Ces immeubles sont
Des édifices publics ,
Des maisons, des usines, des bâtimens qui, par leur nature et leur destination, ne peuvent être rangés dans la classe des édifices publics ;
Puis des biens ruraux.
71 • — Toutes les mêmes règles de gestion ne peuvent être applicables à ces divers genres de propriétés immobilières ; il nous faut donc encore ici subdiviser la matière ; mais , avant tout, il convient
— U5 — d'examiner s'il n'y a pas des dispositions applicables à la plus grande parlie des immeubles dépendant du domaine de l'état.
72. — - Nous rappelions tout à l'heure que ces immeubles peuvent être aliénés ; mais nous n'avons rien dit des règles établies pour l'aliénation.
Ces règles sont diverses et assez nombreuses; mais, dans l'usage, on distingue trois modes principaux d'aliénation , savoir : l'adjudication publique , la concession et l'échange.
73. — L'adjudication publique est le mode le plus usuel d'aliénation. D'ordinaire, elle a lieu par la voie des enchères.
La loi précitée des 22 novembre - i<r décembre 1790 porte, article 8 : « Les domaines nationaux et les droits qui en dépendent sont et demeurent inaliénables, sans le consentement et le concours de de la nation ; mais ils peuvent être vendus et aliénés, à titre perpétuel et incommutable, en vertu d'un décret formel du corps législatif, sanctionné par le roi , en observant les formalités prescrites pour la validité de ces sortes d'aliénations. »
Ainsi , toute aliénation du domaine de l'état devait alors avoir lieu en vertu d'un acte législatif; mais on s'écarta bientôt de la rigueur de ce principe. Par suite de la main-mise de l'état sur les biens des établissemens publics, des émigrés et des déportés , la nation se trouvait propriétaire d'une masse d'immeubles qu'elle voulait aliéner. Dans les circonstances politiques où se trouvait la France , on ne pouvait pas songer à faire statuer par le législateur sur chaque aliénation : alors furent rendues plusieurs lois, notarnt. 1. 10
— U6 — nient celles des 1 6 brumaire an 5, i5 et 16 floréal an 10 et 5 ventôse an 1 2, d'après lesquelles les fonds ruraux (1) , les maisons, bâtimens et usines purent être vendus, lorsque le gouvernement le jugea convenable , pourvu que cette aliénation eût lieu par la voie des enchères.
Tel est encore aujourd'hui l'état des choses. Voici maintenant les conditions générales sur la mise à prix et le paiement.
— La mise à prix des immeubles est déterminée par des experts , d'après les règles suivantes.
Pour les fonds ruraux, la mise à prix doit être fixée à 20 années de revenu réunies ou capitalisées. (Lois du 1 5 floréal an 10, article 2 ; du 5 ventôse an 12, art. io5.)
La mise à prix pour les maisons , bâtimens et usines a été fixée à douze années de revenu. (Loi du 16 floréal an 10, art. 2; du 5 ventôse an 12, art. io5.)
— Le prix de la vente s'acquitte seulement par cinquième , et de la manière suivante :
Le premier cinquième s'acquitte dans les trois mois de l'adjudication; le second un an après le premier, et les trois autres aussi successivement, d'année en année. (Lois du i5 floréal an 10, art. 4 et 5 ; du 16 floréal an 10 , art. 2 ; du 5 ventôse an 12 , art. 106.)
Le premier terme ne paie pas d'intérêt ; mais cet intérêt est dû, à raison de 5 p. cent l'an, pour chacun des autres termes. (Loi du 5 ventôse an 12, art. 106.)
(1) Moins loutefois les bois et forêls. (A cet égard, indépendamment de l'article H de la loi des 22 novembre — 1" décembre 1790, précité pag<> R3, V. entre autres lois celle du 16 brumaire an 5, art. 8.)
Le prix s'acquitte en numéraire. Les paiemens sont poursuivis et recouvrés en vertu du procès-verbal d'adjudication. (Loi du i5 floréal an io,art.5 et^.)
Au surplus , l'administration paraît ne pas tenir à l'exécution rigoureuse de ces règles. Suivant les besoins du trésor et les difficultés de l'aliénation , elle éloigne ou rapproche les époques du paiement, dans le cahier des charges de l'adjudication.
