CHAPITRE XXXII

Le retour d'Égypte de Napoléon, la mauvaise direction donnée aux affaires publiques pendant son absence, mais surtout les revers de fortune qui avaient accablé les armées de la République, depuis que le génie de Carnot banni en 1797 ne présidait plus à leur conduite, préparaient le chemin au coup d'état du 18 brumaire ; et peu de temps après qu'il fut accompli, le gouvernement provisoire promulgua une nouvelle constitution. Mais avant de nous en occuper, il n’est peut-être pas sans intérêt de donner d'abord une idée sommaire de la forme de gouvernement qu'avait imaginée Sieyès, l’un des auteurs du nouveau changement; tandis qu'avec sa rudesse de formes accoutumée, il voulait l'imposer de haute lutte à ses collègues, il ne prenait même pas la peine, suivant ses habitudes de pédanterie dogmatique, de l'appuyer de quelques raisonnements ; et quoiqu'elle ait été rejetée en bloc avec tout le mépris que méritait un système aussi absurde et aussi impraticable, il ne manque pas de réveurs politiques qui l’admirent encore comme une preuve de profonde sagacité et d'une prodigieuse fertilité de combinaisons, le chef-d'œuvre de ce génie créateur, qui a certainement contribué à suggérer l'idée de beaucoup des parties de la constitution aujourd’hui existante.

A la tête de ce gouvernement était placé un grand fonctionnaire appelé le grand électeur où Proclamateur Électeur, lequel jouissait pour ses dépenses personnelles et pour ses frais de représentation d’un revenu de 250 000 livres sterling ; il avait pour résidence le palais de Versailles ; sa place était à vie; il avait une garde d'honueur composée de

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3000 hommes, et demeurait entièrement irresponsable. Ses fonctions consistaient à représenter la nation dans ses rapports avec les puissances étrangères; il était tenu de s’adjoindre un conseil délibératif de ministres responsables. C'était à lui qu'appartenait l'entière disposition de tous les emplois judiciaires depuis le degré le plus humble jusqu'au plus élevé; il avait le droit de nommer à toutes les places administratives, depuis la mairie des plus petites villes jusqu'à la charge de secrétaire d'Etat. Ce grand fonctionnaire était d'ailleurs déclaré incapable de gouverner, et de faire ou d’ordonner aucun acte, au delà de ce qui concernait le choix des fonctionnaires publics, pour les affaires du dedans, et des ambassadeurs pour celles du dehors. C’est à cause de cette singularité que Napoléon à qui cette place était destinée se prit à demander si l’on supposait qu'il s'arrangerait de cette position d'un cochon mis à l’engrais d'un énorme traitement.

Le pouvoir exécutif ainsi enlevé au grand électeur était confié au conseil d'Etat et aux ministres. Le pouvoir de faire les lois appartenait à un corps législatif devant lequel une assemblée appelée le tribunat, et composée de tribuns agissant au nom du peuple, mais nommés à vie, devaient défendre ou attaquer les mesures projetées, et devant lequel le conseil d'Etat devait également soutenir les propositions qu'il avait mises en avant. La décision du corps législatif faisait loi; elle prenait ainsi son origine dans une sorte de procédure judiciaire, et se produisait avec les attributs et sous la forme d’un verdict définitif.

Les assemblées primaires, dans la proportion du dixième du nombre des habitants, devaient tous les deux ans préparer des listes communales de candidats, parmi lesquels les colléges électoraux choisissaient tous les cing ans des candidats nationaux, et c'était parmi ces derniers que, tous les dix ans, le grand électeur devait à son tour aller prendre tous les fonctionnaires de l'Etat. Quant à ceux-ci, s'ils ne pouvaient pas être révoqués par le grand électeur, ils pouvaient l'être par le peuple lui-mème, puisqu'il lui était loisible de ne pasles mettre sur les listes de candidats qu’il présentait périodique-

