COMPOSITION DE LA DIÈTE FÉDÉRALE

La Diète est invariablement composée de vingttrois députés (2).

Chaque État en nomme (3) à la vérité plusieurs ; mais Fun d'entre eux est toujours considéré comme le chef de la députation et comme le seul représentant de son État dans la Diète ; les autres ne peuvent y siéger que par délégation et en remplacement de celui-là.

Chaque député, ou, pour parler plus exactement,

(1) IHffieiîe eit iatyram non icrihere.

(2) Le canton d*Unterwald, quoique dÎTisé en deux États, n'enToie qu'une députation qui est nommée alternativement par les Landsg^ meindes de chaque demi-canton. Il en est à peu près de m^me dans le canton d'Appenzell» où les deux parties alternent pour la nomination du premier député, l'autre nommant le second. Ces modes de vivre anciens ont été confirmés par des conventions expresses, savoir : pour le canton d'Untervald, par une transaction du 8 août 1816, et pour le canton d'Appcnzell, par une transaction du 15 juillet 1817. Les deux parties du canton de BÂle, n'ayant fait aucun arrangement de cette espèce, nomment chacune leur députation à part, et alternent entre elles d'année en année pour le fauteuil en Diète, d'après l'arrêté de la Diète du 20 août 1833. Il n'y a donc que vingt-deux députés autour de la tal>le fédérale, mais il y a en réalité vingt-trois députations.

(3) Par le Grand Conseil dans les démocraties représentatives, par la Landsgemeinde dans les démocraties pures, sauf Appenzell, où ils soni élus paf le Conseil cantonal.

90S BB LA pj^ÇCBATIB ^9 SUIS8B.

chaqae canton n'a qu'une ?oix ; en sorte que les cantons partagés donnent deux 4enH-TOÎx qui souvent se neutralisent l'une l'autre (4).

Ce sont, en effet, les États eux-mêmes qui donnent leurs suffrages en Diète , et cette assemblée ne se cpi^pose point des représentants du peuple suisse, mais des mandataires de vingt-cinq États souverains. Ce principe de l'ancienne confédération, maintenu dans l'Acte de médiation, puis dans la confédération actuelle, est tellement fondamental, que tout le reste s'y rattache directement ou indirectement.

(4) Les instructions sont délibérées en commun dans les cintou d'Unterwald et d'Àppenzell, d'après les conyentions et arrêtés cités dans la note 2; elles le sont séparément dans le canton de Bâle. Mais la p<H sition de ces trois États en Diète est réglée uniformément par les articles 00, 81 et 52 du règlement du 14 juillet 1S35 :

c Art. 80. A regard des cantons partagés en deux sections, c'est le » député occupant le fauteuil qui émet le vote du canton, autant qw » les instructions s'accordent entre elles ; sinon le député de chaque » secûon cantonale a le droit d*émettre son vote et de prendre part à U » discussion. Il en est de même lorsque la discussion roule sur des 9 affaires qui sont particulières à un canton partagé en deux secUon^. » — Alt. 81. C'est le député occupant le fiiuteuil qui donne le suffrage 9 an nom du canton'partagé en deux sections, et ce suCRrage a validité » pleine et entière, lorsque les deux sections sont d'accord entre elles. 9 Mais si elles veulent voter diiféremment l'une de l'autre, elles ne » peuvent pas prendre part k la votation durant l'opération , et ce » n'est que lorsque celle-ci est terminée, qu'elles font prendre acte sa » protocole de leurs votes divergents. — Art. 82. Le droit de sufllrage » pour les élections n'est exercé par un canton partagé en deux sec- 9 tiens, et cela par l'organe du député occupant le fauteuil, qu'autant » que les deux sections cantonales sont d'accord sur le choix. »

ALLIANCB FÉBiRALB. SOS

n en résnlte d'abord que. chcique députation devant agir d'après les instructions de son État et sç trouvant liée par un mandat impératif, oji ne peut point considérer la Diète comme un corps délibérant ; si elle le devient quelquefois, c'est par exception, sur des questions à l'égard desquelles ses membres se trouvent munis de pleins pouvoirs.

Ensuite, la majorité requise pour une décision quelconque étant une majorité de cantons, non de députés (5), l'opinion individuelle de ceux-ci ne peut avoir qu'une influence très-restreinte sur le résultat des votations.

Enfin chaque député, n'étant que le mandataire spécial de son canton, se trouve soumis, dans l'exercice de ses fonctions, à une responsabilité purement cantonale ; ce n'est pas à la Suisse qu'il doit rendre compte de ses votes, c'est à l'État au nom duquel fl les a émis*

La Diète ressemble donc bien moins à un corps législatif qu'à un congrès international ; c'est de là qu'il faut partir , soit pour apprécier les éléments dont elle se compose, soit pour chercher ce que devraient être ces éléments.

