EXTENSION DE LA DÉMOCRATIE. — PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRESENTATIF

Parmi tous ces moyens essayés pour élargir les limites du gouvernement démocratique, et pour le mettre en état de s'appliquer à un territoire plus étendu, il faut se garder d'oublier qu'il n'est jamais question du système représentatif. Il y avait le choix ; il y avait l’élection ; le peuple désignait un fonctionnaire et le nommait comme étant son délégué, c'est-à-dire comme le délégué de toute la communauté, chargé d'agir pour elle dans la convention des délégués des autres communautés. Ce délégué -devait faire connaître les volontés particulières de ceux qui l'avaient nommé, mais il n'avait point mission de considérer par lui-même ce qu'il valait mieux décider pour les intérêts de la communauté, Chaque membre de l'union fédérale parlait par la bouche de son délégué comme il eût parlé lui-même; le délégué était comme un ambassadeur envoyé pour traiter avec les ambassadeurs d’autres États. Il n'était pas un représentant envoyé par une portion de la communauté pour se consulter avec les représentants d'une autre portion de la même commupauté, et s'entendre à l'égard des mesures les mieux appropriées aux intérêts de tous; non, c'était un agent préposé à la surveillance des intérêts distincts et indépendants de ses commettants, intérêts qui pouvaient même ètre parfois en opposition avec ceux de la communauté; à vrai dire, il ne se souciait de ce qui touchait aux intérêts de l'union entière que par ce motif que le maintien de cette union touchait aux intérêts de l’état particulier dont il était le délégué. Somme toute, la protection mntuelle étant

l’origine de l'Association, elle entraînait avec elle une sorte d'aide mutuelle, et jusqu’à un certain point de mutuels sacrifices en vue de la sûreté commune; mais les délégués n'avaient sous aucun autre rapport le caractère vraiment représentatif; et c'est en quoi consiste la première et la principale différence, entre les principes anciens et les principes modernes.

Il ne faudrait pas attacher toutefois une moindre importance à cette seconde différence. Le conseil général ou Diète n'avait en rien à s'occuper de l'administration intérieure des États qui s'y trouvaient représentés ; les délibérations ne devaient porter que sur les affaires qui concernaient les rapports mutuels des différents États entre eux, et leurs intérêts communs en ce qui regardait les étrangers, les autres Etats, ou les autres confédérations. Chaque Etat était souverain et indépendant en lui-même, et administrait exclusivement ses propres affaires. Rien ne démontre mieux à quel point ces délégués doivent être considérés comme de simples agents ou ambassadeurs, combien leurs fonctions étaient différentes de celles qui appartiennent à de véritables représentants, et combien le gouvernement de toute la Fédération différait sur tous les points d'un gouvernement représentatif. Ce qu'on peut tout au plus accorder, c'est que l'Union était représentative pour ce qui concernait les relations internationales des différents membres entre eux, et les relations de la communauté avec les pouvoirs étrangers. c'est dans le même sens que les ministres envoyés à un congrès par les Gouvernements européens, peuvent être regardés comme représentant leurs différents Etats, lorsqu'ils décident des questions internationales et les questions concernant d’autres gouvernements non admis au congrès.

Le système représentatif, cette grande invention des temps modernes, procède tout différemment sur ces deux points essentiels. Il consiste à choisir, dans chaque section de la communauté, une personne à laquelle on confie cette part du gouvernement général, qui appartient à la section séparée, et non pas seulement l'administration des affaires générales de la communauté en ce qui regarde les autres commu-

nautés, ou l'administration des affaires de chaque section, en ce qui regarde les autres sections de l'État, mais l’administration de toutes les affaires possibles qui regardent cette section séparée.

