CHAPITRE III

La guerre maritime ne connaît pas l'inviolabilité de la propriété privée ennemie, comme la guerre terrestre. De tout temps l'ennemi a fait, sur mer, la guerre à la propriété de son ennemi, soit par le blocus qui intercepte complètement le commerce d’un port, soit par le droit qui lui est reconnu de saisir en pleine mer les vaisseaux des nationaux de son adversaire et les marchandises qu'ils transportent, Mais il y a plus : les neutres qui, par essence, sont des non combattants, voient eux-mêmes leur propriété mise en péril quand les marchandises par eux transportées à destination des ports ennemis et leur appartenant constituent ce que l’on appelle de la contrebande de guerre. On entend par là un certain nombre de marchandises susceptibles d'être utilisées par l'ennemi dans un but hostile et que les belligérants se reconnaissent le droit de confisquer. A vrai dire, une double correction a été apportée à ces règles fort dures. La première résulte de la Déclaration de Paris du 16 avril 1856, qui dispose : «Art. 2. Le pavillon neutre couvre la marchandise ennemie à l'exception de la contrebande de

guerre. — Art. 3. La marchandise neutre, à l’excep-

tion de la contrebande de guerre,n’est pas saisissable sous pavillon ennemi. » Malheureusement, toutes les nations n’ont pas adhéré à la Déclaration de Paris, et c’est un problème que d’en concilier les dispositions avec la conduite à tenir vis-à-vis d'un adversaire ou de neutres non adhérents (1).

Dans cette situation, que devient la deuxième règle : le pavillon couvre la marchandise.

Deux cas peuvent se présenter: 1° wn belligérant signataire de la Déclaration est en rapport avec un neutre qui a signé également celte déclaration, mais à bord du navire du neutre sont des marchandises appartenant à un belligérant non adhérent.

En ce cas, on admet que la propriété de l’ennemi, mème nonsignataire, doit être respectée sur le navire neutre : en effet, la règle a été établie moins dans l’intérêt de l'ennemi propriétaire des marchandises que dans celui du neutre; on à voulu sauvegarder le commerce des neutres ; le droit du neutre doit donc prévaloir.

20 Un belligérant signataire de la Déclaration est en rapport avec un neutre qui n'a pas signé celte déclaration, mais à bord du navire du neutre sont des marchandises appartenant à un belligérant adhérent.

D'après la rigueur des principes, si on part de l’idée que la règle de la Déclaration de Paris a été édictée dans

l'intérêt des neutres, il faudrait dire que, dans le cas que

(1) D'après Bonfils et Fauchille, op. cit., n° 1526 et s.

nous supposons, le neutre n'étant pas signataire, les marchandises peuvent être confisquées. Cependant, telle n'est pas la solution admise : le pavillon couvre la marchandise, même au profit d'États n'ayant pas accédé à la Déclaration de Paris.

Quant à la troisième règle : Za marchandise neutre est libre sous pavillon ennemi, les signataires de la Déclaration doivent reconnaitre la liberté des marchandises appartenant à des neutres même dissidents. Cette troisième règle est, en effet, sans discussion possible, conforme aux principes de la raison : le neutre ne commet pas un acte hostile en chargeant sa propriété sur un navire ennemi, il a droit dès lors à ce que cette propriété soit respectée.

La seconde correction consiste dans l'existence d’une juridiction des prises. Le simple fait brutal de la saisie ne suffit pas pour qu'il y aitjuridiquement prise. Toutes les législations admettent que la saisie n'est transformée en appropriation au profit de l'État capteur que par un jugement de condamnation, qui constate qu’on est véritablement en droit d'opérer la saisie; c’est ce qui s'exprime par l’adage traditionnel : « Toute prise doit être jugée. » Chaque pays a, en conséquence, ses tribunaux de prises. On avait bien institué à la seconde Conférence de La Haye une Cour internationale des prises destinée, par les garanties qu'offrait sa composition, à apporter plus de justice dans les arrêts rendus, et à sauvegarder davantage les droits des non combattants (1) ; mais en fait, il

(1) V. sur cette organisation, Ozanam, La juridiction internationale des prises maritimes, Paris, 1910.

