Intervention des conseils d'arrondissement

549. — En consacrant la qualité de propriétaires et de personnes civiles que, dans le fait , les départemens avaient déjà , le législateur devait nécessairement établir les règles suivant lesquelles leurs droits civils seraient exercés. Dans notre législation, les communautés de tout genre ont été placées sous la tutelle de la puissance publique, et en quelque sorte assimilées aux mineurs; les départemens ont dû subir la règle générale; la gestion de leurs propriétés , leur administration économique a donc été soumise à des règles analogues à celles qui ont été prescrites pour les communes et les établissemens publics.

550. — Au point de vue où nous sommes placés en ce moment , l'administration économique des départemens embrasse : le mode de gestion en général , les acquisitions , les aliénations et échanges,

les changemens de destination et d'affectation , les travaux à faire , l'exercice des actions , enfin les transactions.

— Peut-être s'attendrait-on à trouver ici l'exposé des ressources au moyen desquelles les départemens peuvent satisfaire à leurs dépenses obligatoires ou facultatives ; mais nous ferons remarquer que nous ne rédigeons pas ici un traité d'administration départementale ; que notre seul but est d'exposer, aussi brièvement que possible , les règles de l'administration des propriétés mobilières et immobilières des départemens; et que, d'ailleurs, nous aurons plus loin l'occasion toute naturelle de faire connaître les principales ressources financières des départemens, lorsque nous traiterons des centimes additionnels aux contributions directes.

551. — La loi du lo mai i838, qui est aujourd'hui, en quelque sorte, le code de l'administration départementale, n'a fait aucune distinction entre les propriétés mobilières et les propriétés immobilières appartenant aux départemens. Il faut donc tenir pour certain que les règles établies par cette loi sont générales , et que l'application n'en diffère que selon la nature même des choses.

Les propriétés départementales, sur le mode de gestion desquelles il y a surtout lieu de délibérer , sont les propriétés productives de revenu. Gomme elles ne sont point susceptibles de devenir l'objet d'une jouissance commune entre les habitans , il semble que deux modes de gestion seulement sont possibles , savoir : la régie intéressée ou l'affermage.

Le conseil général délibère sur le mode de gestion ( loi du lo mai i838, art. 4? n° 4) 5 ses délibérations sont soumises à l'approbation du ministre compétent. Mais, en cas d'urgence, le préfet pourvoit provisoirement à la gestion. ( Ibid. 3o ).

552. — Les départemens peuvent acquérir, à titre onéreux ou à titre gratuit.

A titre onéreux , ils peuvent acquérir ou de particuliers, ou d'autres établissemens publics, ou de l'état.

De particuliers ou d'établissemens publics , ces acquisitions peuvent avoir lieu à l'amiable ou par voie d'expropriation pour cause d'utilité publique; dans ce dernier cas, les formalités prescrites par la loi du 7 juillet [833 doivent être suivies.

De l'état , les départemens peuvent acquérir par voie de concession, sur expertise contradictoire, en vertu du décret impérial du 21 février 1808. (Voir t. I", p. i58) (i).

Dans tous les cas^ pour que l'acquisition soit régulière, il faut qu'elle ait été précédée d'une délibération du conseil général, qui doit être approuvée par une ordonnance royale, rendue après que le conseil d'état a été entendu.

Toutefois, l'autorisation du préfet, en conseil de préfecture , est suffisante pour les acquisitions et

(1) Exemples récens : ordonnances royales, du 13 décembre 1837, portant concession, au déparlement de Seine-el-Oise,de l'ancien hôtel du Garde-Meuble, à Versailles ; du 18 mai 1838, portant concession, au déparlement de la Seine, de deux boutiques situées dans l'intérieur du Palais-de-Juslice, à Paris ; du 31 janvier 1839, portant concession, au déparlement de la Charente, d'un bâtiment domanial, siluéà Angoulème.

échanges, lorsqu'il ne s'agit que d'une valeur n'eicéclant pas 20,000 fr. (Loi du 10 mai i838, art. 29.)

— A titre gratuit , les départemens peuvent acquérir, soit au moyen de concessions qui leur seraient faites par l'état , soit au moyen de dons et legs.

Les concessions gratuites faites par l'état aux départemens sont rares aujourd'hui ; elles ne pourraient plus avoir lieu qu'en vertu d'une loi. (Voir t. P% p. 145 et suiv.)(i).

