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La garantie de l'autorisation préalable fut appliquée d'abord aux officiers municipaux. (1)

L'application de la garantie fut ensuite généralisée par la loi des 7-14 octobre 1790 (2).

Les conslilutions suivantes reproduisirent la défense faite aux tribunaux judiciaires de connaitre des fautes des administrateurs. Celle des 3-14 décembre 1791 indiqua la forme de l'autorisation. Le décret des 19-29 floréal an II contenait diverses dispositions sur la poursuite des fonctionnaires publics. Elles furent rapportées par un décret du 17 germinal an III qui replaça les agents du gouvernement sous l'empire du droit commun. Du 13 floréal an IV au 16 brumaire an VII le Directoire rendit vingt-deux arrêtés sur des conflits relatifs à des actions person-

nelles contre des agents administratifs ou assimilés.

1. Loi municipale du 14 décembre 1789. art. 61. — « Tout citoyen actif pourra signer et présenter contre les officiers municipaux la dénonciation des délits d'administration dont il prétendra qu'ils se seraient rendus coupables ; mais, avant de porter cette dénonciation devant les tribunaux, il sera tenu de la soumettre à l'administration ou au directoire de département. qui après avoir pris l’avis de l'administration du district, ou de son directoire, renverra la dénonciation, s’il y a lieu, devant les juges qui en devront connaître. »

2. Loi du 7-14 octobre 1790 : « Conformément... aucun administrateur ne peut être traduit devant les tribunaux, pour raison de ses fonctions publiques, à moins qu'il n'y ait été renvoyé par l'autorité supérieure, conformément aux lois. »

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Sur ces vingt-deux arrêtés il y eut vingt et une validations et seulement une annulation (1).

Enfin la garantie fut consacrée par l'article 75 de la constitution du 22 frimaire an VIII ainsi conçu : & Les agents du gouvernement, autres que les ministres, ne peuvent être poursuivis pour des faits relatifs à leurs fonctions, qu'en vertu d'une décision du Conseil d'Etat ; en ce cas, la poursuite a lieu devant les tribunaux ordinaires ».

Les mots € autres que les ministres » n'avaient pas pour objet de refuser aux ministres la garantie dont jouissait le plus petit agent, ils avaient été mis dans l'article pour indiquer que les chefs de l'administraüon avaient encore une garantie plus élevée, contenue dans la constitution consulaire (art. 53 et 54).

L'article 55, en apparence, était une transaction entre le droit de l'Etat et celui du citoyen, on laissait au citoyen toutes les garanties de la juridiction ordinaire ; si l'Etat le voulait bien.

Cel article garantissail moins la liberté que les lois des régimes précédents.

En effet, le système de la garantie avait, sous le régime constitutionnel de 1791, une contre-partie dans le caractère électif et local des administrateurs. Ces derniers ayant plus d'indépendance vis-à-vis du

1. Jacquelin. Les principes dominants du contentieux administratif

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gouvernement étaient portés à ne pas déplaire aux électeurs. En lan VII, le gouvernement nommait les agents. De plus la garantie de l’article 55 était plus large que celle des lois antérieures aux mots € administrateurs, délits d'administration » il substilua ceux «€ d'agents du gouvernement et de faits relatifs aux fonctions ».

Le système de l'autorisation préalable conduisait à l'impunité du fonctionnaire coupable. Ainsi, d'après une slalisiique, sous le second Empire dans la période comprise entre 1852 et 1864 sur 264 demandes d'autorisation, 34 furent accueillies et sur 24 demandes en matière électorale une seule fut admise.

Les tribunaux judiciaires ont favorisé même cet accroissement du privilège de l'administration. Dans un grand nombre de cas, ils se sont déclarés incompétents. Cette constatation répond à lobjection de certains auteurs qui pensent que si les procès en responsabilité des fonctionnaires étaient confiés aux tribunaux judiciaires, ces derniers commettraient, comme nos anciens Parlements, des empittements sur l’autorité administrative. Et même l'autorité judiciaire faillit abandonner à l'administration le droit de décider sion était dans un cas d’application de l’article 55, c'est-à-dire en présence d’un agent du gouvernement et d’un fait relatif à ia fonction. Nous trouvons en ce sens un arrêt de la Cour

de cassation : Q L'effet de la garantie, dit la Cour,