Ainsi, le délégué de Thèbes, ou le Béotarque, comme on l'appelait, très-probablement un seigneur, et le premier magistrat du pays par sa qualité de député à la Diète, représentait uniquement les intérêts de Thèbes dans la Diète, et ne discutait que ce qui avait rapport aux relations entre Thèbes et les autres cités Béotiennes, ou bien les relations de l'union béotienne toute entière avec les États étrangers, comme Athènes et Sparte. Il n'était muni d’aucun pouvoir pour traiter des matières concernant le gouvernement intérieur, ni des affaires particulières à la ville de Thèbes, pas plus que de celles d'Athènes ou de Sparte. Il n’en est pas ainsi des délégués de Londres au Parlement britannique ou de ceux de Paris à la Chambre des députés : ils sont autorisés à prendre des déterminations non-seulement en ce qui regarde les relations de Paris avec Marseille, et de Londres avec Liverpool, de toute l'Angleterre avec l'Amérique, ou de toute la France avec l'Espagne, mais ils ont également qualité pour discuter et résoudre toutes les questions de police, de magistrature et tout ce qui regarde les droits et les lois criminelles dans les cités de Londres ou de Paris.

La différence que nous venons de signaler, et qui sépare un délégué fédéral d'un représentant, ne dépend pas de la manière dont on envisage les devoirs de ce dernier par égard aux instructions qu'il a reçues de ses constituants, ou par rapport aux intérêts qu'il est tenu de prendre en considération. Soit qu'il doive obéir aux instructions de ceux qui l'ont élu, soit qu’il suive la voie indiquée par son propre jugement, soit qu’il doive se regarder comme représentant ceux qui l'ont élu oul "État tout entier, il n’en est pas moins investi d'une autorité, il exerce des fonctions très-différentes dans le fond, et dans la forme, de celles d'un délégué au congrès fédéral. Les affaires qu'il lui faut discuter, et sur lesquelles il doit se prononcer, sont essentiellement distinctes de celles qui regardent les délégués. Ses fonctions compren-

nent toutes celles qui appartiennent à un délégué ; mais la portion la plus importante desdites fonctions est complétement étrangére au caractére de délégué. De leur nature, ces fonctions sont aussi presque accidentelles. Lorsqu'on agite une question de traité, lorsque des hostilités sont à craindre ou déjà proches, lorsqu'un différend s'élève entre des membres de la Fédération, c'est alors seulement que les fonctions du congrès entrent en pleine activité, tandis que les devoirs des représentants, comprenant l'administration des affaires intérieures et celle de chaque fraction de la communauté, et de chaque État de la Confédération, sont constantes et nullement accidentelles. Si le congrès d'une union fédérale avait, outre le pouvoir de faire des lois pour chacun des États de la Fédération, celui de se prononcer sur leurs affaires intérieures et de représenter la communauté entière auprès des États étrangers, un tel congrès ressemblerait en vérité, d'une manière frappante à une assemblée représentative; mais elle cesserait en même temps d’être conforme aux fédérations des temps anciens ou modernes.

On peut encore apercevoir entre les deux systèmes une autre différence, qui a bien aussi son importance. Le représentant moderne est choisi et nommé uniquement en cette qualité, et ses fonctions sont exclusivement représentatives, tandis que presque toujours l'ancien délégué était probablement un magistrat, et généralement le premier magistrat de r État qui r envoyait au Congrès. Il était élu pour administrer l'intérieur de cet État, et pour : agir en son nom au Congrès, comme les souverains qui assistent à nos congrès diplomatiques modernes agissent pour leur propre État, ou envoient leurs ambassadeurs, qui les représentent et qui agissent à leur place. L'ancien délégué représentait la souveraineté locale dans le conseil général. Quant au député, il ne représente tni le souverain, ni le pouvoir qui réside parmi ses constiuants, et qui les gouverne; son rôle est de les représenter d'une part comme chargé de discuter leurs intérêts particuliers, et de l’autre comme ayant mission de tenir compte des intérêts généraux de la communauté tout entière.

