CHAPITRE XIII

La manière dont le peuple peut exercer son pouvoir n’est pas une condition essentielle de l'existence d’une démocratie, pourvu que ce pouvoir demeure sans partage dans ses mains, ou bien qu'il soit confié à des personnes de son choix, et pour peu de temps, de façon que les délégués soient continuellement responsables vis-à-vis de leurs mandataires. Nous avons déjà vu que le gouvernement n’en est pas moins démocratique paree que le peuple a remis ses pouvoirs à un corps représentatif. En effet, la délégation des fonctions exécutives à une ou plusieurs personnes, ou même à un conseil, ne rend pas le gouvernement moins démocratique. En réalité, cette délégation est une affaire de nécessité, parce qu’une assemblée populaire ne peut exercer par ellemême les fonctions du gouvernement. A Athènes, les assemblées populaires présentaient cet inconvénient, parce que les mesures particulières, tout aussi bien que la nomimation des commandants et des fonctionnaires publics, étaient discutées et décidées dans les réunions du peuple. Cependant, à Athènes même, il y avait des magistrats chargés de fonctions exécutives. De même, dans la république mixte ou aristocratique de Rome, il y avait plusieurs parties de l'administration confiées, soit au Sénat, soit aux comices, lorsqu'il s'agissait de l'adoption de mesures particuliéres ou de la nomination de fonctionnaires tant civils que militaires, et cela même n'empéchait pas qu'il n'y eût beaucoup d'autres magistrats ayant pouvoir de faire individuellement exécuter la loi.

Dans une démocratie, le peuple peut trés-bien s'en re-

mettre à des magistrats du soin d'administrer la justice, s’il les a choisis. Le principe démocratique n'est point atteint, alors même que leurs fonctions judiciaires leur seraient concédées pour la vie, ce qui est une condition indispensable de l'administration d'une bonne justice. Mais il faut bien comprendre que nous parlons ici des temps modernes et des pays où une portiondes fonctions judiciaires sont, par l'institution du jury, remises aux mains du peuple, ou bien, dans les temps anciens, des peuples chez lesquels les simples citoyens partageaient occasionnellement avec les juges en titre, le droit de rendre la justice, et formaient ainsi avec eux une sorte de tribunal mixte. Il est clair, en effet, que si les simples citoyens ne sont pas admis à faire office de magistrats, et si les juges sont nommés à vie, sans qu'il soit possible d’en appeler de leurs sentences, en matière de droit ou en matière de fait, devant le corps populaire, ou devant le Parlement, un pouvoir ainsi constitué dans l'Etat deviendrait absolument incompatible avec le gouvernement démocratique ; son action serait trop puissante et ne tarderait pas à renverser en peu de temps la constitution elle-même. L'histoire nous apprend que, dans les temps anciens, des juges se sont, plus d'une fois, servis de la grande influence que leur donnaient leurs fonctions judiciaires et du respect naturel qu'obtiennent ces fonctions, pour s'emparer de l'autorité souveraine, et pour régner en véritables monarques sur le peuple qui les avait élus. C’est ainsi que les choses se sont passées pendant longtemps dans Israël. Quoiqu'on ne soit pas d’accord sur le temps qu’a duré le pouvoir des juges, les uns lui donnant deux cent quatre-vingt-dix-neuf ans d'existence, et les autres quatre cent cinquante ans d'après saint Paul, et malgré l'incertitude qui règne sur la nature de leurs fonctions, on ne saurait douter qu'au début leurs attritions ne fussent purement judiciaires, et qu’ils n'aient usurpé l'autorité souveraine, concédée pour la vie, mais sans hérédité, par l'influence que leur position leur avait acquise. Suivant toute probabilité, les suffétes, à Carthage, n'ont da leur autorité qu’à une semblable usurpation, car le nom de suffète est certainement d'origine tyrienne, aussi bien que

la colonie qui a fondé cette fameuse république; il doit en être de même du mot juif shofrhet (juge); les Latins se servant de l’s parce qu'il n’y a pas telle chose que sh dans leur langue. Nous avons déjà vu que dans le douzième et le treizième siècle, l'île de Sardaigne avait été gouvernée par quatre souverains, qui n'avaient d'abord été que des juges, et qui ont ensuite usurpé l'autorité royale. Dans les anciennes républiques, une grande partie des fonctions judiciaires étaient exercées par l'assemblée populaire. Nous avons vu comment, à Athènes, ce système avait conduit à faire un véritable tribunal du corps entier du peuple, et même à Rome, quoique le système judiciaire fût beaucoup moins important, les fonctions législatives et judiciaires n’ont jamais été suffisamment distinctes.

