LES ABUS DE POUVOIR

La règle de compétence que nous avons formulée en distinguant la décision créatrice du simple transfert de droits semble parfois mise en échec. Nous allons voir que ces prétendues exceptions n’en sont point : elles résultent simplement du fait que si le droit peut être logique, les hommes ne le sont pas toujours. L’Administration n’est pas un être insensible : elle a ses passions, parfois ses vices; il lui arrive de succomber aux tentations mauvaises. Lorsqu'elle agit en dehors de toute règle juridique et prend en excédant ses pouvoirs une décision équivalant transfert, on dit qu’il y a voie de fait. La sanction, d’une extrême gravité, consiste à donner com-

et 7 décembre 1912 (S. 1917.3.46); Cass., 19 juillet 1922 (S. 25.1.27); adde: Laferrière, 1.492.

(50) Cass., 8 août 1897 (D. 98.1.63; uniformes des pompiers); €. E., 17 décembre 1914, Foussadier (propriété d’un brancard mortuaire).

MLRYE ER

pétence aux tribunaux judiciaires. En examinant les différents degrés que peut revêtir cette action illégitime de l’administration, nous allons voir que plus outrageusement elle viole le droit, plus étendus sont les pouvoirs donnés au juge civil.

1. — Il n'est point de compétence administrative plus solidement établie que celle des conseils de préfecture en matière de travaux publics. C’est à eux et à eux seuls qu'il appartient de connaître de tout le contentieux relatif à l'exécution de ces travaux, et d'ordonner éventuellement la cessation des préjudices qui peuvent en résulter (°).

Cette compétence est si absolue qu’elle ne se trouve pas altérée par le fait que les formalités réglementaires en matière de travaux publics n’ont pas été accomplies (”). La jurisprudence s'accorde enfin à reconnaître qu'elle persiste même au cas où le dommage causé se révèle permanent et non seulement temporaire (‘).

En de telles hypothèses, les tribunaux judiciaires sont radicalement incompétents pour ordonner la suspension ou la destruction des travaux prescrits par l'administration (‘*).

2.— Une première altération apparaît lorsque l’exécution des travaux conduit non pas à un dommage, mais à une véritable dépossession. L'administration

(51) Loi du 28 pluviose an VIII, art. 4. Adde: Cass., 12 novembre 1903 (S. 05.1.182); 25 janvier 1904 (S. 09.1.492) ; Conflits, 7 décembre 1912 (S. 17.3.46).

(52) Cass., 19 juillet 1922 (S. 25.1.27).

(53) Depuis l’arrêt Thomassin, Conflits, 29 mars 1850.

(54) C. E., 14 octobre 1836, Le Balle; 30 décembre 1841, Bücher; 29 juin 1842, Pruvost.

excède manifestement ses pouvoirs lorsqu'elle prolonge abusivement une occupation temporaire, ou l'utilise à l'édification d’un ouvrage permanent (”), ou encore si le tracé des travaux la conduit à incorporer un terrain privé au domaine public (*).

Les tribunaux judiciaires deviennent alors compétents pour constater l'emprise. Mais leurs pouvoirs se bornent à l'octroi d’une indemnité et de dommagesintérêts à raison du préjudice subi. Ils n’ont pas le droit de remettre le particulier en possession de ses biens, ni d’ordonner la destruction d'ouvrages qui sont en fait entrés dans le domaine (‘’). En somme, il subsiste un lien assez net entre le fait dommageable et la mission de l’administration pour que la compétence judiciaire n’apparaisse que faiblement, dans la mesure strictement nécessaire pour sauvegarder la propriété. On peut dire qu’il y a simple voie de fait au premier degré.

3. — La dégénérescence de l'institution s’accentue avec la voie de fait caractérisée. Ce degré nouveau est atteint si l'administration agit en dehors de toute règle juridique. Il n’y a pas à critiquer l’interprétation abusive d’un droit, mais à constater l'absence complète de tout acte juridique pouvant justifier l'emprise. En ce cas c’est aux tribunaux judiciaires et à eux seuls qu’il appartient de réprimer l'atteinte illégitime à la propriété (‘). Et cette compétence ex-

(55) C. E., 9 janvier 1925, Ravier et Robinot; 28 octobre 1927 (SUIS note Hauriou).

(56) C. E., 30 décembre 1858, de Novillars.

(57) Mêmes arrêts; le maintien de l’ouvrage résulte de ce qu’il faudrait le reconstruire aussitôt au même lieu.

(58) Cass., 3 mars 1936 (S. 36.1.151); $ juillet 1937 (Gazette du Palais, 37.2.609).

Se ER

clusive se renforce du droit pour le juge civil d’ordonner la discontinuation des travaux entrepris (”).

4.— Les hypothèses précédentes ont permis de dégager les frontières des compétences administratives et judiciaire. Si délicates qu’elles soient parfois à tracer, ces frontières, une fois reconnues, paraissent infranchissables : elles sont complémentaires, il ne peut y avoir entre elles de chevauchement; dès que l’une est reconnue, on ne peut invoquer l’autre.

Mais les malices de l’administration ont su créer des situations si complexes qu'il devient impossible de discerner dans un même acte ce qui porte décision de ce qui implique transfert. La logique du système conduit alors à reconnaître une dualité de compétences. Le requérant pourra saisir à volonté les tribunaux civils ou le Conseil d'Etat. Bien entendu les effets de la décision ne seront pas les mêmes : effet relatif et octroi d’une indemnité en cas de demande judiciaire, effet erga omnes emportant annulation de la décision en cas de recours pour excès de pouvoirs; mais c’est bien la même question fondée sur les mêmes moyens qui sera soumise aux deux ordres de juridiction.

Un premier exemple nous est fourni par la délimitation abusive du domaine naturel, fluvial ou maritime. L'administration a le pouvoir de procéder à cette délimitation soit par décret soit par arrêté préfectoral, dans les formes prescrites par les règle-

(59) C. E., 15 décembre 1858, Sellenet (cf. conclusions du commissaire du gouvernement Leviez au Recueil, p. 712); adde: Cass., 3 avril 1935 (Gazette du Palais, 35.1.902) et C. E., 6 février 1935 (La Loi, 7 mars).

— 4ÙÜ —-

ments (*). Mais ce pouvoir. est strictement limité à la constatation des limites naturelles du domaine (*) : il ne comporte pas la possibilité d’incorporer audit domaine des terrains appartenant à des particuliers (°°); de tels faits constitueraient une véritable expropriation. En pareil cas les particuliers qui s’estiment lésés disposent de deux voies. Ils peuvent déférer au Conseil d'Etat pour excès de pouvoir le décret ou l’arrêté de délimitation en ce qu’ils englobent dans le domaine public des propriétés qui le bornent (*). Ils peuvent également saisir les tribunaux judiciaires et leur demander soit la restitution des terrains qu'une délimitation abusive ancienne leur a fait perdre, soit l'octroi d’une indemnité à raison des terrains qu'ils se voient retrancher par une délimitation actuelle (‘“).

Un second exemple, relatif à la valeur des arrêtés de police, va renforcer notre conviction. On a plus

(60) Décret du 21 février 1852 pour la mer (et instruction ministérielle du département de la marine au recueil du Ministère des Travaux Publics, XVI, 4); pour les fleuves, loi du 8 avril 1898, art. 36 (et le rapport de M. Cuvinot cité au Dalloz 1898.4.145).

(61) C. E., 7 mai 1871 (D. 723.82).

(62) C. E., 9 janvier et 15 avril 1868 (D. 68.3.67).

(65) C. E., 27 mai 1863 (D. 63.3.63); 3 mars et 28 avril 1882 (D. 83.3.69), pour la mer; 30 mai 1873 (D. 74.3.5$).

(64) L'intérêt de la navigation n'est pas en cause dans la première hypothèse. Il l’est au contraire dans la seconde et s'oppose à la remise en l’état des propriétés par le juge civil. Cf. Cass., 30 novembre 1857 (D. $7.1.427), 23 mai 1849, 20 mai 1862, 6 novembre 1872. Adde: Conflits, 20 mai 18$0 (D. 50.3.35), 11 janvier et 1°° mars 1873, 10 décembre 1898. La question a soulevé de vives controverses. Une première fois, Ducrocq (Cours, 6° édit., IT, 161) critiqua le double recours au nom de la séparation des pouvoirs: Laferrière le fit admettre (1, 544). La loi de 1898 suscita une nouvelle attaque menée par M. Berthélémy (Revue Générale d'Administration, 1899.1.385; adde: Barilleau, Revue de Droit Public, 1901.520); mais son argumentation fondée sur des raisons de texte n’est pas convaincante. Voir en notre sens: Bouvier, Revue critique de Législation ef de Jurisprudence, 1899, n° 1-2; Sanlaville, Revue Générale d'Administration, 1899.3.39$; Hauriou, Précis, 12° édit., 839, et Jurisprudence, I, 552.