CHAPITRE IX

POUVOIR mUTAIRE DU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL.

Le département de la guerre est compris en entier, comme le département des relations extérieures, dans les attributions du gouvernement fédéral ; mais il Test d'une manière bien plus explicite et bien plus réelle, parce que le principe de l'attribution est accompagné d'un organisme complet propre à en assurer l'application.

Ainsi le militaire de la confédération, comprenant toutes les milices cantonales avec le matériel de guerre prescrit, est soumis à l'autorité fédérale, qui a le pouvoir suprême d'en régler l'organisation et d'en ordonner l'emploi ; de telle sorte que les règlements et les ordres émanés de gouvernements cantonaux à cet égard ne sont jamais que provisoires, ou sont considérés comme l'exercice d'un pouvoir délégué (1).

La souveraineté cantonale est donc ici entièrement subordonnée à la souveraineté fédérale. Les fonctions tant législatives qu'administratives sont expressément (2) attribuées à la Diète, en termes qui com-

(1] Pacte fédéral, art. 8, g 7. — Cette délégation est expresse et coDstitutionneUe pour les cas prévus par l'art. 4 du pacte. (2) Pacte fédéral, même article.

ALLIANCE FÉDÉHALB. tlT

prennent tout et qui ne laissent aucune chance à des conflits entre elle et les États.

C'est en yertu de ces attributions que la Diète a créé deux corps permanents dont l'action donne à ce département Tunité et la suite qui manquent essen^tiellement aux autres. Le premier de ces corps, nommé aujourd'hui le Conseil de guerre fédéral (3). se compose du président du Directoire et de quatre membres nommés par la Diète. Il est chargé d'exécuter les règlements et arrêtés relatifs au militaire, et de donner son préavis sur toutes les propositions qui s'y rapportent (4) .

Le second corps, c'est le Conseil d'administration des fonds de guerre fédéraux, composé d'un président que nomme le Directoire et de quatre membres que désignent à tour de rôle les vingt-deux cantons (5) . Ce conseil fait les fonctions d'une chambre des comptes relativement aux fonds de guerre ; il reçoit et vérifie les comptes de l'administrateur des fonds

(3) Ce corps a été institué d'abord, sous le nom de Comminion d't'f»spection militaire fédérale, par un arrêté du 9 juillet 1816, puis organisé k nouveau, sous son nom actuel, par un arrêté du 11 août 1840»

(4) Art. !«' de l'arrêté du 11 août 1840 : u La direction des aflhires » militaires flédérales est confiée à un conseil de la guerre fédéral o comme autorité executive et administrative militaire supérieure, sub- » ordonnée à la Diète fédérale et au Directoire fédéral, n Ses attributions sont celles d'un ministère, sauf en ce qui concerne les nominations aux grades et aux offices, qui sont exclusivement réservées à la Diète.

(5) Toute cette administration financière a été modifiée à quelques égards, et surtout régularisée par une loi fédérale du 13 août 1835.

de guerre fédéraux, fonctionnaire également permanent et nommé par les trois Directoires réunis (6).

Enfin le Conseil de guerre a reçu , pour Vexercice des fonctions inspectives et directives qui lui sont conférées , des agents subordonnés permanents, savoir : un quartier-maître général , un inspecteur de l'artillerie et un commissaire des guerres, tous nommés par la Diète,

Voilà donc au moins une branche d'administration qui se trouve munie d'un organisme gouvernemental à peu près complet. Je dis à peu près, car, au-dessous des corps que je viens de mentionner , on ne trouve point, en temps de paix, la série d'agents subordonnés qui serait nécessaire pour étendre raclion immédiate du gouvernement fédéral jusqu'aux moindres détails d'exécution, jusqu'aux individus qui composent la force armée de la confédération. Les officiers du cadre fédéral ne sont eux-mêmes qu'en disponibilité ; leur mise en activité n'est jamais que temporaire, et les frais qu'elle entraîne s'opposent à ce qu'il en soit autrement (7),

(6) Art. 34 et suivants de la loi du 13 août 1835. — U y avait auparavant trois administrateurs et trois caisses distinctes pour les fonds de guerre ; la caisse constitutionnelle, la caisse d'instruction et celle du fonds de réserve. Aujourd'hui l'administration est centralisée, quoique, matériellement, les fonds se trouvent déposés dans trois caisses, c'està-dire dans celle des trois Directoires, auxquels sont préposés trois cii^ siers.

