SUBORDONNÉS

La même défiance qui a fait appliquer rigoureusement au corps exécutif suprême le principe de la responsabilité se retrouve dans un autre principe, en vertu duquel les fonctionnaires subordonnés, ne pou* vaut être révoqués ou suspendus que par suite d'un jugement de condamnation rendu contre eux , sont soustraits au pouvoir arbitraire du Petit Conseil; principe expressément consacré dans cinq constitutions (1) et implicitement admis dans la plupart des autres , au moins à l'égard des fonctionnaires dont la nomination n'appartient pas au Petit Conseil.

Entre ces deux principes il y a pourtant une contradiction manifeste , car le secx)nd rend inefficace une partie de la responsabilité qui résulterait de l'application du premier. Si le corps exécutif ne peut pas révoquer à son gré les fonctionnaires inférieurs qui manquent à leurs devoirs , ou qui se montrent incapables de remplir leurs fonctions, comment serait-il responsable des délits et des fautes de ces fonctionnaires?

(i) Savoir: Dans lesconsiitulions de Zurich, art. 11 ; de Berne, art. 20; de Luoeme, art. 14 ; de B&le-Campagne, art. 30; de Tburgovle, art. 201. II. 5

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C'est que ces principes , au lieu d'avoir été puisés dans un système sagement combiné de garanties constitutionnelles, ne sont que les applications irréfléchies d'ime défiance instinctive à l'influence de laquelle les constituantes de 1831 n'ont pas su ou n'ont pas voulu résister.

La faculté , pour le Petit Conseil , de traduire ses agents devant l'autorité judiciaire , et d'obtenir ainsi des sentences qui permettent d'écarter ceux dont la conduite sera trouvée répréhensible , est parfaitement dérisoire par deux raisons :

D'abord, les tribunaux ne peuvent faire autre chose que d'appliquer le droit positif; ils ne condanmeront un fonctionnaire que pour une infraction bien constatée à la loi écrite, pour un vrai délit qu'il aura commis dans l'exercice de ses fonctions , en un mot, pour une forfaiture. Quant aux négligences ou aux actes d'insubordination dont il peut s'être rendu coupable , quant à l'immoralité ou à l'ineptie dont il peut avoir donné des preuves , les tribunaux ne sauraient en connaître.

Qui ne sait, cependant, à quel point des fonctionnaires incapables, immoraux, négligents, rebelles aux ordres ou aux instructions de leurs chefs, peuvent compromettre le gouvernement auquel ils appartiennent, entraver son action, paralyser son aèle, fausser dans l'application les mesures les plus sages, les règlements les plus salutaires; tout cela» sans

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commettre aucune faute qui soit de nature à motiver une condamnation judiciaire?

Ensuite, conyient-il que le corps exécutif suprême vienne se porter accusateur, devant un tribunal de première instance, contre un agent subordonné, au risque de se voir débouté peut*étre de son accusation et condamné aux frais du procès? Quelle serait ensuite sa position vis-à-vis du fonctionnaire absous et vis-à-vis du pays?

La manière dont le principe est exprimé dans les constitutions de Berne, de Bàle-Campagne et de Thurgovie (2) permet de supposer que , dans certaines cas, le Petit Conseil peut prononcer lui-même la révocation ou la suspension du fonctionnaire, pourvu qu'il le fasse par un arrêté motké. Hais ce pouvoir, ainsi restreint, laissera toujours subsister bon nombre de cas où le gouvernement ne pourra être rendu strictement responsable de ses actes , foute d'avoir été entièrement libre dans le choix de ses moyens.

Le fonctionnaire le plus capable et le plus moral , tout en se conformant scrupuleusement à la loi écrite et aux ordres de ses supérieurs , sera pour ceux-ci un agent infidèle et un instrument vicieux s'il part

(3) Voyex la eonsthation de Berne, art. 90, dans Tappendlee à la fin 4aceTrtuaie.CtUa dé Thurgovie, art. 101* s'oprime ainsi : cAocon ■ fonetionnaire ou employé ne peut être destitué «lue par un jogement » du juge compétent; aucun ne peut être révoqué ou suspendu que par » un arrêté mothré de Tautorité compétante. a

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de principes ess^tiellement diff^enis , s'il esl hos* tile à leurs vues et à leur système politique.

Il en est de ladministration d'un État comme d'une entreprise particulière ou du service d'une maison : rien n'y saurait tenir lieu , chez les agents subordonnés, du zèle actif qui provient de leur confiance dans le chef, de leur attachement à sa personne, de l'intérêt qu'ils prennent à la réussite de ses desseins. Avec des agents bien disposés, tout est facile y alors même que leurs capacités sont médiocres ; avec les agents les plus capables , tout devient difficile, si leurs vues particulières sont contraires à celles du gouvernement.

Cependant, il n'est guère possible de motiver un arrêté de révocation ou de suspension , contre un fonctionnaire , sur une pure différence d'opinions , sur des dispositions intérieures qui ne se sont manifestées que par un ensemble d'actes indéfinissables, négatifs, insaisissables, dont les chefs même du gouvernement peuvent seuls apprécier le véritable caractère.

C'est une vérité bien généralement reconnue, dans les grands États constitutionnels , que le gouvernement a besoin, pour être moralement fort, de s'assurer le concours non pas seulement extérieur et apparent, mais intime et réel, de ses principaux agents, et qu'il doit , à cet effet , pouvoir les révoquer arbitrairement sous sa responsabilité. Mais cette doo-

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trine suppose que le gouvernement a besoin de force morale , parce qu'elle suppose qu'il a une mission politique à remplir.

Dans la démocratie représentative , celte nécessité d'un gouvernement fort n'est pas reconnue, parce que le gouvernement n'y a point de rôle politique a jouer, point d'action dirigeante à exercer sur la société, point de système politique à réaliser, point de vues et d'idées à faire prévaloir sur les instincts aussi mobiles qu'irréfléchis du peuple souverain.

Sous ce régime, les constitutions ne sont que des mécanismes plus ou moins ingénieux pour assurer la réalisation matérielle des volontés éclairées ou aveugles, saines ou vicieuses, raisonnables ou extravagantes, de la majorité numérique. Les corps et les fonctionnaires exécutifs ne sont que des pièces inertes de ce mécanisme, faites pour agir sous l'impulsion du moteur, non pour imprimer elles-mêmes ni pour diriger le mouvement .

Le résultat d'un tel mécanisme ne peut jamais exprimer que la somme arithmétique des volontés individuelles du plus grand nombre, somme qu'il ne faut point confondre avec cette volonté réellement collective et nationale, qui se manifeste par un organisme doué de vie et de perfectibilité , dans lequel tous les éléments sociaux sont combinés, et agissent chacun en vertu de leur valeur intrinsèque.