Mais ce n'est pas seulement dans la délégation de son pouvoir, quelquefois mieux exercé, et quelquefois susceptible de n'être exercé que par des individus ou par des corps très-réduits, que l'autorité du peuple, dans une démocratie, peut être dirigée, et, jusqu’à un certain point, restreinte dans son exercice, sans affaiblir Je principe démocratique, ou sans en faire un gouvernement mixte. Le pouvoir législatif lui-même peut s'exercer avec de certaines restrictions, et d'une facon qui impose des obligations au peuple souverain, sans qu'il y ait pour cela mème atteinte réelle portée à la démocratie. C'est là un sujet d'une grande importance; il est nécessaire de le bien comprendre pour ne pas tomber dans une suite d'erreurs qu'ont souvent commises les ennemis du gouvernement populaire. I] y a donc lieu d'en faire l'objet d'un examen très-attentif.

Ainsi que nous l'avons fréquemment observé, dans toute constitution, les détenteurs du pouvoir suprême n’affaiblissent pas ce pouvoir et n'altèrent pas la nature de cette constitution lorsqu'ils adoptent un mode particulier d'exercer leur autorité permanente. Le souverain d'une monarchie absolue conserve sans partage un pouvoir illimité, alors même qu'il lui plaît de l'exercer au moyen d'un certain nombre de conseillers, pourvu que ce soit lui qui les nomme, qu’ils n'aient point d'autres pouvoirs que ceux qu'il leur a donnés, et qu'il

puisse les renvoyer selon son bon plaisir. De tels arrangements peuvent même, comme nous l'avons déjà remarqué, rendre lamonarchie encore plus absolue, De même, dans une démocratie, le peuple peut exercer le pouvoir législatif,avec des restrictions combinées de telle sorte qu'elles ne préviendront pas seulement l'introduction du gouvernement mixte ou le danger de voir détruire le caractère démocratique de la constitution, mais qu'elles donneront plus de stabilité à l'élément populaire de la constitution, et la rendront aussi démocratique que si toutes les mesures de l'État étaient directement décrétées par le peuple assemblé. Il suffit de prendre garde de ne pas introduire dans le gouvernement une autorité permanente, qui soit indépendante du peuple, non plus qu’un pouvoir qui puisse tenir en échec l'autorité législative, et se placer au-dessus de tout contrôle.

Il est de la plus grande importance que le peuple, en faisant les lois et en décidant, en dernier ressort, des graves questions qui concernent l'administration de ses affaires, se conduise de façon à éviter les erreurs et les fautes qui peuvent provenir du trop de hate, de l'étourderie, de l'ignorance et de l'influence des violentes passions. Si une seule délibération, et la résolution qui en serait sortie, devaient suffire à régler à elles seules quelque importante matière, toute assemblée, et particulièrement une assemblée nombreuse, qui conduirait ainsi les affaires d'un pays, amènerait en peu de temps sa ruine inévitable. C'est là ce qui arrivera aussi longtemps que les hommes ne seront pas infaillibles, et neseront pas doués d’une parfaite circonspection et d’une impeccable prévoyance. Contre de pareils dangers, il n'y a pas d'autres garanties que la lenteur des décisions et le retour de discussions souvent répétées qui, donnant aux objections le temps de se produire, permettent de considérer les choses avec plus de lumières et de plus mires réflexions. Il n'en est point autrement de toute espèce d’assemblées , de quelque manière au'elles soient composées; mais dans un corps nombreux, il y a certitude de rencontrer plus de gens ignorants et incapables que d'individus sages et bien avisés. Les moins capables et les plus mal avisés seront toujours portés à prendre de

