CHAPITRE IX

DBS AUTORIliS DE DISTRICT.

La plupart des constitutions dont je m'occupe ici ont consacré la division du territoire cantonal en districts, et ont fait du district, quelquefois sous le nom de bailliage, Amt (1). la principale unité administrative (2).

A la tète de cette unité se trouve placé* comme délégué du corps elécutif , un fonctionnaire (3) dont la tâche paraîtra bi^ importante, si Ton réfléchit qu'il est Torgane indispensable par lequel s'exerce toute l'action gouvernementale sur les individus et sur les communes.

(1) Par exemple, le canton de Soleure est divisé en cinq OberamteTf dont quelques-uns se subdivisent en Àmteien,

(2) Il faut excepter les États de Schaffhouse et du Tessin, où le dis* tria n'est qu'une division judiciaire, le Grand Conseil restant le maître, par la constitution , de créer les autorités executives inférieures qu'il jagera nécessaires. La constitution de Bâle-Campagne renvoie à la loi tonte l'organisation des autorités subordonnées, tant admlnistntivei que judiciaires. Dans le Valab, les dixains, ancienne unité fédérative, ont été conservés comme division administrative et judiciaire. A Genève, les arrondissements électoraux sont en même temps justices de paix, mais la commune est la seule division administrative.

(3) Oberamtmann, dans les cantons de Fribourg et de Soleure: Afni^ itattfuUter, à Lucerne; Bezirkstatthalter, à Berne, à Zurich, en Thurgovie; Bezirftsafnfmann, à Saint-Gall , en Argovie; Préfet^ dans le canton de Vaud ; Président^ en Valais.

BteOC&ATIBS RBPEÉSBinrATIVBS. 71

La théorie indique nettement quelle doit être la position de ces préfets. Agents immédiats du conseil étroit , ils doivent être nommés par lui • afin que r^écution de la loi et l'esprit de l'administration soient uniformes dans toutes les parties du canton « afin que la pensée qui dirige l'ensemble soit fidèle^ ment exprimée dans les détails, afin, surtout, que la responsabilité du corps exécutif suprême puisse être rationnellement appliquée à chacun des actes par lesquels son pouvoir s'exerce.

Les cantons de Berne , de Fribourg et de Vaud , où la pratique est conforme à cette théorie , se distinguent précisément par l'ordre qui règne dans leur administration, par l'homogénéité qu'on y aperçoit dans les résultats de l'action gouvernementale et par la force que le conseil exécutif y déploie, au moins dans l'exécution des lois qui touchent aux intérêts matériels du pays (4) .

A Zurich, un système mixte a été adopté, en vertu duquel les préfets sont nommés par le corps exécutif sur une présentation en nombre triple faite par l'assemblée de district (5).

(4) Ce sont, d'ailleurs, des cantons essentiellement agricoles, où l'on trouve moins qu'ailleurs cette eitréme inégalité des fortunes, cette agglomération et cette circulation active des individus, ce caractère mobile et inflammable des classes laborieuses, qui contribuent si efficacement an succès des doctrines démocratiques*

(5) Le préfet y est assisté ^ dans une partie de ses fonctions , par un

72 *1>B LA BÉMOGRATIE EN 8UIMB.

Dans quelques États, les préfets sont nommés par le Grand Conseil (6) ; dans d'autres , par Tasamiblée électorale du district (7) .

La nomination par le Grand Conseil peut fournir des fonctionnaires indépendants de la localité qu'ils administrent, mais indépendants aussi du Petit Conseil , et qui se regarderont comme direct^nent responsables envers le Grand Conseil de l'exarcice de leurs fonctions. La nomination par les assemblées de district doit porter à ces places des hommes qui se seront rendus agréables au peuple , c'est-à<<lire qui auront acquis la popularité , Dieu sait à quel prix , et qui seront obligés de la conserver afin de ne pas se voir interrompus dans la carrière à laquelle ils se sont voués.

