DU DIRECTOIRE FÉDÉRAL

Lorsque Zurich fit, en 1351 , son premier traité d'alliance avec les cantons de Luceme, de Schwitz, d'Uri et d'Unterwald, on lui assigna, par courtoisie et en considération de son importance, le premier rang dans la confédération. Cette place, que Zurich conserva depuis lors sans interruption, lui valut les honneurs de la présidence dans les Diètes , puis la garde des archives fédérales, puis enfin les fonctions de canton directeur (Vorort).

En cette dernière qualité, TÉtat de Zurich convoquait les Diètes générales et servait d'organe à la Suisse dans les relations extérieures ; mais toute cette partie de l'ancien droit public helvétique était purement coutumière. L'existence d'un directoire fédéral n'était consacrée, reconnue, ni même supposée expressément par aucun des actes d'alliance qui servaient de lien entre les divers membres de la confédération.

Cependant l'autorité morale de l'ancien Vorort ayant été fortement ébranlée, d'un côté, par les divisions nées du schisme religieux, de l'autre, par la supériorité matérielle de Berne , on ne pouvait guère songer, lorsqu'il fallut en 1802 reconstituer la con-

fédération sur de nouvelles bases en harmonie avec les faits, à replacer l'État de Zurich dans la position qu'il avait occupée jusqu'à la fin du siècle dernier, car on aurait ainsi expressément reconnu et consacré une prééminence qui avait depuis longtemps cessé d'être un fait.

L'Acte de médiation, en partageant les fonctions de Directoire fédéral entre six cantons (1) qui alternaient d'année en année , dépassa le besoin réel. D'ailleurs, Fribourg, Soleure et Bâle n'avaient rien qui les qualifiât particulièrement pour être érigés en cantons directeurs.

Le pacte de 1815, en adjoignant au Directoire de Zurich ceux de Berne et de Lucerne, a fait justement la part des deux intérêts qui avaient rendu impossible le maintien de l'ancien régime. Il a donné à l'intérêt catholique le Vorort de Lucerne , h la puissance matérielle celui de Berne (2).

Au reste, les attributions du Directoire , quelque peu élargies dans l'Acte de médiation (3), sont rede-

(1) Acte fédéral de la Médiation, art. 13 et 14 : « La Diète se réunit » tour à tour, et d'une année à l'autre, à Fril)ourg, Berne, Solcure, p BAle, Zurich et Lucerne. Les cantons dont ces villes sont les chefs-lieux » deviennent successivement cantons-directeurs, etc. »

(2) Pacte fédéral de 1S15, art. 10 : « Le Directoire alterne de deux » ans en deux ans entre les cantons de Zurich, Berne et Lucerne. »

(3) Ces attributions étaient exercées presque uniquement par le bourguemattre ou avoyer du canton-directeur, qui prenait le nom de Landamman de la Suisse. Les plus importantes sont énumérées dans les

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venues ce qu'elles avaient été auparavant (4). Comme le vague même de leur définition les rend élastiques» leur étendue , lorsqu'elle n'est pas déterminée par un mandat exprès de la Diète, varie suivant le degré d'énergie et de talent dont se trouvent doués les membres les plus influents du Directoire. Le gouvernement directorial, s'il use de sa position

art. 19 à 23 de l'acte fédéral : « Art. 19. Aucun canton ne peut, dans son » sein, requérir et mettre en mouvement plus de cinq cents hommes de 9 milice qu'après en avoir prévenu le Landamman de la Suisse. — » Art. 30. En cas de révolte dans l'intérieur d'un canton, ou de tout » autre besoin pressant, il fait marcher des troupes d'un canton à Tau- » tre, mais seulement sur la demande du Grand ou du Petit Conseil du » canton qui réclame du secours, et après avoir pris l'avis du Direc- » toire, sauf i convoquer la Diète après la répression des hostilités, ou » si le danger continue. — Art. 21. Si, durant les vacances de la » Diète, U s'élève des contestations entre deux ou plusieurs cantons, on B s'adresse au Landamman de la Suisse, qui, selon les circonstances, » nomme des arbitres conciliateurs, ou ajourne la discussion à la prop chaîne Diète. — Art. 22. Il avertit les cantons, si leur conduite inté- » rieure compromet la tranquillité de la Suisse, ou s'il se passe chex » eux quelque chose d'irrégulier et de contraire soit à l'acte fédéral, » soit À leur constitution particulière. U peut alors ordonner la convo* » cation du Grand Conseil ou de la Landsgemeinde. — Art. 23. Le » Landamman de la Suisse envoie, au besoin, des inspecteurs chargés » de l'eiamen des routes et des rivières. 11 ordonne sur ces objets les » travaux urgents ; et, en cas de nécessité, il fait exécuter directement, j» et aux frais de qui il peut appartenir, ceux qui ne sont pas eom- » menées ou adressés au temps prescrit. »