Les préfets qui sont chargés de diriger la vente peuvent exiger, des adjudicataires dont la solvabilité ne leur est pas connue, bonne et suffisante caution, pour sûreté du prix de l'adjudication. La même obligation peut être imposée aux commands ou amis (ibid. , art. 9). C'est une condition habituelle du cahier des charges.
Quelquefois, l'état accorde un escompte aux adjudicataires qui désirent payer par avance les quatre derniers termes de paiement. Cet escompte est fixé par le ministre des finances ; il est indépendant de la libération des intérêts.
Mais qu'arrive-t-il, si les acquéreurs sont en retard de payer aux termes ci-dessus fixés ? D'après l'article 8 de la loi du 16 floréal an 10, ils demeurent déchus de plein droit , si , dans la quinzaine de la contrainte à eux signifiée, ils ne se sont pas libérés. Ils ne sont point sujets à la folle enchère ; mais ils sont tenus de payer , par forme de dommages et intérêts, une amende égale au dixième du prix de l'adjudication , dans le cas où ils n'auraient encore fait aucun paiement ; et au vingtième , s'ils ont délivré un ou plusieurs à-comptes : le tout sans préjudice de la restitution des fruits.
Ainsi, d'après celte loi, si l'acquéreur est en retard de payer, le ministre des finances, sur la proposition de l'administration des domaines, peut prononcer la déchéance avec une sorte d'amende.
Mais l'administration peut ne pas vouloir user de ce droit; elle peut, dans l'intérêt de l'état, relever de la déchéance l'acquéreur qui l'a encourue, mais dont la solvabilité paraît garantir suffisamment les droits du trésor. Dans ce cas, aux termes d'un décret du 22 octobre 1808 (art. 2), ce qui reste dû, tant en capital qu'en intérêts , après chaque échéance ûxée par le contrat, produit un intérêt de cinq pour cent l'an, jusqu'au jour de l'acquittement.
On a quelquefois soutenu que , depuis 1 8 1 4 , ce décret était sans application possible ; qu'il n'avait été rendu que pour les décomptes des biens spécialement désignés sous le nom àenationaux, décomptes qui, fondés sur les lois des i4 niai 1790 , 24 février et 21 septembre 1791, et 3o août 1792 , capitalisaient l'intérêt des sommes non soldées , d'année en année , pour produire un intérêt des intérêts. Le conseil d'état a repoussé cette doctrine : nous trouvons, en effet, dans sa jurisprudence, un exemple d'une contestation de ce genre, que nous croyons devoir faire connaître.
La compagnie Adam , qui avait acquis l'ancien hôtel du ministère des finances, vendu en 1820 , s'étant trouvée en retard de payer, l'administration ne crut pas devoir prononcer la déchéance et réclamer l'application de l'article 8 de la loi du i5 floréal an 10, bien que le cahier des charges annonçât que la vente serait faite conformément aux lois des 1 5
et 16 floréal an loet 5 ventôse an 12. Mais l'administration des domaines dressa un décompte, dans lequel elle fit entrer le calcul des intérêts, conformément au décret du 2 2 octobre 1808. La compagnie Adam réclama contre la capitalisation des intérêts ; elle soutint que cette clause ne se trouvait pas dans le cahier des charges, qu'on ne pouvait donc la lui imposer ; que le ministre des finances avait pu regarder les acquéreurs comme déchus , aux termes de la loi du i5 floréal an 10 ; mais que, du moment où il renonçait à leur faire l'application de la déchéance , ils restaient dans les termes du contrat.
