DE LA REVISION DU PACTE FEDERAL

Les diverses constitutions unitaires qui , de 1798 à 1802, s'étaient succédé en Suisse comme des ombres, si elles n'avaient laissé aucune trace de leur existence équivoque autant qu'éphémère, avaient au moins laissé des souvenirs et produit des convictions qui devaient rendre pour longtemps impossible tout essai de centralisation.

Vingtrhuit ans s'écoulèrent; en effet, sans que ce mot fût prononcé, ou que les questions qu'il soulevait devinssent l'objet d'un débat sérieux. Une génération passa ; c'était celle qui avait mûri au milieu des grands événements de la fin du siècle ; l'expérience l'avait rendue sage ; mais on put se convaincre bientôt que cette expérience ne profiterait guère à la génération suivante.

Le tumulte occasionné par les secousses de 1830 n'était pas encore apaisé, la démocratie triomphante était à peine revenue de sa première ivresse , que déjà le fédéralisme du pacte de 1815 était battu en brèche par tous les organes du parti vainqueur, soit dans les journaux, soit dans les Grands Conseils, et que des tendances unitaires se formulaient de tous côtés en instructions pour la Diète. Dès le 17 juillet

1832, un arrêté adopta le principe de la révision du pacte, et une commission de quinze membres fut chargée de rédiger un projet de constitution fédérale. Dès lors, aussi, cette pomme de discorde partagea la Confédération en trois groupes , dont les opinions sur la question en litige sont encore aujourd'hui représentées, quoique de notables défections aient altéré leurs forces relatives.

La première proposition d'une réforme fédérale est venue de ceux qui avaient fait ou dirigé les réformes cantonales ; ce sont eux qui ont poussé le plus loin les idées de centralisation , et qui , pour réaliser de telles idées, ont mis en vogue cette chimère d'une constituante fédérale que la Diète a tant de fois repoussée.

Cette conduite paraît difficile à expliquer de la part d'hommes qui venaient de faire un usage si complet, pour ne pas dire si abusif, de la souveraineté cantonale, et d'imprimer au développement particulier de leurs États une nouvelle et si forte impulsion. Cependant je vois trois motifs qui devaient leur faire embrasser ce parti.

D'abord, le principe de la révision du pacte, surtout par le moyen d'une constituante fédérale , se liait logiquement aux doctrines qui venaient de triompher dans les cantons et d'être proclamées dans les nouvelles chartes. Le peuple suisse n'ayant, comme tel, pris aucune part à l'adoption du pacte de 1815,

on ne pouvait lui attribuer, en théorie, la souveraineté, sans être conduit à lui accorder , en pratique, les mêmes droits qui venaient d'être exercés par les fractions de ce peuple.

Ensuite , l'ambition des chefs qui avaient dirigé les réformes cantonales , une fois satisfaite dans la sphère étroite que lui assignait la petitesse des États reconstitués, aspirait à s'ouvrir un champ plus vasle et songeait sans doute , par anticipation , à des charges de Landamman, de Conseiller, de Sénateur fédéral.

Enfin ces hommes nouveaux, qui avaient vaincu, mais non anéanti l'aristocratie des cantons, pouvaient craindre, pour l'avenir des institutions qu'ils avaient créées, soit des réactions intérieures, soit une pression venant de l'extérieur. Il leur importait donc que la garantie promise aux constitutions ne fût pas un vain mot ; et, tandis qu'ils faisaient proclamer par la Diète le principe de la non-intervention du gouvernement fédéral alors existant , ils ne cachaient pas leur désir d'attribuer au gouvernement fédéral futur un droit d'intervention aussi complet qu'il le faudrait pour assurer l'efficacité de la garantie.

Ce besoin était si vivement senti , que sept des principaux États récemment reconstitués, prévoyant les obstacles qui empêcheraient longtemps l'application de leurs idées unitaires au gouvernement de la confédération, avaient fait entre eux, dès le mois de

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mars 1832, une convention particulière dans le but de les réaliser, au moins en ce qui concernait la garantie des constitutions cantonales. Cette convention, connue sous le nom de Concordat des VII , restera dans le droit public de la Suisse, à côté de l'arrêté du 27 décembre 1830, comme monument des étranges inconséquences auxquelles peut conduire Tesprit de parti (1).

