Aff. Blanco, 8 février 1873. D. GS SPAS TO

Le mémoire en déclinatoire du préfet de la Gironde déniail toute compétence au tribunal pour connaître de l'instance, tant à l’égard des ouvriers qu’à l'égard de l'Etat. Le jugement du tribunal civil du 13 juillet 1872 ayant repoussé sur ces deux points le déclinatoire, l'arrêté de conflit ne revendiqua la connaissance de l’action qu’en tant qu'elle était dirigée contre l'Etat sans contester à l'autorité judiciaire le droit de connaître du débat entre le sieur Blanco et les ouvriers. M. David, commissaire du gouvernement, présenta les conclusions suivantes : € Nous nous trouvons en face de deux doctrines contraires : de la Cour de cassation et du Conseil d'Etat.

« La première repose tout entière sur cetteidée que l’article 1384 du Code civil qui déclare les maitres et les commettants responsables du dommage causé par leurs domestiques et préposés ‘est applicable à FEtat comme aux particuliers, d'où la conséquence que l’autorité Judiciaire serait seule compétente pour tirer les conséquences légales de cette responsabilité aussi bien à l'égard de l'Etat qu’à l'égard de simples particuliers... |

«Le Conseil a’Etat conteste, d'une part, que l’article 1384 soit applicable à l'Etat et que la responsabilité de l’Etat, en cas de fautes, de négligences ou d'erreurs, commises par ses agents doive être apprécié selon les principes et les dispositions du Code civil. D'autre part, il établit la compétence adini-

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nistrative pour l'appréciation de cette responsabilité sur deux motifs : le premier, tiré du principe de la séparation des pouvoirs, duquel dériverait l’incompétence de l'autorité judiciaire pour statuer sur les réclamations formées contre l'Etat à l’occasion des services publics, le deuxième tiré de la législation de 1740 à l'an III sur la liquidation de la dette publique d'après laquelle il n'appartiendrait qu'à l'autorité administrative de déclarer l'Etat débiteur, c’est-àdire de statuer sur les actions qui tendent à faire reconnaître une dette à la charge de l'Etat... »

Et l’orateur, s’inspirant de cette dernière doctrine, ajoute : « En principe, l'Etat,puissance publique, n’est pas soumis aux règles du droit civil, il ne l’est pas non plus à la compétence judiciaire.

& Il nous semble impossible en bonne raison et bonne justice d’assimiler complètement l'Etat à un simple particulier pour ses rapports avec ses agents et pour les conséquences qui en peuvent dériver au point de vue de saresponsabilité vis-à-vis des tiers.Et d’abord, le rôle de l'Etat, dans l'accomplissement des services publics, est non pas volontaire, mais obligatoire ; il lui est imposé non dans un intérêt privé, mais dans l'intérêt de tous... En deuxième lieu, il faut considérer l'importance et l'étendue de ces ser vices et le nombre énorme d’agents de toutes sortes, fonctionnaires publics, agents auxiliaires, em-

ployés, gens de service qu'ils nécessitent... Ces con-

ditions de leur nomination et de leur avancement ne sont pas laissées au choix de l'administration. »

Puis passant à la question de fait il dit sur la circonslance que c’étaient de simples ouvriers qui avaient causé l'accident : « D'ailleurs quel que soit le caractère des individus qui ont causé l'accident il est une chose certaine c’est que les faits reprochés se rapportent à un service administratif puisque c'est précisément cetle circonstance qui est le fondement de la demande. Or elle suffit pour la faire rentrer dans la règle générale, d'après laquelle toute réclamation formée contre l'Etat, à l’occasion d’un service public, appartient à la compétence administrative, règle qui n’est en définitive, que la sanction pratique du principe de la séparation des pouvoirs. »

Le tribunal des conflits s'inspirant de ces conclusions confirma l'arrêté en ces termes : « Considérant que la responsabilité qui peut incomber à l'Etat pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu'il emploie dans le service public, ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil pour les rapports de particulier à particulier ; — Que cette responsabilité n'est ni générale ni absolue ; qu'elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l'Etat avec les droits privés... »

L'affaire Blanco mérite de fixer un instant notre

attention. Par les discussions qu’elle a soulevées, par son influence sur la jurisprudence ultérieure de la Cour de cassation, on peut dire qu'elle a posé le débat sur son terrain véritable et permis aux moins clairvoyants d’entrevoir les conséquences de la théorie du Conseil d'Etat.

Il convient de remarquer tout d’abord que le tribunal des conflits s'était partagé. Il fallut appeler le garde des Sceaux, M. Dufaure, qui se prononça naturellement pour la compétence administrative. Et ici nous voyons l'inconvénient de confier la présidence du tribunal des conflits à uniministre, serait-il ministre de la Justice. Malgré cette qualité il reste administrateur et l’on peut préjuger d'avance de sa décision, ce qui choque le principe que nal ne peut être juge et partie dans une affaire.

Le rapporteur à laissé de côté l'analyse des actes de l'Etat, leur caractère, leur nature, il n'a étudié que le problème de la compétence et tranché celui de la responsabilité accessoirement.

Cependant l'affaire se présentait dans les conditions les plus simples. L'Etat, lorsqu'il dirige une manufacture, agit sans doute dans l'intérêt public, mais non en vertu de la puissance publique. Lorsqu'il choisit ses ouvriers, les paie, les surveille, il agit comme un patron ordinaire.