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ment. Le grand électeur n'avait quoi que ce soit à voir avec le tribunat et le corps législatif. Le tribunat se composait des cent premiers citoyens portés sur la liste des candidats nationaux; le corps législatif était directement choisi par les colléges électoraux, et l'initiative des lois appartenait au tribunat. Il devait y avoir un sénat conservateur, agissant comme cour d'appel ou de cassation, pour toutes les mesures provenant du corps législatif et qui y avaient été portées par le tribunat. Les sénateurs ne pouvaient remplir aucune autre fonction. Le sénat jouissait d'un droit qui s'appelait droit d'absorption. Il pouvait à n'importe quel moment, appeler dans son sein, et par conséquent, rendre incapable de toute autre fonction, soit le chef ambitieux, soit letribun populaire dont l'attitude pouvait compromettre la stabilité de la constitution. On voit maintenant que le trait saillant de ce singulier système, à savoir, la création d'un magistrat en chef jouissant d’une immense clientèle, et d’un énorme revenu, quoique n'ayant absolument rien à faire, ne fut pas adopté ; mais les articles de la constitution du 13 décembre 1799, iastituèrent un tribunat, ainsi qu'un sénat conservateur, et consacrèrent le renouvellement des fonctions publiques par le peuple.

Nous avons jusqu’à présent examiné, indifférent, les diverses constitutions républicaines, soit qu'elles fussent purement et nominalement républicaines, soit substantiellement républicaines sous les formes extérieures d'une monarchie, et le système de Sieyès serait évidemment rentré dans la première catégorie. Mais la constitution dont nous avons maintenant à nous occuper, s’éloignait beaucoup en réalité du modèle républicain ; et du jour où, par un léger changement de combinaison, le magistrat en chef fut investi du pouvoir pour sa vie durant, et reçut le droit de nommer son successeur, ce gouvernement devint dans toutes ses tendances et à tous les points de vue, une véritable monarchie, et une monarchie qui approchait beaucoup de l'absolutisme.

Le droit de choisir des personnes éligibles aux fonctions publiques fut donné, dans chaque arrondissement, à tous citoyens agés de 21 ans, et qui demeuraient depuis un an

dans la contrée. Ils avaient à choisir le dixième d'entre eux comme éligibles ; les personnes ainsi élues choisissaient à leur tour un dixième d'entre elles, et la réunion de tous ces dixiémes formait la liste sur laquelle on prenait les fonetionnaires du département. Sur cette liste départementale on choisissait encore un autre dixième qui formait la liste des fonctionnaires de la nation. Les choix étaient faits pour trois années, après lesquelles on pouvait rayer certains noms et en substituer d’autres.

C'est ainsi que l’on s’apercoit que le plan de l'abbé Sieyés fut à peu près suivi, du moins en ce qu'il avait peutêtre de plus raisonnable et de plus praticable, hors que la possibilité de retrancher certains noms d'éligibles donnait des facilités de révocation qui ne sont guéres compatibles avec un bon gouvernement, et prêtait singulièrement à l'intrigue, sans compter que cette idée de limiter le choix des personnes éligibles au dixième des habitants, semble ne pouvoir raisonnablement s'accorder avec quelque principe que ce soit.

Le principal corps dans l'Etat était le sénat conservateur, composé de 80 membres nommés à vie et âgés d'au moins cinquante ans. Ils n'avaient été que soixante à l’origine, tous nommés par les trois consuls, et l'on devait leur adjoindre annuellement deux nouveaux membres pendant dix ans afin.de les porter au nombre de quatre-vingts. Ils remplissaient eux-mêmes les vides qui survenaient dansleur corps, et choisissaient périodiquement leurs collègues sur une liste de trois candidats qui leur était présentée par le premier consul, le tribunat, et le corps législatif. Les sénateurs ne pouvaient remplir aucun autre emploi, mais chaque sénateur avait un traitement égal à la vingtième partie de celui qui était alloué au premier consul, soit mille livres sterling par an. Le sénat choisissait tous les fonctionnaires de la nation, le tribunat, le corps législatif, les consuls, les juges de la cour de cassation ; il avait le droit d'annuler tous les actes des autres corps qui pouvaient violer la constitution.

Le tribunat se composait de cent membres qui devaient avoir plus de vingt-cinq ans ; le cinquième d'entre eux sor-

tait tous les ans; mais ils étaient indéfiniment rééligibles aussi longtemps que leurs noms restaient sur la liste nationale. Ils avaient un traitement de 15 000 francs, soit environ 600 livres sterling.

