Division générale des contributions françaises

.566. — Système général des anciennes impositions.

559. — Les revenus du domaine seraient toutà-fait insuffîsans pour satisfaire aux dépenses qu'exigent les divers services publics.

L'impôt est donc la véritable source où se puisent les moyens financiers de l'état (i).

Rien de plus juste, en soi , que l'impôt. Les sociétés politiques ne constituent de gouvernement: qu'afin de veiller au bien être général de tous ceux

(1) D'après le dernier compte de radministration générale des finances, le total général des recettes de l'état, pour l'exercice 1857, a été de 1,079,232,732 fr. Sur cette somme, si l'on déduit les produits des domaines, des cuupes de bois, des salines et mines de sel de l'Est, et de la ferme des jeux, évalués à 45,^53,724 fr. , il reste, pour les contributions publiques, 1,035,979,008 fr.

qui en font partie et de gérer les affaires communes. La mission de ce puissant mandataire embrasse tout ce qui se rattache au développement de l'industrie , aux subsistances publiques , à l'instruction du peuple, à la protection de tous les droits, à rétablissement et au maintien de l'ordre général, à l'organisation de tous les moyens de sûreté et de défense sous l'abri desquels doivent constamment reposer l'honneur et la dignité du pays. Gomment le gouvernement pourrait-il pourvoir à tant de besoins sacrés, à des intérêts si nobles et si grands , si chacun des membres de l'état ne se cotisait à cet effet, s'ils ne livraient à la grande bourse commune, c'est-à-dire au trésor public , une portion de leurs revenus ? Quoi de mieux entendu pour chacun d'eux , quoi de plus profitable, si, parce moyen, ils acquièrent toute sécurité pour ce qui leur reste, et si désormais ils peuvent en jouir à leur gré , sous le seul empire des lois nationales!

560. — Il n'est pourtant guère de pays où les contributions publiques soient acquittées sans murmure et sans regret.

Voici , ce nous semble , les principales causes de cette répugnance.

D'abord, le défaut de lumières du peuple qui paie. Sous le gouvernement le plus économe des deniers publics , des hommes qui ne sont pas éclairés peuvent croire que les sommes qu'ils retranchent de leurs revenus et qui vont former la masse du trésor national ne sont point employées pour eux, pour leur avantage, pour la satisfaction de leurs besoins généraux. Sous ce rapport , outre l'utilité d'ensei-

^ 5i9 — gner aux citoyens les motifs de leurs devoirs à cet égard , le mérite du gouvernement représentatif , c'est de donner au peuple la possibilité de s'assurer , par ses mandataires ( qu'il choisit certainement parmi les plus probes) , que les fonds versés au trésor ont été consacrés aux services publics, et affectés, en général, à des destinations prévues et indiquées.

Il faut le dire aussi , l'emploi de ces deniers n'a pas toujours eu pour but l'utilité générale. Sous le gouvernement représentatif, il paraît impossible que le trésor public soit détourné des dépenses publiques, et qu'il aille enrichir des favoris , satisfaire à de honteuses passions , ou s'engloutir dans de ruineuses prodigalités.

Enfin, il est arrivé trop souvent que tous les citoyens du même état n'étaient pas appelés à contribuer aux charges publiques, ou du moins n'y contribuaient pas en proportion de leurs moyens ; que des classes entières, puissantes par la richesse et le crédit qu'elle donne, usaient de ce crédit pour se soustraire au juste tribut qu'elles devaient au trésor public.

561. — Dans le désir de vaincre la répugnance traditionnelle des contribuables pour l'acquittement de l'impôt, on a cru devoir établir, dans la Charte française, diverses dispositions qui forment autant de garanties constitutionnelles en cette importante matière.

Ces garanties sont au nombre de quatre : i° la nécessité, pour arriver h la perception de Timpôt, du libre consentement des contribuables représentés

par leurs mandataires légaux ; 2° la priorité du voté de la chambre des députés 5 3^ la généralité de l'impôt ; 4° sa proportionnalité.

