LA RÈGLE D'INTERPRÉTATION

Nous avons vu que le droit de propriété étant solennellement garanti par la loi, une loi seule peut lui porter atteinte. Mais il apparaît conforme à l'esprit de C. Civ. 545 de poser en second principe que les lois relatives à la perte de la propriété sont des textes de sens étroit. Puisqu’en effet la propriété est reconnue aux sujets en termes très généraux, la réglementation de ce droit doit être interprétée en sa faveur. Les exceptions que la nécessité publique contraint d'y apporter devront s'entendre d’une manière restrictive. Cette règle est commandée par la logique: bien que non écrite, on doit la considérer comme une expression particulière du principe que toute atteinte aux libertés fondamentales doit se mesurer au plus juste; elle correspond à ce qu’est pour la liberté d’action l’adage « poenalia sunt restrigenda ». Trois exemples vont nous permettre de vérifier cette proposition.

1. — Un premier exemple nous est fourni par la manière dont les tribunaux entendent la législation re-

en

lative à l’expropriation pour cause d'utilité publique. La mise en œuvre de cette procédure ne doit pas dépasser ce qui est implicitement contenu dans les textes. C’est ainsi que jusqu'à une époque récente il était interdit de recourir à la loi de 1841 pour des travaux qui ne paraissaient pas rigoureusement et immédiatement indispensables : l'aménagement de nouveaux quartiers et l'extension d’une ville ne pouvaient donc pas donner lieu à une déclaration d’utilité publique (°). D'autre part, la loi de 1841 prévoit seulement l'acquisition en pleine propriété des immeubles nécessaires à la réalisation d’opérations déclarées d'utilité publique : elle ne permet donc point de poursuivre, indépendamment de toute cession de propriété, la simple résiliation de baux (°). Enfin, l’article 30 de la loi du 16 septembre 1807 prévoit la récupération des plus-values que l'exécution des travaux publics est susceptible d'apporter aux propriétés riveraines; mais comme il ne prévoit cette récupération qu'en cas de « notable augmentation de valeur », le Conseil d'Etat s’est presque toujours prononcé dans un sens contraire aux prétentions de l’Administration (°).

2. — Un second exemple, de portée plus générale, va nous être donné par l'interprétation des pouvoirs de police. La notion de police ne se laisse enfermer dans aucune définition stricte: elle confère aux autorités

(5) C. E., 27 avril 1917 (S. 23.3.53); rapprocher Cass., 6 juillet 192$ (D. 26.1.135).

(6) C. E., 29 avril 1932 (S. 32.3.120) et 25 novembre 1931 (G.: P. 1932.1.300).

(7) Avis du C. E., 31 décembre 1902 (jardin de Cluny; Revue Générale d'Administration, 1903.1.292) et 28 février 1907 (rue Réaumur; sbid., 1907.1.426).

Te.

compétentes le pouvoir de prescrire par voie d’arrêtés toutes les mesures propres à assurer la salubrité, la sécurité des habitants et le maintien du bon ordre. Il peut donc arriver qu’elle porte incidemment atteinte aux droits de propriété; l’article 544 C. Civ. en prévoit clairement la possibilité en disant que l’on ne peut faire de sa propriété « un usage prohibé par les lois ou par les règlements » (‘). Mais ce pouvoir exceptionnel doit être limité par le souci de n'imposer à la propriété que les restrictions évidemment commandées par l'intérêt général (°).

Réserve faite des cas d’urgence, les arrêtés de police ne doivent pas porter atteinte aux droits et libertés dont l’usage est reconnu par la loi: à plus forte raison, ne peuvent-ils ajouter aux exigences posées par une législation spéciale (). Au surplus, dans les cas où il est nécessaire d’imposer quelque charge à la propriété, une double limitation doit être observée, quant à l'étendue et quant aux moyens; quant à l'étendue, il convient de ne pas dépasser les bornes d'une simple réglementation ("*); quant aux moyens, l’arrêté ne peut qu'indiquer le résultat à obtenir : il ne doit pas prescrire l'emploi de tel ou tel mode d'exécution, dont les intéressés doivent conserver le libre choix (”).

3. — La question de savoir si une indemnité peut être demandée par des particuliers à raison de l’amputation de leur patrimoine en suite d’une loi, va

(8) Cf. un rapport du conseiller Bard au Dalloz 1905.14290.

(9) Bordeaux, 11 février 1905 (D. 05.2.124).

(10) Cass., 19 août 1882 (D. 83.1.140) (échenillage des oliviers). (11) Cass., 2 août 1866 (D. 66.1.464).

(12) Bordeaux, précité.

nous permettre enfin de vérifier en son maximum d'ampleur la règle de l'interprétation stricte (‘*). Longtemps la doctrine classique a résolu cette question par la négative, motif pris de ce que « la loi est un acte de souveraineté, et le propre de la souveraineté est de s'imposer à tous sans qu’on puisse réclamer d'elle aucune compensation » (“). Et la jurisprudence du Conseil d'Etat confirmait cette manière de voir : l’acte pris dans l’exercice du pouvoir législatif ne saurait lui être déféré, non seulement quant au fond, ce qui est une conséquence immédiate de la séparation des pouvoirs, mais aussi dans ses conséquences (*). Les espèces visent en général la prohibition d’une industrie; à leur sujet, le Conseil estime que « l'Etat ne saurait être responsable des conséquences des lois qui dans un intérêt général prohibent l'exercice d’une industrie » (“). Si d’ailleurs, par exceptionnelle bienveillance le Législateur prévoit l'allocation d’indemnités, celles-ci ne pourront être demandées que dans les hypothèses strictement prévues par la loi, et ne seront point dues en dehors d'elles (”). À plus forte raison, le silence de la loi

(13) Aux exemples développés ici on pourrait en joindre beaucoup d’autres empruntés aux lois économiques récentes : interdiction d'ouvrir et agrandir les magasins de chaussures (loi du 22 mars 1936; Cass., 22 décembre 1937), interdiction de créer de nouveaux services de transports (décret-loi du 19 mai 1934; Rennes, 2 avril 1936, Recueil de Rennes, 1936.303), les dispositions relatives aux camions bazars, vignes, produits laitiers.

(14) Laferrière, II, 13.

(15) 4 avril 1879 (Goupy). Il est à peine besoin de faire remarquer qu’en tout état de cause il ne s’agit pas de déférer à la censure du Conseil d’Etat une disposition législative, mais seulement la décision ministérielle refusant l’indemnité à raison du fait législatif.

(16) 11 janvier 1838, Duchatellier; 28 mai 1838, Mathon; 5 février 1875, Moroge.

(17) C’est le cas de l’arrêt Moroge.

Pr. Res

implique la volonté de n’ouvrir droit à aucune réparation du préjudice causé par la disposition nouvelle (”).

Tels sont les principes classiques. Ils ne me semblent pas fondés en droit. Plus exactement, ils révèlent une confusion entre les notions de souveraineté et d'acte législatif. Ils se réfèrent à la tradition du Législateur parfait et impeccable : or, nous savons depuis Lucrèce « qu’errer est le propre des hommes »; il ne faut jamais dans l’étude scientifique du droit oublier que le Législateur peut se tromper, et qu'il se trompe. Cette idée se retrouve dans les statuts politiques qui établissent un contrôle de la constitutionnalité des lois : on suppose une faute du pouvoir législatif, qu’on se propose de réparer. Le respect de la propriété étant un principe d'ordre constitutionnel, si une loi particulière vient lui porter atteinte sans compensation, elle sera censurée; ainsi la Cour Suprême des Etats-Unis déclare nulle toute loi méconnaissant les droits légitimes du propriétaire (”). Evidemment, dans les pays qui ne connaissent pas le contrôle de constitutionnalité, la propriété ne sera pas aussi efficacement protégée : le Législateur pourra en disposer arbitrairement. Nous l’avons vu en France lors des confiscations de la Révolution, et, plus récemment, avec la mainmise sur les propriétés ecclésiastiques : devant de telles mesures, les organes juridictionnels sont impuissants à faire prévaloir

(18) Cf. les conclusions du commissaire du gouvernement Roujou sur C. E., 14 janvier 1938 (non publié); on verra plus loin que le Conseil n’a plus suivi cette manière de voir.

(19) Le premier exemple est l’affaire Dredd Scott en 1856; cf. sur la question: Lambert, le Gouvernement des Juges.

la règle de C. Civ. 545. Mais, en dehors de ces cas extrêmes où le Législateur lui-même spécifie de la manière la plus expresse qu’il n’y aura pas indemnité, il nous faut reconnaître que le principe d'’interprétation stricte des textes relatifs à la propriété doit retrouver son empire et que réparation est due. C'est ce qu'en termes catégoriques avait proclamé dès 1825 la Cour de Cassation : « Attendu que si l’on n’a pas pu contester au Gouvernement le droit de se mettre en possession d'une propriété... ce droit n’a pu lui appartenir qu'en vertu de motifs d'utilité publique; mais que par cela même le Gouvernement devait une indemnité aux termes de C. Civ. 545, lequel n’a fait que proclamer un principe d’éternelle vérité » (°°). Une seule réserve s'impose, que d’ailleurs commande la logique, et qu’en ses trop nombreux arrêts de rejet le Conseil d'Etat a clairement dégagé : il ne doit pas s’agir d’une loi ayant pour objet la sécurité, la salubrité ou la moralité publiques; ainsi, l’on refusera toute compensation aux fabricants d’absinthe dont l’activité se trouve interdite par la loi (”); l’établissement de droits de douanes étant une mesure commandée par l'intérêt général du pays, ne saurait ouvrir droit à indemnité; à plus forte raison en sera-t-il de même des mesures de répression des fraudes (*). Tels sont les principes qui me paraissent devoir

(20) Cass., 23 février 182$. L'espèce est des plus compliquée: il s’agit de droits de péage compris dans l’emphytéose d’une terre de Bénédictins devenue bien national. La juridiction civile était compétente par renvoi exprès ordonné par le Roi Louis XVIII.

(21) C. E., 29 avril 1931, Société Edouard [‘’.

(22) C. E., 29 mars 1935, Société Eudes; 14 janvier 1938, Compagnie Générale de la Grande Pêche.

être retenus. Ils résolvent parfaitement le conflit de la propriété privée et de la nécessité publique. Il est regrettable que pendant si longtemps le (Conseil d'Etat ait cru devoir les rejeter, malgré le précédent formel de 1825. Depuis quelques années pourtant, il semble s’y rallier (*) : il vient même, dans un tout récent arrêt, d'y souscrire franchement : la société requérante avait été mise dans l'obligation de cesser son exploitation du fait de la loi du 29 juin 1934 sur les produits laitiers et s'était vu refuser toute réparation par le Ministre de l’agriculture; le Conseil a annulé ce refus, considérant qu'il n’y avait point de « danger pour la santé publique, que rien ni dans le texte même de la loi ni dans ses travaux préparatoires ne permet de penser que le Législateur a entendu faire supporter à l'intéressée une charge qui ne lui incombe pas normalement, que cette charge créée dans un intérêt général doit être supportée par la collectivité; qu'il suit de là que la société est fondée à demander que l'Etat soit condamné à lui payer une indemnité en réparation du préjudice par elle

subi » (*).