Cependant la commission des quinze, s'étant rasci) Le projet de concordat fut d'abord rédigé d'un commun accord, pendant la Diète extraordinaire de 1832, par les dépu talions de Zurich, de Berne, de Lucerne, de Soleure, de Saint-Gall, d'Argovie et de Thurgovie, sans aucune mission expresse de leurs états respectifs. 11 fut successivement ratifié : par Lucerne, le 31 mars; par Berne, le 7 avril; par Thurgovie, le 9 avril; par Zurich, le 11 avril; par Sainl-Gall, le 3 mal; par Argovie, le 5 mai; et par Soleure, le 16 juin. Le préambule et l'article !«' du concordat sont ainsi conçus : « Les États confédérés de Lucerne, etc., en l'absence de dispositions » précises du Pacte fédéral sur l'étendue et les suites de la garantie des » constitutions, ont conclu entre eux le concordat suivant : Art. !<»'. Les » ktats susnommés, en se garantissant réciproquement leurs constitu- » tions fondées sur la souveraineté du peuple et déposées dans les ar- » chives fédérales, s'engagent à maintenir tant les droits et libertés as- » aurés au peuple de chaque État par sa constitution, que les autorités » établies et leurs pouvoirs constitutionnels. Ils se garantissent aussi » contre tout changement opéré â ces conttitutions autrement que par » lee voiei même qu'elles prescriiyent. »

Les articles suivants indiquent le mode d'exécution , qui consiste en un arbitrage pour les contestations survenant au sujet d'une constitution, et en mesures coêrcilives, conformément à l'art. 4 du Pacte, pour le cas de violences et de troubles.

J'ai rapporté plus haut, chapitre UI, note 3, l'arrêté du 27 décembre

semblée à Luceme après la clôture de la Diète , se mit sérieusement à l'œuvre, et publia le 15 décembre , comme résultat de son travail , un projet de constitution fédérale où les deux principes opposés de la représentation égale des États et de la centralisation du pouvoir étaient, je ne dis pas conciliés, mais accolés Vun à l'autre et combinés avec beaucoup d'art (2).

Ce projet, accompagné d'un rapport oîi les idées principales et les motifs en étaient exposés par une main habile, rallia au premier moment bien des oppositions et fascina bien des yeux d'ailleurs clairvoyants. On eut foi dans la sincérité de ce besoin de centralisation si hautement exprimé par les grands cantons, et Ton crut un instant à la possibilité de le satisfaire. Ce fut, de la part des hommes éclairés, une

(2) Les dispositions caractéristiques étaient : 1» centralisation des postes, des monnaies et du débit de la poudre à canon ; 2** liberté d'établissement réciproque; 3^ une Diète composée de quarante-quatre membres, cbaque État en fournissant deui ; 4*> la division des affaires soumises à la Diète en trois classes, savoir : celles qui seraient votées déGnitivement sans instructions, celles qui seraient délibérées sans instructions, mais votées sous réserve de ratification , et celles qui ne seraient délibérées qu'en vertu d'instructions; tf<> un Conseil fédéral composé d'un Landamman et de quatre Conseillers , le premier élu par les cantons, les autre par la Diète ; 6<» une Cour de justice fédérale nommée par la Diète parmi les candidats que proposeraient les cantons; 7" le siège du gouvernement fédéral établi à Luceme à perpétuité.

Le projet de Luceme fut rejeté d'emblée par les cantons même en faveur desquels on avait maintenu le principe de l'égalité»

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honnête mais inconcevable illusion, que les faits ne tardèrent pas à détruire.

Les Grands Conseils, appelés à se prononcer, formulèrent d'innombrables amendements que la Diète, assemblée à Zurich Tannée suivante (3), eut à examiner, à discuter, à concilier entre eux autant que faire se pouvait ; œuvre de transaction, exploration minutieuse de détails , dans lesquelles le projet devait perdre la seule qualité qui le rendît recommandable, la cohérence et la symétrie logique de ses diverses parties (4). Aussi ce fut en vain qu'une Diète extraordinaire, convoquée la même année, adopta, sous réserve de ratification, le nouveau travail, et que les Grands Conseils de quelques Etats le ratifièrent (5) en dépit de leurs répugnances ; le peuple de

(3) La Diète de 1833 nomma, pour Texamen de tous les amendements, une grande commission composée d'un membre de chaque députation. I^ travail de cette commission ne fiit soumis qu'à la Diète extraordinaire

(4) Dans le projet de Zurich, la centralisation des postes était supprimée et remplacée par un droit de surveillance dont une loi fédérale devait déterminer l'étendue. La centralisation du débit de la poudre était aussi supprimée; on réservait seulement au gouvernement fédéral le droit de fabriquer de la poudre pour ses propres besoins. Enfin , on augmentait beaucoup le nombre des affaires des deux dernières classes; celles que l'on maintenait dans la première étaient expressément énumérées.

(5) Ceux des grands cantons qui acceptèrent le projet de Zurich firent preuve en cela d'un rare désintéressement, car ils sacrifiaient une portion de leur souveraineté cantonale pour former un pouvoir fédéral à Vexercice duquel ils ne devaient point participer en proportion de leur étendue et de leur puissance. Le canton d'iri , avec treize mille

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Luceme Tayant rejeté (6), la défection gagna de proche en proche et devint enfin si générale, que les auteurs et les partisans du projet de Lucerne comprirent qu'une élaboration nouvelle sur cette base n'aurait aucune chance de réussite.

