ET AUX FINANCES

Je commence par les attributions en apparence les moins importantes du gouvernement fédéral, parce que les pouvoirs qui s'y rapportent déterminent en grande partie l'étendue virtuelle de son action dans les autres départements.

Un caractère commun qu'elles présentent, c'est l'exclusion de toute action directe du gouvernement fédéral sur les individus.

Cette exclusion résulte, en partie, de la nature même des attributions. Ainsi, dans le département de l'intérieur, toute la mission du gouvernement fédéral consiste à garantir les constitutions cantonales, la liberté du commerce entre les États ou dans le territoire même des États , l'existence des couvents , l'égalité constitutionnelle des citoyens , et en général les droits résultant, pour chaque État, de rapports qui sont réglés par le Pacte ou par des lois fédérales (1). Or, sur tous ces points, il ne saurait y avoir lieu à la garantie que contre les actes des gouvernements can-

(1) La liberté du commerce est garantie dans Tart. 11 da Pacte fédéral; l'existence des couvents, dans l'art 12; l'égalité constitutionneile des citoyens, dans l'art 7; les rapports iniercantonaui, dans l'art. 6 et dans le 8 5 de l'art. 8. (Voyez le Pacte fédéral dans l'appendice.)

tonaux , et ce n'est qu'à des actes de cette nature qu'elle s'applique, dans l'esprit du Pacte. C'est donc sur les gouvernements seuls que peut s'exercer l'action du gouvernement fédéral.

De même, dans le département des finances , les contingents d'argent sont fournis par les Etats et ne peuvent être demandés qu'à leurs gouvernements (2).

Mais ce qui rend l'exclusion générale , ce qui fait qu'elle s'applique aux objets même dans lesquels une action directe sur les individus serait admissible en théorie , c'est l'absence complète de tout organisme, disons mieux, l'impossibilité d'établir aucun organisme propre à une telle action , impossibilité qui résulte soit de la lettre, soit de l'esprit du pacte (3).

Ainsi , on concevrait fort bien que le gouvernement fédéral fit percevoir par ses propres agents les droits d'entrée qu'il lui est permis de lever à la frontière ; on concevrait aussi , à la rigueur, que ce gouvernement fit peser une espèce de responsabilité indivi-

(3) Pacte fédéral, art. 3, g 1«': £ei contingents d'argent eeront payés par les cantons, etc.

(3) De la lettre, puisque le pacte ne mentioDDe eipressément que les rapports du gouTemement fédéral avec les cantons ou avec les gouvernements cantonaux, et réduit la compétence du premier, en matière de lois organiques, à ce qui est strictement indispensable pour remplir ses attributions expresses. D Vesprit, parce que le pacte est une alliance entre des États souTcrains, non une constitution émanée du peuple ou faite pour régir le peupl

duelle, exerçât par conséquent nne action directe sur les auteurs d'atteintes portées à la liberté du commerce intérieur ou à des lois constitutionnelles garanties ; mais le gouvernement fédéral n'a point d'agents directs ni pour l'un ni pour l'autre cas, et il ne pourrait en établir sans empiéter sur les droits compris dans la souveraineté des États (4).

La Diète serait d'ailleurs arrêtée, dans l'établissement de cet organisme administratif, par le défaut de moyens financiers. Ses revenus sont limités par le pacte même de deux manières : dans la perception et dans l'application. Dans la perception , car la Diète ne peut établir qu'un seul impôt , le droit d'entrée dont je viens de parler, et ce droit, nécessairement très-modique , ne frappe qu'une espèce déterminée de marchandises ; dans l'application , car la totalité de ce revenu doit être appliquée aux dépenses militaires (5),

(4) A regard du prenier eu, le paete dispoie expreefëment (irt 8, g 6). A l'égard du second, n'attribuant aacun pouvoir Judiciaire au gouTernement fédéral sur les individus, il exclut par cela même tout exercice d'un tel pouvoir. Les tribunaux militaires, qui jugent les délits des militaires en activité de service fédéral, ne sont pas une exception à ce principe, car ils font partie de l'organisation des troupes fédérales que la Diète est expressément appelée à régler par l'art. 8.

(5) Art. 3 du Pacte fédéral : « Pour servir aux dépenses de la guerre,

» il sera de plus formé une caisse militaire Cette caisse doit être

» exclusivement employée au payement des frais de guerre.

» Pour former cette caisse, 11 sera établi un droit d'entrée sur lei

B marchandises qui ne sont pas des objets de première nécessité. »

Quant aux sommes que les cantons doivent fournir sous le nom de contingents d'argent , elles sont fixées tous les vingt ans, proportionnellement à la population et à la richesse de chaque État , en vue seulement des besoins ordinaires qui résultent de Tordre de choses établi.

