CHAPITRE VI

DES CORPS FO;^S PAR Rl^UCIIQJf.

Si le Landrath des cantoBS démocratiques a pu être jii^é insa£fisaBl pour exercer Finitiative législa? tiye et pour prononcer les sentences capitales, il devait au contraire être jugé trop nombreux pour d'ai^ tres fonctions que sa mission d'organe délibérant l'appelait à remplir, et d abord pour celles qui exigent du secret , de la promptitude , ou beaucoup d'unité dans l'action.

La plupart des fonctions de cette espèce, sans doute, sont des actes d'exécution immédiate, qui rentrent, comme tels , dans les attributions des magistrats du pays {Yor^esetzten). Cependant il est aussi des actes exécutifs qui doivent élre précédés d'une délibération, et plus la sphère administrative s'étend, plus l'exercice du pouvoir a besoin d'être dirigé par la réflexion, de se présenter comme l'expression d'une volonté collective.

Lorsque les cantons démocratiques eurent acquis une souveraineté complète , lorsqu'ils entretinrent des relations d'égal à égal, soit avec l'étranger, soit avec d'autres États suisses, lors surtout que leur souveraineté s'étendit sur des territoires assujettis qu'il fallut régir par des ordonnances, on conçoit que la

sphèie d'actÎTité goavernementale de ces petks:État& s'accFut considérablement. Or, cet accroissement devait profiter au Landrath et entrait tout entieo dans sa< eompétenoe , puisqu'il s^agissait non âmplemant de dispo^iioas légates à exéeuter , ou* d'ua pouvoir plus ou moins arbitraire à esefcer das» les. affîdres. intérieures de TÉtat, mais de décisions importantes^ à émettre suar des cas nouveaux , de lois organiques à préposer, de mesures à prendre pour le présent et pour l'avenir, avec ou sans la saiM^tion de la Land^hgemeinde.

Mais» à loesure que les fonctîoiis ia Haîndf ath se multipliaient par l'efifel de la coanpUeation eiroissante des rapports sociaux et des inlèréts peKtiques , l'inaptitude d'un corps aussi nombveuix à Fexereice de certaines parties de ces fonctions deveoait de plus en plus sensible.

Le secret, la promptitude, l'unité d'action sont dé* sirables , à divers degrés et par divers motib, dana deux cas , savoir : pour les affaires courantes , qui soulèvent fréquemment des questions personnelles ou qui ramènent périodiquement les mêmes sujets d'examen, puis pour les affaires urgentes dont la nature n'admet pas l'intervention provisoire d'un magistrat unique.

C'est évidemment à des besoins de ce genre qu'il faut attribuer l'établissement, dans quelques-uns des petits cantons, de ces commissions executives qui,

SOUS des noms divers, exercent des attributions comprises dans la sphère d'activité normale et primitive du Conseil (1).

Le conseil hebdomadaire [Wochenrath) et le conseil extraordinaire (Exlrarath) d'Unterwald (le bas) sont expressément chargés, l'un des affaires courantes, l'autre des affaires urgentes. Il en est de même , à Uri , du conseil hebdomadaire. Dans ce canton U existe en outre un Conseil Secret {Geheimerath), chargé de l'administration financière supérieure et des fonctions de conseil de guerre.

Quant à la formation de ces corps , elle est le résultat d'un procédé de réduction tout aussi simple que le procédé d'addition dont il a été question dans le précédent chapitre.

Le conseil hebdomadaire d'Unterwald (le bas) est composé de treize conseillers , dont un de chaque commune; on le forme donc en retranchant du Landrath quarante-cinq membres, ou en le réduisant à un membre pour chacune des unités territoriales (Yrtmen). Il est présidé par le Landamman régnant ; les autres magistrats et tous les membres du Conseil ont le droit d'y assister s'ils le désirent.

(1) Telles que, à Schwitz, à Glaris et dans le bas Unterwald, la police des étrangers, les instractions k donner aux autorités locales , la correspondance de l'État pendant les intervalles des sessions du Conseil, etc. À Zong et dans les deux Appenzell , c'est le Landamman en charge qui remplit la plupart de ces fonctions.

DÉIIOCHATIBS PITRES. (61

C'est aussi le Landamman régnant qui préside et qui convoque le conseil extraordinaire, composé de sept conseillers à son choix (2) .

Le système de réduction adopté dans la république d'Uri est plus patriarcal encore. Pour former le conseil hebdomadaire, le Landamman régnant se contente de convoquer les membres du conseil ordinaire qui habitent le chef-lieu (Altorf) ou les environs. Les magistrats (Vorgesetzten) en font partie» comme des autres corps. Il me paraît évident que ce rouage administratif est le résultat d'une coutume, non d une innovation préméditée et raisonnée. La réduction, pour les cas dont il s'agit, est tellement dans la nature des choses, qu'elle s'est opérée d'ellemême, par le consentement tacite du pays, les conseillers plus éloignés du chef-lieu ayant peu à peu cessé de se rendre assidûment aux séances du Lan* drath, lorsqu'il ne devait s'occuper que d'affaires courantes dont l'expédition n'exigeait point une délibération approfondie ni une représentation complète des communes.