Le corps législatif se composait de trois cents membres âgés au moins de trente ans. Un cinquième d'entre eux sortait tous les ans, et ne pouvait être réélu qu'après l'intervalle d'un an. Les séances de cette assemblée duraient pendant quatre mois par an; elle pouvait siéger à plusieurs reprises si le gouvernement la convoquait; les députés au corps législatif avaient un traitement de 10 000 francs, soit environ 400 livres sterling.

Le tribunat et le corps législatif avaient des réunions publiques, a uxquelles pouvaient assister deux cents personnes étrangères à ces assemblées. Ce qu'il y avait de plus extraordinaire dans la constitution, c'était le mode suivi pour la confection des lois. Toute loi devait être présentée par le pouvoir exécutif au tribunat, et par le tribunat au corps législatif, dont le rôle se bornait à écouter ce qu'avaient à lui dire le tribunat représenté par trois de ses membres, et le conseil d'état; il avait seulement le droit de décider, sans avoir celui de discuter. Il votait au scrutin secret. On peut se demander si l'abbé Sieyès lui-même aurait inventé une pareille combinaison. Dans chaque district les juges de paix étaient choisis par les électeurs; ils étaient maintenus pendant trois ans dans leurs fonctions ; leur rôle principal consistait à intervenir comme conciliateurs entre les parties, et à empêcher ainsi qu'on eût recours aux tribunaux. Il y avait dans chaque département un tribunal civil et une cour d'appel. Le gouvernement nommait tous les juges dela cour d'appel, ainsi que ceux de la cour de cassation. Les procureurs généraux chargés des poursuites et attachés à chaque tribunal agissaient comme commissaires du gouvernement ; les accusations étaient portées devant un grand jury et jugées par un petit jury, les jurés siégeant ensemble avec les juges.

A la tête de tout ce système étaient placés trois grands magistrats appelés Consuls. Le premier Consul avait untraite-

ment de 20,000 livres sterling, les deux autres de 6,000 livre, sterling; ils étaient nommés pour dix ans, au bout desquels le premier Consul devenait (ex officio) membre du sénat. Cependantils étaient toustrois rééligibles. En réalité, le premier Consul était le magistrat en chef de la république, et son pouvoir était immense, car il s'étendait sur toutes les parties du système de l'État. Si l’on avait adopté le système de l'abbé Sieyés en établissant des listes de candidats pour les fonctions publiques, et en nommant les diverses assemblées qui devaient confectionner les lois, on s'en était étrangement éloigné dans tout ce qui regardait les attributions du magistrat en chef. Le premier Consul formait un contraste parfait avec le Proclamateur Electeur de l'abbé Sieyès, excepté en ce qui touchait à l'étendue de son patronage. Il avait, en effet, à lui seul, le droit de commander et de disposer comme il l'entendait des forces de l'État, n'étant astreint qu'à prendre l'avis de ses collègues, mais nullement obligé de le suivre. Al pouvait, sans les consulter, nommer à tous les grades de l'armée de terre et de mer. Il nommait également tous les juges à l'exception des juges de paix. Il disposait des fonctions des tribunaux civils ou criminels, sauf toutefois la cour de cassation. Les juges étaient nommés à vie, et révocables seulement pour cause d'indignité. Il choisissait aussi les membres du conseil d'État, et les destituait selon son bon plaisir. Il était uniquement tenu à prendre tous ces différents fonctionnaires sur les listes électorales. C'était lui qui était chargé de conduire les négociations, et de nommer les ambassadeurs, aussi bien que les ministres d'Etat, et tous les autres fonctionnaires publics, et jusqu'aux membres des administrations locales et municipales.

Les deux autres Consuls lui étaient adjoints pour tous les actes de gouvernement, excepté la nomination aux emplois publics, et le commandement des forces armées. Quoique le premier Consul füt obligé de consulter ses collégues, ceux-ci n'avaient pas d'autres droits que celui de constater leur dissentiment s'ils n'étaient point d'accord avec lui et d'exposer leurs motifs. Comme pour nos gouverneurs des Indes, par une admirable combinaison qui avait pour but d'assurer la