n'a même pas été question de la réunir quand ont éclaté les hostilités. Quoi qu'il en soit, pour pouvoir être jugée, il faut que la prise soit amenée dans un port du capteur ce qui, en principe, en interdit la destruction. Par suite, toute une procédure est instituée. Le bateau marchand doit être arrêté par un coup de canon à blanc et on doit lui envoyer un officier à son bord. Cet officier examine les papiers de bord, visite en cas de besoin la cargaison et, au cas où il a des raisons de suspecter la qualité prise par le navire, il le saisit. Cela signifie que le capteur met un équipage à bord de la prise et navigue de conserve avec elle jusqu'à un port de son pays à lui capteur. Là s’instruit le procès de la prise, et si le propriétaire ne démontre pas nettement le caractère innocent du navire et de la cargaison, la prise est confisquée et vendue. Si, par hasard, il n’est pas possible de conduire le navire au port, il faut du moins sauver les papiers du bord afin de permettre un jugement. Pendant la guerre de Sécession, les corsaires du parti confédéré du Sud ont recouru, d'une façon systématique, à la destruction de leurs prises parce que leurs ports étaient bloqués et qu'il ne leur était pas possible d’y conduire leurs prises. Mais tous les auteurs de droit international considèrent que la faculté de destruction des prises ne peut être admise qu’à titre exceptionnel (1), et les auteurs allemands (2) vont même

(1) Calvo, Dr. int, t. V, p. 279 ; de Boeck, lropriélé privée en-

nemie, p. 304 ; Rivier, Droit des gens, t. Il, p. 350 ; Bonfils et Fauchille, Man. de dr. int., T éd., p. 1415.

(2) V. not., Bluntschli, Droit international codifié, p. 672.

jusqu'à donner absolument au capteur le droit de destruction. L'Institut de droit international, sur le rapport du professeur allemand von Bulmerineq, décidait que cette destruction ne peut avoir lieu que dans des cas déterminés limitativement, et l’article 104 du Manuel des lois de la querre maritime voté par l'Institut à Oxford, en 1913, reproduit ses précédentes résolutions. Enfin, l'article 49 de la Déclaration de Londres stipule qu'on peut détruire la prise si sa conservation peut compromettre le succès des opérations de guerre dans lesquelles on est engagé. La règle, ici, est évidemment trop lâche, car il est toujours possible d’alléguer une pareille raison. Il est préférable de s’en tenir à l'opinion dominante, qui veut que le capteur ne puisse couler sa prise que dans les cas extrèmes, lorsqu'il ne peut pas la conserver sans un grave danger pour lui-même ou lorsqu'il ne possède pas de port où la conduire et la faire juger.

La propriété privée est donc, malgré les tempéraments que nous venons de signaler, à la merci de l'ennemi dans la guerre maritime. Depuis longtemps déjà, existe une école qui rêve de l'établissement du principe de l'iaviolabilité de la propriété privée dans les guerres maritimes. Celles-ci, d'après ses vœux, devraient se passer en combats entre les flottes ennemies, Les bateaux de commerce continuant librement leur trafic comme ils le feraient en temps de paix. On a tenté de faire triompher ce principe à la deuxième Conférence de La Haye. Comme l'a fait

observer M. Pillet, « cet insuccès n’est pas regrettable,

car même si le principe de l'inviolabilité avait été adopté par la Conférence, la pratique ne l'aurait pas suivi. On peut supposer que l’expérience de la guerre actuelle portera un coup terrible aux illusions de cette école. Si les flottes alliées ne pouvaient pas saisir la propriété allemande et intercepter la contrebande destinée à l’Allemagne, elles perdraient leur principale utilité et les Etats qui les entretiennent, une de leurs grandes et plus légitimes espérances de succès. Alors qu’il est légitime de décimer la population de l'ennemi, pourquoi défendraiton de le vaincre en ruinant son commerce ? » (/oc. cit., p. 96).

Bien mieux, la guerre actuelle, loin de favoriser ces espoirs, a considérablement augmenté les entraves dont souffrait la propriété privée. Et cela de deux façons.