Dans les cantons où ce dernier mode a été adopté, on a eu soin , pour en assurer l'efiet , de fixer une durée très-courte aux fonctions des préfets. A Saint- Gall et dans le Valais, c'est tous les deux ans que ce

conseil de district , dont l'assemblée du district nomme les membres. (Const. de Zurich , art. 73.) A Berne le préfet nomme des sous-préfets, Unterstatthalter, pour chaque cercle de son district, sur une double présentation des citoyens actifs du district et sur une double présentation des autorités de chaque commune.

(6) A Luceme et à Soleure. (Const. de Luceme, art. 66; de Soleure,

(7) A Sainl-Gall et en Thurgovie. (Const. de Saiot-Galh art. 100; de Thurgovie, art. 118.) Dans le Valais, le président de diiain est élu par le conseil de diiain, qui est élu lui-même par les conseils généraux des corn* munes. (Const. du Valais, art. 45 et 47.)

ptHOCBATIBS mBmiMlfTATIVBS. TS

fbnelîoimBire doit demander à ses admiaistrés un nouTeau mandat (8).

Quel peut être, dans un pareil état de choses. Vasc^idant moral de ces préfets? Comment le corps exécutif suprême peut-il conserver la direction , et par conséquent la responsabilité de radministration, s'il est obligé d'employer des agents que le peuple de chaque localité nomme et révoque à son gré tous les deux ans? Où trouve-t-on des hommes probes et capables qui veuillent accepter une position aussi fausse? Si les passions politiques sont remuées, si le district est divisé en partis , comme il n'arrive que trop souvent, le préfet, choisi par la majorité entre les hommes à opinions fortement prononcées , n'inspirera-t-il pas une juste défiance aux citoyens des partis contraires?

Cependant , cette décentralisation constitue , selon les doctrines démocratiques , un progrès désirable , un perfectionnement du mécanisme gouvemementaU et c'est dans le sens de ce progrès que s'accompliront, suivant toute probabilité , les futures réformes constitutionnelles.

L'organisation judiciaire des districts est encore plus généralement vicieuse que l'organisation administrative. Les constitutions de Fribourg et de Soloure ont seules pourvu à une bonne composition de

(S) Voye2 la note R de l'appendice à la fin de ce Tolume,

71 BS LA BéMMlATIB BIT WIMB.

ces tribunaux de district qui forment « dans tons les cantons, la première instance en matière dvile et e& matière correctionnelle (9). A Fribourg, c'est le Conseil d'Etat qui en nomme les membres; à Soleure, c'est le Grand Conseil (10). Partout ailleurs, ils sont élus soit directement, soit indirectement, par les as* semblées de district (11), pour un terme qui n'excède pas six ans et qui est souvent beaucoup moindre (12).

(9) Il existe, en outre, dans les cantons de Zurich, de Saint^all, d'ÀrgoYieet de Thurgovie, des tribunaux de cercles, qui jugent en première instance certainm causes civiles ou de police, dont l'appel est porté aux tribunaux de district. À Genève , Tadministration de la justice dvile et de police est centralisée, pour toutes les instances, dans le chef-lieu du canton.

(10) Eo ArgoTie , les présidents des tribunaux de diatriet font s«als nommés par le Grand Conseil parmi les membres de chaque tribunal ou parmi les candidats qui ont obtenu le plus de voix après eux. Dans le canton de Berne, le président de chaque tribunal est nommé par le conseil exécutif et les seiienien, sur deux présentations en nombres donblés, faites par l'assemblée de district et par le Tribunal Suprême. Dana le canton de Yaud, chaque membre est nommé par le Conseil d'État sur deux listes en nombres triples faites par le tribunal qu'il s'agit de compléter et par le tribunal d'appel.

(11) A Scbaffhouse, les membres du tribunal de district sont nommés par le tribunal d'appel sur une liste de vingt-deux , faite par toutes les communes du district en proportion de leur population. —En Valais, le tribunal de dixain est élu par le collège électoral de chaque dixain , lequel est formé des électeurs nommés par chacune des communes du dixain à raison d'un membre sur cent Ames de population. Dans les cantons de Zurich, de Berne, de Luceme, de Saint-Gall, d'Argovieet de Thurgovie, c'est l'assemblée de tous les citoyens actifii du district qui élit directement les membres du tribunal.

