CHAPITRE IV

nu LANDRAT0.

Le LandraUi (1) est le troisième élément fonda** mental et caractéristique du gouvernement de la dé* mocratie pure« Le peuple en masse ne poutant ni agir ni délibérer^ il lui fout un organe pour la déli-* bération aussi bien que pour l'action <

Toute communauté un peu nombreuse a scm chef et son conseil « des Archontes et un Sénat ; c'est le fond indispensable de tous les organismes politiques, depuis les plus simples jusqu'aux plus compliqués* depuis ceux que Thomrne primitif associé en tribus, improvise dans les forêts* jusqu'à ceux qui régissent les nations du monde civilisé actuel.

Cette forme élémentaire est un résultat de la nature même de l'homme f è^e intelligent et moral , chez lequel les phénomènes réguliers de la vie sont produits par le concours d'un être passif, de facultés actives et d*un principe régulateur.

Dans la commune^ ce corps délibérant^ chargé du rôle de régulateur , est nommé par l'assemblée générale et prend alors un catacière strictement repré-

(1) A Un et dans TUnterwald. C'esl le nom hiitorique. Dant les consliiutioDS modifiées , ee corp» a reçu les D«rns de Cantonsratb et de (irosnatb (Grand Conseil).

Hh DE LA DÉMOGBATIE EU SUISSE.

sentatif . Dans un état formé , comme ceux dont il s'agit, par l'association de plusieurs communes égales entre elles et indépendantes les unes des autres , le conseil ne doit pas être nommé par la Landsgemeinde, car il ne décide rien, il ne fait que délibérer , préparer , proposer. C'est à la Landsgemeinde qu'est réservé le soin de faire prévaloir l'opinion ou l'intérêt de la majorité ; le conseil est appelé à représenter non cette majorité, qui n'a nul besoin de représentation puisqu'elle se manifeste en personne, mais les fractions diverses , les communes dont se compose l'État ; communes dont les intérêts doivent être appréciés et pesés , comme autant d'éléments essentiels, dans la délibération des lois et des actes principaux du gouvernement.

Conformément à cette théorie , les membres du conseil sont toujours nommés par les assemblées locales de chaque fraction , de chaque unité communale (2), et sont réellement considérés comme les

(2) Il est assez singniier que cette unité électorale porte , dans les huit États démocratiques, des noms différents. Elle s'appelle, à Uri, GenosiafM (communauté); à Schwiis, Bexirk (district); dans le haut Unterwald, Pfarrey (paroisse); dans le bas Unterwald, /rfy; dans TAppenzell (R. E.)» Xirchhœr; dans l'Appenzell (B. I.), Rhode; à Glaris, Tagvotn; à Zoug, Verfastungsmœsêige GefhHnde {commune constitutionnelle).

L'assemblée populaire, Gemeinde, de chacune de ces diyisions terri-* toriales, composée d'après les mêmes règles que la Landsgemeinde cantonale , jouit , dans les limites de l'administration locale , des mêmes

présentants de chacune de ces unités plutôt que de l'intérêt général du pays.

Le Landrath est présidé par le Landamman ré-gnant, mais tous les autres magistrats {Vorgesetzten) en font partie de droit , parce que la direction su* préme de ces élus de la Landsgemeinde ne doit être absente nulle part (3). H est assez nombreux cependant pour que ces autorités , qui ne représentent point les intérêts locaux de chaque fraction territoriale, n'y forment jamais la majorité (4).

Les membres du Conseil sont nommés à vie dans les démocraties non modifiées (5) , parce que ce corps

attributions , et en outre de celle de nommer les membres du conseil cantonal.

(3) A Schwitz » le Landamman , son Statthalter et le Trésorier font partie intégrante du Conseil, en sorte <iue les districts auxquels appartiennent ces fonctionnaires ont autant de membres de moins à nommer (Const* de Schwitz, art. 65). A Glaris, les neuf membres de la Commission d'État s'ajoutent , pour former le Conseil , aux trente-six membres nommés par les assemblées locales (Const. de Glaris, art. 43).

(4) Vojez la note L de l'appendice. •» A Scbwitz et k Glaris, les membres du Conseil ne représentent plus les localités , mais le canton entier, car ils sont choisis librement, par chaque assemblée locale, parmi les citoyens actifis de tout le canton. C'est une des principales modifications qui signalent, dans ces deux États, le progrès vers la démocratie représentatiye, et qui donnent à leurs constitutions actuelles le caractère d'une transition du système démocratique pur au système représentatif.

(5) C'est-à-dire dans celles d'Uri , des deux Unterwald, d'Appenzell (R. I.)» et même dans celle de Zoug. A Schwitz, les conseillers restent en fonctions six ans; à Gjlaris, trois ans; dans l'Appenzell (R. E.)> un an. Ils sont partout réélîglbles.

iW DE LA HÉBtOGBATUi MW ^HISSE.

n'exerçant aucun pouvoir d action immédiate et ne décidant les questions importantes' qu6 sauf la santytion de la Eand^emeinde, il était inutile d'entourer ses foftctiôrts dte garanties aut^e^ que celte qi» îêsuite d'an tel contrôle.

Quant aux attributions du landrath, elles ont dû s'étendre primitivement à tout acte qui exigeait examen , discussion , réprésentation des divers intérêts locatfx , par conséquent à des actes d'exécution ou d'administration et à des actes judiciaires, aussi bien qu'à la préparation des projets de lois.

