INTERNATIONALES

La compétence du gouvernement fédéral quant aux relations extérieures est expresse, complète, exclusive (1). Lui seul peut conclure des alliances et des traités de commerce, faire la paix ou déclarer la guerre ; lui seul aussi peut exercer les pouvoirs qui se rapportent à celui-là , nommer ou révoquer les agents diplomatiques ou consulaires de la confédération, négocier avec les puissances étrangères , recevoir ou ne pas accepter leurs agents. Cette compétence a une sanction extérieure, indépendante de la Suisse même, dans les traités qui ont fixé la position politique de la Confédération en Europe; car ces traités, ne reconnaissant comme État souverain que le corps helvétique, n'accordent l'exercice des droits internationaux et n'imposent les obligations internationales qu'à la Confédération entière (2).

(1) Pacte fédéral, art. 8, SS 3, 4, 5 et 6.

(2) C'est ce qai ressort de la teneur de tous les traités oft la Suisse a été partie contractante ; par exemple, des actes de réunion de Fancien évèché de Bàle au canton de Berne, du 23 novembre 181 tf; du district de Birseck au canton de BAIe, du 0 décembre 1815, et des communes cédées au canton de Genève par le traité de Turin du 10 mars 1810*

Les relations internationales ne peuvent exister qu'entre des États souverains, parce qu'elles appellent chacun d'eux à remplir certaines obligations dont la souveraineté seule les rend capables. I^a souveraineté , c'est la personnalité politique , sans laquelle point de capacité internationale. De même que la loi civile n'accorde la capacité et n'impose une responsabilité, à l'égard des actes de son ressort, qu'aux majeurs revêtus de la personnalité civile, de même la loi des nations ne peut reconnaître et obliger que des États doués de la personnalité politique, non des États mi-souverains ou assujettis, si ce n'est, quant à ceux-ci, dans les limites précises de leur souveraineté partielle (3).

Tous ces actes imposent aux cantons intéressés certaines obligations; mais c'est la Confédération qui est réellement engagée, par sa ratification expresse, envers les puissances contractantes. Quant aux actes où la Suisse n'a pas figuré comme partie contractante, ils ne reconnaissait de souveraineté indépendante et de personnalité internationale que dans la confédération. Telle est la déclaration du 20 novembre 1815, portant reconnaissance et garantie de la neutralité perpétuelle de la Suisse et de rinviolabilité de son territoire.

(3) Les seuls rapports internationaux où la Confédération s'effiice, sont ceux qui résultent de conventions conclues par les cantons dans les limites de la compétence que leur attribue l'art. 8 du pacte. Cependant, si de tels rapports donnent lieu k des conflits et amènent une lésion des droits absolus internationaux de l'une ou de l'autre partie, c'est la Confédération qui est lésée dans un cas , et responsable de la lésion, dans l'autre. Les droits absolus, en effet, c'est-à-dire le terri-* toire, l'indépendance, la neutralité, sont expressément centralisés dans le pacte fédéral , et les États mi-souverains ne peuvent avoir à Tégard

ALLIANCE PÉDÉRALB. 237

D'un autre côté, quand la loi civile reconnaît la capacité civile chez un individu , elle le rend exclusivement et strictement responsable non-seulement de ses propres actes, mais encore de ceux des personnes qu'il a sous sa garde, ou sur la volonté desquelles il exerce une autorité légitime. La loi qui reconnaît un individu comme capable ne pourrait, sans une contradiction manifeste, admettre cet individu à s'affranchir des obligations qu'elle lui impose, sous le prétexte de son incapacité à les remplir. Or, celte contradiction ne saurait davantage être admise en droit international. Tout État souverain est censé capable des actes compris dans la souveraineté ; il est responsable, comme tel, de tous les actes sur lesquels sa souveraineté s'étend ou devrait s'étendre. La loi des nations peut encore moins que la loi civile admettre, de la part d'un État qui se prétend souverain, qui agit et qu'elle reconnaît comme tel, l'allégation du défaut de souveraineté.