Ainsi donc, ce qui constitue l'essence du gouvernement

représentatif, c’est que le peuple abdique et délègue pour un temps limité le pouvoir aux députés qu’il a choisis, et le député ainsi élu accomplit dans le gouvernement l'œuvre qui, sans cette transmission, aurait appartenu au peuple luimême. Il n’y a de véritable représentation que si l'on accepte les règles suivantes :

1° Le pouvoir doit être abandonné par le peuple et transmis à des députés. Si les constituants retiennent la faculté d'exercer un tel contrôle qu’en réalité ce soit eux qui agissent pour leur propre compte, alors ce n’est plus là une représentation. Les constituants peuvent communiquer avec leur délégué; lui faire connaître leurs désirs, leurs opinions, et les conditions dans lesquelles ils se trouvent; ils peuvent lui faire savoir le jugement qu'ils portent sur sa conduite publique; ils peuvent même le sommer d’exécuter leurs instructions, et l'avertir que, s’il y désobéit, il ne sera plus investi de leur confiance et nommé pour les représenter aux sessions suivantes; mais c'est au délégué à agir, et non pas aux constituants. Il lui appartient d'agir ponr eux, parce qu'ils ne doivent pas agir par eux-mêmes; s'ils interviennent directement et s’ils lui retirent le pouvoir des mains, non-seulement le principal objet de la représentation est annulé, mais une confusion et un conflit s'élèvent qui © rendent la représentation plus préjudiciable qu'avantageuse au peuple.

2° Le pouvoir du peuple doit être transmis pour une période restreinte, et ceci est une des conditions essentielles du système représentatif. Si la délégation est accordée pour un temps illimité, permettant au député de nommer, ou de se joindre à d'autres pour nommer son successeur, ou même, s’il est nommé à vie, et que ce soit Je constituant qui désigne son successeur, cela suffit pour détruire tous les avantages du système; et l'assemblée des représentants devient une oligarchie, élective peut-être, mais en tout cas une oligarchie et non plus un corps de représentants. 3° Le pouvoir doit être transmis, pour une période limitée, à des députés choisis par le peuple. C'est là la première des conditions requises. La représentation n'existe plus si

une autorité autre que le peuple nomme les députés; c’est usurper le pouvoir du peuple et le lui retirer des mains. Si le peuple, au lieu d'avoir une part dans l'élaboration des lois qui doivent le gouverner, ou dans l'administration des affaires de l'État, voit au-dessus de lui un autre pouvoir ayant le gouvernement et le droit de législation, et s’en servant malgré lui, il peut dire avec raison que c’est ajouter l'ironie à l’insulte que de prétendre gouverner en son nom. 4° Enfin, les représentants doivent accomplir dans le gouvernement la tâche qui, sans cela, devrait appartenir au peuple. Ils doivent administrer les affaires locales en même temps que les affaires générales. Ils sont tenus de gouverner chacune des parties de la communauté aussi bien que la totalité, mais ils peuvent avoir une part plus ou moins considérable dans le gouvernement sans que le gouvernement cesse pour cela d’être représentatif. Ce serait encore une constitution représentative, dans la stricte acception du mot, celle où les députés n'auraient qu’une autorité circonscrite, par exemple celle dans laquelle le Prince ou le corps des Patriciens aurait seul le droit de proposer des mesures, ou bien celle dans laquelle le corps des Patriciens aurait seul le droit de proposer des mesures, ou bien encore celle qui donnerait au souverain le droit de disposer de toutes les places. A la condition qu’il y ait un corps représentatif et que les députés y siégent au nom du peuple, il importe peu que le pouvoir soit plus ou moins considérable. Si la démocratie était une démocratie pyre, cette substitution du représentant à l'individu devrait avoir pour effet de rendre ce représentant absolu, aussi longtemps que son autorité ne serait pas révoquée. Si, au contraire, le gouvernement est mixte, soit par l'addition d'un souverain ou d'une aristocratie, ou des deux à la fois, la substitution donne seulement au représentant une part dans le gouvernement, lequel continuerait, pourtant, à être limité. Peut-être pourrait-on supposer qu'il s’agit de deux genres de représentations assez différentes, car le représentant a tantôt le droit de décider et d'agir selon son propre jugement, et tantôt l'obligation de n'agir et de décider rien que