La même chose était arrivée à Schwitz, où le conseil de district du chef-lieu avait fini par être ex-

(2) Ainsi, le Wochenrath doit se composer en minimum de quatone membres, mais tous les Vorgesetzten et tous les membres du Conseil ont le droit d'y assister. L'Eitrarath est composé par le Landamman régnant, qui cboisit les membres les plus disponibles.

162 DB LA DÉMOCRATIE BN SUISSB.

clusivement chargé des alTaires courantes (3). Aujourd'hui ces fonctions appartiennent à une commission executive [Regierungi commission) composée du Landamman régnant et de quatre membres du Landrath nommés par le Grand Conseil (4).

A Glaris, la Commission d'État, revêtue des mêmes attributions, est composée de neuf membres qui sont élus par la Landsgemeînde et qui font partie intégrante du conseil ordinaire (5). On voit qu'ici cette commission a plutôt succédé aux Vorgesetzten, tandis qu'à Schwitz elle a été substituée au conseil qui s'était formé par réduction du Landrath,

Le procédé de la réduction devait encore être appliqué à une seconde espèce de fonctions, à celles qui exigent des connaissances de droit toutes spéciales et une observation minutieuse de formes pres-

(3) D'après U constiiation aDtérieure, le conseil du diitriei de SchwiU, qui s'assemblait régulièrement une fois par semaine» soignait et dirigeait les affaires générales du canton et tenait la correspondance. C'était lui qui, dans les cas importants, convoquait le conseil entier» dont il formait d'ailleurs les deux tiers. Sur quatre-vingt-dix membres, le district de l'ancien Schwitz en avait soixante, les cinq autres trente.

(4) Voyez la constitution de Schwitz, art. 99 et suivants, dans l'appeiidice à la fin de ce volume. Les membres de ce corps restent quatre ans en fondions et sont renouvelés par moitié tous les deux ans.

(5) Constitution de Glaris, art. 60 et suivants. La commission se di* vise, pour l'expédition des affaires, en deux sections, et ici nous re» trouvons appliqué le procédé de réduction. L'une des sections n'est autre chose que la commission entière des neuf; l'autre est un comité de trois membres, pour la formation duquel on a établi un mode de rotation Intre tous les neuf.

crites. Tous les cantons de ce groupe confient à un corps spécial le jugement des causes civiles en dernier ressort, jugement qui a dû être compris une fois dans les attributions du Landrath, mais qui en a été détaché lorsque la complication des rapports sociaux a produit la complication du droit civil destiné à les r^ler.

Le développement qui a donné naissance à ce nouvel organe ayant été plus ou moins complet, Torgane même est devenu plus ou moins parfait dans ses formes, et Ton peut, sous ce point de vue, diviser nos huit cantons en trois séries.

La première série comprend trois États où le procédé de réduction, appliqué au Conseil, se voit encore manifestement dans la composition du tribunal dont il s'agit. C'est, en premier lieu, Uri ; là ce corps renferme, outre le Landamman régnant, onze membres du Landrath, auxquels s'ajoutent seulement trois juges nommés par la Landsgemeinde (6). C'est, en second lieu , Unterwald (le haut) ; là s'ajoutent

(6) Des trois juges du tribunal d'appel, nommés par la Landsgemeinde, deux doivent être pris dans le district d'Uri, un dans celui d'Urseren. Pour les onze membres du Conseil, on choisit un des quatre membres appartenant à chacune des communes (Genossamen). La justice civile en première instance est eiercée par les deux tribunaux de district d'Uri et d'Urseren. Le premier est composé du Lieutenant du pays (Statthalter) et de dix membres du Conseil ; le second n'est autre chose que le conseil de district d'Urseren, qui est en même temps l'autorité executive et administrative du district.

iek DE LA DÉMOCRATIE EN SUISSE»

au Landamman régnant, et à neuf membres du Conseil, sept autres membres nommés par les assemblées locales (7). C'est enfin Appenzell (R. L). où la moitié du Conseil, augmentée de tous les Vorgesetzten, se divise en trois sections qui se partagent la juridiction civile (8) .