562. — L'article /[O de la Charte déclare « qu'aucun impôt ne peut être établi ni perçu , s'il n'a été consenti par les deux chambres et sanctionné par le roi. »

Cette prohibition de la Charte est exécutée et renouvelée, chaque année, par une disposition spéciale de la loi des recettes, où l'on trouve toujours un article final qui déclare que « toutes les contri- « butions^ autres que celles qui sont autorisées par la « loi, à quelque titre et sous quelque dénomination « qu'elles se perçoivent , sont formellement interdi- « tes , à peine, contre les autorités qui les ordonne- « raient, contre les employés qui confectionneraient « les rôles et tarifs, et ceux qui en feraient le recourt vrement, d'être poursuivis comme concussion- « naires, sans préjudice de Faction en répétition, « pendant troisannées,contre tous receveurs, percep- « teurs ou individus qui auraient fait la perception ; « et, pour exercer cette action devant les tribunaux^ « les citoyens sont dispensés d'obtenir l'autorisa- « tion préalable , qui est nécessaire pour mettre en « jugement un agent administratif, pour un fait re- « latif à ses fonctions. » ( Voir les lois de finances , depuis celle du i5 mai 1818 (i), article 94, jusqu'à celle du 10 août 1839. )

La jurisprudence a , d'ailleurs, défini les actions

(1) Une dispûsilion analogue, mais moins complète, se trouvait déjà dans la loi du 28 avril 1816, art. 78, et dans celle du 25 mars 1817, art. 135.

qui appartiennent , dans ce cas , aux particuliers ; nous en citerons un exemple remarquable.

D'après la loi du i4 floréal an 1 1, le curage des petites rivières se fait aux frais des riverains, et le préfet rend exécutoire le rôle qui fixe la part contributive de chaque propriétaire, lequel peut réclamer , devant le conseil de préfecture , s'il se croit mal taxé. En 1829, le préfet de TOrne ordonna le curage d'un cours d'eau situé dans l'une des communes de ce département , et rendit exécutoire le rôle de la contribution spéciale destinée à y pourvoir. Un des propriétaires imposés , le sieur Pichon Prémélé, ayant refusé de payer sa quote-part, il fut procédé à la saisie de ses meubles; action de celuici devant les tribunaux civils, pour faire déclarer la nullité de la saisie, attendu qu'elle avait pour objet une demande inconstitutionnelle dans la forme et injuste au fond. Le préfet proposa le déclinatoire , aux termes de l'ordonnance réglementaire du i*^"" juin 1828; mais le tribunal se déclara compétent et retint la cause. Alors le conflit d'attributions fut élevé par le préfet , et confirmé par le roi, en conseil d'état, par une ordonnance du 16 février i832 , dont voici les motifs (i).

« Considérant que, par l'acte d'assignation du 20 septembre i83i, auquel se réfèrent les conclusions prises à l'audience du tribunal d'Alençon , le 14 novembre suivant , le sieur Pichon -Prémélé demande la nullité de la saisie de ses meubles, et fonde cette nullité sur ce que ladite saisie avait pour objet

\i) Voir Recueil des arrêts du conseil, ISô^, page 45.

une demande inconstitutionnelle dans la forme et injuste au fond ; — En ce qui touche le reproche dinconstitutionnalité : Considérant que les lois de finances n'ouvrent que deux modes d'action judiciaire aux particuliers qui voudraient se pourvoir à l'occasion de contributions qu'ils prétendraient n'être pas autorisées par la loi : la plainte en concussion, et l'action en répétition pendant trois années ; que ces deux actions, tout en garantissant les droits des citoyens contre les perceptions illégales, supposent néanmoins l'exécution préalable des contraintes décernées par l'administration à laquelle le provisoire appartient ; que, hors de ces deux modes indiqués d'une manière limitative , il n'appartient point aux tribunaux de s'immiscer dans l'établissement des rôles de répartition, en connaissant des actions auxquelles ils pourraient donner lieu de la part des particuliers ; — En ce qui touche le reproche d'injustice ^dirigé contre le rôle qui adonné lieu aux poursuites : Considérant que, aux termes de l'article 4 de la loi du i4 floréal an 1 1 , les conseils de préfecture sont seuls compétens pour prononcer sur les réclamations élevées contre les rôles mis en recouvrement pour frais de curage des rivières non navigables. »

563. — Une autre disposition du pacte fondamental offre encore aux contribuables la garantie que, dans l'établissement des impôts, leurs intérêts sont scrupuleusement défendus ; car, d'après l'article 1 5 de la Charte, toute loi d'impôt doit être d'abord votée par la chambre des députés. Cette portion du pouvoir législatif, étant le produit de

rélection populaire , est supposée représenter plus directement les contribuables , par l'élite desquels elle est choisie, et connaître mieux les ressources de chaque département.

Du reste, cette attribution de la chambre des députés n'est pas seulement importante sous le rapport financier; elle a une portée politique immense; c'est une arme donnée à l'élément démocratique, pour assurer le maintien de la part d'autorité que la constitution lui a faite dans le gouvernement de l'état.

564- — Enfin, l'article i de la Charte porte que « les Français doivent contribuer indistinctement y (( et dans la proportion de leur fortune , aux char- « ges de l'état. » Cet article exige quelques explications.