soudaines résolutions. Il faut, au contraire, du temps, pour que l'influence des hommes sages puisse avoir quelque effet; le temps est indispensable aux hommes de mérite pour établir leur supériorité, particulièrement dans un corps que nous avons supposé dépourvu de tout facheux dessein, et capable de prendre en considération ses plus importants intéréts. Mais il y a encore une autre raison qui, dans les assemblées populaires, rend indispensable la lenteur dans les décisions, et d’autant plus indispensable que les assemblées sont plus nombreuses. Rien de plus aisé que d'exciter les passions au sein d’une grande multitude. De soudaines alarmes y produisent des paniques universelles qui défient toute raison ; une fausse nouvelle, sil’accusation est de nature à soulever l’indignation, soit contre un homme, soit contre une mesure de l'État, y rencontre une facile crédulité; car c'est malheureusement |’inclination de la nature humaine de ne pas exiger de grandes preuves .pour accepter les plus cruelles accusations; l'horreur même qu'elle éprouve pour les crimes supposés, ouvre facilement ses oreilles aux récits qu'on lui fait. C'est encore le propre de la multitude de bâtir les espérances les plus exagérées sur des fondements aussi peu solides que ceux qui avaient d’abord donné naissance à ses craintes; on peut, avec des accents pathétiques, exciter sa pitié en faveur des plus tristes criminels, ou la faire se prendre d'affection pour les plus méprisables imposteurs ; bref, iln’y a point d'erreurs dans lesquelles la multitude ne puisse être entraînée par les efforts de l’éloquence et la puissance encore plus grande du mensonge. De là vient que dans tous les pays, et dans tous les états de société, il n'y a qu'un cri contre les erreurs de la populace, ses violences, sa fureur emportée, son éloignement de toute raison, et son penchant à la cruauté. Il est certain que les hommes sont moins exposés aux chances d'erreur et de crime, en proportion de l'éducation qu’ils ont recue, et de l'habitude qu'ils ont pris de se gouverner eux-mêmes ; cependant, il y a quelque chose dans la nature des grandes assemblées qui nous empêche d'espérer qu'elles puissent être toujours à l'abri des mauvaises influences et des fortes émotions. I] est même pos-

sible que certaines circonstances matérielles contribuent à ce résultat. On sait que plusieurs maladies deviennent contagieuses par la vue seule de ceux qui en sont atteints. Il est avéré que les convulsions gagnent parfois ceux qui en sont les témoins ; les affections nerveuses se communiquent facilement dans les réunions publiques; l’épilepsie était une maladie si fréquente dans les assemblées romaines, qu'on l’appelait morbus comitialis. La présence d’un grand nombre de personnes peut également produire une sorte de sympathie contagieuse. Par cela seul qu'ils s’apercoivent que d'autres partagent leurs sentiments, les hommes deviennent irritables, nerveux et incapables de se dominer eux-mêmes. S'ils étaient moins nombreux, les mêmes individus auraiert peut-être d'autres sentiments, prendraient d'autres résolutions, et se conduiraient avec plus de fermeté et de calme.

Toutes ces considérations prouvent qu'il faut : 1° De toute nécessité que les questions importantes soient discutées et décidées par une assemblée populaire peu nombreuse; 2 qu'il est bon d'avoir plusieurs délibérations, et de laisser un certain espace de temps entre elles pour aider à la réflexion; 3° qu'il serait également avantageux de consulter plusieurs assemblées; et enfin qu'il ne serait pas inutile d'employer toutes ces précautions à la fois. Nous avons vu combien le principe représentatif offre ainsi de sûreté contre les dangers du principe populaire. Mais cela n’est pas encore suffisant, car les assemblées représentatives peuvent elles-mêmes, quoique à un moindre degré, ètre sujettes aux moindres chances d'erreurs provenant de l'ignorance, des méprises et de la passion; par conséquent, la suprême puissance, alors même qu'elle est confiée à des représentants, doit, pour la sureté du peuple, et pour les mêmes raisons, qu’impose la délégation, s'exercer d'une manière fixe et avec de certaines restrictions naturelles, volontairement imposées et susceptibles d'être modifiées avec le temps, si plus tard on les jugeait contraires à la liberté et au droit populaire.

Voici donc les trois principaux freins, que l'on peut mettre aux décisions irréfléchies et erronées des assemblées

populaires : 1° Un certain délai entre la proposition d'une mesure et son adoption finale. 2° La convenance de soumettre ces mésures à plusieurs assemblées de représentants. 3° L'indépendance de ces assemblées contenue dans de certaines limites raisonnables, qui ne les empéchent pas toutefois d’être responsables. ;

On ne saurait dire que le peuple se dépouille de tout ou partie de son pouvoir souverain, parce qu’il a pris de telles précautions. L’homme qui dans le paroxysme d’une fiévre chaude s'est soumis à quelque contrainte, ne pense pas pour cela avoir aliéné sa liberté personnelle, — Nul ne pense avoir abandonné le gouvernement de ses affaires, parce qu'il a remis ses intérêts financiers aux mains d'un agent expérimenté ou confié sa cause à un habile avocat. Celui qui, par méfiance de son propre jugement et de sa façon de sentir dans chaque cas particulier, s’est imposé une règle générale dont il est résolu à ne jamais s’écarter, se sent par cela même beaucoup mieux préservé, sans cesser d'être aussi libre. Il y a plus : s'il se lie par quelque contrat, il n'a fait que donner plus d'efficacité aux garanties qu'il a prises contre lui-même sans rien sacrifier de sa liberté et de ses droits. Le peuple demeure donc également souverain dans tout le sens raisonnable de ce mot, alors même que la constitution exige de certains délais avant toute résolution, ou une double discussion, ou l'accord entre deux assemblées; sa puissance reste la même, que dans un ordre de choses où l’on n'aurait pas pris ces précautions nécessaires pour en faire la loi fondamentale de la démocratie. Ce qui est indispensable, c'est que les assemblées soient issues du choix populaire, qu’elles tiennent leurs pouvoirs du peuple jui-méme, et qu'elles soient astreintes au bout de deux ou trois ans à se représenter devant lui pour obtenir ses suffrages, ou céder la place à de nouveaux représentants.

