L’URGENCE MILITAIRE

Parmi les travaux dont l'exécution requiert une particulière célérité figurent sans conteste les opérations relatives à la défense nationale. Trois questions doivent être à ce sujet examinées : les travaux proprement dits, la nationalisation des usines de guerre et les réquisitions.

1. — Dès les premiers temps de la monarchie de juillet une loi autorisait la prise de possession d’urgence des propriétés privées nécessaires aux travaux de fortification (*’) : elle présentait une incontestable supériorité sur la loi de 1810, en ce qu'elle remettait le soin de constater l'urgence non plus au juge, toujours scrupuleux en matière de propriété, mais au pouvoir exécutif ; en outre, elle satisfaisait à C. Civ. 545 en prévoyant la consignation d’une indemnité provisionnelle, ce que ne faisait pas la loi de 1810. Les réformes de 1935 ont abrogé cette loi et lui ont substitué un régime très nuancé.

Les travaux ordinaires entrepris par les Administrations de la Défense Nationale se déroulent suivant la procédure normale ; celle-ci est cependant simplifée considérablement par la suppression des enqué-

(79) Décret 7 mai 1936.

(80) Loi 30 mars 1831.

tes : c’est par décret que sont directement déterminés les terrains soumis à l’expropriation.

Les travaux militaires déclarés urgents par décret bénéficient de la même simplification. En outre, ils peuvent donner lieu à une prise de possession dès avant le règlement définitif de l’indemnité. Il est procédé de la façon suivante : le décret étant, dans les vingt-quatre heures de sa réception, transmis par le Préfet au Président du Tribunal et au maire, un jugecommissaire et un expert sont aussitôt désignés par le magistrat, cependant que le maire fait publier le décret ; dans un délai de dix jours il doit être fait transport sur les lieux aux fins d’expertise (‘’). Sur le vu des relations de ces formalités, le Président du Tribunal prononce l’expropriation et fixe deux indemnités, l’une définitive, dite indemnité de déménagement, l’autre provisionnelle et correspondant à la dépossession. Ces indemnités doivent être payées sans délai (*). Il est ultérieurement statué sur l’indemnité définitive par la Commission arbitrale dans les formes ordinaires.

Les travaux d’extrême urgence enfin peuvent s’exécuter suivant une procédure encore plus sommaire (‘).

(81) Cette expertise réunit : le juge commissaire, un agent de l’administration militaire et deux experts, l’un désigné par le Préfet, l’autre nommé par le Président du Tribunal; le propriétaire et les autres intéressés doivent être convoqués cinq jours au moins à l’avance par les soins de l’autorité militaire ; ils peuvent se faire assister par un arpenteur.

(82) Les indemnités ne dépassant pas 2.500 francs sont payées sans formalités ; les formalités supérieures doivent être consignées avant la prise de posession et ne sont exigibles qu'après les formalités de la transcription, et compte tenu des droits des créanciers inscrits de l’exproprié.

(83) Décret 30 octobre 1935 relatif à l’expropriation et à l'occupation temporaire des propriétés nécessaires aux travaux militaires, art. 15 ; cette procédure est une création du nouveau régime,

L’expropriation devient alors purement administrative: c'est le Préfet qui donne l’autorisation de pénétrer dans les propriétés privées (‘‘) ; mais sur la demande des intéressés il doit être fait dans la quinzaine consignation d'une indemnité provisionnelle ; la Commission arbitrale n’est saisie que par la suite. Ce pouvoir extraordinaire donné à l'Administration est assorti de mesures protectrices pour les propriétés ; les unes sont préventives et consistent en ce que l'extrême urgence doit être constatée par un décret en Conseil d'Etat, sur le vu d’un projet motivé accompagné du plan des terrains ; en outre aucune prise de possession ne peut être autorisée à l’intérieur des propriétés attenantes aux habitations et closes par des murs ou clôtures équivalentes ; les autres sont subséquentes et se rattachent à l’idée de responsabilité : si la rapidité de la procédure employée a causé un préjudice particulier aux propriétaires, il doit leur être alloué de ce chef une indemnité spéciale.

2. — La nationalisation des usines de guerre présentait aux yeux du gouvernement un caractère d’urgence : aussi fut-elle soumise à une procédure particulière. Remarquons d’ailleurs qu’abstraction faite du souci de rapidité, il semblait difficile d'appliquer à des fonds industriels les règles conçues pour l’expropriation des fonds de terre ; en outre, les mesures ordinaires de publicité et d'enquête apparaissent inutiles eu égard à la localisation des éléments en cause.

La procédure organisée demeure essentiellement

(84) Les formes suivies sont d’ailleurs celles de l’occupation temporaire.

judiciaire : cette affirmation paraît un paradoxe ; on va voir que les textes la confirment. Sans doute, l’expropriation est prononcée par décret ; mais dans l’expropriation normale, la déclaration d'utilité publique est également le fait du seul pouvoir exécutif, et, en tant que créatrice de droits, s'impose au pouvoir judiciaire, qui a seulement un pouvoir d'homologation; d’ailleurs le décret de nationalisation pourra être déféré au Conseil d'Etat pour excès de pouvoir. Le rôle véritable des tribunaux civils se manifeste dans la fixation de l'indemnité, parce qu’alors il faut assurer l'équilibre des valeurs dans l’échange imposé par la Puissance Publique aux particuliers. En matière d’usines de guerre, cette indemnité est fixée par arbitres ; ceux-ci sont en principe désignés par les parties ; mais si l’exproprié ne désigne point d’arbitre, c’est par le Président du Tribunal que la nomination sera faite ; et dans le cas où il faut recourir à un surarbitre, c’est au Premier Président de la Cour d'Appel qu'on en devra demander la désignation. Enfin, la sentence arbitrale doit être revêtue de l’exéquatur du Premier Président. L’urgence de l’opération apparaît dans les délais qui sont fixés, soit pour la désignation des arbitres (quinze jours), soit pour l'établissement de leur sentence (trois mois), soit enfin pour la décision du surarbitre (un mois). D'autre part l’ Administration peut prendre possession de l’établissement dès notification du décret d’expropriation, à la condition de faire un inventaire contradictoire et de verser aux intéressés une indemnité provisionnelle : ceci n’est que l’application de la règle

déjà rencontrée pour les travaux militaires d’extrême urgence.

Convenons toutefois que cette argumentation reste fragile. Si l’on voulait une procédure judiciaire, on comprend mal pourquoi les recours exercés contre les sentences arbitrales doivent être portés au Conseil d'Etat. Si les nationalisations étaient urgentes, on s'étonne des lenteurs apportées en fait à leur mise en œuvre. En réalité, la pensée du Législateur reste confuse ; il a obscurément senti que, s'agissant de propriété, il devait recourir à la compétence judiciaire, dont le facile prétexte de l’urgence lui a permis d’escamoter les formes essentielles ; d’autre part, sans même en voir clairement la raison, il se trouve traiter les usines privées comme il ferait des concessionnaires de services publics. Nous avons déjà constaté ces hésitations et ces obscurités à propos de l’arbitrage des conflits collectifs de travail. Dans l’un comme dans l’autre cas, la nouveauté des problèmes et l'insuffisance des formules juridiques traditionnelles expliquent les imperfections de la loi.

3. — [La loi du 3 juillet 1877 attribue aux autorités militaires, en raison des besoins de la défense nationale, le droit exorbitant de s'emparer des propriétés privées en dehors des hypothèses et modalités prévues par le régime de l’expropriation pour cause d'utilité publique. Les deux principes du formalisme protecteur et de la juste et préalable indemnité subissent de ce fait une altération profonde.

La notion d'urgence constitue la base même de tout le droit des réquisitions ; et les atteintes qu’elle autorise au droit de propriété ont à peine besoin de

justification. Déjà, lors de la discussion du Code Civil, Regnauld de Saint-Jean-d'Angély déclarait : « Au cas de guerre, il est évident que dans la vue de pourvoir à la défense d’une ville l’ Administration doit disposer sans délai » (*). Et les travaux préparatoires de la loi de 1877 dégagent clairement les conditions de fait qui s'imposent au Législateur. « Il ressort de la réalité des faits que le droit de l’armée à faire appel aux habitants pour suppléer à ses besoins n’est pas de ceux qu’on puisse discuter : car il est, a été et sera toujours le droit de la nécessité. S’il est souvent de ceux que la morale réprouve, que les lumières plus répandues en notre siècle tendent à faire tomber en désuétude, que la civilisation doit s’efforcer de proscrire, il n’en est pas moins vrai que toutes les fois que des masses d'hommes armés se trouveront privées des moyens nécessaires à leur subsistance, leur premier mouvemnt sera de les chercher autour d'elles... L'intérêt public, le salut national quelquefois, sont les seules raisons légitimes de semblables atteintes au droit de propriété » (“). Ce sont R principes si manifestes qu’il n’est pas besoin d'insister davantage. Mais pénétrons dans le détail des textes, et nous verrons comment formes et conditions d'une part, liquidation de l'indemnité d’autre part vont se hiérarchiser et se discipliner à la lumière de la notion d'urgence. ;

a) La réquisition militaire s’analyse en un transfert à l'Etat de la propriété d’un objet appartenant à