Pour réaliser ce vœu de la Charte française, chaque contribuable doit-il être imposé en proportion exacte de ses moyens , et tous ceux qui n'ont que le nécessaire doivent-ils être affranchis de l'impôt? Si l'on veut entendre ainsi l'article précité, nous n'hésitons pas à dire qu'on demande une chose impossible, et qui, bien certainement, pour être réalisée même imparfaitement, soulèverait plus de mécontentemens que le plus décrié des impôts.

Aussi est-il digne de remarque que la théorie de l'impôt progressif, plus d'une fois exposée en France, et débattue, dans ces derniers temps encore, a été repoussée, comme inapplicable, par les esprits les plus éclairés , d'opinions très diverses et même opposées.

Nous nous bornerons à citer deux morceaux em-

pruntés aux écrits de MM. Droz et Armand Carrel. Le premier est connu par sa philanthropie , l'indépendance et la modération de ses opinions. Le second brillait, naguère encore , aux premiers rangs des publicistes de l'école réformatrice , appelée radicale.

— « Quelle odieuse inquisition», dit M. Droz, parviendrait à connaître le revenu de chaque particulier ? Il faudrait connaître aussi les charges dont le revenu est grevé. Ces bases varient sans cesse ; ce serait peu de renouveler une fois, chaque année, des perquisitions vexatoires. Ne parlons pas des ruses qu'emploieraient les contribuables de mauvaise foi ; mais , combien d'hommes ont intérêt à ne pas révéler l'état de leurs affaires , sans qu'on puisse rien en conclure contre leur probité. Lorsque, dans de très petites républiques , telles que Hambourg et Genève, on a levé des impôts proportionnels sur le revenu ou sur la fortune des citoyens, chaque somme versée au trésor est restée inconnue. Jl est dans la nature de ces contributions d'être acquittées en secret , sous la foi d'un serment qui atteste qu'on s'est fidèlement taxé. On ne trouvera jamais , dans chacun des habitans d'un vaste état ^ une conscience assez rigide pour qu'on puisse subvenir à la totalité des dépenses pubhques, au moyen d'un impôt qui demande une si touchante bonne foi. » (i).

— L'opinion de M. Carrel est plus développée et plus énergique.

(1) Économie poliiique, page 549.

K On semble, dit-il, considérer la richesse générale du pays comme la provision de vivres d'un navire en mer, provision qui, une fois embarquée, ne s'augmenterait plus ; et le pauvre paraîtrait, dans ce système, n'être réduit à la moitié ou au tiers de sa ration que parce que le riche mangerait deux ou trois fois plus que la sienne.

« Delà l'idée, toute populaire, de vouloir réduire le riche à la simple ration, c'est-à-dire de faire qu'il ne soit plus riche. Or, on est riche fripon , mais on est aussi riche honnête homme ; on est riche oisif, mais on est aussi riche laborieux ; on est riche par héritage, mais on l'est aussi parce qu'on a su exploiter une grande découverte dans les arts, un perfectionnement dans l'industrie ; on devient riche, parce qu'on est très habile chirurgien, ou grand jurisconsulte, ou artiste du premier ordre ; on est riche, parce qu'on a rendu à son pays de grands services dans le gouvernement et dans les armes.

« La richesse personnelle n'est donc pas un tort nécessaire, fait à l'humanité , et souvent elle est le prix des services qu'on lui a rendus. L'impôt progressif, impôt de jalousie et non d'équité , ne distinguerait pas entre la richesse héritée et la richesse péniblement et honorablement acquise , entre la richesse oisive et la richesse laborieuse. L'impôt progressif punirait toute richesse sans distinction, et cela dans la fausse donnée que tout riche dévore la subsistance d'un certain nombre de pauvres.

« Gela est vrai de certains riches, de tous ceux, par exemple, dont la fortune est produite par le jeu combiné des primes de sortie accordées à leurs pro-

cluits et des prohibitions dirigées contre tous les

produits étrangers de même nature Cette classe

de riches, qui ne serait pas riche sans le monopole, il n'y a qu'un moyen de l'atteindre avec efficacité : ce n'est pas la pompe aspirante de l'impôt progressif, c'est la destruction des primes et prohibitions. Avec le privilège disparaîtra le privilégié , et la richesse légitime subsistera comme la récompense due à quiconque contribue, par son travail, ses qualités d'ordre, son talent, ses facultés en tout genre, à ajouter à la gloire de sa patrie , et à tirer du sol national de nouveaux moyens de sustenter la population qui s'y multiplie sans cesse

^c L'impôt progressif sur les riches entra , en Fan 1*^% dans les voies et moyens du budget de la convention. Le gouvernement voulut faire rentrer un milliard d'assignats pris sur les riches, qu'on regardait, en masse , comme plus ou moins ennemis de la révolution.