délibération et laresponsabilité, sans affaiblir l'unitéet la vigueur du gouvernement, la voix du premier Consul était prépondérante alors même qu'il était seul de son avis. La. paix, la guerre, les ratifications de traités étaient proposés par les Consuls au corps législatif qui pouvait, suivant son bon plaisir, les approuver ou les rejeter; mais le gouvernement avait le droit de demander que de pareilles questions ne fussent discutées que dans les séances secrètes du tribunat et du corps législatif. Les Consuls avaient l'initiative des lois, ils avaient aussi la faculté de retirer celles qu'ils avaient proposées pendant qu'elles étaient encore en discussion devant le tribunat et le corps législatif; c'était également à eux qu'était confiée la mission de veiller à l'exécution générale des lois. Ils avaient le droit de décréter des arrestations, mais ils étaient tenus de faire comparaître dans les dix jours les personnes qu'ils avaient fait arrêter. Ils disposaient de la. garde nationale en activité de service, mais la garde sédenaire ou de police n’était pas sous leurs ordres.

Lorsque l’on considère le pouvoir qu'avait le premier Consul de nommer et de révoquer tous les fonctionnaires. civils ou militaires, excepté les juges de la cour de cassation, les juges de paix et les procureurs auprès de la cour des. comptes, lorsqu'on songe à l'autorité absolue qu'il exercait sur tous les actes de l'administration, au droit qu’il possédait à lui seul de nommer tous les sénateurs sauf les vingt collègues que ceux-ci pouvaient s'adjoindre périodiquement, lorsqu'on tient compte de la faculté qui lui était accordée de désigner indirectement les personnes qui devaient faire partie du tribunat et du corps législatif, assemblées sur lesquelles le peuple n'avait d’autre moyen de controleeffectif que la possibilité de les renvoyer au bout de troisans, il est difficile de ne pas reconnaître, qu’avec de telles attributions, Napoléon avait toute la puissance gouvernementale entre ses mains ; et les obstacles bien légers qu'il était exposé à rencontrer ne pouvaient provenir que de l'opposition momentanément élevée, soit dans le Sénat qu'il nommait directement, soit dans le tribunat ou le corps législatif qu'il avait également nommés par l'intermédiaire du Sénat, les mem-

bres de ces deux assemblées n'étant eux-mêmes exposés à se voir révoquer par le peuple qu’à l'expiration d'un délai de trois années.

Mais au bout de très-peu de temps, il se trouva que ce controle si insignifiant qu'il pit être, était encore trop génant pour Napoléon. Les séances du tribunat étaient publiques, et quelques uns de ses membres étaient gens de talent et d'énergie. Une certaine opposition se manifesta dans cette assemblée, et le public en lisant les débats prit parti pour elle. Toutes les brillantes victoires par lesquelles le premier Consul avait inauguré son arrivée au pouvoir, la paix continentale qu'il avait eu l'honneur de dicter à ses adversaires, et à laquelle l'infatuation du gouvernement de M. Pitt avait di se résigner à la suite du refus qu'il avait fait de traiter avec lui, n'avaient pas suffi à imposer silence au mécontentement de la nation, ni à faire oublier au peuple les temps de la république, alors qu'il occupait dans l'Etat une position si differente, de celle à laquelle il était présentement réduit; Napoléon sentit qu'il lui était nécessaire de retoucher à quelques unes des parties les plusessentielles de la constitution, moins de trois ans après qu'elle avait été consacrée par l’assentiment de 3011007 votans contre 1562; et le 4 août 1802 ces changements furent notifiés au publie par un sénatus-consulte organique, autrement dit, par un décret du sénat conservateur.

La première observation qui se présente à l'esprit au sujet de ces changements, c'est qu'il n'y avait rien dans la constitution de 1799, qui autorisat le Sénat à modifier cette constitution. Son pouvoir se bornait, au contraire, ainsi que le titre même de cette assemblée l'indiquait, à annuler lesactes faits contre la constitution qui était placée sous sa garde spéciale. Il faut de plus remarquer que ce furent les obstacles mis à son pouvoir par les droits électoraux des citoyens, par l'indépendance du Sénat et du tribunat qui excitèrent surtout l'attention et le mécontentement de Napoléon. Ilse proposait donc, grace au nouveau sénatus-consulte, de renforcer son pouvoir en écartant tout ce qui pouvait l'affaiblir.