Quant aux dons et legs , il en avait été fait aux départemens, avant la loi du 10 mai i838, mais en très petit nombre. L'existence civile des départemen étant aujourd'hui formellement reconnue , peut étre-ces libéralités seront-elles plus fréquentes à l'avenir.

En tout cas il est probable que, soit les concessions de l'état, soit les dons et legs faits par des particuliers, auront lieu avec affectation spéciale à des services d'utilité départementale, par exemple au service des écoles normales primaires ou des prisons. A ce propos, nous croyons devoir faire remarquer que les prisons départementales et autres ont été rangées à tort, par certains auteurs, parmi les établissemens publics ; les prisons ne sont qu'une branche des services publics ; ce ne sont point des personnes civiles ayant capacité pour posséder et acquérir. Mais on peut faire une libéralité aux dé-

(1) Exemple : la loi du 2 juillet 1835 , qui concède gratuitement au département du Nord , tous les bàtimens , terrains et dépendances qui font partie de l'établissement thermal de Saint-Amand, y compris un bosquet de vingt- six ares, et la maison du garde.

^ 509 — partemens ou à l'état, avec affectation au service des prisons, et la volonté du donataire doit être respectée (i).

Le conseil général délibère sur l'acceptation des dons et legs faits au département. (Loi du lo mai

i838,art. 4)

L'acceptation ou le refus ne peuvent être autorisés que par une ordonnance royale , rendue après que le conseil d'état a été entendu.

Mais le préfet peut toujours, à litre conservatoire, accepter les dons et legs faits au département. L'ordonnance d'autorisation , qui intervient ensuite , a son effet du jour de cette acceptation. (Ibid. art. 3i.)

Une commission de la chambre des pairs avait proposé d'établir que l'autorisation du préfet, en conseil de préfecture, serait suffisante, s'il ne s'agissait que d'une valeur n'excédant pas 3,ooo fr., et s'il n'y avait point de prétendant droit à la succession. Mais cette disposition, empruntée à la loi du i8 juillet 1837, sur l'administration municipale (article 48), n'a pas été adoptée. On l'a combattue comme contenant une dérogation formelle à l'article 910 du Code civil, et comme tendant, d'aiU leurs, à limiter le droit de délégation qui est de l'essence du pouvoir exécutif et de la responsabilité ministérielle. On a dit, en outre, que, dans une affaire qui se présente avec des apparences très simples, il peut se rencontrer des conditions qui inté-

(1) Voir, à titre d'exemple, une ordonnance royale du 14 octobre 1837, qui a autorisé le préfet de l'Hérault à accepter un legs fait nominativement à la commission de surveillanr'e des prisons.

ressent l'ordre public et les lois; ces motifs ont fait repousser la proposition.

553. — Les aliénations et échanges ne peuvent avoir lieu qu'après délibération du conseil général, approuvée par ordonnance du roi, le conseil d'état entendu ; cependant, lorsqu^il s'agit d'une valeur qui n'excède pas 20,000 fr., l'autorisation du préfet, en conseil de préfecture, est suffisante. (Loi du 10 mai i838, art. 4 et 29.)

554. — S'agit-il de simples changemens de destination des édifices et bâtimens départementaux, nous avons établi ci-dessus qu'après délibération du conseil général, il faut une ordonnance royale qui les approuve , et que cette ordonnance doit être délibérée en conseil d'état. (V. n** SSg.)

Les simples changemens d'affectation doivent avoir lieu suivant les mêmes formes. (Loi du lo mai i838, art. 4, 3°.)

555. — Enfin, les édifices et bâtimens départementaux, créés ou à créer, peuvent donner lieu à des projets, plans et devis : la règle est que tout ce qui concerne les travaux à faire sur les fonds départementaux doit être soumis aux délibérations du conseil général. (Loi du 10 mai i838, art. 4> 9**-)

Si les dépenses sont inférieures à 5o,ooo fr., la délibération du conseil général est définitive.

Si les dépenses sont évaluées à plus de 5o,ooofr., les projets et devis doivent être préalablement soumis au ministre chargé de l'administration départementale. (Ibid. art. 32.)