(4) Pacte fédéral de ISltt, art. 10, $ V^ : « Lorsque la Diète n'est » pas réunie, la direction des affaires générales est confiée à un canton » directeur, avec hs méme$ attributioni que c$Ue$ qu*il exerçait avant » Vannée 179S. »

S6fc DE LA BÉMOCRATIB SK SUISSE.

I^ale avec sagesse et avec habileté, s'il fait preuYe, dans les affaires intérieures, d'un zèle actif joint à un esprit de modération et d'impartialité, s'il représente la Suisse avec dignité dans les relations extérieuresi s'il préside la Diète avec intelligence et avec fermeté, peut acquérir une force morale immense ; car, la na« tion suisse éprouve comme toute autre nation le besoin de remettre sa destinée entre les mains d'une autorité suprême, pourvu que cette autorité lui paraisse digne de confiance , et le gouvernement qui représente légalement une nation de deux millions d'hommes, soit envers l'étranger, soit envers les citoyens de cette nation , peut toujours , quelles que soient ses attributions de droit, obtenir une compétence virtuelle et un ascendant moral considérables. La confédération suisse , comme jadis celle de la Hanse et celle des Provinces-Unies , est représentée, dans ses relations internationales , par un de ses membres, dont le gouvernement se trouve ainsi revêtu temporairement d'une double qualité (5) . N'ayant point de territoire à elle en dehors de celui des Étals, ni aucun autre moyen de fonder une puissance ma* térielle indépendante de la leur, elle a dû chercher

(5) Le Directoire est organisé , dans chacun des trois États, par une loi organique purement cantonale, rendue sans aucune parUcipation de la Diète. Le Conseil d'État directorial (Vorortliche SUaurath) est, d'à» près ces lois, une section particulière du Petit Conseil cantonal, mais n'exclut pas Tintervention de ce dernier, auquel appartient proprement la décision dans les affaires fédérales.

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parmi eux les éléments de force nécessaires pour constituer un gouvernement fédéral, et leur emprun* ter à cet effet l'un des organes tout préparés dans lesquels ces éléments de force étaient personnifiés et rendus actifs.

Si ce moyen de constituer un gouvernement fédéral permanent était le seul praticable dans les circonstances données, rien ne prouve qu'il soit absolument impropre à remplir son but, pourvu toutefois que l'État auquel sera confiée Id direction fédérale soit constitué en vue d'une telle mission.

La double qualité dont le Directoire se trouve revêtu pendant la durée de ses fonctions l'appelle à représenter et à satisfaire deux intérêts distincts, celui de la confédération et celui du canton directeur. Que le premier de ces deux intérêts doive l'emporter sur le second en cas de conflit , c'est un principe qui n'admet aucune exception et qui ne sera jamais contesté ; mais ce principe devient une lettre morte, une vaine théorie, si le gouvernement directorial est constitué de telle sorte que l'intérêt cantonal doive nécessairement y prévaloir sur l'intérêt fédéral ; si les lumières, les habitudes, le caractère des hommes qui composent ce gouvernement, si surtout les mobiles sous l'influence desquels ils agissent, leur font envisager toutes les questions sous un point de vue exclusivement cantonal, et tendent à éteindre ou à neutraliser chez eux l'esprit fédéral, l'amour de la

patrie commune ; or « tel devait être le résultat inévitable de l'introduction du régime démocratique dans les trois cantons directeurs.