Une chose avait pourtant survécu au naufrage ; c'était Tarrêté du 17 juillet 1832. Le principe de la révision restait au recès ; il y est resté jusqu'à présent, donnant lieu chaque année à une infructueuse discussion, où les trois groupes dont j'ai parlé mesurent leurs forces et n'arrivent jamais à former une majorité dans aucun sens.

Le groupe conservateur (7) se refuse aujourd'hui, comme en 1832, à toute révision du pacte fédéral, et demande que la question même soit sortie du recès. Le groupe des libéraux de 1830 (8) persiste à proposer, on première ligne, la révision totale par

habitants , aurait eu autant de voix que le canton de Berne avec ses quatre cent mille.

(6) La réforme du Pacte, imposant aui États des sacriBces de souveraineté, entraînait une modification virtuelle des constitutions cantonales, et le nouveau Pacte était regardé avec raison comme une loi constitutionnelle pour chacun des États. Ainsi , là où le veto du peuple était appliqué à de telles lois, il devait l'être à la réforme du Pacte.

(7) Le noyau invariable de ce groupe , depuis 1832 , se compose de^i États d'Uri, de Schwitz, d'Unterwald (haut et bas), de Bàle-Villc et de Neuch&tel.

(8) 11 se composait primitivement des États de Zurich, de Berne, de Lucerne, de BAlc-Campagne, d'Argovie, de Thurgovie et de Saint-rrall. Mais il s*est amoindri par plusieurs défections.

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une constituante. Entre ces deux opinions extrêmes, se trouvent diverses nuances intermédiaires qui sont représentées par les députations des autres États.

La préoccupation des esprits s'étant retirée des questions de fond pour se porter sur les questions préjudicielles, les débats de la Diète ne sortent plus de cette sphère.

Ces questions préjudicielles sont au nombre de trois : 1** Le pacte sera-t-il , ou non , soumis à une révision? 2® La révision sera-t-elle totale ou partielle ? 3® Sera-t-elle opérée par la Diète ou par une constituante fédérale ?

Je ne fatiguerai point le lecteur de tous les raisonnements qui sont allégués en sens divers sur ces , , graves questions, car c'est un sujet qui n'excite près- I ^ . , ^cT-que plus d'intérêt, même en Suisse. Il me paraît l *^*^^^ {Tl^*" ' clairement démontré aujourd'hui, en premier lieu. Cy^^^^**AyV^ que le pacte ne saurait légitimement être modifié Ww^fA^g*^ * ^ que du consentement de tous les États; en second J> .(^a-- •'♦ *•' lieu, qu'aucune modification, même partielle, n'y %'V«*iv**^*'

sera faite sans le concours de quelque pression exté- v., .^V v^ • rieure qui vienne augmenter, d une manière sensible et durable , l'isolement politique et moral de la Suisse ; en troisième lieu, que la révision totale, appliquée à une loi quelconque, mais surtout à une loi constitutionnelle, est un système détestable, dont le moindre vice est de remettre en question, sans nécessité, ce qui a été décidé une fois.

Quant à la constituante fédérale, jamais plus al>surde chimère ne s'est emparée des cerveaux d'êtres humains. C'est une de ces conceptions qui échappent à l'analyse par leur extravagance même. On ne sait par quel bout la saisir pour en faire l'examen . et l'on se prend à douter qu'elle ait un sens sérieux, qu'elle soit autre chose pour ceux qui la défendent qu'un mot d'ordre, une pure formule.

De quel droit la Diète pourrait-elle convoquer une constituante fédérale et lui attribuer le pouvoir de modifier le pacte? Comment contraindrait-on les États, comme tels, à ratifier ce qui aurait été décidé par cette assemblée? Quelle chance aurait le projet de constitution , ainsi rédigé , de concilier des prétentions divergentes entre lesquelles aucune transaction , jusqu'à ce jour , n'a pu s'opérer? Par quel moyen obtiendrait-on que le peuple de chaque État fît abandon de sa souveraineté entre les mains des deux ou trois citoyens qu'il députerait à la constituante? Comment constater cet abandon? comment le rendre obligatoire?

A ces objections , et à mille autres que cette idée soulève, les hommes qui s'en constituent les champions ne répondent que par leur doctrine abstraite, et non moins chimérique, de la souveraineté du peuple suisse. Ils appartiennent à une école qui ne cherche ni la vérité en théorie, ni le meilleur ordre possible en pratique ; à une école qui s'est caractérisée

en faisant de répithëte de doctrinaire une injure dont elle baptise naïvement ses antagonistes, c'est-à-dire quiconque, avant de trancher une question, prend la peine de l'étudier , quiconque fait profession de reconnaître la valeur du droit historique et des faits, l'importance des méthodes et du savoir , le danger des formules et des principes absolus.

Malheur au pays où cette école, brisant les autels et dispersant les prêtres de la vraie science, établira son empire sur les passions et sur les préjugés de la multitude I