— Pour l'exécution de ces dispositions, le ministre de l'intérieur a adressé aux préfets, sous la date du

— 5i\ — 26 décembre i838, des instructions qui peuvent se résumer de la manière suivante :

1° Les préfets doivent mettre tous leurs soins à charger un architecte habile et probe de la direction des travaux départementaux ;

2° L'architecte du département doit être nommé par le ministre, sur la proposition des préfets ;

3° Tout projet de travaux doit faire l'objet d'études administratives approfondies ; il est convenable de consulter les chefs des services que ces travaux intéressent;

4° Les préfets peuvent soumettre à Texamen du ministre compétent les projets dont l'approbation leur est réservée par la loi ; mais ils ne doivent le faire que quand la décision qu'ils ont à prendre présente des difficultés réelles et sérieuses ;

5° Dans tous les cas, et par exception, tout projet de prison ou d'asile d'aliénés doit être transmis au ministre ;

6" L'exécution des travaux au compte des départemens est soumise aux conditions déterminées par l'ordonnance royale du 4 décembre i836, relative aux marchés passés au nom de Tétat ;

7° Toute dérogation à cette ordonnance ne peut être autorisée que par le ministre compétent ;

8° Les préfets doivent veiller à ce que les architectes et les entrepreneurs exécutent fidèlement, sous leur responsabilité, les projets approuvés par l'administration (i).

— Les travaux peuvent être faits par l'état, et ce-

(l) Voir Bulletin officiel du ministère de l'intérieur, page 329.

— 542 -^ pendant intéresser le département; une part contributive peut être alors imposée à celui-ci ; mais le conseil général doit être appelé à en délibérer préalablement. (Ibid., art. 4, i^®.)

Les travaux peuvent intéresser à la fois le département et les communes: le conseil général doit également délibérer sur la part contributive du département à la dépense. (Ibid. , 1 3^)

En cas de désaccord sur la répartition de cette dépense, il est statué par une ordonnance du roi, les conseils municipaux, les conseils d'arrondissement et le conseil général entendus. (Ibid. art. 35.)

Enfin , l'exécution de travaux d'intérêt départemental peut être confiée à des associations , à des compagnies ou à des particuliers : dans ce cas, le conseil général a encore le droit d'en délibérer. (Ibid. art. 4, n")

556. — S'agit-il d'actions en justice, les intérêts des départemens sont garantis par des dispositions analogues à celles qui ont été établies en faveur de l'état ou des communes.

Ainsi, aucune action judiciaire, autre que les actions possessoires, ne peut, à peine de nullité, être intentée, contre un département, qu'autant que le demandeur a préalablement adressé, au préfet, un mémoire exposant l'objet et les motifs de sa réclamation : il lui en est donné récépissé.

L'action ne peut être portée devant les tribunaux que deux mois après la date du récépissé , sans préjudice des actes conservatoires. Durant cet intervalle , le cours de toute prescription demeure suspendu. (Loi du 10 mai i838 , art. 87 ).

Les actions du département sont exercées par le préfet. Pour intenter les actions, il faut une délibération du conseil général, et, en outre, l'autorisation du roi en conseil d^état. Le département ne peut même se pourvoir devant un autre degré de juridiction qu'en vertu d'une nouvelle autorisation : il pourrait arriver que, sur le vu du jugement, l'autorité supérieure reconnût que , dans l'intérêt du département, le procès ne doit pas être poussé plus avant et qu'il est convenable de l'abandonner.

Mais , lorsqu'il s'agit de défendre à une action quelconque , le préfet peut agir en vertu des délibérations du conseil général et sans autre autorisation.

En cas d'urgence , le préfet peut intenter toute action ou y défendre , sans délibération du conseil général , ni autorisation préalable.

Il fait tous actes conservatoires ou interruptifs de la déchéance. (Loi du lo mai i838, art. 36^ n^s i, 2, 3, 4 et 5. )

Ces dispositions ne sont, à vrai dire, que la consécration législative des règles posées par la jurisprudence du conseil d'état , antérieurement à la loi qui les a portées.

— La loi n'a pas statué spécialement sur les actions que le département pourrait avoir à intenter ou à soutenir devant les diverses juridictions administratives; mais il est facile de suppléer à son silence. Il ne peut y avoir de doute sur la nécessité de l'intervention du conseil général ; son autorisation est exigée par le conseil d'état, dans l'instruction des affaires qui lui sont soumises par la voie conten- T. II. 33

lieuse ; mais il n'est pas rigoureusement nécessaire que cette autorisation précède les recours exercés par les préfets; c'est à eux qu'il appartient d'apprécier l'urgence de la mesure; et d'ailleurs la disposition légale qui les autorise à faire tous actes conservatoires ou interruptifs de la déchéance s'applique au cas dont il s'agit. (Loi du lo mai i838, art. 36^ n"4et5.)