(85) Conseil d’Etat, séance du 14 nivôse, an XII. (86) Rapport Reille, Chambre 1877, n° 380.

un particulier au moyen d’un certain mécanisme juridique (°).

On a besoin, et ce besoin ne souffre aucun retard: il faut donc que ce soit l’acte même de réquisition qui transfère la propriété ou la jouissance à l'Etat, sans que l'on ait à considérer sur le moment toutes les difficultés juridiques qui peuvent naître de l’opération. S'agissant de corps certains, il n’y a aucune difficulté ; par contre, s’agissant des choses de genre, on a pu se demander si le transfert s’opérait dès l’ordre même de réquisition ou seulement à la spécification de la chose (*).

On a besoin : cet argument sans réplique vient encore expliquer les règles relatives aux objets susceptibles de réquisition (*) et aux propriétaires tenus légalement. Les choses que l’autorité militaire est autorisée à se procurer par voie de réquisition sont fixées par la nature même des besoins de la défense nationale : « Si les intérêts de la défense nationale sont en jeu, tout ce qui peut lui être nécessaire doit devenir l’apanage de l’armée » (”). La nécessité pressante où l’on se trouve empêche de recourir au mode normal d’approvisionnement qu'est le marché de fournitures. Selon d’ailleurs la nature et la gravité

(87) Il me semble très vain de chercher à faire rentrer la réquisition dans une catégorie juridique donnée ; après avoir vérifié que ce n’est ni une vente (D. 16.2.177), ni un contrat de droit commun (Cass., D. 17.1.33), ni une expropriation (Cass., D. 16.1.34), on pourra dire qu’on est en présence d’un acte sui generis, soumis à une règlementation particulière, dont les développements qui suivent ont précisément pour objet de dégager les caractères

(88) Cf. la note Capitant au Dalloz 1917.2.65.

(89) Traitant ici de la dévolution des biens, je n’ai pas à d’occuper des réquisitions de services .

(20) Rapport Reille.

des circonstances, la liste des objets requérables s'étend ou se rétrécit. Lorsqu'il s’agit de simples rassemblements de troùpes en temps de paix (spécialement en temps de grandes manœuvres), les services de l’intendance doivent en principe rassembler euxmêmes les subsistances nécessaires ; ils ne pourront utiliser la réquisition que pour les logements, vivres et chauffage (‘”) des hommes et des bêtes, ainsi que pour les moyens de transport. En temps de mobilisation au contraire (‘”), et pendant toute la durée des opérations de guerre, il y aurait péril à restreindre les pouvoirs de l'autorité militaire; aussi le texte s’élargit considérablement; bien plus, en visant ( tous objets dont la fourniture est nécessitée par l'intérêt militaire », il appelle une interprétation large contrairement au principe général selon lesquels les textes attentatoires à la propriété sont de sens étroit. La même généralité se retrouve dans l’énumération des personnes obligées de subir la réquisition de leurs biens ; la charge est imposée à tous les habitants du territoire, sans aucune distinction d'âge, de rang ou de fortune (*) ; seules peuvent y échapper les personnes couvertes par l’immunité diplomatique (**) et les étrangers auxquels cette faveur aura été expressément concédée par un traité (”).

On a besoin : ces simples mots expliquent enfin les formes particulières que l’on donne à la réquisition. Il ne faut pas que dans l’accomplissement de sa

(91) Relevons la formule de l’art. 16 : « en toutes circonstances, les troupes auront droit chez l’habitant au feu et à la chandelle ».

(92) Cf. rapport Bastard, Sénat 1877, n° 100.