(7) Dès qu'un corps de milices est en activité de service fédéral, il

ALLIÀNCB FÉDÉHALE. 31^9

C'est donc par rintermédiaire des gouvernements cantonaux que les autorités supérieures militaires pourvoient ordinairement aux détails d'exécution qui dépendent d'elles. Ce mode constitue la règle.

n en est de même quant à la juridiction militaire. La confédération a , pour l'exercice de ce pouvoir, son organisation judiciaire, son code pénal, son code de procédure ; mais tout cela ne reçoit d'application que dans le cas de mise en activité de l'armée fédérale. Tant que la milice est en service cantonal, elle reste soumise aux tribunaux militaires et aux lois de son canton.

Il en résulte que cette branche d'administration coûte peu à la Suisse, et parait montée sur un pied fort économique ; mais c'est là une pure illusion, car si le militaire coûte peu à la confédération, il coûte beaucoup aux États, et si l'organisation militaire n'a pu être centralisée en Suisse plus qu'elle ne l'est, c'est que les finances ne le sont pas , c'est que les ressources pécuniaires du gouvernement fédéral sont renfermées , par les dispositions du pacte, dans des limites étroites que les cantons, jaloux de leur souveraineté, ne reculeront jamais (8).

est à la solde de la confédération ; il en est de même des ofHciers fédéraux aussitôt qu'ils sont requis pour un senrice quelconque. On conçoit avec quelle résenre le gouvernement fédéral doit disposer, en temps de paix, d*un fonds si restreint, dont aucune ressource ne réparerait l'épuisement si la guerre survenait.

(8) Tout sacriGce nouveau de ce genre imposé aux États, toute bran-

9l50 DE LA BÉMOGBATIB Elf SUISSE.

Ici donc nous retrouvons ce contraste , que j'ai déjà signalé, entre un pouvoir dont Texpression semble tout à fait générale , et des moyens d'action qui en resserrent l'exercice dans une sphère bornée. Le gouvernement fédéral est paralysé dans l'administration militaire par le défaut de centralisation des finances, comme il l'est dans le département des relations extérieures par le défaut de centralisation du déparlement de l'intérieur. Sans doute la sphère d'activité qui lui est laissée dans le premier cas est bien moins étroite que dans le second, et surtout elle est douée d'une certaine élasticité qui lui permet de s'étendre en proportion des exigences éventuelles que les événements peuvent faire naître (9). Cependant le besoin d'une centralisation militaire plus complète s'est fait sentir en mainte occasion.

Il y a, dans le pacte fédéral même, une disposition

che de revenu nouvelle créée au profit du gouvernement fédéral, serait une dérogation au pacte et ne pourrait dés lors acquérir force de loi que par le consentement unanime de tous les États. L'article de la cou* stitution fédérale des États-Unis qui donne au congrès le pouvoir d'établir et de faire percevoir des taxes, droits, impôts et excises (section VIII, art. 1*0} explique et résume toutes les différences que présentent, dans leur organisation et dans leurs résultats, les deux confé^ dérations. De notre temps, plus que jamais, les finances sont le pouvoir.

(9) Cette élasticité résulte de ce que les fonds de guerre, accumulés en temps de paix, peuvent donner vie, dans telle circonstance particulière, à l'organisme, d'aiUeurs très-développé, dont j'ai indiqué lef traits principaui.

AILIANGE FÉDÉRALE. S51

qui a été consacrée en vue de ce défaut de centralisation, et qui en est à la fois le signe et la conséquence : je veux parler de celle qui autorise tout canton dans lequel éclatent des troubles, ou dont le territoire est menacé par un ennemi extérieur, à requérir, en premier lieu, l'assistance fédérale des cantons voisins (10).

Cette prestation mutuelle de secours entre les cantons est un reste de Tancienne alliance, telle qu'elle a pu être avant qu'il existât aucun gouvernement fédéral permanent. C'était alors à chacun de ses coétats que TÉtat menacé devait s'adresser en cas de danger. Seulement, l'obligation de prêter l'assistance requise n'était pas toujours strictement imposée à tous les confédérés.

Aujourd'hui qu'il existe, pour le maintien de la sûreté extérieure et intérieure, un gouvernement central permanent , cette assistance mutuelle aurait pu être remplacée dans tous les cas, et avec profit, par une action immédiate de ce gouvernement, s'il avait eu dans chaque État des agents à lui, chargés de prendre au besoin des mesures provisoires, et de mettre à cet effet en activité de service fédéral les milices de leur ressort.