La première des précautions que nous avons indiquées ci-dessus, celle qui regarde le temps qu'il faut mettre à la délibération, est si simple par elle-même, et si naturelle à prendre, qu'il n’y a pas lieu de s'en occuper longtemps. On peut y arriver en exigeant quelques informations préalables,

en renvoyant les mesures proposées à des commissions d'enquêtes, et en attendant leur rapport, ou bien, ce qui est le seul moyen efficace, en exigeant une suite d'épreuves à travers lesquelles toute résolution devra passer avant d'être finalement adoptée.

Quant à l'examen par deux ou plusieurs corps (toute mesure devant être entièrement discutée et adoptée dans la première assemblée avant d'être adoptée à la seconde), c'est là une précaution que l'on peut considérer comme un simple désir de plus, et qui offre un genre particulier de garantie, suivant que les deux assemblées sont constituées de la même manière, ou diffèrent entre elles. Si les mêmes électeurs les ont choisies toutes deux, dans les mêmes conditions d'éligibilité, et pour la même période de temps, il est clair que la double discussion n’aura pas d'autre effet que d'augmenter les délais, de multiplier les épreuves, tout comme cela se serait passé si la proposition n'était pas sortie de l'assemblée dont elle émane. Mais si les électeurs des deux assemblées ne sont pas les mêmes, si les conditions d’éligibilité ont été différentes pour les personnes qu'ils ont choisies, ou si le mandat électoral n'est pas de même durée, une seconde délibération offrira dans ce cas, quelque sécurité contre les chances d'erreur, car dans les deux premiers cas, les deux assemblées représentent des classes différentes, et dans la troisième hypothèse, elles agiront avec des opinions et des vues différentes, étant plus ou moins dans Ja dépendance de leur mandataires, suivant que leurs membres auront été nommés pour une plus ou moins longue période de temps. Cette diversité dans la constitution des deux assemblées les portera à examiner les mêmes sujets sous d'autres aspects. Elle servira à faire approfondir chaque mesure, et préviendra ainsi les inconvénients de l’irréflexion, de la violence et de l'erreur.

La brièveté du mandat que le peuple délègue à ses représentants ayant pour effet d’en faire de simples agents, qui demeurent toujours sous sa domination, les méprises et les passions de la multitude se retrouveront entières chez leurs députés. Tous les caprices et tous les préjugés de l'igno-

rante multitude influeront directement sur le corps représentatif, et le but proposé ne sera pas davantage atteint. Les élections annuelles ne peuvent donc produire que le plus facheux effet, à moins que les dangers et l'indifférence qu'amènera nécessairement le retour fréquent des élections, ne portent les électeurs à continuer indéfiniment leurs pouvoirs aux représentants une fois élus, et à rendre ainsi les élections une affaire de pure forme comme il arrive dans nombre de corporations, qui ont adopté ce système, et dont les fonctionnaires se trouvent, en réalité, garder leurs places toute leur vie en dépit des élections annuelles. Il semble que pour protéger l'indépendance des représentants et maintenir le pouvoir du peuple, il y a lieu d’assigner une durée de trois ans au mandat électoral.

Outre ces systèmes dont nous nous sommes occupés, on en peut imaginer d’autres, qui auraient pour effet de régulariser, ou, si l'on veut, de tempérer l'exercice de la volonté populaire; mais ces différents systèmes donnent lieu à beaucoup d’objections, et les règles les plus sûres sont encore celles que nous venons d'indiquer.

Parmi les systèmes défectueux, il faut d’ abord citer celui qui consiste à donner à un seul pouvoir dans l État, le droit de proposer des mesures, ce que l’on appelle l'initiative; si c'est l'assemblée la moins populaire qui est seule en possession de ce privilège, on évitera ainsi beaucoup de violences, et la multitude ne sera point surexcitée par ce qui se passera parmi ses représentants. Cette restriction n’est pas d’ailleurs bien différente de celle qui confère à une assemblée supérieure le droit de mettre son véto aux résolutions des assemblées populaires.