Le comité des finances du conseil d'état, consulté sur la difficulté, a émis, le 27 octobre i83o, un avis ainsi conçu :
« Considérant que le droit commun n'est pas applicable aux ventes des domaines nationaux, qui sont régis par des lois spéciales ;
« Considérant qu'il résulte de différentes lois , notamment de celle des 3o août-6 septembre 1792, que les intérêts dus par les acquéreurs en retard de paiement devaient être capitalisés, chaque année, pour produire des intérêts ;
« Considérant que la loi du 1 5 floréal an 1 o est venue apporter des changemens dans le mode de vente de ces biens , ainsi que celle du 5 ventôse an 12, qui n'a astreint les acquéreurs qu'au paiement d'intérêts à 5 p. cent ; qu'à la vérité ces dernières lois n'ont pas prévu le cas , la première , des relevés de déchéance ; la deuxième, du retard dans les paiemens ; que néanmoins l'un et l'autre cas se sont
présentés ; que ces lois n'ayant pas défendu de capitaliser les intérêts, l'administration a suivi la règle tracée pour la confection des décomptes , qui imposait aux acquéreurs en retard le paiement des intérêts capitalisés de chaque année ; que ce mode d'opérer a reçu une constante application jusqu'à l'époque à laquelle est intervenu le décret du 22 octobre 1808 ; que ce décret, concernant la confection des décomptes des acquéreurs de domaines , a statué non seulement pour les décomptes non soldés, mais encore pour ceux à dresser à l'avenir ; que ces dispositions sont générales, et n'ont fait aucune dérogation aux lois des i5 floréal an 10 et 5 ventôse an 1 2 , alors en vigueur ; que, depuis, ce décret, qui fait corps avec la législation, a été constamment appliqué sans réclamation ;
<c Considérant que , d'après le cahier des charges rédigé pour la vente de l'ancien hôtel du trésor, rue Vivienne , cette vente a eu lieu aux termes des lois des i5 floréal an 10 et 5 ventôse an 12 ; que dès lors ces lois , interprétées par le décret de 1 808, sont le contrat des parties ; que , dans le décompte présenté, le domaine n'a ajouté aux capitaux que les intérêts dus à chaque échéance rîxée par le contrat , qui n'avaient pas été acquittés , et qu'il n'a fait produire au tout que l'intérêt simple de 5 p. cent , qui sera dû jusqu'au jour de l'acquittement , ce qui est conforme au décret de 1808 ;
« Est d'avis :
« Que le décret du 22 octobre 1808 est applicable à toutes les ventes de domaines de l'état faites en
— \5\ — vertu des lois des 1 5 floréal an 10 el 5 ventôse an 1 2, et de toutes les lois postérieures qui n'auront pas porté de dérogation au mode fixé par ce décret »
Le ministre des finances a donné son approbation à cet avis. Alors la compagnie Adam a déféré la décision ministérielle au conseil d'état ; mais , par un arrêt du ï 2 avril i83a, son recours a été rejeté, par le motif que le cahier des charges, joint à l'adjudication, soumettait l'acquéreur à l'application de la législation générale des ventes de domaines nationaux, et que le décret du 22 octobre 1808 fait partie de cette législation.
Dans la même affaire , la compagnie Adam avait soulevé une autre question relative au paiement des décomptes. Cette compagnie prétendait que, pour faire courir les intérêts des intérêts , l'administration devait faire signifier un décompte à chaque échéance. Elle s'appuyait à cet égard sur l'article l\ du décret précité, qui porte : « Toute somme résultant d'un décompte définitif produira un intérêt de 5 p. cent, lequel ne commencera à courir que depuis le mois qui suivra la notification de ce décompte jusqu'au jour du paiement définitif. » L'arrêt n'a pas statué sur ce point.
Enfin, le décret du 22 octobre 1808 contient, dans son article 6, une dernière disposition qui nous paraît encore applicable aujourd'hui. Cet article est ainsi conçu : « A l'avenir, ceux des acquéreurs qui auront reçu une quittance pour solde, du préposé de l'administration des domaines chargé de recevoir leurs paiemens , ne pourront être poursuivis pour le résultat d'un décompte fait par cette administra-
— 4 52 — lion, si ce décompte ne leur a été signifié avant l'expiration des six ans qui suivront la date de la dernière quittance. »
— Dans le litige entre l'état et la compagnie Adam, que nous venons d'exposer, cette compagnie contestait les résultats et les formalités du décompte dressé par l'administration ; mais elle reconnaissait la compétence de l'autorité administrative pour prononcer sur la difficulté. Dans une autre affaire, cette compétence , mise en question , a été formellement reconnue par une décision royale rendue sur conflit, en conseil d'état, le 16 novembre 1825, et de laquelle il résulte que, s'il s'élève des contestations sur les résultats des décomptes dressés par l'administration des domaines, c'est à l'autorité administrative et non à l'autorité judiciaire qu'il appartient d'en connaître , même pour les ventes de biens qui n'ont pas une origine révolutionnaire , lorsque ces ventes ont été faites en exécution des lois des 5 et 6 mai 1 802 (1 5 et 16 floréal an 10) et 25 février 1804 (5 ventôse an 12), et selon les formes qu'elles ont prescrites (1) ;
Et que, parmi les autorités administratives, c'est au préfet , sauf recours au ministre des finances, et définitivement au conseil d'état, qu'il appartient de statuer sur ces contestations , aux termes de l'article 4 de l'arrêté du gouvernement du 23 juillet i8o3 (4 thermidor an 11).