La Déclaration de Londres avait dressé trois listes correspondant à la contrebande absolue, à la contrebande conditionnelle qui ne peut être saisie que lorsqu'elle est à destination des armées et des flottes de l'ennemi, et aux objets qui ne peuvent, en aucun cas, être déclarés de contrebande. La France et l'Angleterre avaient proclamé, au début de la guerre, leur intention de suivre ces prescriptions. Une dizaine de fois, les listes primitives avaient été modifiées toujours dans le sens d’une plus grande rigueur, Quantité d'articles comme le coton, le chanvre, le lin, les huiles, les caoutchoucs, les nitrates, passèrent de la liste libre à la contrebande absolue, ce qui montre la

vanité des prévisions établies à Londres. De plus, les

traits distinctifs de la contrebande absolue et conditionnelle avaient été presque entièrement effacés. Finalement, les gouvernements anglais et allemand, dans le courant de juin 1916, ont officiellement renoncé à appliquer la Déclaration de Londres. Le blocus, par suite, s’en est trouvé plus rigoureusement établi, et la propriété privée des non combattants plus directement et complètement atteinte. En outre, la facilité constante des transports a causé une autre dérogation aux règles anciennes. En principe, on n'arrête Ja contrebande que si elle est adressée à un belligérant. Mais elle peut être destinée à un neutre voisin du belligérant à qui il s’agit de la faire parvenir, ce neutre étant, par son voisinage même, certain d’y réussir. Toute l’utilité de la poursuite de la contrebande peut être perdue. On remédie à ce défaut au moyen de la théorie de la continuité du voyage qui permet de saisir même les marchandises dirigées sur le port voisin neutre du belligérant. Cette théorie a été fort discutée : les événements actuels démontrent tout son bien-fondé.

Ce droit nouveau, qui tend à entraver le commerce, imposant de nouvelles exigences, formulant de nouvelles prohibitions, est absolument rationnel. C’est un moyen de guerre très efficace, très légitime, car il est de l'intérêt du belligérant d'empêcher le commerce incessant de l’adversaire, afin de tarir ses ressources et de paralyser progressivement son action. Ici, l'intérêt de l'État se

confond avec celui des particuliers et les non combat- M. — 20

tants se trouvent forcément entrainés à subir le contrecoup de la lutte. Plus que nulle part ailleurs apparaît l'inanité de la formule : La guerre est une relation d'État à État. Respecter la propriété des non combattants serait favoriser l’action des combattants, et on peut dire qu'ici la propriété privée devient une arme véritable, d'ordre économique, ilest vrai, mais les facteurs économiques sont précisément ceux qui prennent aujourd’hui le plus d'importance avec la longueur que revêtent les hostilités.

Aussi concevrait-on que, la propriété des non combattants étant de jour en jour plus exposée, on prenne soin, du moins, de n'y porter atteinte que dans les cas les plus justifiés, et que les garanties résultant du jugement des prises soient plus fortes que jamais. Or, si, du côté des Alliés, les règles auxquelles est subordonné le droit de prise sont scrupuleusement observées, si le droit de visite est toujours exercé avec la plus grande équité, l'Allemagne a tout fait pour ôter à la propriété privée des non combattants le peu de garanties qui lui restait. La guerre pratiquée par les sous-marins a déterminé, ici, le changement le plus colossal, le plus menaçant aussi que nous ayons éprouvé.

Nous avons déjà vu pourquoi les sous-marins attaquaient sans avertissement les bateaux de commerce : si la considération de la perte des vies humaines n’arrêtait pas les commandants allemands, ce n’est évidem-

ment pas la perspective du dommage matériel causé aux

propriétés neutres qui pouvait les effrayer. Au surplus, supposons que le sous-marin procède à une saisie ; il sera fort embarrassé de sa prise : il lui est impossible de placer un équipage de prise sur le navire capturé pour le faire conduire dans un de ses ports, car les sousmarins ont un équipage fort peu nombreux, et si la maïitrise de la mer appartient à l'adversaire, il est à peu près sûr que la prise pourra être l’objet d’une reprise. Le sousmarin ne pourra pas davantage escorter sa prise, car, s'il le fait en se dissimulant, la prise pourra s'échapper, et, s’il navigue de conserve à la surface, il s'expose à être surpris et traqué par l'adversaire, surtout si la capture a été faite loin du territoire national, la distance à parcourir augmentant les risques. Le sous-marin qui ne peut réaliser avec succès que des attaques inopinées sous le couvert de son invisibilité, se trouve dans l'obligation de détruire ses prises ou de les abandonner. La faculté de destruction des prises, qui n'est que l'exception, sera donc érigée en règle générale. Trop souvent, du reste, les sous-marins allemands ne procèdent même pas à la visite : ils coulent sans avertissement.