Nous n’avons pas moins d'objections à l’idée d'imposer une certaine proportion de voix, les deux tiers, par exemple, ou les trois quarts comme étant nécessaire à l'adoption de toute mesure importante, au lieu de se borner à la simple majorité; ce facheux expédient a, entre autres défauts, celui de pouvoir souvent empêcher l'adoption de mesures réclamées par le bien public; il tend à créer un parti dans le sein du corps gouvernemental, et à donner à la minorité

un poids et une importance qui ne lui appartiennent point. Une invention assez semblable, mais plus fâcheuse encore, consiste à déclarer inaltérables certaines lois, ou à prescrire qu'on ne pourra les modifier qu'après un certain laps de temps. Rien ne peut justifier une si grande absurdité ; il faut pour cela supposer qu'aucun changement ne surviendra dans l'État, pendant la période prescrite pour la durée desdites lois; et il faut aussi admettre, ce qui n'est pas moins absurde, que les auteurs de ces lois étaient doués d’une sagesse parfaite et d'une admirable clairvoyance. — Les peuples qui ont assez peu de confiance en eux-mêmes pour se lier ainsi les mains, s’exposent aux hasards de tous les changements qui peuvent survenir, et se privent, en même temps, du bénéfice qu'ils retireraient des lecons de l'expérience. L'exemple le plus frappant qui nous ait été donné d'une erreur semblabie, dans les temps modernes, est la faute commise par les États-Unis dans leur constitution fédérale ; et voici quel en a été l'étrange résultat : c’est que les Américains ont été obligés de continuer la traite africaine de longues années après qu'on eut reconnu l'affreuse criminalité de ce commerce, et les dangers de plus en plus imminents qu'il faisait courir à leur pays.

Un autre expédient qui a, s’il est possible, de plus grands inconvénients encore, est celui qui consiste à punir de certaines pénalités les personnes, qui ont étourdiment proposé certaines mesures, dans le cas où lesdites mesures n’auraient pas atteint leur but. A ce sujet, on peut dire, avec assurance, que l’on n'a jamais empêché le mal que l’on redoutait, et que l'on a de la sorte nui le plus souvent aux intérêts de l'État en opprimant et en soupconnant les individus. Lorsque le caprice populaire est favorable aux changements proposés, il serait dangereux de ne pas y céder, et c'est pourtant bien là l’occasion où le besoin du frein se fait sentir. Lorsque l’inconstance de la multitude laisse en péril le promoteur d'une mesure, il se trouve sacrifié pour avoir mis sa confiance dans le peuple, et c'est le peuple qui le trahit. Lorsqu'une mesure peut être utile quoique impopulaire, la crainte d’encourir une pénalité

empéchera qu'on ne la propose dans le moment même où elle est le plus fortement réclamée par le bien public.

Il en est des artistes politiques, qui mettent en avant tous les expédients dont nous venons de parler, comme d'un mécanicien malhabile, qui au lieu de mettre un balancier à sa pendule chezcherait à agir violemment sur le grand ressort et à arrêter le mouvement par lequel la chaîne s’enroule autour du cylindre.

L'histoire des gouvernements démocratiques présente beaucoup d'exemples de toutes ces méthodes, plus ou moins bien imaginées, lesquelles prouvent que sous cette forme de gouvernement on a toujours compris, et compris par expérience, qu'il était absolument nécessaire d'imposer quelques règles aux mouvements de la volonté populaire.

La constitution du peuple d'Athènes, et jamais constitution ne fut plus démocratique, imposait de nombreux délais lorsqu'il s'agissait de modifier une loi ancienne ou d'en introduire une nouvelle. Elle établissait certaines formalités qu'il fallait remplir ; elle exigeait qu'il y edt plusieurs discussions successives engagées devant des assemblées différemment constituées. La proposition était d'abord portée devant un corps choisi dans le Sénat, se composant de cinquante membres que l’on appelait les Nomothetes. Les Prytanes, auxquels ceux-ci faisaient leur rapport, publiaient la proposition dans la ville. D'autres Nomothètes, au nombre de 500, dont les cinquante premiers ne faisaient pas partie, délibéraient à leur tour. Le Sénat tout entier en délibérait ensuite. Après quoi, on choisissait cing personnes, appelées Syndics, qui avaient pour mission de défendre la loi antérieure, et, naturellement, de s'opposer à la nouvelle, En dernier lieu, et après que la mesure avait ainsi passé par cette épreuve des cinq degrés, le peuple en délibérait dans une assemblée générale et prenait la résolution finale, De plus, aucune loi nouvelle, en désaccord avec la législation antérieure, ne pouvait être soumise au peuple sans que l'ancienne loi ne fût virtuellement abrogée, ce qui est une règle admirable dans toutes les législatures. En outre, on exigeait la présence de six mille personnes au moins dans l'assemblée pour toutes