— En vertu des dispositions des lois précitées, le
(1) Voy. Recueil des arrêts du conseil, t. 7, p. 655. Dans l'espèce, il s'agissait du l'hôtel de la préfecture maritime de Boulogoe-sur-Mer (Pasde-Calais), ^>endu; le 27 décembre 1819, à un sieur Hond'ray.
gouvernement continue donc de faire vendre aux enchères, sans recourir à la législature pour autoriser l'aliénation , les immeubles , moins les forêts , qu'il juge convenable de ne pas conserver dans le domaine de l'état. Il pense que l'autorisation générale qui lui a été donnée, à une autre époque , n'ayant pas été révoquée, subsiste encore ; les chambres législatives ont consacré, au moins par leur silence, cette abrogation effective de la loi du ier décembre 1790.
74. — L'aliénation , au moyen de l'adjudication publique , appelle la concurrence ; mais il est des circonstances où ce mode ne peut être employé ; où, dans l'intérêt même de l'état, l'aliénation doit être faite à telle personne plutôt qu'à telle autre : dans ces cas, l'aliénation prend le nom de concession.
En général, les concessions ne sont faites qu'avec l'intervention de la législature.
Ainsi, pour prendre des exemples récens, en 1 83a, une loi du 21 avril a autorisé le ministre des finances à concéder , sur estimation contradictoire , à chacun des habitans du hameau de Charbonnière , département de l'Yonne , des terrains de la ci-devant abbaye de Regny, qu'ils tenaient à bail emphytéotique. Déjà, en 1806 , une loi du aa mars avait autorisé une aliénation semblable en faveur des habitans d'Esserts, dans le même département.
En i83a encore, une loi du 11 avril a concédé à la ville du Havre un terrain domanial, sur simple expertise contradictoire.
D'autres concessions ont été faites par les lois du 17 mai 1 834, pour des terrains situés en Corse; du 14 avril i835, pour des biens provenant de l'an-
tienne abbaye de la Chalade ( Meuse ) ; du 7 mai i836, pour l'emplacement de l'ancienne salle de l'Opéra, abandonné à la ville de Paris , et du 20 mai 1 836 , pour des terrains situés à Port-Vendres.
Quelquefois, l'expertise précède la loi, et alors la législature prononce sur les conditions de la concession, d'après les résultats de cette expertise. D'autrefois , la législature se borne à déclarer que l'aliénation de tel immeuble aura lieu sur expertise contradictoire , et elle laisse au gouvernement le soin de faire faire cette expertise et de décider d'après ses résultats.
Mais, pour obtenir une aliénation dans ces formes exceptionnelles , il faut des circonstances extraordinaires. Nous croyons devoir, à titre d'exemple, exposer, avec quelque détail, les faits qui ont déterminé les deux premières concessions dont nous venons de parler.
Voyons, d'abord, ce qui concerne les concessions faites aux habitans d'Esserts et de Charbonnière.
L'abbaye de Regny avait , il y a plusieurs siècles, temporairement concédé les terres d'Esserts et de Charbonnière à divers particuliers qui fertilisèrent ce territoire, y construisirent des maisons et formèrent des enclos.
La concession avait eu lieu d'abord pour deux ou trois vies, moyennant une légère redevance.
A la suite de la révolution de 1789 , les habitans soutinrent , vis-à-vis de l'état ( qui , par suite des lois révolutionnaires, représentait les établissemens ecclésiastiques), qu'ils étaient propriétaires des ter-
rains d'Esserts et de Charbonnière , puisque , disaient-ils , la concession avait été faite moyennant cens et redevances , abolis par les lois destructives de la féodalité. Un arrêté du gouvernement du 9 prairial an 5 rejeta leurs prétentions. Néanmoins , par cette considération que les terres avaient été défrichées par les auteurs des réclamans, qui avaient, à leur tour, élevé des maisons sur plusieurs parties, des baux emphytéotiques furent consentis par l'administration. Ces baux, quant aux habitans de Charbonnière , ne devaient expirer que le 28 décembre 1826.
Les habitans d'Esserts , dont la jouissance était assurée pour un temps moins long , s'adressèrent , en i8o5, au gouvernement, pour obtenir une concession définitive. Ils exposèrent alors que les terrains avaient été mis en valeur depuis plusieurs siècles, qu'ils leur avaient été transmis ainsi par leurs auteurs, et que c'était dans la persuasion qu'ils ne leur seraient pas enlevés qu'ils y avaient formé des enclos et bâti des habitations.