On en peut dire autant, à plus forte raison, de la surveillance fédérale que les gouvernements canto-

(10) Pacte fédéral, art. 4, §§ l*'^ et 4. — Les cantons requis sont obligés de prêter le secours qui leur est demandé.

naux sont appelés parfois à exercer, par une délégation expresse du 'gouvernement fédéral , sur VÉtat dans lequel des troubles sont imminents.

Il résulte de l'état actuel des choses que, pour les mesures d'exécution, pour les hostilités proprement dites , comme pour les actes qui peuvent compromettre la Suisse envers l'étranger, c'est aux gouvernements des États qu'appartient régulièrement le début ; ce sont eux qui entament les affaires ; cellesci n'arrivent au gouvernement fédéral que sous la forme et avec les incidents qu'elles ont pu recevoir de l'intervention cantonale. Or, les gouvernements cantonaux ne sont responsables ni envers leurs confédérés, ni envers la Diète, des fautes que l'égoïsme, l'esprit de parti, l'incapacité ou la négligence peuvent leur faire commettre. C'est au peuple seul de leur canton qu'ils ont à rendre compte des décisions qu'ils auront prises et de la manière dont elles auront été mises à exécution. Ainsi, le corps responsable n'est pas celui qui agit le premier ; le pouvoir et la responsabilité sont séparés l'un de l'autre au moment où leur réunion serait le plus nécessaire.

Cet inconvénient, s'il a pu rester inaperçu pendant la période précédente, devait tôt ou tard se faire sentir sous le régime de la démocratie. L'affaire encore pendante des couvents argoviens en a déjà offert un exemple frappant.

Ce fut pendant l'occupation du territoire d'Argovie

par les troupes bernoises que le Grand Conseil de ce canton prononça la suppression des couvents, puis donna aussitôt à ce décret un commencement d'exécution qui lui imprimait le caractère d'un fait accompli. Les bataillons de Berne, après avoir réprimé la rébellion, restèrent près d'un mois spectateurs passifs des suites de ce conflit, dans lequel le gouvernement cantonal de Berne n'avait , comme tel , aucune mission pour intervenir.

Au bout de ce temps , Berne-Directoire convoqua la Diète; mais il n'avait point à lui rendre compte des actes de Berne-Canton, et la députation bernoise ne s'y présenta que pour soutenir l'opinion extrême qui avait dicté la conduite de son gouvernement.

C'était l'opinion du peuple et du Grand Conseil de Berne qui avait imposé au Conseil exécutif la marr che qu'il avait suivie; dès lors, qu'importait à celuici l'opinion de la Suisse? En intervenant, au contraire, dès le principe, comme gouvernement fédéral, il aurait assumé une responsabilité, sous l'influence de laquelle ses actes eussent peut-être été fort différents (11).

(11) Ces faits engagèrent le canton de Zurich à présenter une propo* sitioD tendant à faire interpréter l'art. 4 du pacte dans ce sens, que le Directoire ne serait plus libre de choisir à son gré le moment d'intervenir. Cette proposition, discutée dans la session de 1841, ne put réunir qu'une faible minorité, car nul ne songeait à en apprécier la valeur intrinsèque. Le débat ne s'établit qu'entre le parti conservateur d'où elle émanait, et les tendances démocratiques de Berne.

su DE LA PÉMOCEATIB BN SUISSE.

Au reste, si Ton songe que la force armée de la confédération se compose exclusivement de milices, dans la vie desquelles la subordination militaire et le rôle passif du soldat ne sont qu'une phase exceptionnelle et temporaire , on comprendra facilement que r influence du régime démocratique doit se manifester même dans les cas où le gouvernement fédéral agit de son chef, même dans ceux oîi il jouit de la plénitude de son pouvoir.

Des hommes imbus du principe de la souveraineté populaire, et remués journellement par des passions politiques, ne sortent pas tout à coup de la sphère où ce principe et ces passions leur assignent une place et un rôle actif, pour devenir les instruments dociles et muets d'une autorité dont ils sont accoutumés à critiquer tous les actes ; ils ne se dépouillent point, en revêtant T uniforme, de leurs habitudes et de leurs opinions , de leurs sympathies et de leurs antipathies. Donc la milice est divisée en partis, comme le peuple, et les troubles intérieurs qui rendent son service nécessaire étant ordinairement le résultat de luttes politiques entre les partis qui divisent la Suisse, il est difficile que Tintervention armée, quand le gouvernement fédéral se voit obligé d'y recourir, s'opère toujours avec l'impartialité désirable.

iXUANCE FÉDÉBAiE. 855