(12) Excepté en Thurgovie, où ces fonctions durent huit ans. Voyez la note F de l'appendice à la lin de ce volume»

dAmOCBATIES REPRtSKNTATIVU. 7S

Le peuple est moi&s apte à TélectioQ des juges qu'à eelle de toute autre espèce de fonctionnaires, parce que la capacité du juge est de celles qui s'acquièrent par l'étude bien plus que par la vie positive, de celles dont l'appréciation exige d'ailleurs certaines lumières et un c^tain développement intellectuel. Le juge ne doit pas être un homme politique , encore moins un homme de parti , et mieux il se sera préparé à rempUr ses fonctions , moins il aura trouvé d'occasions de se £sure connaître au peuple.

Mais, à cette première cause de la mauvaise composition des tribunaux de district , il s'en joint d'au« très non moins efficaces dans le nombre excessif des juges et dans la position inférieure qui leur est assignée. Nulle part il n'y a moins de sept juges par tribunal, y compris le président et les suppléants (13); nulle part leur salaire n'excède celui que reçoivent en France les simples juges de paix.

Ici la démocratie s'est prise dans ses propres pièges, et les institutions créées en vue d'assurer le bienêtre du plus grand nombre n'ont été profitables qu'à un très-petit nombre.

En eCTet , la mauvaise composition des tribunaux de district les rendant incapables de diriger la mar-

(13) Le nombre des membres, dans les tribuntux de district^ sus compter les suppléants, n*est nulle part au-dessous de cinq, j compris le président (Zurich, Berne, Soleure, Argovie, Tessîn); il s'élève quelque* fois à neuf (Luceme, Yaud)*

che des affaires judiciaires et le dé?eloppement de la jurisprudmce, cette mission s'est trouyée dérolue aux hommes de lois, qui l'ont remplie, comme tou*jours, dans l'intérêt de leur profession, sans aucune vue d'ensemble ni aucun système*

De là ces formes de procédure si compliquées , si dispendieuses, qui, grAce aux délais et aux incidents dont elles sont hérissées , équivalent trop souvent à un déni de justice ; de là cette rapacité, devenue pro« verbiale , des avocats et des procureurs ; de là ces plaintes et cette défiance dont la noble profession de jurisconsulte a été l'objet dans la plupart des cantons. Les législateurs populaires se sont empressés de faire droit à ces plaintes et de satisfaire cette défiance, tan« tôt par des tarifs sévères, tantôt par des exclusions que l'on a été jusqu'à ériger en principes constitu* tionnels (14) ; vaines tentatives, qui, tournant dans un cercle vicieux , n'aboutissent et ne pouvaient aboutir qu'à empirer le mal.

(14) L'art. 20 de la constitution de Schaflhouge, qui interdit radmis» sion d'avocats devant tous les tribunani du canton , donna lieu i quel« ques objections, dans la Diète, lorsque cette constitution y fut présentée à la garantie fédérale. On craignait que les citoyens d'autres cantons, appelés k comparaître devant les tribunaui deSchaffhouse, n'eussent pas la faculté de se faire défendre.

Sa constitution de Lucerne, tout en permettant aui citoyens de se faire défendre en justice par d'autres personnes, renvoie à la loi ht reftrietions que h bien publie pourrait exiger (art. 90) , et une des preroières lois promulguées sous ce régime a supprimé le titre et les fonCf

HBMOGKATIES REPEiSBNTATlYES» 77

Mettre la justice à la portée du plus grand nombre en multipliant les tribunaux ; la rendre à la fois simple , prompte , économique , en la confiant à des hommes choisis dans le peuple et par le peuple; voilà quelles idées démocratiques ont présidé à lorganisation des tribunaux de district. On a oublié que le degré de simplicité de la loi dépend uniquement des besoins de la société qu'elle régit, non de la volonté des juges qui rappliquent.