(5) Pacte fédéral, art. 8. « La Diète est composée des dépatés des » ipingt-deux cantons qui votent d'après les instnictions de leurs gouTe^ » Bements. Chaque canton a une toIk. » «- C'est là propmieiit tt qui caractérise une confédération d'États, par opposition à un Étatféd^iH U^ tels que les États-Unis d'Amérique.

2M DE Lk DÉMOGBATIE EN SUISSE.

Dans une assemblée dont toutes les décisions se trouvent déterminées d'avance par des votes qui émanent de vingt-cinq corps différents et qui expriment quelquefois autant d'opinions distinctes, revêtues de formes diverses alors même qu'elles s'accordent sur le fond, il y a besoin non d'hommes de parti, non de harangueurs populaires, mais d'hommes d'État prudents, expérimentés, habiles à concilier, fertiles en expédients, capables enfin de se frayer une route à travers le réseau des instructions sans en briser aucun fil, et de trouver un terrain sur lequel ces votes préalables puissent , au moyen de transactions que leur élasticité rend quelquefois praticables , former une majorité dans un sens quelconque. Pour atteindre un tel but, on sent que les discours d'apparat, les argumentations savantes, les appels aux passions et même aux principes , sont parfaitement inutiles.

Ce qui achève d'ôter à la Diète le caractère d'une assemblée délibérante , et d'y rendre l'habileté de l'homme d'État et les talents du diplomate plus nécessaires que le savoir du publiciste ou l'éloquence du rhéteur, ce sont les attributions si diverses de ce corps, attributions qui comprennent, outre les objets législatifs ou réglementaires , un grand nombre de questions politiques, de questions oîi la convenance est un élément égal, sinon supérieur, en importance au droit strict (6) .

(6) Il est fort loin de ma pensée de mettre absolument la conyenaDce

Excepté les contestations peu fréquentes qui sont du ressort de l'arbitrage fédéral, la Diète s'occupe de tout, statue sur tout ; elle est le corps souverain selon la constitution, c'est-à-dire celui qui cumule tous les pouvoirs et qui peut tous les exercer jusqu'à ce qu'il les ait délégués à un autre corps ; c'est en elle que se trouve concentré, aussi longtemps qu'elle est réunie, l'ensemble des attributions que le pacte fédéral a détachées des souverainetés cantonales pour en revêtir le gouvernement collectif de la confédération.

Ainsi, les relations internationales et tous les actes qui s'y rapportent sont compris dans les attributions de la Diète ; c'est assez dire combien elle a besoin de ce tact, de cette modération, de cet esprit conciliant, de ce vif sentiment des convenances, qui, chez le véritable homme d'État, s'allient avec l'indépendance et la fermeté du caractère.

Mais les rapports même intérieurs sont le plus souvent d'une nature presque aussi délicate, grâce à la faiblesse du lien fédéral et à l'insuffisance du pouvoir coërcitif dont la Diète dispose.

Le gouvernement de la confédération n'a point

aa-degsui du droit. Je veux dire seulement que, ptmii les questions qu'un gouvernement est appelé à décider, il en est où la convenance , c'est-à-dire le bien-être, la sûreté, le salut du pays, peut devenir l'élément principal de la solution et de Texamen, surtout lorsque l'application du droit positif au cas spécial soulève une question douteuse et vivement contestée.

d'autres agents^ pour l'exécution de ses lois et de ses arrêtés, que Tétat-major fédéral et les milices cantonales. Tout acte de vigueur se résume pour lui en une expédition militaire. Son premier comme son dernier moyen d'action , c'est la guerre ; la guerre entre les milices dont il dispose et celles de l'État ou des États qu'il s'agit de contraindre ; en un mot, la guerre civile.

Quand les questions soumises à une assemblée peuvent aboutir à un tel résultat, il est évident que celte assemblée ne doit ni ne peut les envisager sous le seul point de vue du droit; car, au bout de la solution légale se trouveront toujours ces deux questions de fait : L'exécution est-elle possible? Si elle a lieu, quelles en seront les conséquences?

L'élection des députés que chaque État envoie à la Diète, s'opérant sous l'influence des mobiles qui déterminent tous les actes des assemblées représentatives ou populaires, porte le plus souvent sur des hommes nouveaux, recommandables seulement par le zèle ou par le talent avec lequel ils ont soutenu et appliqué les principes du parti auquel ils appartiennent.