les mesures qui, à l'exemple de noslois pénales, atteignaient les individus, mesures qui courent risque d'être les plus tyranniques dans les mains du peuple. D'autres fois, les questions les plus importantes étaient portées devant des assemblées autres que des assemblées populaires, et c’étaient elles qui décidaient en dernier ressort. Quoique choisie au sort, l'assemblée appelée Heliæa, était dix fois moins nombreuse que l'assemblée générale (Ecclesia); et l'Aréopage était principalement choisi parmi les personnes qui avaient occupé d'importants emplois et qui devaient passer sous le contrôle des censeurs (Æuthyni). Ceux-à aussi gardaient leur emploi toute leur vie. En plus de ces restrictions d’un caractère particulier, il y en avait d’autres rentrant dans la catégorie de celles qui nous ont semblé prêter à beaucoup d'objections. Quiconque avait proposé une nouvelle loi pouvait être mis en accusation en vertu de ce que l'on appelait ypazn rapæwy c'est-à-dire poursuivi pour tentative de législation inconstitutionnelle; et cette poursuite pouvait avoir lieu un an après la présentation de la mesure, alors même qu'elle avait été adoptée, si, à l'essai, elle avait été trouvée contraire au bien public. Il y avait aussi des lois auxquelles il était absolument interdit d'apporter aucun changement, sous quelque prétexte que ce fût. Enfin, il y avait cette grosse monstruosité de l'ostracisme, qui avait pour but d’abaisser les hommes populaires et de déjouer tous les ambitieux desseins, mais qui avait aussi pour effet direct de dégouter tout le monde « d’avoir affaire à des multitudes trop changeantes »

La constitution des Etats-Unis abonde en obstacles mis à l'exagération du pouvoir populaire. Il y en a quelques-uns qui sont bien entendus, et d'autres qui laissent beaucoup à désirer. Les premiers sont en partie empruntés à la législation anglaise, Chaque Bi// doit passer par plusieurs lectures, être envoyé à un comité et soumis à un rapport; cela se passe ainsi dans les deux assemblées, exactement comme dans notre Parlement. En Amérique, la Chambre des représentants n'est pas composée de mème que le Sénat. Les membres du Sénat doivent avoir trente ans, ceux du corps

représentatif peuvent être élus à vingt-cinq. Dans Je premier corps on est nommé pour deux ans et dans le second pour six. Les députés sont nommés par la masse entière du peuple; les sénateurs sont élus par les suffrages réunis des deux corps qui composent la législature de chacun des États de l'Union; il faut le concours des deux chambres pour adopter une proposition, et le consentement du président, qui n’est pas l'élu de ces deux assemblées, mais qui a été choisi par le corps électoral pris en masse, est nécessaire pour donner force de loi aux résolutions que les chambres ont arrêtées en commun; s'il le refuse, il faut dans chaque chambre une majorité des deux tiers des voix pour passer outre; de plus, le pouvoir de proposer des impôts n'appartient qu’à une seule Chambre, quoique l’autre puisse refuser ou changer quelque chose aux taxes proposées, car les auteurs de la constitution américaine ont avec raison repoussé l'absurde privilége que nous avons concédé chez nous à la Chambre des communes; le président a le droit de grâce, excepté dans les affaires d'accusation portées devant le Parlement ; ce sont alors les représentants qui accusent et les sénateurs qui jugent; le président, avec le concours des trois quarts du Sénat, nomme les ambassadeurs, choisit les magistrats et conclut les traités ; tous les juges sont inamovibles. Enfin, on ne peut modifier aucune partie de la constitution sans le concours des deux tiers des voix des deux Chambres; il faut aussi que ce changement soit soumis à l'approbation individuelle de chaque État de l'Union et qu'il soit consenti par les trois quarts d’entre eux.

On n'a jamais pensé que le gouvernement américain ne fut point une pure démocratie, parce qu'il a su mettre tous ces freins au pouvoir populaire. Mais si nous considérons le gouvernement encore plus démocratique de la république française, nous y rencontrerons de semblables restrictions, ayant pour but d'imposer des règles à l'expression de la volonté populaire. La constitution de 1793, la plus démocratique de toutes, donnait aux assemblées primaires la nomination des députés, et accordait aux collèges électoraux choisis par ces assemblées le droit de désigner les candidats