S'il s’agit, même, d’un navire ennemi, cette façon de procéder porte atteinte à la règle de la Déclaration de Paris concernant le respect de la propriété neutre sous pavillon ennemi, car l'Allemagne n'a jamais admis qu'elle fût obligée d’allouer des indemnités aux commerçants neutres qui avaient chargé des marchandises

sur un bâtiment torpillé. Les sous-marins procèdent à

des destructions sommaires et inopinées sans examen des papiers de bord, toute distinction entre les propriétés ennemies et neutres devenant impossible, et il n'y aurait eu aucun élément pour apprécier le montant des indemnités dues. |

Faut-il en conclure que la guerre sous-marine ainsi pratiquée ne pouvant l'être en conformité avec les règles établies du droit des gens devrait être abandonnée comme absolument illégitime ? C’est ce que proclamait en somme la Note américaine du 13 mai 1915, qui rappelait à l'Allemagne « l’obligation de prendre les précautions usuelles de visite et de recherche pour s’assurer si un navire marchand suspect est, en fait, de nationalité belligérante,ou porte effectivement de la contrebande de guerre sous un pavillon neutre », et constatait ensuite qu'il est « pratiquement impossible, pour les officiers d’un sous-marin, de visiter un navire marchand en mer et d'en examiner les papiers et la cargaison ». Les États-Unis, du reste, se montrèrent beaucoup plus conciliants sur le chapitre du respect de la propriété privée. Après avoir posé, en principe, quelles étaient les règles du droit de la guerre maritime, dans la note précitée, le gouvernement de M. Wilson, qui affirmait dans sa Note du 9 juin 1915 que les États-Unis défendaient des intérêts plus élevés que de simples droits de propriété, s’attacha surtout à obtenir la sauvegarde de la vie des non combattants. Pour y parvenir, il sacrifia, dans une

très large mesure, et dans un esprit d'opportunité, leur

propriété. [la abandonné à la barbarie germanique les bâtiments de commerce ennemis ne transportant pas de passagers et s’est contenté de l'inviolabilité de la vie des citoyens américains sur des paquebots ennemis et de limmunité des vaisseaux portant le pavillon américain. Ce modus vivendi, s'il n'est pas très juridique, sauvegarde du moins à peu près complètement la propriété privée américaine puisque, susceptible de perte quand elle est embarquée sur un navire ennemi, le jeu des assurances couvre, en ce cas limité, le préjudice subi par elle, et que le torpillage éventuel des navires anglais et français transportant des marchandises américaines en Europe ne porte préjudice qu'aux acquéreurs français ou anglais, les marchandises voyageant aux risques et périls des destinataires, d'après les usages commerciaux.

Mais ce que la puissante République américaine a obtenu, les autres neutres n’ont pu se le voir accorder, et ce sont tous les jours de nouveaux attentats contre les propriétés des non combattants neutres, en même temps qu une perpétuelle violation des maigres garanties auxquelles pouvaient prétendre les non combattants ennemis.

Que prétend l'Allemagne pour légitimer la ligne de conduite de ses sous-marins ? Invariablement que les navires coulés transportaient de la contrebande. La Note américaine du 9 juin 1915 y a répondu facilement qu’ «un tel point de vue n’a rien à faire avec la légalité et les

méthodes employées par ies autorités navales allemandes dans la destruction du navire ».

Plaçons-nous, en ce qui nous concerne, à un point de vue plus général que les États-Unis: devons-nous dire que l'action des sous-marins contre les navires de commerce est complètement illégitime ? M. Pillet semble avoir, à cet égard, fait une exacte appréciation des divers aspects de ce problème complexe. « Par le seul fait, dit-il, que cette action présente des avantages stratégiques, elle doit être reconnue, mais dans la mesure où elle ne viole pas atrocement l’humanité. Un sous-marin peut arrêter un bateau de commerce, faire la visite, le déclarer de bonne prise. Il ne peut pas le couler, parce qu'il lui est impossible d'assurer la vie sauve à l'équipage et aux passagers. On peut aller plus loin, et nous admettons parfaitement qu’il fasse jeter à la mer la marchandise ennemie. Cela n’est pas, sans doute, conforme aux traditions, mais la guerre par sous-marins est une guerre nouvelle dont les conditions commandent des infractions aux principes anciens Mais là est la licéité de son droit; à aucun

prix, on ne peut admettre autre chose » (/oc. cit., p.104),