Le système des élections de district fut régularisé par la

nomination de présidents choisis par le Consul, et par la division desdites assemblées en diverses sections présidées elles-mêmes par des personnes choisies par les délégués du Consul. Cette précantion ne parut pas encore suffisante contre les empiétements possibles du parti populaire. On prit alors le parti de ne laisser entter dans les conseils municipaux que les citoyens les plus imposés, et l'on chargea le ministre des finances de préparer une liste des cent personnes qui remplissaient cette condition, liste sur laquelle il fallait choisirles membres des municipalités ; la moitié des membres des conseils municipaux se renouvelait au bout de dix ans. Le Con sul choisissait le juge de paix sur une liste de deux candidats présentés par l'assemblée. Il avait seul le droit de choisir les maires et les adjoints, qui demeuraient cinq ans en place. Les colléges électoraux étaient nommés à vie, le Consul désignait leur président, et leurs membres étaient choisis sur une liste de 600 personnes payant le plus d'impôts. Le Consul avait en outre le droit d'adjoindre 10 membres aux collèges cantonaux et 20 membres aux colléges départementaux. II n'était pas nécessaire que ces adjonc'ions eussent lieu à de certaines dates fixes et périodiques ; elles dépendaient de son bon plaisir. Il était absolument interdit aux assemblées électorales de s'occuper d'autre chose que des faits d'élection; et, comme dans la Constitution de 1795, elles ne devaient pas entretenir de correspondance les unes avec les autres.

La composition du Sénat fut aussi modifiée en quelques points importants. Le nombre de 80 membres dut être immédiatement rempli, au moyen de propositions émanées du premier Consul et qui pouvaient être renouvelees trois fois pour chaque vacance, la 3° proposition devenant obligatoire lorsque les deux premières auraient été rejetées. Napoléon s’adjugea d'un coup le droit de nommer soixante sénateurs.

I] était aussi autorisé à donner de tempsen temps pour collègues aux sénateurs des personnages éminents de n'importe quel age, pourvu qu'ils appartinssent à l’ordre de la légion d'honneur; il pouvait également, en nommant des sénateurs

ayant atteint l’âge voulu, porterle nombre des membres de cette assemblée jusqu'à 120. Enfin, les sénateurs devenaient -capables d'être promus à toutes les hautes charges de l'État. ‘Il n'est pas besoin d'ajouter que le Sénat créé, pour protéger ‘la constitution devint ainsi un pur instrument dans les mains du premier Consul, et que le nouveau sénatus-consulte ne pouvait, en conséquence, avoir d'autre effet que d’aug- ‘menter considérablement son pouvoir. Il avait désormais le droit de proroger et de dissoudre le tribunat et le corps Jégislatif, il pouvait prolonger au delà des dix jours la période pendant laquelle un citoyen arrêté devait être tra- -duit devant un tribunal. I dépendait de lui d'annuler tous des jugements qu'il regardait comme incompatibles avec la sûreté publique, de suspendre l’action du jury dans tous les départements, de mettre ces départements hors la loi, autrement dit, de leur appliquer la loi militaire, de faire des sénatus-consultes pour donner des constitutions aux colonies, d’y régler toutes les matières auxquelles la constitution nationale n'avait pas directement pourvu, et de résoudre toutes les difficultés qui pourraient s'élever sur l'interprétation des articles de la constitution. Il fallait une majorité des trois quarts des voix pour faire les lois dites organiques.

De 80 membres, le tribunat était réduit à 50 membres, dont la moitié devait être remplacée tous les trois ans. Si le Sénat venait à le dissoudre, il devait être entièrement composé de membres nouveaux. Il en était de même du corps législatif.

On créa un ministère de la justice. Le ministre présidait la cour de cassation; et le premier Consul par l'intermédiaire du Sénat nommait tous les autres membres de cette cour.

Le premier Consul lui-même était nommé à vie, avec le pouvoir illimité de désigner son successeur ; lui seul avait le droit de faire des traités, et de contracter des alliances, et lui seul aussi les ratifiait.