aux fonctions exécutives, et celui de désigner les juges criminels dont les fonctions étaient annuelles. On ne pouvait proposer de lois que sur le rapport d'un comité, et l'on ne devait les discuter qu'après un avertissement donné quinze jours à l'avance. Si la loi avait été acceptée par la législature, elle devait alors être imprimée et envoyée à toutes les communes des quatre-vingt-trois départements. Après un délai de quarante jours, si un dixième des votants dans les assemblées primaires de la majorité des départements, c’est-à-dire si un dixième des votants dans chacun des quarante-deux départements était contraire à la loi, elle était mise de côté, alors même qu'elle avait été adoptée par le corps législatif tout entier. Si le nombre des opposants était inférieur au dixième des votants, la loi ainsi approuvée faisait partie de la législation. La constitution de 1795 était moins purement démocratique et ne mettait pas plus de freins au pouvoir populaire. Les deux Conseils des Anciens et des Cinq cents n'étaient point nommés directement; ils étaient tirés des collèges électoraux qu'avaient choisis les assemblées primaires et dont les membres devaient remplir certaines conditions de propriété. Ces colléges nommaient les officiers de justice aussi bien que lesmembres des Chambres ou des Conseils. La proposition des lois appartenait au Conseil des Cinq cents; le consentement des Anciens, au nombre de deux cent cinquante, était nécessaire pour l’adoption d'une loi, et dans chaque Chambre, elle devait passer par trois lectures différentes. Les membres de chaque Conseil étaient élus pour trois ans. Le pouvoir exécutif était confié à cing directeurs, qui étaient en fonction pour cinq ans, et qui devaient être âgés d'au moins quarante ans. Mais les questions de paix et de guerre relevaient des Conseils, quoique toutes les négociations, aussi bien que les opérations militaires fussent du ressort du Directoire. Les Conseils se bornaient à donner leur concours en ratifiant les traités conclus,

Il nous faut maintenant faire observer qu'il y a certains obstacles matériels au pouvoir populaire et certaines garanties contre les mesures irréfléchies de la multitude, qui doivent nécessairement se rencontrer dans toute constitution

d'un caractère démocratique, et qui proviennent de trois circonstances importantes nécessairement communes à tout gouvernement de cette espèce, ou qui découlent naturellement de la démocratie, mais qui, par elles-mêmes, sont antérieures et indépendantes de toute iustitution positive et de toutes les méthodes artificielles dont nous nous sommes occupés jusqu'à présent.

En premier lieu, les réunions populaires doivent de toute nécessité, et pour maintenir leur caractère d’assemblées d'affaires, adopter certaines règles pour leur gouvernement intérieur. Il faut que leurs séances soient annoncées à l'avance; il faut que leurs membres se conforment à certains usages propres à maintenir l’ordre et la tranquillité ; il faut que les affaires s'y traitent avec ordre et méthode. Il importe de prévenir toute surprise en donnant connaissance à l'avance des mesures qui doivent être proposées. Par-dessus tout il est nécessaire d'empêcher qu'une faible minorité puisse se substituer à la majorité, et, pour cela, il y a lieu d'établir qu'il ne saurait y avoir de délibération valable, qu'à la condition de la présence d'un certain nombre de représentants. En second lieu, l'expérience que toutes les assemblées populaires ne peuvent manquer d'acquérir dans la conduite des affaires, sous quelques règles que ce soit, et par la seule fréquence de leurs réunions, joue un très-grand rôle dans la manière de se comporter de toute espèce de démocratie. Si, en toutes matières, l'expérience est chose importante, et si c’est l'usage qui donne l’habileté dans la conduite des affaires publiques, c'est surtout la pratique qui produit particulièrement ce résultat. Nous n'avons pas besoin de remonter jusqu'au peuple d'Athènes, pour en trouver des exemples et pour rappeler quelle finesse de goût l'habitude de fréquenter les assemblées publiques, avait donnée au peuple de l’Attique pour juger les plus merveilleux chefsd'œuvres de l'art oratoire; il suflit de comparer les réunions publiques qui ont lieu dans notre capitale avec celles qui se produisent en province ‘ ou bien encore de mettre en

1. On peut voir un exemple de la nature du gouvernement de la populace dans les récits controuvés, dans les jugements mal fondés et

regard les tentatives de ce genre faites en France avec ce qui se passe dans notre pays. Il suffit d'un peu de réflexion pour reconnaître la supériorité que les corps constitués et qui se réunissent régulièrement, à époques fixes, ne peuvent manquer d'avoir, pour la bonne conduite de leurs affaires, sur les assemblées de personnes qui se réunissent rarement ou peut-être presque jamais, même dans les pays qui ont le plus l'habitude de ces sortes d'assemblées ; et cela prouve combien est grande l'erreur des observateurs irréfléchis qui veulent juger des gouverngments démocratiques par la conduite qu'ils ont vu tenir à la multitude ou à la populace.