Les sociétés , arrivées au degré de civilisation oii elles se trouvent de nos jours dans la zone centrale qu'occupe la SuiSse , présentent une telle complication de rapports et une telle multitude d'intérêts divers, que le droit positif , destiné à régler les uns et à concilier les autres, ne peut pas être simple, quels que soient les efforts du législateur pour lui imprimer ce caractère. Si la loi écrite ne répond qu'imparfaitement au besoin social , il se formera aussitôt à côté d'elle un droit coutumier qui la modifiera et la complétera.

Les formes de la procédure se multipliant aussi en raison de la complication du droit , les réduire , chez une nation policée , à ce qui serait strictement nécessaire chez un peuple encore barbare , c'est introduire le désordre dans ladmuiistration de ajus-

tions d'ttocat, rendant ainsi la postulation entièrement libre i comme toute autre industrie.

78 DS JJ^ PÉMOCftATIB EN SUISSU

tice et 8iU)8tituer Tarbitraire des juges à la volonté du législateur.

Au milieu de cette inévitable complication des rapports sociaux, iln y a de garantie d'une saineapplication de la loi que dans l'intelligence et dans le savoir de ceux qui sont chargés d'interpréter et d'appliquer cette loi. Les juges sont-ils dépourvus de l'aptitude nécessaire? la conduite des causes et le développement de la jurisprudence appartiendront aux praticiens qui représenteront les parties devant les cours de justice. Ceux-ci sont-ils aussi incapables que les jugesT l'arbitraire et l'incertitude , r^nant sans partage dans les tribunaux, rendront illusoires toutes les garanties offertes par la loi écrite aux intérêts individuels.

Il y a. dans les réalités, dans l'enchaînement des causes et de leurs effets . une logique inexorable , qui conduit les législateurs, malgré eux, h des résultats devant lesquels ils auraient reculé s'ils avairat pu les prévoir.

La démocratie a commencé» en Suisse, par instituer des juges populaires et par organiser les tribunaux de première instance de manière à exclure de leur composition tous les jurisconsultes éclairés, parce que ces jurisconsultes formaient une classe distincte , animée d'un certain esprit de corps et ayant un attachement instinctif pour les formes éta« blies*

BlMOGRATlES aEVRÉSENTATITBfl. 79

Repoussée des sièges de la judicature , cette classe ponyait se retirer derrière la barre , et là , en présence déjuges ignorants, il ne lui aurait pas été difficile de les dominer par son savoir et de s'arroger, sur le développement du droit , une influence que ceux-ci étaient incapables d'exercer. Nouveau danger auquel la démocratie, conséquente avec ellemême, s'est efforcée de parer, soit en abaissant Tordre des avocats par des précautions humiliantes « soit en le dépouillant de ses privilèges et en le confondant avec la foule des hommes de loi et des praticiens libres, c'est-à-dire avec une classe en général peu éclairée, médiocrement consciencieuse, quoique toujours habile à se rendre nécessaire malgré la défiance qu'elle inspire et les accusations dont elle est l'objet.

Dans les cantons même oh ce dernier progrès n'a pas été accompli et où l'ordre des avocats est resté en possession de son privilège , l'administration de la justice en première instance offre des résultats déplorables. Quel tableau doit-elle présenter là où les praticiens dont je viens de parler se sont emparés des tribunaux de district , là où ils exploitent seuls , ou presque seuls, le champ ouvert à la chicane par la complication du droit et par l'incapacité des juges?

Si le droit est l'expression des besoins et de l'état moral d'une nation . l'application du droit réagit à son tour sur l'état moral et sur le développement de

80 ra LA PiMOCEATIE EN SOlflSE.

la société. Rien n'est plus propre à corrompre un peuple et à le faire rétrograder qu'une mauTaise ad* ministration de la justice, que le règne de l'arbitraire et le triomphe de la chicane dans les relations journalières auxquelles s'applique la juridiction des tribunaux de première instance.

Mais les législateurs de la Suisse, aveuglés par leur foi dans la démocratie . n'aperçoivent point de tels résultats , ou , s'ils les voient , ne se sentent pas la force de retourner en arrière, entraînés qu'ils sont par l'impulsion irrésistible de ce besoin d'égalité dont ils ont légitimé en théorie toutes les exigences*

DÉMOCRATIES aBPRÉSENTATlYBS. 8i