d’après les ordres de ses constituants; il y a même plus d'une personne qui pourrait soutenir que la première de ces formes constitue la véritable et parfaite représentation, tandis que la seconde est aussi incomplète qu'imparfaite ; mais je trouve que c'est là une mauvaise interprétation du principe représentatif et une manière tout à fait incorrecte d'envisager la question. Si les députés sont de simples délégués envoyés pour agir sous la direction de leurs commettants, leur fonction ne peut guère être regardée comme ayant altéré en quoi que ce soit la constitution existante ; le pouvoir réside toujours dans les mains du peuple, quoiqu’exécuté par ses agents. En outre, rien de plus déraisonnable et même de plus absurde que de voir des hommes qui se réuniraient en assemblée pour voter selon les ordres qu'ils auraient reçus d'avance. A quoi bon les avoir choisis avec soin pour leur faire exécuter une tâche toute mécanique. Qu'importe alors le choix des individus élus pour remplir une pareille mission et qu’importent également les conditions exigées des électeurs qui ont à les élire. Toute personne nommée par un pouvoir quelconque de l'État, serait aussi capable de donner un vote ainsi prescrit d'avance, que les hommes choisis avec le plus de soins par le peuple lui-même. L'importance est transférée des actes des députés aux actes des corps qui les ont nommés; tout le gouvernement de l'État dépend de ce qui s’est décidé dans les assemblées locales et non dans ce qui se fait dans le conseil des députés; lorsque ces assemblées locales ont à plusieurs reprises arrêté leur décision séparément sur une question quelconque, la décision des représentants devient une simple formalité, et une formalité inutile. Il ne leur serait même pas nécessaire de se réunir ; un secrétaire qui recevrait les instructions, et publierait le résultat des assemblées locales, suflirait parfaitement, sans qu'on eût besoin de recueillir les votes des députés. Je dirai plus, la publication seule du résultat de toutes les assemblées locales, tenues pour donner les instructions aux députés, permettrait à tout le monde de connaître les déterminations qu'on y aurait prises.

Il n’y a pas de milieu entre ce faux système de représentation que je viens de décrire et qui en fait une chose dérisoire, et celui dont j'ai précédemment parlé comme constituant le véritable gouvernement représentatif. Quelques personnes soutiennent, sans y avoir réfléchi, que le pouvoir peut être donné en entier aux députés, mais que dans les occasions d’une gravité extraordinaire, il doit obéir aux instructions de ses commettants; comment déterminer la gravité des circonstances ? Ne savons-nous pas qu'on entend toujours par mesure importante celle qui s'agite dans le moment, et que le peuple appelle toujours ainsi l'affaire du jour sur laquelle il concentre exclusivement son attention. D'un autre côté, supposons que l’on soit au milieu d'une crise d’une importance relative, c'est précisément dans les graves moments qu'il est le plus nécessaire de ne point autoriser l'intervention directe du peuple; l'avantage du système représentatif, comme nous le verrons tout à l'heure, consiste principalement dans ce fait, qu’en de semblables occasions le pouvoir du peuple se trouve transféré en d’autres mains.