Ainsi, la souveraineté internationale, exclusivement et positivement attribuée à la confédération helvétique soit par sa constitution même, soit par le droit public de l'Europe, suppose de la part du gouvernement fédéral le pouvoir de remplir toutes les obligations internationales, et lui impose la responsabi*

d'un état étranger que la position qui résulte de l'acte même en vertu duquel ils possèdent leur demi-souYerainetéf

lité complète de tous les actes sur lesquels la souveraineté des États peut s'étendre. Cette responsabilité a beau n'être pas exprimée dans le pacte fédéral, elle résulte si évidemment de l'attribution dont il s'agit, elle en est une conséquence tellement rigoureuse, qu'une mention explicite n'était point nécessaire pour la consacrer en principe.

Si donc la confédération se trouve soumise à quelque obligation internationale qui suppose une action quelconque de sa part sur les gouvernements cantonaux, ou même sur les individus, il faut de toute nécessité que le gouvernement fédéral puisse exercer une telle action; si sa responsabilité se trouve engagée par des actes que ces gouvernements cantonaux, en vertu de leur souveraineté intérieure, ou des individus, en vertu de la constitution et des lois qui les régissent, étaient en droit de faire, il faut que le gouvernement fédéral puisse empêcher ou réprimer de tels actes; il faut que son autorité, dans les limites oîi s'exerce la souveraineté internationale, soit supérieure à celle des gouvernements cantonaux et des législations cantonales ; il faut qu'il ait le pouvoir, en tout temps et dans tous les cas , de remplir les obligations imposées à tout État souverain envers les autres États. Sans ce pouvoir, point de responsabilité , et sans responsabilité , la souveraineté internationale n*est qu'un mensonge.

Mais de ce qu'un tel pouvoir peut et doit être coû-

▲LLUNCE FiDÉAALE. 239

sidéré comme implicitement compris dans les attributions du gouvernement fédéral, il n'en résulte pas que ce gouvernement soit , de fait , toujours capable de l'exercer. Les bornes étroites que le pacte fédéral pose explicitement aux attributions de la Diète, en ce qui concerne l'intérieur et les finances, devaient tôt ou tard se trouver en désaccord avec ces attributions implicites, et faire naître des conflits entre la confédération et les cantons. Le régime démocratique* par le surcroît de vie cantonale qu'il produit aux dépens de la vie fédérale , et par le développement qu'il imprime à la souveraineté des Étaits, multiplie à la fois les chances de tels conflits et en rend la solution plus difficile.

Sous le régime des chartes de 1815, le gouveqiement fédéral a exercé à diverses reprises , en vertu de ses attributions implicites, une action qui empiétait évidemment sur la souveraineté des États, et qui cependant n'a rencontré aucune résistance sérieuse. Par là ont été prévenus bon nombre de ces conflits internationaux dont l'issue est si rarement favorable aux petits États (4).

(4) De cette nature étaient les eonelma dn SO août 1816, da S teptembre 1819 et da 14 juillet 18SS, sur les abus de la presse et sur la police des étrangers, ainsi que eelui du 10 juillet 1829, sur le secret à garder au sujet des négociations pendantes et des autres affaires où il serait eiigé par le Vorort. Dans ces divers cas, la répression exigée ne poutait avoir lieu eonstitationneUement» dans ehaqiit iuip qu'en wttt 4it lois caofoiMlei*

91^0 DB LA BiMOCRATIE EN SUISSE.

Depuis le commencement de la période actuelle, au contraire , les conflits de ce genre . devenus fréquents, ont pris un caractère de violence et de gravité qui a compromis trop souvent le repos et l'honneur du pays.

Rien n'est plus propre à jeter du jour sur ces questions et à faire comprendre ce qui précède, que rhistoire des débats qui amenèrent en Suisse le conclusum du 11 août 1836 sur les réfugiés.

Pour que des nations souveraines puissent exister les unes auprès des autres et entretenir, dans leur intérêt commun, des rapports pacifiques, une première condition, une condition indispensable, c'est que le territoire et les institutions de l'une ne deviennent pas un moyen d'hostilité pour les ennemis de l'autre et ne servent pas d'instruments pour des actes qui menaceraientdirectemenl et intentionnellement l'existence , le bien-être, la tranquillité d'un État voisin. De là l'obligation imposée à chaque État de prévenir autant que possible, par des lois ou par des moyens administratifs, les actes de cette nature qui pourraient être commis dans l'étendue de sa domination. Cette obligation, la Suisse n'en est plus à la révoquer en doute ; elle se l'est appliquée à plusieurs reprises, tout en protestant contre les conséquences exagérées que l'on a voulu quelquefois en déduire ; elle l'a reconnue en particulier après l'expédition en Savoie du mois de février 1834 : le gouvernement fédéral dé-

▲LLIANCB PÉDÉBALB. iki

clara formellement qu'il lui incombait , comme de- Toir international , d'expulser de son territoire les étrangers qui avaient pris part à cette expédition, et ceux qui trameraient à l'avenir quelque complot de la nature de celui qui avait si sérieusement compro* mis la sécurité d'un État voisin.

Mais cet engagement de la confédération , c'était aux cantons à l'accomplir, car la compétence du gouvernement fédéral ne s'étendait point jusqu'aux mesures de police à l'égard des étrangers.

C'était donc un de ces cas où l'État fédératif pouvait avoir , dans ses rapports avec les autres États, des obligations à remplir dont l'exécution ne dépendait pas du gouvernement fédéral ; où, en un mot, la personne engagée et la personne chargée de tenir l'engagement étaient distinctes l'une de l'autre.

Le résultat de cette anomalie, sous un régime qui soumettait l'action du gouvernement aux influences démagogiques, fut tel qu'on avait pu le prévoir. Les obligations si hautement reconnues par la Suisse en 1834 ne furent pas entièrement accomplies; les étrangers qui avaient participé à l'expédition contre la Savoie continuèrent à jouir sur le territoire suisse de l'impunité dont ils avaient si indignement abusé ; d'autres y furent reçus et tolérés, quoique leur conduite fût de nature à exciter de justes réclamations de la part des puissances voisines. Ces réclamations devinrent si générales, si pressantes, elles furent ac-

HA DE LA BÉMOCEATIB BN ftUISSE.

compagnées de menaces et de démonstrations si positives, qu'il fallut bien, après deux ans de lutte, y faire droit. Pour cela , deux partis se présentaient : l'un, c'était de centraliser , par un concordat entre les cantons (5) , l'action de la police à l'égard des étrangers, en l'attribuant au gouvernement fédéral. Ce moyen fut proposé par Zurich, et aurait probablement été adopté, sans les complications malheureuses qui survinrent et qui envenimèrent le débat (6). L'autre moyen , c'était de déléguer temporairement au directoire fédéral des pouvoirs administratifs dont la Diète contrôlerait et sanctionnerait l'application en cas de conflit (7).

(8) Par un concordat qui n'eût lié les États que de leur consentement. Un conclusum de la Diète ne pouvait rien statuer à cet égard qui fût obligatoire pour une minorité opposante, puisqu'il s'agissait de conférer au gouvernement fédéral un pouvoir que le pacte ne lui avait pas expressément attribué, et qui, par conséquent, était resté dans la iphire des souverainetés cantonales.

(6) Le concordat imposait aux ÉUts qui l'auraient accepté l'obligation positive d'expulser de leur territoire les étrangers qui entretiendraient des rapports ou feraient des actes de nature à compromettre la sécurité d'États étrangers, et ceux qui feraient usage de fausses pièces pour obtenir le droit do séjourner en Suisse. L'expulsion devait être opérée par le canton intéressé et à ses frais, mais avec l'aide du Directoire. Le concordat devait durer cinq ans; il fut pris ad référendum par dix-sept États, et voté par ceux de Zurich et do Luceme, sous réserve de ratification. À l'ouverture de la Diète ordinaire suivante (1837), huit ÉUts adhérèrent déGnitivement au concordat; mais, à la Diète de iS3S, il ftit abandonné et retiré du recès.

C7) D'après U eanolmmn qui fut adopté pu treiie Étata al dani»

ALLIANGB FÉDÉRALB. 3kÈ

Ce dernier moyen était incontestablement compris dans les termes généraux de Fart. 8 du Pacte, qui n'est au fond que l'expression légale du principe : Salus patriœ suprema lex esto. Il fut proposé par les députés de Berne, alors canton directeur, et immédiatement adopté par une majorité de treize cantons et demi (8).