De même qu'il possède un domaine privé, de

même il crée des industries, des monopoles en raison

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- de considérations financières. Qu'il s'agisse de l'Etat - propriétaire ou de l'Etat industriei, le caractère de ses actes est le même ; ils tombent sous l'application - des règles du Code civil.

Et par là nous reconnaissons la responsabilité civile de l'Etat dans les actes de gestion concernant des services publics.

Remarquons que si le tribunal des conflits s’est approprié la doctrine de l'Etat, développée par le commissaire du gouvernement, il ne l’a pas consa- - crée tout entière. Il a laissé de côté la deuxième partie de l'argumentation, celle tirée de cette règle qu'il n'appartient qu'à l'autorité administrative de constituer l'Etat débiteur. Ce motifne figure dans aucune des décisions intervenues depuis. C’est done que le tribunal des conflits ne l’admet pas, du moins avec la généralité d'expression qui lui sert de formule. C’est qu'en effet, comme lavait observé M. David, elle est excessive, elle confond dans sa portée d'application toules les créances, quelle que soit leur cause, sans distinguer entre elles suivant quelles concernent V'Etat puissance publique ou l'Etat personne civile ; elle n'est même pas d’une rigueur absolue dans toutes les contestations où l'Etat figure comme puissance “publique, car un assez grand nombre de lois attribuent même en ce cas la compétence à l'autorité judiciaire.

Et même nous irons plus loin ; pourquoi distinguer

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entre des fautes commises dans l’exécution d’actes de puissance publique et des fautes commises dans l’accomplissement des actes de gestion concernant des services publics? dans l’un ou l’autre cas pourquoi ne pas admettre la responsabilité de l'Etat? Le citoyen lésé en effet ne s’est pas opposé à l’exécution de l'acte, il l'a subi : voilà la réponse à l'objection qui prétend qu’en admettant une telle théorie il serait impossible aux dirigeants de commander. La question de la responsabilité ne se posera que lorsque l’acte aura produit son plein effet et alors, l’acte accompli, quel obstacle peut empêcher l'individu d'exercer son droit qui est la liberté de demander aux tribunaux la réparation du préjudice dont il a souffert ?

En ce qui concerne la formation des obligations, l'Etat est soumis, en principe, au droit commun ; pourquoi ne pas étendre cctte règle aux conséquences des obligations ?

Si l'Etat, personne morale, ne peut être atteint par les peines corporelles ou afflictives établies par les lois de répression, rien ne peut s'opposer à ce qu’il subisse desobligations pécuniaires à raison des fautes de ses agents.

Le tribunal des conflits, il est vrai, reconnaît souvent cette responsabilité, mais il l'appuie sur une formule vague, il la fait reposer sur : « des

règles spéciales qui varient suivant les besoins du

service et la nécessité de concilier les droits de l'Etat avec les droits privés ». Sans doute, à l'heure actuelle, cette jurisprudence n’entraiîne en fait que peu d'abus. Mais les lois ont pour mission de rassurer les intérêts privés, non pas seulement aux époques d'ordre, mais surtout aux heures troublées et l’on est en droit de se demander quelle serait alors la sauvegarde des citoyens s'ils ne pouvaient compter dans leurs procès avec l'Etat ni sur une justice indépendante, ni sur des règles fixes.

Si le tribunal des conflits s’attache à sa doctrine c'est qu'il craint que le Trésor public ne se trouve indéfiniment engagé par des décisions judiciaires et dans ce cas le pouvoir législatif n'aurait plus la libre disposition de ses budgets ou les décisions Judiciaires, reconnaissant l'Etat débiteur, resteraient en souffrance.

Mais en quoi les décisions des tribunaux judiciaires constatant des obligatious de l'Etat font-elles plus obstacle à la libre action du pouvoir législatif dans la disposition des finances que les décisions des tribunaux administratifs ou des ministres euxmêmes. Avec un pareil raisonnement il faudrait porter devant les Chambres, c’est-à-dire devant le pouvoir législatif, tous les litiges, toutes les affaires qui engageraicnl la responsabilité de l'Etat. Le pouvoir législatif jugerait. Que deviendrait alors le principe de la séparation des pouvoirs ? Et ne

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serait-il pas plus logique de sacrifier le principe de la séparation des fonctions au principe de la séparation des pouvoirs ? Doit-on se préoccuper de la question financière quand il s’agit de juger, c'est-àdire de déclarer un droit. Une pareille solution est inadmissible ; le juge ne doit connaître que de l'application de la loi au fait qui lui est soumis.

€ Il y a trois ordres de faits parfaitement distincts : le jugement, la liquidation, le paiement ; correspondant à trois fonctions : celle du juge qui déclare le droit, celle de l'administrateur qui vérifie les titres el qui procède à la liquidation de la créance, cecile du législateur enfin qui accorde au pouvoir exécutif les fonds nécessaires pour le jugement. Cette marche n'est-elle pas conforme à l’ordre constitutionnel ? En procédant ainsi chaque pouvoir ne se meut-il pas librement dans sa sphère ? (1). » M. David objecte encore qu'on ne peut assimiler l'Etat à un simple particulier pour ses rapports avec ses agents et pour les conséquences qui en peuvent dériver au point de vue de sa responsabilité vis-à-vis des tiers. Et à l'appui de sa thèse, il fait valoir l'importance et l'étendue des services que gère l'Etat, le nombre énorme d'agents de toutes sortes, les conditions de leur nomination et de leur avancement qui ne sont pas abandonnés au choix de l’administration.

1. Sourdat. Traité général de la responsabilité, 5 éd, t. II D: 972: