ATTRIBUTIONS DE LA DIÈTE. — VUE GÉNÉRALE DU SUJET

Toute confédération est nécessairement le théâtre d une lutte continuelle entre deux forces qui agissent en sens contraires, et cette lutte ne peut cesser que par le triomphe complet d'une de ces forces.

Il y a là en effet, d'un côté, la personne morale formée par l'association des États; de l'autre, ces États eux-mêmes, qui constituent autant de personnes morales distinctes- Or, ces divers êtres collectifs, dont chacun est doué d'un système plus ou moins complet d'organes constitutionnels s'appliquant à une sphère d'activité plus ou moins étendue, ont, par ce fait seul, une tendance à se développer, à étendre leur sphère d'activité , à compléter de plus en plus leurs organes constitutionnels.

C'est une conséquence de la vie qui leur est propre. Tant que cette vie ne sera pas éteinte , elle se manifestera par les tendances dont je viens de parler. Mais ces tendances ne peuvent agir sans se heurter ; la confédération ne peut accroître sa sphère d'activité sans empiéter sur celle des États confédérés, ni ceux-ci étendre la leur sans diminuer celle du gouvernement fédéral.

Cette lutte incessante et inévitable entre la force

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qui associe et la force qui désunit, c'est-à-dire entre la vie du corps fédéral et celle des membres qui le composent, peut se terminer par la dissolution complète du lien fédéral, ou par labsorption complète de la souveraineté des États dans celle du corps fédéral; en d'autres termes, par la mort politique de la confédération ou par celle des États. Ce fut par dissociation que périrent la Ligue anséatique et tant d'autres confédérations que le moyen âge avait vues naître ; tandis que celle des provinces-unies des Pays- Bas prit fin par le triomphe du principe d'association.

J ai montré plus haut quelles étaient les causes diverses qui, en déterminant l'isolement plus ou moins complet du groupe d'États dont se compose une confédération, tendaient soit à y maintenir l'équilibre entre les deux forces contraires , soit à le rompre en faveur de l'une ou de l'autre.

Ces causes ont eu, dans leur action sur la Suisse, quelque chose de providentiel ; car la dissolution, si souvent imminente, du corps helvétique, a toujours été arrêtée par quelque circonstance qui augmentait l'isolement deà États et redonnait du ton à la vie fé* dérale. C'est ainsi que, récemment encore, tandis que les réformes démocratiques agissaient dans le sens de la dissociation, en imprimant une énergie nouvelle au développement de la souveraineté cantonale, elles augmentaient d'un autre côté l'isolement politique

des Étals , et tendaient par conséquent à resserrer Falliance.

Malheureusement, ainsi que je l'ai fait Toir, les organes qui représentent cette alliance ne sont pas constitués de manière à tirer de cet isolement le surcroit de force qui devrait en résulter pour eux ; en sorte que les élans passagers de vie collective que cette cause produit par intervalles ne suffisent point à neutraliser l'action continue des causes dissolvantes.

Il peut sembler étrange , au premier coup d'œil, que le lieu ferlerai se resserre et se relâche ainsi alternativement, auj-^urd'hui que sa forme est consacrée dans une constiiuticn écrite qui détermine d'une manière invrriable les attributions respectives du gouvernement central et des gouvernements cantonaux. Mais, s'il est vrai que la portée des lois dépend des rapports réels qui s'établissent entre les élément» sociaux qu'elles doivent régir, celles qui sont de nature, comme un pacte fédéral , à n'obtenir sur ces rapports qu'une action secondaire et insuffisante, doivent tomber facilement à l'état de pures formes, dont l'application n'a rien de fixe, et dont l'efficacité varie d'une époque à une autre de manière à déjouer toutes les prévisions.

J'ai déjà montré comment le pacte de 1815, sans que la lettre en ait subi aucun changement, s'est trouvé modifié, dans sa portée réelle, par l'effet d'in-

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stitutions cantonales qui ont exercé une influence décisive sur la composition de la Diète et sur les instructions qu'elle reçoit des États.

Des modifications tout aussi réelles ont été intro* duitfô dans les pouvoirs de ce corps, bien qu'en droit il n ait perdu aucune des attributions que le pacte fédéral lui conférait.

Le pouvoir d'un corps constitué peut se mesurer de deux manières : par le nombre des objets auxquels il s'applique, et par l'étendue de son action relative^ ment à chacun de ces objets.

Sous le premier point de vue, le pouvoir du gouvernement fédéral est fort restreint ; il ne comprend guère que quatre objets , savoir : 1^ les relations de la Suisse avec l'étranger ; 2<* la sûreté du pays en cas d'attaque extérieure ou de troubles intérieurs; 3^ les relations des Etats entre eux , en tant qu'elles sont réglées par le pacte et soumises à la garantie fédérale; V les finances de la confédération (1).

De tous les départements dans lesquels se distri-

(1) A ia Térité, Tarticle t«' du pacte porte que les vingt-deux cantons se réunissent en confédération pour la conservation de tordre et de la tranquillité dans V intérieur; ce qui impliquerait une action trèsétendue sur des rapports qui sont réglés exclusivement par les législations cantonales. Mais, dans une confédération d'États souverains, il est de principe fondamental que les attributions non eipi;e5sément conférées au gouvernement fédéral restent dans la sphère des souverainetés cantonales. Ainsi, la Diète n'a d'autres pouvoirs que ceux qu'on trouve expressément indiqués dans les art. 3» 4, 8, 9 et 11 du Pacte. II. 15

bue Taction d'un gouvernement, il n y en a donc que quatre qui soient compris dans la sphère d'activité de la Diète : le département des relations extérieures, le département de la guerre, le département des finances et le département de l'intérieur ; encore ce dernier n'y est-il compris que partiellement , et de telle sorte que tout ce qui n'est pas expressément attribué au gouvernement fédéral reste compris dans la sphère d'activité des gouvernements cantonaux (2).

Ainsi, la justice, les cultes, l'instruction publique, le commerce, les travaux publics, les postes, les diverses branches de la police, l'application des lois et des constitutions cantonales, et d'autres objets compris dans le département de l'intérieur, sont entièrement soustraits à l'action du gouvernement fédéral.

Cette étendue des attributions de la Diète étant purement formelle, c'est-à-dire résultant d'une énumération expresse contenue dans le pacte, ne peut subir aucune modification tant que la forme ellemême, c'est-à-dire l'énumération , ne sera pas modifiée.

Il en est autrement de l'étendue virtuelle de ces

(S) Le principe ne se trouve nulle part explicitement énoncé : mtii il résulte, comme je viens de le dire, de la nature même de rAllianoe. La souveraii/^té des États préeiistait ; c'est en qualité d'États souferaini qu'ils se sont unis ; donc la soureraineté collective ou fédérale n'a pu

I te former que des sacrifices eiplicitement faits de cette souTenineté

/ eantonale qui taX le point de départ.

▲LUANGE FÉDÉBALB. IST

attributions. Ici la forme n'est plus décisive ; ce sont les rapports réels qui déterminent seuls la vraie portée de cette forme , la vraie mesure du pouvoir conféré.

Pour donner une idée claire de cette portion du droit public de la Suisse, j'examinerai chaque département à part.

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