(93) Cf. rapport Reille, pp. 64-83.

mission l'autorité militaire se heurte à de vains scrupules juridiques ou à la mauvaise volonté des habitants. Pour éviter les complications juridiques, la loi prévoit des formes simplifiées à l'extrême. En principe, la réquisition est une charge de répartition imposée à la commune ; elle doit être notifiée au maire: celui-ci, assisté de deux membres du (Conseil municipal et de deux des habitants les plus imposés, répartit la charge demandée entre tous les habitants et contribuables ; il peut d’ailleurs, au lieu de faire cette répartition, pourvoir directement à la fourniture et à la livraison des prestations requises, et inscrire les dépenses y afférentes au budget de la commune ; il n’a pas besoin pour cela d’autorisation spéciale. Ces formes très simples peuvent encore s’épurer et disparaître sans que la légalité de l'opération s'en trouve affectée : en cas d'extrême urgence ou de force majeure, le maire peut procéder seul à la répartition ; si même aucun membre de la municipalité ne se trouve au siège de la commune, ou si une réquisition urgente est nécessaire en un point éloigné, et qu'il soit ainsi impossible de la notifier régulièrement, la réquisition peut être adressée directement par l'autorité militaire aux habitants. Il ne suffit pas de donner une grande souplesse juridique à la réquisition : il faut la rendre efficace, et qu’elle ne puisse être tenue en échec par la mauvaise volonté des assujettis ; c’est pourquoi si les prestations ne sont pas fournies dans les délais requis par les soins de la commune, l'autorité militaire pourra faire d'office la répartition entre les habitants. En cas de mauvais vouloir de la part de ceux-ci, le recouvre-

ment des prestations sera, au besoin, assuré par la force: enfin, des amendes sont prévues à l'encontre du maire, ou de celui qui en fait fonctions, qui refuserait de procéder à la répartition, et à l'encontre des habitants qui n’obtempèreraient pas aux ordres de réquisition.

Nul obstacle de droit ne peut donc venir s'opposer à la satisfaction des besoins de la défense nationale au moyen des réquisitions.

b) La réquisition militaire étant une dévolution forcée ne peut être imposée gratuitement. La charge en effet que fait peser la loi sur les populations est très lourde, et «s’il est vrai que des nécessités impérieuses ne permettent pas de la répartir également sur la totalité du territoire, on peut du moins en alléger le fardeau en accordant l’indemnité aux habitants intéressés » (*). Il est donc très généralement décidé que toute prestation donne lieu à une indemnité représentative de sa valeur. Îl n’est fait exception à cette règle qu’en trois cas limitativement énumérés par la loi, et qu'autorisent une vieille tradition (°”’).

Mais « valeur » ne doit pas signifier « avantage ». L’urgence contraint le gouvernement à prendre où ils se trouvent les objets dont il a besoin : il ne faut pas que cette nécessité, exclusive de choix et de libre discussion sur le prix, puisse causer un bénéfice quelconque aux propriétaires dépossédés ; les sommes allouées ne doivent représenter que la valeur réelle et normale de la chose. Ce souci d’un rigoureux équili-

(96) Rapport de Bastard sur l'article 15.

(97) Logement et cantonnement des hommes et des bêtes : 1. pour une durée maximum de trois jours par mois ; 2. ou en cas de manœuvres : 3. ou enfin pendant le temps de la mobilisation. Rappelons que la législation de

1791 imposait sans limitation la gratuité absolue du logement et du cantonnement des troupes de passage,

bre se traduit d’une manière pittoresque dans les dispositions de l’article 17 : « Dans tous les cas où les troupes seront gratuitement logées chez l'habitant, ou cantonnées, le fumier provenant des animaux appartiendra à l'habitant ; dans tous les cas où le logement et le cantonnement chez l'habitant donneront droit à une indemnité, le fumier restera la propriété de l'Etat et son prix pourra être déduit du montant de l’indemnité avec le consentement de l'habitant ». Juridiquement, il en résulte deux conséquences essentielles (*); d’une part, la réquisition étant la mainmise immédiate de la puissance publique, l’indemnité, que seule l’urgence ne permet pas de régler immédiatement, devra se calculer d’après la valeur de la chose au jour de la réquisition ; d’autre part, le juge n'est lié à aucune règle impérative d’évaluation (”) : il apprécie souverainement les faits qui lui sont exposés ; très spécialement, il ne devra tenir aucun compte des fluctuations de cours, même non frauduleuses, provoquées par l’état de guerre ou le simple exercice du droit de réquisition.