Il suffit que les préfets produisent cette autorisation durant l'instance au conseil d'état.

Il en devrait être de même devant les juridictions^ administratives^inférieuresy et, entre autres^ devant les conseils de préfecture.

Quant à la nécessité de l'autorisation du roi , en conseil d'état, il est évident qu'elle ne peut être invoquée, si c'est devant le conseil d'état lui-même que s'agite la contestation ; et nous ne saurions l'admettre, si c'est une juridiction administrative inférieure qui doit être saisie , parce qu'il est évident que le conseil d'état ne peut avoir à autoriser, comme investi de la tutelle administrative , des actions dont il aura plus tard à connaître comme juge.

En fait, cela n'est pas exigé pour les communes; il ne peut y avoir de différence, à cet égard, entre elles et les départemens.

— Mais il s'engage quelquefois des litiges entre l'état et un département; et, d'après la jurisprudence du conseil d'état, le préfet était obligé, dans ce cas même, de représenter tout à la fois l'état et le département. Il y avait quelque chose de singulier dans celte position du préfet; on pouvait craindre que les intérêts du département ne parussent sacri-

— 5i5 — fiés. La loi nouvelle a voulu dissiper ces craintes : elle a disposé que, en cas de litige entre l'état et le département, l'action serait intentée ou soutenue par le membre du conseil de préfecture le plus ancien en fonctions. (Art. 36, n° 6.)

Il semble que la défense des intérêts du département appartenait tout naturellement à un membre du conseil général. En i838, la commission de la chambre des députés l'avait jugé ainsi, et elle avait présenté une disposition en ce sens; mais cette disposition, que la commission a retirée dans le cours de la discussion, a été combattue, comme contraire au principe de la division des pouvoirs. Le conseil général, a-t-on dit, est seulement un corps délibérant ; les actes d'exécution ne lui appartiennent pas; d'ailleurs, ses fonctions ne durent que pendant la session ; ce serait lui donner une sorte de permanence que de conférer à l'un de ses membres le pouvoir d'agir, en son nom, en dehors de la session. Il est vrai qu'il y a déjà des exemples de pouvoirs semblables , entre autres pour le récolement du mobilier départemental ; mais il y aurait danger à les multiplier. — Le doyen du conseil de préfecture étant le remplaçant légal du préfet, en cas d'empêchement, on a cru devoir lui confier l'exercice des actions départementales , quand le département et l'état auraient des intérêts opposés. L'avenir éclairera sur la bonté de cette mesure.

557. — La loi donne au département la faculté de transiger sur des procès, nés ou à naître, concernant ses droits.

Le conseil général délibère sur les transactions

(loi du lo mai i838, art. 4? ^^ 6^); ^^^^ ^^ï^s ne peuvent être autorisées que par une ordonnance du roi, le conseil d'état entendu (Ibid. art. 38). A la chambre des pairs, la commission avait proposé d*accorder ce droit d'autorisation aux préfets, lorsqu'il s'agirait d'une valeur n'excédant pas 3,ooo f'r.; mais on a fait remarquer que^ en matière de droits litigieux, il est fort difficile d'apprécier si leur valeur peut s'élever exactement à telle ou telle somme. D'ailleurs, la chambre ayant adopté le principe de la nécessité de l'autorisation royale, relativement aux dons et legs, elle a pensé qu'il y avait ici les mêmes raisons de ne remettre la décision qu'au pouvoir central supérieur.

558. — Les conseils d'arrondissement ne restent pas tout-à-fait étrangers à la gestion économique des propriétés départementales : outre le cas de l'ar* ticle 35, où leur délibération est nécessaire, ils peuvent intervenir pour délibérer sur les acquisitions, aliénations, échanges, constructions et reconstructions des édifices et bâtimens destinés à la souspréfecture, au tribunal de première instance, à la maison d'arrêt ou à d'autres services publics, spéciaux à l'arrondissement, ainsi que sur les changemens de destination de ces édifices. (Loi du i o mai i838, art. 42,3°.)