L'histoire entière du système représentatif démontre l'excellence de la doctrine que je viens de soutenir; elle prouve que l'octroi des pouvoirs les plus entiers aux députés forme une partie essentielle du système. En Angleterre, et sur le continent, la forme originelle de l'État était un Conseil du souverain composé de ses vassaux féodaux, convoqués pour apporter au gouvernement l'aide de leurs connaissances locales, ou pour lui préter dans ses guerres une loyale assistance, ou bien encore pour prendre connaissance des édits et des lois, qui devenaient publics par leur promulgation au sein de ces assemblées. Plus récemment, principalement en Angleterre et en France, les députés des villes dans les différents royaumes furent convoqués afin de rendre plus facile la perception des taxes imposées sur les classes commerçantes. Cependant les lettres de convocation que nous possédons encore, et qui étaient adressées, soit aux députés des villes, lorsqu'ils étaient appelés, soit aux députés des campagnes, lorsque les petits

vassaux envoyaient des représentants plutôt que de venir en personne, indiquent toujours qu'ils auraiert beaucoup plus à faire que d'émettre de simples votes en qualité d’envoyés ou de mandataires des électeurs. La fameuse lettre de convocation de Simon de Montford (1264), sous le règne de Henri IL, convoquait dans chaque comté deux chevaliers du dit comté « de legalioribus et discretioribus » et dans chaque ville et dans chaque bourg deux habitants ou bourgeois « de legalioribus et discretioribus et probioribus » parmi les habitants de ces bourgs et de ces villes, et les personnes ainsi convoquées avaient à travailler avec le roi, à discuter et à traiter avec lui toutes les affaires les plus importantes du royaume, dont quelques-unes étaient mentionnées dans le préambule de la lettre de convocation’. Ainsi les lettres de convocation demandent qu'on choisisse deux bourgeois « de discretioribus et ad laborandum potentioribus*. » Dans quelques-unes de ces lettres, on se sert du mot « Jdonei; » dans d'autres, il est question des « Sapientioribus et aptioribus civibus, » comme dans la lettre 11 Ed.1. aux villes et aux bourgs*. Les lettres convoquant le Parlement sicilien à cette époque (1240) demandent qu'on choisisse des syndics (ou maires) « de melioribus et magis sufficientibus; » nous verrons tout à l'heure (chap. VII) que dans les convocations les plus anciennes des Francs, on demandait aux comtes de se faire accompagner par les « Meliores homines comitatus. »

Dans les autres pays, l'origine du gouvernement représentatif se perd dans l'obscurité, et les lois qui l'ont établi n'étant plus connues, nous sommes réduits à chercher quelques renseignements dans la teneur même des lettres de convocation que l'on envoyait à cette époque. En Écosse, on a conservé les statuts quiles premiers ont appelé au Parlement les représentants des comtés sous le règne de Jacques Jt (1427). Les francs tenanciers doivent choisir « deux hommes éclairés, ou même davantage, qui auront le

1. Lettres de convocation des Parlements, t, 1, p. 16. 2. Rym. Féod., 1802. Lettre de conv. du Parl.,t. I, p. 29 3. Lettres du Parlement, I; et voYez Brady, 155.

droit d’entendre, de traiter, de prendre une détermination formelle et de choisir un président (speaker) (art. 1427, c. 102). Toutes ces conditions exigées des députés, et les fonctions qu'ils étaient appelés à remplir démentent absolument la supposition que les représentants étaient, dans l'origine, uniquement commissionnés pour délivrer un message et pour agir et voter dans l'assemblée suivant la seule volonté de leurs commettants. La prudence, la connaissance des affaires, la probité, la respectabilité, la tenue et la capacité sont des qualités parfaitement inutiles chez un homme uniquement envoyé pour émettre le vote de ceux qui l'envoient; et les mots discuter, entendre, traiter et déterminer entraînent avec eux l'idée d’autre chose qu'une fonction purement mécanique. Nous pouvons, par conséquent, conclure en toute certitude que la prudence et le discernement sont des qualités essentielles au caractére représentatif et que l'assemblée de députés est dans la juste acception du mot un corps délibérant.

Je regarde donc la définition du système représentatif donnée dans les pages qui précèdent comme parfaitement claire et strictement correcte; le système représentatif, c'est l'abandon par le peuple de son pouvoir et la transmission qu'il en fait pour une période limitée à des députés choisis par lui-même, les députés exerçant entièrement et en pleine liberté le pouvoir au nom, mais non à la place du

peuple.