Cette exiguïté des ressources pécuniaires du gouvernement fédéral est d'accord sans doute avec le peu de développement de cet organe, qui mérite à peine le nom de gouvernement. Il faut, en effet, un examen attentif pour découvrir dans la constitution fédérale trois pouvoirs distincts, pour discerner parmi les actes du gouvernement fédéral ceux qui correspondent aux trois espèces de fonctions dans lesquelles ordinairement l'exercice du pouvoir social se décompose.

Si la confédération est peu gouvernée, elle l'est à bon marché ; l'œuvre ne coûte guère plus qu'elle ne vaut. L'obtiendraiton meilleure et plus finie en la payant davantage? c'est une question que je n'es^ sayerai pas de décider. Ce qu'il y a de certain, c'est que toute modification de cet organisme qui tendrait à le rendre plus complet nécessiterait, de prime abord, une augmentation de revenus, et que dès lors toute réforme du pacte se compliquera inévitable^ ment d'une question financière.

Maintenant, si l'on compare la position du gouvernement fédéral avec celle des gouvernements can-

tonaux, quant aux attributions dont il s'agit dans ce chapitre . il est impossible de n'être pas frappé du contraste.

Pour le premier, impossibilité absolue d'un développement progressif, soit à cause des limites précises posées par le pacte , soit à cause de l'absence d'organes spéciaux qui puissent être les agents et l'expression permanente d'un tel progrès; pour les autres , développement continu , activé par l'intervention du peuple dans les affaires et par les progrès matériels de la société.

Tandis que la confédération demeure ime société d'États dont le gouvernement n'a d'action directe que sur les gouvernements de ces États, ceux-ci ont subi des révolutions qui , en subordonnant les gouvernants aux gouvernés, ont mis la direction des volontés cantonales entre les mains du peuple; de sorte que la volonté de chacun des États confédérés n'est plus que la somme combinée d'une foule de volontés individuelles qui ne se considèrent point comme immédiatement liées par le pacte , et sur lesquelles le gouvernement fédéral ne peut exercer aucune action directe.

Tandis que la confédération ne profite que lentement , et d'une manière à peine sensible , des progrès matériels de la société suisse (6), les gouverne-

(6) L'échelle des contingents d'argent et d'hommes est fixée dins

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ments cantonaux ont le champ libre pour multiplier et accroître leurs ressources matérielles, soit en établissant de nouveaux impôts, soit en augmentant la productivité de ceux qui sont établis.

Enfin , tandis que le pouvoir de la Diète repose, en droit , sur des dispositions constitutionnelles réduites par le défaut d'organes à l'état de pures théories, en fait , sur des ressources matérielles qui ne sont presque pas susceptibles d'accroissement , on peut affirmer que chaque année ajoute quelque chose à la force interne des cantons, par conséquent à leur indépendance, aux besoins qu'ils éprouvent et aux moyens qu'ils ont d'exercer leur souveraineté pleine et entière en l'affranchissant de tout contrôle extérieur.

Une preuve sans réplique à l'appui de ce qui vient d'être dit , c'est que presque tous les conclusa et les concordats relatifs aux rapports intérieurs de la confédération datent de la période qui a précédé 1830 (7). Dans ce nombre figure, comme monument

le double rapport de la population et de la richesse de chaque canton; mais elle ne peut être révisée et modifiée que tous les vingt ans (art. 3 du pacte fédéral). Quant aux droits d'entrée, ils sont minimes, et leur produit a d'ailleurs, comme on vient de le voir, une destination toute spéciale.

(7) On appelle eonclusum un décret de la Diète qui règle des rapports intérieurs ou impose des obligations aux États, et qui n'est pas le simple développement réglementaire d'un autre décret. On nomme

23it DB LA DÉMOCRATIB SN 60ISSB.

remarquable de Tapplication qui a pu être faite des pouvoirs attribués au gouvernement fédéral, cette magnifique entreprise de la canalisation de la Linth, commencée sous le régime de la médiation , pour* suivie sous celui de la restauration , et terminée en 1824 (8).

Depuis les révolutions de 1830, les propositions d*arrétés ou de concordats sur des objets de la même nature (9) n'ont pas manqué ; mais toutes ont échoué contre l'écueil du cantonâlisme , contre cette tendance des États vers un développement exclusivement cantonal, décuplée par l'influence des institutions démocratiques (10).

eoneordati les conventioni conclues entre les cantons dans les limites de lear souveraineté.

Les eonelusa d'une nature politique ont abondé depuis 1830, mais ceux-là ne sont pas une preuve du développement de la souveraineté fé* dérale, pas plus que les convulsions d*un malade ne sont un indice de rigueur et de santé.

(8) Voyei la note M de l'appendice.

(9) Je rappellerai, entre autres, celte proposition faite par le canton de Vaud, en 1832, de créer une université fédérale, et ces projets, si fréquemment débattus, d'introduire la centralisation et l'uniformité dans l'administration des postes et dans les monnaies et les mesures.

(10) Voyei ci-après, dans le chapitre IX, ce qui sera dit sur les concordats.

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