S'il surgit parfois, dans la démocratie, de véritables hommes d'État, qui gagnent pour un temps la faveur populaire, ce n'est là qu'une exceptùm rare, et les Diètes qui se sont succédé depuis l'invasion de la démocratie en Suisse ont à peine compté chacune

AUIANCB FÉDÉRALE. 30?

deux OU trois eiceptiond de ce genre. Des che& de partis, des orateurs en crédit auprès du peuple, des praticiens érigés par la renommée en jurisconsultes et en publicistes, enfin des rédacteurs de journaux, tels sont les éléments dont se compose en grande majorité l'assemblée suprême fédérale. Ces éléments, comme on voit, sont précisément ceux qu'il importerait le plus d'en exclure, ceux dont la réunion constitue, pour cette assemblée, la plus mauvaise composition possible.

Les assemblées démocratiques, habituellement divisées en partis , considèrent les élections qui leur sont attribuées comme des luttes où la victoire doit appartenir au plus fort, c'est-à-dire au parti qui forme la majorité. Qu'il s'agisse de fonctionnaires exécutifs, de juges ou de députés, ce n'est pas l'aptitude, c'est la couleur politique des candidats qui est prise avant tout en considération.

D'ailleurs, le genre d'aptitude spécialement requis pour la tractation des affaires fédérales échappe à l'appréciation des Grands Conseils , soit parce que ces corps sont composés eux-mêmes en majeure partie d'hommes fort peu cultivés, soit parce que le point de vue c^^toml y domine exclustveinent.

Enfin, Tesprit même dans lequel se feit l'élection réagit sur la manière dont l'élu conçoit et accomplit ses fonctions. Pour lui , c'est d'abord une victoire remportée sur ses adversaires, puis un honneur dont

sa vanité se repaît, puis aussi un moyen d'augmenter sa popularité cantonale en prononçant de beaux discours et en défendant avec ferveur les intérêts de son canton ou les principes favoris de la majorité qui la nommé.

L'influence de cette composition de la Diète sur les délibérations et les actes de cette assemblée se manifeste, dans les questions de polilique intérieure, par de longs plaidoyers, par des argumentations de procureur, par des déclamations hostiles et passionnées, qui s'adressent moins à la Diète même qu'au public du canton que représente chaque orateur ; or. l'effet le plus immédiat de ces harangues est d augmenter les divisions déjà existantes et de rendre impossible tout rapprochement, toute conciliation entre les opinions opposées.

De là cette impuissance dont la Diète est si souvent frappée lorsqu'il s'agit de mettre fin à des conflits intérieurs qui ne s'aggravent et ne s'enveniment que faute d'une prompte solution ; de là cet usage continuel du référendum (7) et des autres moyens di-

(7) Lorsqu'un député n'est pas muni d'instructions, ou n'en a que d'insuffisantes, sur une proposition, il peut la prendre ad référendum ou ad initruendum^ ce qui l'engage à en référer, c'e8t4-dire à soumettre la proposition au corps législatif de son État ; U peut aussi garder le protocole ouvert, ce qui lui permet de donner plus tard son vote sans rengager à en référer ofBciellement à son canton ; U peut enfin Toter êou$ réêerve de raii/ieation. Ces votes dilatoires sont quelquefois prévus et enjoints au député dans ses instructions mêmes. S'il ne se

lato ires par lesquels chaque député peut, en se collant à la lettre de ses instructions et en mettant ainsi à couvert sa responsabilité individuelle , arrêter ou suspendre une décision qui aurait été conforme peutêtre aux vrais intérêts de la patrie commune.

Dans les questions de politique extérieure, la mauvaise composition de la Diète se manifeste par des résultats plus tristes encore, s'il est possible.

Toute collision de la Suisse avec les monarchies dont elle est environnée a pour premier efifet, en réveillant les antipathies démocratiques, de provoquer des manifestations souvent injurieuses , toujours acerbes, qui, partant des assemblées cantonales, sont bientôt répétées en Diète par les fidèles organes que ces assemblées y envoient, et convertissent dès lors un simple conflit d'intérêts, ou une simple question de droit international, en une lutte d'amour-propre où Vbonneur de deux nations se trouve engagé.

Cependant la démocratie, après avoir jeté son premier feu, réfléchit, calcule, fait un retour sur ellemême, considère sa faiblesse matérielle, songe à ses intérêts compromis, et cette réaction , après s'être opérée dans les assemblées cantonales, ne tarde guère à se formuler en instructions conciliantes qui, modifiant l'esprit de la Diète , impriment à ses délibé-

forme aucune majorité pour ou contre, la proposition tomb9 au recii, c'est-à-dire reste à discuter pour la session suiyante (art* 46 et 47 du règlement du 14 juillet 1835).