Quelle est la position actuelle des membres du Directoire? celle de fonctionnaires élus par la majorité du Grand Conseil de leur canton, soumis, comme tels, à une réélection où le suffrage des électeurs doit d'abord les faire entrer dans le Grand Conseil (6), choisis par la majorité en vue de leurs fonctions cantonales, à c^use de leur zèle pour les intérêts cantonaux et de leur aptitude à y pourvoir, engagés ainsi envers l'opinion publique de leur canton par tous les intérêts, par tous les mobiles qui ont le plus de prise sur les hommes. La carrière qu'ils suivent est pour eux celle des honneurs et du pouvoir , et c'est la seule où ils puissent en espérer. Issus la plupart des rangs de la classe moyenne , en perdant leur place ils perdent leur position sociale , car cette place les avait seule mis en vue et sortis de la foule.

N'est-il pas évident que de tels fonctionnaires seront les hommes de leur canton en tout et partout? N'est-ce pas du peuple de leur canton qu'ils attendent la satisfaction de leur ambition, le prix de leurs

(6) Ceci D'est rigoureusement vrai que de Berne, où les membres du Conseil exécutif doivent élre pris dans le Grand Conseil, et cesseol, es sortant de celui-ci, de faire partie de celui-là. A Zurich et à Lucerne, les membres du Conseil exécutif peuvent être pris en dehors du Grand Conseil, mais ils ne le sont de fait que fort rarement*

ÂLLIAKGB FÉDÉRALE. 367

efforts , la récompeDse de leurs trayaui? Ce peuple n'egt-il pas le maître au service duquel ils sont entrés dès le jour où ils ont brigué ses suffrages, maître égoïste, jaloux, exclusif, qui ne voit rien au delà de ses avantages personnels, et qui n'entend pas payer ses serviteurs pour qu'ils fassent de la haute politique à ses dépens (7) ?

D'ailleurs, les affaires fédérales, tant intérieures qu'extérieures, sont de nature à ne pouvoir être comprises que par des esprits larges et cultivés, à ne pouvoir être surtout traitées avec succès que par des hommes bien élevés, connaissant le monde et sachant s'y conduire. Lorsqu'on voit un personnage parfaitement obscur, renfermé jusque-là dans le cercle de ses occupations privées, arriver par les suffrages d'un collège électoral bernois ou lucernois à la plus haute dignité dans la Confédération, devenir l'organe officiel d'une nation souveraine dont la politique doit être dirigée d'après les principes d'un droit public très-étendu, et d'après les convenances résultant de rapports très-compliqués , se trouver par là en correspondance avec les cabinets de l'Europe, en contact et en relation avec les envoyés des plus grandes

(7) On sent assez que, dans tout ceci, je n'ai en vue que IMnstitu* tion, non les hommes. Il est fort loin de ma pensée de jeter le moindre blâme sur des fonctionnaires qui sont, après tout, ce que leur position les fait être. Us ne méritent aucun reproche à raison de ce qu'ils ne font pas, et ils ont souvent mérité des éloges pour ce qu'ils ont fait.

puissances, il est permis, tout en rendant pleine jastice aux vertus et aux capacités qui ont valu à cet homme sa nomination , de se demander s il saura s'orienter et se mouvoir dans la sphère entièrement nouvelle où il est parvenu, dans une sphère à laquelle son éducation, ses études, ses affaires, son genre de vie , l'ont rendu jusqu'alors parfaitement étranger.

Évidemment, ce n'est pas à la plèbe des cantons de Zurich, de Berne et de Lucerne que les États signataires du pacte de 1815 ont entendu confier à la fois le choix des directeurs de la Suisse et le soin de les juger.

Sur ce point, encore, l'esprit et la portée du Pacte se trouvent avoir subi une profonde modification par le changement des faits auxquels il s'applique, sans que la lettre elle-même en ait été altérée. Les trois cantons directeurs que cet acte avait eus en vue étaient régis par des institutions aristocratiques. Là, ceux qui devaient exercer le pouvoir suprême étaient toujours, par leur éducation, par leurs antécédents, par leur position sociale, à la hauteur de cette mission. Appelés au gouvernement à cause de ces avantages même, sans aucune intervention du peuple, et pour leur vie entière, ils conservaient la liberté d'être les hommes de la Confédération quand il le fallait, en même temps que leur ambition, n'ayant plus rien à obtenir dans la sphère cantonale où ils occupaient de droit et de fait la première place , les portail à

chercher, dans la gestion fédérale , la confiance et les applaudissements d'un public plus étendu.