La seconde série comprend deux États oii la présidence du tribunal est encore exercée par l'un des magistrats en charge , quoique les autres membres soient tous nommés ad hoc (9) . Ici le procédé de ré-

Ç7) Ce corps s'appelle tribunal d'appel ou tribunal des jurés (6eschwommgerieht). Tous les membres en sont élus annuellement par les communes, savoir : trois membres par chacune des communes de Sarnen et de Kems, deux par chacune des cinq autres. Celles-là en prennent chacune deux dans le Conseil et un en dehors ; celles-ci, un dans le Conseil, un en dehors. Il y a, dans chacune des sept paroisses, un tribunal de première instance (Siebuergericht) composé de trois membres du Conseil et de quatre juges de la commune. Les contestations sur le droit de retrait (Zugrecht) sont exclusivement de la compétence du Conseil, ainsi que l'homologation des testaments.

(8) Pour le jugement des causes civiles qui se jugent d'après la ^iie des lieux et sur place, il y a, dans chaque Rhode, jusqu'à quatre instances, toutes formées non point par réduction, mais par des additions successives. Pour la première instance, cinq juges, le Chef de chaque Rhode et quatre membres du Petit Conseil nommés par elle ; pour la deuxième instance, treize membres, en ajoutant d'autres membres du Petit Conseil ou du Grand Conseil; pour la troisième instance, vingtcinq membres, en ajoutant le reste des Conseillers de cette Rhode, et au besoin des Conseillers d'autres Rhodes ; pour la quatrième instance, quarante-neuf membres, par une addition semblable. Il y a ici exception À la règle générale. Mais cette exception ne s'applique qu'à une seule espèce de causes civiles.

(9) Unterwald (le bas) et Zoug. Dans le premier de ces deux États.

nÉHOGRATlES PURES. 165

duction a cessé d'être apparent; mais aucune loi n'excluant du Conseil les membres appelés à faire partie du tribunal, la composition réelle de ce dernier corps ne diffère pas beaucoup de ce qu'elle est dans les États de la première série.

La troisième série enfin comprend les démocraties modifiées d' Appenzell (Rhodes extérieures) , de Glaris et de Schwitz , où l'on a expressément pourvu à ce qu'aucun des membres du tribunal ne pût faire en même temps partie du Conseil ou des magistrats en charge (10).

Au reste, un trait commun aux États des trois séries, Glaris seul excepté , c'est que les membres du tribunal sont nommés par les assemblées locales et non par la Landsgemeinde. Ce trait suffit pour étale tribunal des jurés (Geschwornengericht) est composé du Landammano régnant qui le préside et de onze membres nommés par les assemblées locales. Dans le second, le tribunal cantonal est composé du Statthalter qui en est le président, et de six membres, nommés par les communes. Il y existe aussi un tribunal criminel de vingt-cinq membres nommés par le Conseil.

(10) Le Petit Conseil d'Àppenzell (Rhodes Extérieures) est composé de Yingtrsix membres, tous nommés par les assemblées locales (Kirchhœren), et dont treize appartiennent aux communes devant la Sitter, et treize aux communes derrière la Sitter; car cet état, qui n'est déjà que la moitié d'un canton, se subdlTise à quelques égards en deux autres ÉUts.

Le tribunal d*appel (Appellations gericht) de Glaris est composé de sept juges et de quatre suppléants, tous nommés par la Landsgemeinde.

Pour Schwitz voyez les art. 89 et suiyanti de la constitution de cet État, dans Tappendice à la fin de ce volume*

blir une grande analogie entre ces divers corps, pour constater l'identité de leur origine , pour les rattacher historiquement au Landrath , dont ils ont emprunté leur compétence.

Mais cette analogie devient complète si Ton remonte aux constitutions antérieures des Etats de la troisième série. On y trouve, en effet, le tribunal cantonal de Schwitz composé comme Test maintenant encore celui d'Uri, et les Petits Conseils d'Appenzell (Rhodes Extérieures] formés précisément C/Omme ceux d'Appenzell (Rhodes Intérieures) (11).

On peut donc fixer le moment oîi l'idée de la séparation des pouvoirs est intervenue dans le développement, jusqu'alors tout empirique, des institutions de ces derniers États, et s'y est combinée, tant bien que mal, avec les formes anciennes , toujours plus persistantes, plus rebelles à l'esprit d'innovation que les principes dont elles étaient l'expression.

(11) Dans le canton de Claris, les catholiques et les réformes étaient entièrement séparés quant à Tadministration de la justice. La partie réformée avait, depuis l'Acte de médiation, un tribunal d'appel dont les membres étaient nommés par la Landsgemeinde réformée. Dans la partie catholique, la seconde instance civile était formée des membres catholiques du conseU cantonal (Landrath). Les deux confessions avaient chacune leur tribunal des neuf (SeuneTgenàii), leur tribunal des cinq (FUnfergericht) et d'autres ncore, entre lesquels se partageait la justice civile en première insUnce. Pour les contestations entre catholiques et réformés, on formait un tribunal mixte composé de membres pris dans ceux des deux confessions.

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