Le nom seul d'Empereur manquait pour établir la souveraineté complète de Napoléon; et moins de deux

ans après le sénatus-consulte, il en prenait le titre, et

changeait la forme aussi bien que la substance de la derniére constitution par un autre sénatus-consulte, absolument destructif du premier, qui limitait le droit de faire des lois organiques aux circonstances qui n'avaient pas été prévues dans le mode primitif du gouvernement. Napoléon était déclaré empereur des Français, et la couronne impériale dont les femmes étaient exclues, devenait héréditaire dans sa famille. Les membres de sa famille étaient élevés au rang de princes et de princessés ; ilavait pleine autorité sur leurs mariages, et pouvait rendre des décrets obligatoires pour . les membres de la famille impériale; les princes de la nouvelle maison souveraine étaient sénateurs ; la liste civile royale, telle qu’elle avait été réglée en 1790, devenait celle de l’empereur et de sa famille. Il était autorisé à nommer un régent pour Je cas où son successeur serait encore enfant, ou s'il était frappé d'incapacité. On avait formé un corps de noblesse, composé des grands dignitaires de l’Etat, tels que le grand Amiral, le grand Connétable, l'archi chancelier etc. tous pourvus d'un siége au Sénat, où siégeaient également les princes de la famille impériale, ainsi que les quatre-vingts membres choisis sur les listes électorales, et tous ceux qu'il plaisait à l'empereur d'élever à cette dignité. Le Sénat pouvait rejeter les lois proposées par le corps législatif, mais l'empereur n’avait pas seulement le droit de veto, il pouvait adopter et faire passer une loi rejetée par le Sénat. Le tribunat était divisé en troissections, Législation, Police, et Finances, et ne pouvait plus désormais discuter aucune loi en assemblée générale. La nomination de son président appartenait à l’empereur qui le choisissait sur une liste de trois membres, arrêtée en comité secret. Les tribuns ne demeuraient que 10 ans en fonctions; ils se renouvelaient tous les cinq ans par moitié. Malgré toutes ces entraves mises à l'action du tribunat, on le trouva encore trop indiscipliné, et, dans le courant de 1807, un sénatus-consulte aussi illégal que ceux de 1802 et de 1804 l'abolit définitivement en lais. sant à l'empereur un pouvoir entièrement absolu.

Au mois d’avril 1815, après son retour extraordinaire de l'île d'Elbe, l'empereur proclama une nouvelle constitution,

qui tenait de la monarchie mixte, et dont l'apparence était beaucoup plus populaire. Le pouvoir législatif était remis à deux Chambres ; la première était la Chambre des pairs, dont faisaient partie les princes dela famille impériale et les autres membres nommés par la couronne ; ils étaient héréditaires et leur nombre était illimité; la seconde était la Chambre des représentants, composée de six cent vingt-neuf députés choisis par le peuple, siégeant pour cinq ans et indéfiniment rééligibles; leur élection devant avoir lieu suivant le mode organisé en 1802. Ils devaient voter chaque année les impôts directs, et pouvaient accorder les impôts indirects pour une plus longue période de temps. Il était défendu de prélever aucune taxe ou de contracter aucun emprunt sans une autorisation légale. C'était à la Chambre des représentants qu'il appartenait de prendre l'initiative des mesures d'impôts. Le droit de proposer les lois était laissé à l'empereur, mais chacune des Chambres avait le droit de discuter des mesures qu'il n'aurait pas proposées, et de s'adresser à lui pour provoquer la présentation des mesures désirées. Les Chambres avaient également le droit de changer, d'amender et de rejeter les propositions de l’empereur. Les ministres étaient tenus de contre-signer tous les actes du gouvernement, et ils en étaient responsables. Les députés avaient le droit de les mettre en accusation ; c'était la Chambre des pairs qui les jugeait. Tous les ministres et autres fonctionnaires pouvaient appartenir à l’une et l'autre Chambre; à celle des représentants s'ils étaient élus députés, et à la Chambre haute, s'ils étaient nommés pairs. Les séances des deux Chambres étaient publiques, toutes les audiences des tribunaux l'étaient également. Le droit d’imprimer et de publier ses opinions était formellement reconnu, à la seule condition pour l'auteur de déclarer son nom, Toute censure était supprimée en pareil cas, et la seule responsabilité à encourir se bornait à la comparution devant un juge après que la publication avait eu lieu.

On devine aisément que cette fidèle imitation de la constitution anglaise était la conséquence de la position particulière de Napoléon environnée de tant de dangers, qu'elle

avait eu raison de son génie dominateur. S'il ett, dix années auparavant, donné à son peuple une telle forme de gouvernement, peut-être eût-il, ainsi que sa famille, définitivement pris place sur le trône de France, et un déluge de sang n’eût pas inondé l'Europe.