Les résultats que devait amener la réforme démocratique dans les Yororts ne se sont que trop réalisés depuis 1830. Dès les premières années de cette période , on a vu la politique des trois Directoires subir riniluence de leurs intérêts cantonaux et suivre les tendances dominantes qui régnaient chez eux au moment de leur mise en activité ; on a vu la dignité, la sûreté de la Suisse compromises par des hommes destitués de toutes les qualités qui font l'homme d'État , ou animés de toutes les passions qui font Thomme de parti ; on a vu . enfin , les principes et l'esprit du gouvernement fédéral changer tous les deux ans avec le Canton directeur , depuis surtout que les réactions survenues à Zurich et à Lucerne ont imprimé à la politique de ces deux cantons une direction nouvelle.

Ces résultats ont été si déplorables , si patents, si vivement sentis, si généralement rapportés à leur véritable cause, que les partisans les plus obstinés du statu quOj en fait d'institutions fédérales, ont compris la nécessité d'une réforme partielle sur ce point. C'est qu'il s'agit moins d'innover que de rétablir , moins de changer une disposition du pacte que de remédier à un changement accompli. La disposition n'est restée la même qu'en apparence et dans les termes ; en réalité, elle a subi une immense altération par le

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bouleversement des rapports auxquels on Tavait primitivement appliquée.

La Diète, réunie en conférence à Zurich pendant la session de 1840, accueillit avec faveur la proposition, faite par le Vorort même, de soumettre à une révision partielle les articles 9 et 10 du Pacte, où il est fait mention du Directoire et de ses attributions. Une commission de cinq membres fut nonmiée , un projet fut rédigé, publié, communiqué aux Etats, puis cette révision partielle, d'abord si bien accueillie, si désirée en apparence (8) , a échoué , comme tous les essais tentés jusqu'à ce jour dans le même but, contre des répugnances instinctives et des dirergences d opinions que les instructions cantonales rendent insurmontables en les formulant.

La commission était partie, dans son travail, d'une idée juste, celle de lier l'amélioration désirée à ce qui existait déjà, et d'en chercher le germe dans le pacte lui-même. Le pacte contenait plus qu'un simple germe; il présentait une ébauche, imparfaite sans doute, mais nettement dessinée, d'une institution qui avait précisément pour but de neutraliser dans certaines occasions, par l'introduction d'un élément

(8) La commissioii, nommée le 10 août 1840, s'aMembla dès le 96 octobre luivant à Zurich, et présenta aon projet et son rapport le ft décembre. Les affaires d'Argovie, suryenues en 1841, ont contribué à rendre impossible tout accord des cantons sur les questions constitolioaneUedi

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fédéral, Tesprit trop exclusivement cantonal dont pourrait être animé le Directoire.

D'après Tarticle 9, la Diète peut adjoindre temporairement au Directoire six Représentants Fédéraux (9). que les cantons doivent élire à tour de rôle suivant un ordre déterminé (10).

Cette institution, que le pacte n'établissait qu'en vue de cas exceptionnels (11), et dont l'application a été trop rare jusqu'à ce jour pour qu'on puisse en apprécier les résultats par l'expérience , le projet de 1840 la rendait permanente, levait les doutes que son application avait fait naître, et comblait les lacunes que le pacte y avait laissées, donnant ainsi vie et réalité à une pensée jusqu'alors inerte (12).

(9) Ce Dom est ancien. Dés le dix-septième siècle il a été d'usage que, lorKpi'uB canton était menacé par un ennemi eitérieur, on lui en- Toyait des comeillers de guerre, ensuite appelés r^pr^«enfanti fédéraux. La Diète de Baden, en 1691, décida qu'il n'en serait jamais envoyé pins de deni. Leurs fonctions duraient six semaines. Les représentants fédéraux du pacte, au lieu d'être envoyés par la Diète aux cantons, sont envoyés par ceux-ci a la Diète.

(10) A cet effet, les cantons sont groupés en six classes. Ceux qui composent chaque classe nomment à tour de rôle le représentant de cette classe. (Voyei l'art. 9 du Pacte.)