Il y a en troisième lieu, une dernière garantie qui est peut-être la plys importante de toutes celles dont nous ayons à nous occuper, parce qu'elle ressort naturellement de la forme du gouvernement populaire, et qu’elle ressemble en cela au régulateur de la machine à vapeur qui emprunte toute sa puissance au mouvement de la machine. De même, si tous les membres de la communauté ont voix au chapitre, lorsque le peuple prend part directement aux affaires, ou si toutes les classes et tous les intérêts sont représentés par le peuple en délégation, il ne peut manquer de se produire presque toujours des différences d'opinions qui entrainent nécessairement une complète discussion. Quand le champ libre est ouvert aux débats, il suffit d'une petite minorité pour prévenir les résolutions soudaines et pour faire obstacle aux facheuses mesures; les opposants même en petit nombre sont toujours sûrs de gagner du temps ; et les délais leur donnent la possibilité de faire entendre et apprécier les objections qu’ils soulèvent contre les

saugrenus auxquels se complait la presse périodique ; comparez les faits que racontent et les opinions qu’émettent nos journanx avec ceux que l'on publie dans les revues mensuelles ou trimestrielles et remarquez quelle immense différence existe entre l'étourderie des uns et la prudente réserve des autres. Con:parez, de même la façon raisonnable dont s'ex priment les journaux de Londres avec les extravagantes absurdités que produisent les journalistes de province moins expérimentés que leurs frères de la capitale, et vous comprendrez aussitôt comment la multitude à laquelle s'adresse nt ces publications peut-elle mème acquérir d'expérience, grâce à l'usage et à l'habitude.

mesures projetées. Il faut supposer toutefois que le peuple, ou ses représentants, aient uniquement à cœur le bien public, car c’est de leur propre bien qu'il s'agit, et fussent ils sujets à se tromper, ils ne peuvent être tentés de le négliger et encore moins de le sacrifier. Ils doivent avoir, au contraire, l'esprit ouvert à la raison; et le sentiment de la majorité ne tiendra pas en général contre les bons arguments donnés par une petite portion des esprits éclairés. Dans le plus grand nombre de cas la seule différence d'opinion suffira à garantir l'Etat contre les chances de l'entraînement, de la violence et de l'erreur. Presque toujours elle aura pour effet de procurer les délais nécessaires pour s'entourer de renseignements et laisser se produire toutes les considérations propres à éclairer le sujet en discussion.

Les détails dans lesquels nous venons d'entrer répondent de la manière la plus satisfaisante à tous ceux qui regardent la démocratie comme synonyme de l'anarchie ou du gouvernement de la populace. Quand cette idée s'est emparée. de quelqu'un, il a toujours devant les yeux le spectacle de ce qu'il a vu ou de ce qu'on lui a dit se passer habituellement dans les assemblées populaires, là où l’on ne saurait espérer de calmes délibérations ; ce qui en vérité est bien naturel, car ce n’est point pour cela qu'elles se sont réunies. L'entraînement, l'excitation générale, l'adoption de mesures déjà résolues, donnent naissance à de violents sentiments qui oppriment l'esprit, et qui demandent à se soulager par des démonstrations violentes plutôt que par l'exercice de l'intelligence ; en un mot, c'est l’action et non point la délibération qui est le propre des assemblées publiques et par conséquent, ceux qui ne sentent point comme la multitude, ne songent guère à s'y rendre, ceux qui y viennent ont déjà leur parti pris. Et si quelque différence d'opinion existe, l'assemblée devient le théâtre d'un tumulte stérile, quand il ne s’y produit pas d’affreuses scènes de violence. Ceci n’est à aucun degré la peinture des facor ‘*: procéder du peuple, même dans .es démocraties les plus. mal réglées. Ceux qui préfèrent cette forme de gouvernement

n’entendent glorifier qu'un système de domination populaire régulier et exécutable, et nullement les procédés désordonnés d'une multitude sans frein. Ce qu'ils entendent par démocratie est un état de société semblable à ceux dont nous avons précédemment parlé, c'est-à-dire, un état dans lequel le pouvoir populaire est le principal moteur de la machine, mais dont l'action doit se combiner suivant de certains principes avec tous les autres rouages ; étant d’ailleurs bien entendu que tous ces rouages eux-mêmes et tous les mouvements de la machine relèvent du moteur principal, autrement dit de la puissance du peuple.

Il est vrai, comme nous l'établirons plus tard, que pour cet:e raison même toutes les restrictions et toutes les garanties dont nous avons parlé, ne sauraient jamais avoir autant de garantie dans une pure démocratie que dans un gouvernement mixte, mais nous n'avons pas à cause de cela le droit de les mépriser et de nier l'effet qu'elles peuvent avoir dans les démocraties les plus complètes qu'il se puisse imaginer...