Presque partout , encote aujourd'hui , nous lai voyons attribuées , en premier lieu , la partie réglementaire de l'exécution des lois , celle qui suppose un examen et une délibération ; en second lieu, l'initiative des lois et des décrets qui devront être soumis h un corps plus nombreux, puis à la Landsgemeinde, soit immédiatement d'office, soit sur la proposition préalal)le d'un citoyen (6) ; en. troisième lieu, la connaissance de certaines causes criminelles , et même de causes civiles (7).

ifii La fyrëientetkm des inrojets de lois est réserrée an CoBseil Doubla dam rAppenazeU (R. E.), au Conseil Triple à Glaris. Je parlerai de la composition de ces corps dans le chapitre suivant.

(7) Le Landrath juge certaines causes civiles en dernière instanee dans les Etats d'Unterwald (le haut), d'Appcnzell (R. Ë.) et d'Appentell (H. L). Il juge certaines causes criminelles ou correctionnelles dans les États d'Uri, d'Unterwdld (le haut), d'Lnterwald (le bas), d*AppenretI (K. E.)» (i'Appenzell (U. 1.) et de Zoug. A Schwiti et à Glaris, où le

]>jiM0.C9AT]JÇS PUIILES. 1A7

Ce que le Conseil a perdu des attributions comprises dans sa spbsère d'activité normale lui a été enlevé tantôt par un développement naturel et organique des formes de la, démocratie pure, tantôt par un dévçloppement artificiel et mécanique résultant de l'application partielle du système représentatif. De là cette prodigieuse bigarrure que présentent au premier aspect les constitutions des huit démocraties ; bigarrure, ou pour mieux dire chaos dans lequel il parait aussi difficile de saisir des analogies que de se rendre compte des diversités qu on observe.

Les attributions , si nombreuses et si diverses en apparence, que le hasard ou un pur capqce seçotblent avoir tantôt conférées, tantôt refusées au Landrath, sont toutes comprises dans sa sphère d activité noifmale, telle qu'on peut se la représenter d'après l'histoire de ce corps , d'après son origine , d après les besoins qui expliquent son existence. D'un autre côté, les lacunes, si nombreuses et si peu uniformes, que présente aujourd'hui cette sphère d'activité, u'ont rien de fortuit, rien de capricieux ; çUps sont le produit tout aussi normal d'un dévelpppemeuf dont ^e principe et le point de départ , une fois constatés, fournissent l'explication de la plupart des détails (8).

principe de la 5éiMiratioD des pouvoirs est rigoureusement appliqué, le CoDScll n'eierce aucunes fonctions judiciaires quelconques.

^^} Parmi les détails qui présentent encore de l'obscurité, je citerai la nomination des députés en Diète attribuée au Conseil dans les deux

f 148 DE LA DÉMOCRATIE EN SUISSE.

Toute délibération est un procédé par lequel les intelligences de plusieurs personnes concourent à produire un résultat qui est l'expression collective de leurs notions sur le sujet discuté ; or, ce procédé se modifiant à l'infini d après le nombre des personnes qui prennent part à la délibération, il est évident que la nature du sujet à traiter peut rendre tel nombre, c'estA-dire tel procédé, plus convenable que tout autre. Etant donc supposé un certain corps, revêtu d'attributions très-diverses et appelé à traiter beaucoup de sujets différents, on conçoit que le nombre fixé des personnes qui le composent ne sera pas toujours également convenable , et que , par conséquent, le besoin se fera sentir tantôt de le réduire, tantôt de l'augmenter. Si ce corps est l'organe délibérant unique d'une communauté dont les rapports, tant intérieurs qu'extérieurs, doivent nécessairement, quelque lents que puissent y être les progrès, se compliquer à la longue, on peut affirmer qu'au bout de quelques siècles il se sera formé, à côté de lui, d'autres corps plus nombreux ou moins nombreux que lui , et partageant avec lui les attributions qui for-

AppenieU. Les députés «yant un mandat politique générai » en rertu duquel ils émettent, au nom de leur État, des votes qui sont obligatoires pour tous les citoyens, leur nomination appartient logiquement à la Landsgemeinde , comme dans les cantons d'Uri , d'Unter^aJd et dp Zoug , ou à Forgane législatif, là où il est suffisamment développé, comme à Schwitz au Grand Conseil, et à Glaris au Conseil Triplo.

DÉMOCRATIES PURES. lj^9

maient primitivement sa sphère d'activité propre et caractéristique.

Tel est le développement dont nous observons les résultats dans les démocraties non modifiées. Autour du Landrath se sont groupés successivement divers corps évidemment formés de celui-là par addition ou par réduction.

C'est un développement tout à fait empirique, où la science n eut aucune part, et qui, par cette raison, n'a point suivi une marche uniforme ni donné des produits homogènes dans les divers États oh il s'est opéré.

Il en est autrement de celui qui s'est accompli tout récemment dans les démocraties de Schwitz et de Claris. Celui-ci , tout doctrinal , n'avait aucunes racines dans l'expérience locale des peuples qui l'ont adopté.

La science pose en principe que les fonctions judiciaires ne doivent pas être cumulées avec les fonotions executives dans les mêmes corps ni dans les mêmes individus ; partant de là , on a organisé, à côté du Landrath, des autorités judiciaires entièrement nouvelles auxquelles on a transféré , par un trait de plume, toutes les fonctions judiciaires précédemment attribuées au Landrath ou à quelques-uns de ses membres.

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