Cependant l'un des États de la minorité, le canton de Vaud, allant plus loin que les autres (9) , prit, le 28 septembre suivant, un arrêté par lequel il déclarait le conclusum non obligatoire pour lui , comme étant inconstitutionnel. Or , la position et l'étendue de ce canton sont telles, que sa résistance aux mesures adoptées par la Diète les eût rendues complètement illusoires, et eût placé le gouvernement fédéral dans r alternative ou de vaincre cette résistance par la force , ou de se mettre en hostilité avec la

dans la séance du 11 août 1836, c'était le Directoire qui deyait décider souverainement les cas d'exécution; la Diète n'intervenait que pour procéder à l'eiécution même. Il y avait là renversement de l'ordre constitutionnel. Cependant, cet acte n'étant qu'une mesure administrative prise en vue d'un cas spécial, et ne conférant de nouveaux pouvoirs au gouvernement fédéral que transitoirement, on ne pouvait pas y trouver un véritable caractère d'inconstitutionnalité.

(8) Dès l'année 1838, on déclara le concluium expiré, sur la proposition même du VororL

(9) Les États de Saint-Gall, de Thurgovie et de Genève allégoaient aussi l'inconstitutionnalité du conclusum; mais» tout en donnant un vote négatif» ils n'allèrent pas jusqu'à se mettre en état de rébellion ouyerte contre la majoritéi

ikk DE LA DÉMOCRATIE EN SUISSE.

moitié de l'Europe (10). Heureusement la démocratie vaudoise écouta celte fois la voix de la raison, et revint sur son arrêté quelques jours après lavoir rendu.

L'affaire des frères Wahl (11), dans l'État de Bâle- Campagne, et la demande d'expulsion de Louis Bonaparte, placèrent le gouvernement fédéral dans une position à peu près semblable. 11 se trouvait en face, dans le premier cas, d'une loi cantonale; dans le second, d'un décret de naturalisation et d'un arrêté de la Diète (12) qui lui interdisaient Texamen de la question sur laquelle il devait se prononcer , ainsi que le choix des moyens d'accomplir se§ obligations internationales.

D'ailleurs, cette contradiction manifeste entre des attributions illimitées relativement aux affaires exté-

(10) Cet!e affaire avait pour origine l'expédition des Polonais en Savoie dtt mots de février 1834. Depuis lors, tous les États voisins de is Suisse, appuyés de l'Angleterre, de la Prusse et de la Russie, s'étaient unis pour demander à la confédératioif des garanties contre l'abus du droit d'asile.

(11) n s'agissait d'Israélites français auxquels le gouvernement de Bàle-Campagne avait, par un décret du 18 avril 183tf, refusé la permission d'acquérir des immeubles et de s'établir sur le territoire de ce demi-canton. Le Directoire s'était déjà tellement annulé aux yeux de l'étranger, que le président du conseil des ministres de France, M. le duc de Broglie, adressa directement sa déclaration au gouvernement de Bàle-Campagne. C'était, de la part d'un homme d'État aussi éminent, un témoignage bien cruel de défiance envers le Directoire et la Diète, un oubli bien humiliant des égards auxquels la confédération peut prétendre comme État souverain.

(12) C'est l'arrêté du 13 juillet 1819, concernant l'admission au droit de cité suisse et la manière de le prouver.

rieures et une action presque nulle sur les actes intérieurs des États , entre une responsabilité qui s'étend à tout et un pouvoir qui ne s'applique à rien, met le gouvernement fédéral dans l'impossibilité ou lui ôte le courage de prévenir les conflits internationaux, d'en écarter d'avance les incidents et les difficultés par lesquels ils se compliquent, de choisir enfin son terrain et de poser les questions. Ne se sentant point maître du début et se défiant toujours de l'issue, il ajourne son intervention aussi longtemps qu'il le peut. C'est un gouvernement cantonal, agissant ordinairement sous l'impulsion de quelque instinct populaire, qui engage le débat, qui l'envenime par dps formes acerbes, qui l'aggrave par des procédés hostiles, par un langage inconvenant, par des prétentions ridicules; puis, lorsque la question n'est plus entière, lorsque la confédération , seule responsable envers les autres États des actes de ses membres, se trouve chargée de torts réels, coupable d'atteintes à des droits incontestables ou à l'honneur d'un gouvernement étranger, alors seulement le Directoire sort de son apathie et convoque une Diète qui , composée des éléments les moins propres à garantir le succès d'une négociation politique , se voit obligée le plus souvent de pallier des torts qui ne sont pas les siens, de réparer des fautes qu'elle n'a pas commises, de terminer une affaire oh la question primitive disparaît sous les incidents dont elle s'est compliquée.

aie DE LA DÉMOCRATIE EN SCISSB.