« On avait évalué à i ,000 francs par an le revenu nécessaire de chaque individu. Une famille de cinq personnes, qui avait 5, 000 livres de revenu, était dans les limites du nécessaire. Si cette famille avait iv'),ooo livres de revenu, elle était réputée jouir de 10,000 livres de superflu. Les 10,000 livres étaient taxées à raison de 10 pour cent ; ce qui réduisait le revenu total à i4,ooo livres, au lieu de i5. Tout ce qui était au-delà de ces ï5,ooo livres, réduites à 14, était enlevé par l'impôt. Ainsi 20,000 livres de revenu pour cinq personnes donnaient à l'impôt ao moins i4, ou 6,000 livres; 4o?ooo donnaient 4o moins 14, ou 26. Une famille de cinq

personnes pouvait vivre certainement avec un revenu de 20,000 livres ou de 40,000 livres , réduites à 1 4,000 ; mais si ce revenu eut été grevé d'engagemens pour moitié , comme cela n'est pas rare , un prétendu riche à 4o,ooo livres , après avoir donné 26,000 livres à l'impôt, et en avoir consacré i4à son arriéré, aurait manqué de 6,000 livres à ses engagemens et aurait dû s'endetter de 1 4,000 livres, pour vivre, cette année, lui et les siens. Toutefois , cet essai d'impôt progressif rapporta , en 1793, à peu près ce qu'on en avait attendu; et c'est probablement là ce qui persuada qu'on pouvait l'employer habituellement. Mais on voit que les mêmes fortunes n'auraient pas pu se prêter deux ans de suite au même effort ; et d'ailleurs on ne parvint alors à recouvrer cet impôt , ou plutôt cet emprunt forcé, qu'en imprimant la terreur à quiconque tromperait les répartiteurs ou se déroberait à leur estimation : cette manière d'assurer la perception d'un impôt ne serait aujourd'hui du goût de personne. Le peuple faisait alors gratuitement l'office d'une armée de collecteurs : ce qui , dans des circonstances aussi malheureuses que celles de l'an 2, pouvait être une triste nécessité ; mais un pareil mode de répartition et de recouvrement ne se concilierait guère avec le principe d'un gouvernement normal ,

fondé sur le consentement de la majorité

ce Nous venons de citer un exemple de l'application de l'impôt progressif, dans un temps fort difficile ; mais il est bon qu'on sache que la convention ou plutôt les hommes compétens qui lui inspiraient confiance dans ces matières , n'ont jamais admis la

possibilité d'appliquer l'impôt progressif, clans une situation régulière. Lorsque le préambule de la constitution de 1793 fut discuté à la convention, un membre proposa de décréter que l'impôt serait progressif, et que les citoyens reconnus avoir au dessous du nécessaire seraient exempts de toute contribution. La motion fut écartée ; on se rendit à cette observation de Cambon , la grande autorité financière de l'époque, qu'il ne fallait pas lier le corps législatif, en administration et en finance, par des principes absolus et des théories le plus souvent impraticables. Il ajouta quelques mots sur l'inconvénient de dispenser de l'impôt de prétendus nécessiteux; et d'autres membres soutinrent, après lui, que le plus noble attribut d'un citoyen , quelle que fût sa situation, c'était de contribuer , pour sa part, et dans la proportion de ses ressources, aux charges

publiques

« J'ai partagé un moment, dit Robespierre, Ter- « reur qu'on vient d'émettre ; je crois même l'avoir fc écrite quelque part: mais j'en reviens aux princi- « pes, et je suis éclairé par le bon sens du peuple, « qui sent que l'espèce de faveur qu'on lui présente (t est une injure. En effet, si vous décrétez constitu- « tionnellement que la misère excepte de l'honora- « ble obligation de contribuer aux besoins de la « patrie, vous décrétez l'avilissement de la partie la « plus pure de la nation; vous décrétez l'aristocratie « des richesses, et bientôt il s^établirait une classe « d'ilotes, et l'égalité et la liberté périraient pour a jamais. N'ôtez point aux citoyens ce qui leur est « le plus nécessaire : la satisfaction de présen-

-^ 529 — celer à la république le denier de la veuye »

« Les essais financiers qu'on a tentés sous la convention ne pourraient donc tout au plus faire autorité que pour des circonstances entièrement semblables. C'étaient des expédiens de détresse, et non des règles de conduite et d'équité pour une situation ordinaire. Le gouvernement alors opérait sur une nation ruinée, ou du moins chez laquelle la plupart des objets que l'impôt atteint dans notre système actuel de finances, ne produisaient plus ou avaient été affranchis par l'état de révolution. Ainsi, tous les impôts de consommation étaient écartés , comme ne pouvant être supportés par un peuple affamé, ou qui se battait en masse, sans habits et sans pain^ à la frontière. Des trois grands impôts directs, établis par la constituante, le foncier, le mobilier et l'impôt des patentes , le premier avait été converti en emprunt forcé et progressif sur les riches , le second et le troisième étaient abandonnés par l'impossibililé d'appliquer des méthodes de recensement et de perception encore très vicieuses » (i).