(11) Dane les circonstances extraordinaires pour des objets

d*une haute importance aux deux tiers des voix. (Art. 9, $ i".)

(12) La majorité de la commission composait le Conseil directorial de deux membres du Petit Conseil du Vorort et de quatre membres nommés par la Diète. Une minorité le composait du bourguemaltre ou avoyer en charge du Vorort, et de six membres nommés par les dixneuf cantons non directeur», suivant un système de rotati<m semblable à

Sr73 DE LA DliMOGEATIB EN SUISSE.

La transformation opérée dans le caractère, dans le personnel , dans la position des directoires est , pour lalliance fédérale » un élément de dissolution ajouté à ceux que j ai précédemment signalés ; car, si l'action gouvernementale de la Diète n'a jamais pu être entièrement suppléée, dans les intervalles de ses sessions, par celle du Directoire, cela est surtout vrai depuis que le gouvernement directorial, livré aux influences cantonales et aux suggestions de l'esprit de parti , a cessé d'inspirer aux gouvernements et aux populations de la Suisse une confiance implicite. En fait, les intervalles qui s'écoulent d'une Diète à l'autre sont aujourd'hui signalés par une absence presque entière de direction fédérale. Tantôt le Directoire, acceptant lui-même sa nullité, se borne à expédier les affaires courantes , où sa marche est tracée par une routine dès longtemps établie ; tantôt, jaloux de manifester son activité, il intervient dans les questions non encore résolues, adresse aux États des circulaires, formule des sommations, essaye des négociations , envoie des commissaires ; mais ses actes , reçus partout avec défiance , interprétés par l'esprit de parti , repoussés par l'égoïsme cantonal, ne terminent rien, n'apaisent aucun ressentiment, ne lèvent aucune difficulté, n'affaiblissent aucune ré-

cdlui de Tart. 9. Les attributions du Directoire étaient éoumérées soi* goeusement, sans être essentiellement modifiées.

ALLIANCB FÉDÉRALE. 373

sistance, et ne font que raviver chez les gouvernements cantonaux , avec le sentiment de leur souveraineté particulière , le besoin de l'étendre et de la consolider par des actes irrévocables.

Il y a dans le gouvernement directorial un élément stable, c'est la chancellerie fédérale, dont les membres, nommés par la Diète et responsables envers elle (13), sont d'ailleurs, parleurs attributions, appelés à s'occuper exclusivement des intérêts fédéraux. Or, des réclamations se sont élevées en dernier lieu, injustes sans doute, mais assez générales pour avoir pénétré jusque dans la Diète, contre l'influence indue qu'aurait exercée à diverses reprises la chancellerie sur le gouvernement directorial. Ce fait me parait éminemment significatif, camme manifestation du jugement que porte le public sur les positions relatives de ces deux corps. Il faut , certes , qu'on suppose les membres du Directoire bien impropres à

(13) (Pacte fédéral, art. 10, § 3.) Leurs fonctions durent deux ans. (Arrêté du 16 juillet 1816.) Elles sont énumérées dans Tart. tt d'un arrêté du 13 juillet 1818, qui est encore en vigueur, et dans le serment de leur office, dont la formule est donnée par ce même arrêté. Ils doivent assister à toutes les séances de la Diète, tenir le protocole, soigner la correspondance, garder les archives fédérales et les accompagner lorsqu'elles sont transportées d'une ville à l'autre, apposer le sceau de l'État, tenir un registre de toutes les lettres reçues et expédiées ainsi que des actes et arrêtés, et un protocole complet des expéditions, contresigner la signature du président, remplir enfin toutes les fonctions du secrétariat auprès du Directoire pendant que la Diète n'est pas assemblée.

37i DE LA DtMOCAATIB BN SUISSE.

manier les affaires fédérales, bien affaiblis par la défiance qu'inspirent leurs tendances toutes cantonales et leurs perpétuelles mutations , pour croire qu'ils subissent, eux qui ont seuls voix délibératiye * Tinfiuence de fonctionnaires qui leur sont entièrement subordonnés, et dont le suifrage n'est compté pour rien I Cette opinion , vraie ou fausse , implique la condamnation la plus complète du système actuel dos Vororts.

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