. — Le législateur ne pouvant arriver à obtenir , avec exactitude , un impôt proportionnel , la science économique enseignait qu'on devait varier la nature des contributions , afin de répartir les charges publiques avec moins d'inégalité : la loi française a donc demandé les subsides à \di propriété y à V industrie^ biV aisance apparente , aux consommations,

(1) Armand Carrel, Rapport sur le manifeste de la société des droits de rhomme ^ lu à la société de défense commune de la liberté de la presse , le 8 décembre 1833, publié en 4835, chez Paulin.

T. JiU 34

565. — Il est peu de pays où l'impôt soit plus divisé qu'en France. Mais toutes les espèces de contributions viennent se ranger sous deux classes : les contributions directes et les contributions indirectes.

On appelle contributions directes les impôts qui se perçoivent directement, et d'après un rôle nominatif, sur les personnes qui en sont passibles.

On appelle contributions indirectes les impôts qui, destinés à frapper les objets dont l'usage est ordinaire dans les habitudes de la vie, ne portent sur aucun contribuable nominativement, et sont acquittées par le consommateur quel qu'il soit ou par celui qui veut en user. Il suffit de ne pas consommer ou de ne pas user, pour n'y être point assujetti.

Nous examinerons successivement ces deux grandes sources du revenu public de la France, et nous y ajouterons les différentes perceptions, qui, dans la langue de l'administration financière, sont connues sous le nom de produits divers.

Il faut remarquer, toutefois, que la distinction des impôts en directs et indirects est toute moderne : voici son origine. A la fin du dix-huitième siècle, des économistes soutenaient que toutes les taxes, sous quelque forme qu'elles fussent perçues, retombaient à la charge de la propriété foncière. Seulement les unes atteignaient cette propriété indirectement^ tandis que les autres la frappaient directement. Ces doctrines avaient pris faveur dans le comité des contributions publiques de l'assemblée constituante, qui fit passer cette dénomination dans

le vocabulaire législatif et administratif , mais sans lui conserver son sens orignaire.

566. — Voici quel était, du reste, le système général des anciennes impositions.

Elles formaient cinq classes principales.

ce Premièrement, les impositions directes , qui comprenaient les dîmes, la taille réelle, les vingtièmes, la taille personnelle et la capitation ;

« Secondement , les impositions de monopole et de privilège exclusif, qui étaient : la gabelle, dans les deux tiers du royaume; le tabac, qui s'étendait presque sur la totalité ; la vente de Teau-de-vie et d'autres boissons , dans un petit nombre de provinces. On pourrait ranger aussi dans cette classe ce que le trésor public retirait des jurandes et des maîtrises d^arts et métiers, par lesquelles l'état ne faisait pas directement le monopole , mais vendait celui de chaque profession ;

« Troisièmement, les impositions qu'on appelait à V exercice , sur différentes espèces de consommation et d'industrie, telles que les droits d'aides sur les boissons, dans un tiers du royaume; ceux de même nature nommés équivalent en Languedoc, impôts, billots et devoirs en Bretagne, et des quatre membres en Flandre, ceux d inspecteurs aux boucheries , qui embrassaient en effet ou par abonnement presque toutes Içs provinces ; ceux de m^arque des cuirs et à la fabrication des cartes et des amidons, qui se percevaient avec une rigueur extrême, chez tous les fabricans et les débitans de ces marchandises , dans toute l'étendue de l'empire ; ceux de marque des fers et à la fabrication des

huiles, qui n'avaient lieu que sur environ la moitié du territoire de l'état;

« Quatrièmement, les impositions sur le transport des marchandises , qui comprenaient les droits à l'entrée et à la sortie du royaume ; les péages; une multitude incroyable de droits de traite de toute dénomination au passage d'une province à l'autre, et ceux d'entrée dans les villes ;

« Cinquièmement, enfin, les impositions sur les actes, droits de contrôle^ insinuation^ centième denier, formule, greffe, consignation, lettres de rectification, etc., etc. (i).