Ils ajoutaient que , pour ces biens , des mutations à titre onéreux avaient eu lieu à différentes époques ; que des dots avaient été affectées sur quelques portions de ces immeubles ; que , par conséquent, une aliénation aux enchères publiques pourrait bouleverser une multitude de transactions loyales , et compromettre l'existence de beaucoup de familles.
Ces considérations engagèrent le gouvernement à proposer à la législature une dérogation aux principes sur l'aliénation des domaines de l'état ; chacun des habitans d'Esserts devait acquérir la propriété
— <\56 — de la portion de terrain qu'il tenait à bail emphytéotique, en consentant a payer le prix fixé par une expertise contradictoire. La proposition fut accueillie ; elle devint , nous Pavons dit , la loi du aa mars
A l'expiration de leur emphytéose , les habitans de Charbonnière sollicitèrent la faveur qui avait été précédemment accordée à ceux d'Esserts. On leur opposa la législation domaniale et Ton voulut tenter, sur les domaines dont il s'agit, la vente aux enchères. Mais les réclamations furent si vives que l'adjudication ne put avoir lieu. On prolongea Pemphyléosc jusqu'à la fin de 1 83 1 .
A cette époque, le gouvernement s'est montré plus favorable aux sollicitations des habitans de Charbonnière. Dans la séance de la chambre des députés du 6 mars i832, le ministre des finances a présenté un projet destiné à réaliser leurs souhaits. Indépendamment des motifs déjà exposés, il a fait valoir qu'il était probable que la plupart des tiers- détenteurs , ayant acquis de bonne foi , avaient prescrit , par la possession, la propriété de la partie des biens dont ils jouissaient en vertu de leurs titres; qu'enfin il y avait lieu de croire que des étrangers au hameau, retenus par des motifs de justice et d'humanité, peutêtre même de prudence, ne voudraient pas établir entre eux et les habitans une concurrence qui , en causant la ruine des uns, ne serait pas sans quelque grave inconvénient pour les autres.
Ces motifs paraissent avoir décidé l'adhésion des chambres à la proposition du ministre.
Quant à la concession faite à la ville du Havre, elle
— 15? — a eu pour Lui de faire cesser les contestations qui existaient entre cette ville et l'administration des deinaines, relativement à une portion de terrain destinée à former une place publique. Des estimations avaient fait connaître que la valeur du terrain, en le supposant reconnu propriété domaniale, était à peu près équivalente à la somme que le trésor serait obligé de payer à la ville du Havre , pour la plus - value que d'autres terrains domaniaux acquerraient par la création delà place publique. Le gouvernement a donc pensé que l'état avait intérêt à céder ses droits litigieux sur le terrain à la ville du Havre , sous la condition que cette ville renoncerait, de son côté, à réclamer une plus-value.
— Ainsi , en principe, l'intervention de la législature est nécessaire pour chaque concession du domaine de l'état. Mais quelquefois le législateur délègue à l'administration, d'une manière plus ou moins générale, le droit de faire les concessions.
Les pouvoirs de l'administration à cet égard sont très variés.
— Nous avons déjà vu, p. 88, que l'article 4 1 de la loi du r 6 septembre 1807 l'autorise à concéder, sous les conditions qu'elle aura réglées, et par conséquent à titre gratuit ou onéreux , certains objets , notamment les marais qui formeraient propriété domaniale.
— Le gouvernement fait aussi, sans l'intervention de la législature et sous les conditions qu'il juge convenables, les concessions de prises d'eau dans les fleuves et rivières navigables et flottables et dans les canaux. Le droit de l'administration dérive des expressions générales de la loi des 12-20 août 1790 ,
— 4 58 — qui lui impose le devoir « de diriger toutes les eaux du territoire vers un but d'utilité générale. »
— Si Ton considère les concessions de mines comme des concessions domaniales, doctrine qui paraît être celle de la majorité des membres du conseil d'état , nous trouvons encore ici une dérogation au principe qui veut que toutes les aliénations du domaine de l'état qui ne sont pas faites par adjudication publique soient effectuées en vertu d'une loi. Aux termes de la loi du i\ avril i8io? les concessions de mines sont faites par le roi , en conseil d'état , suivant certaines formalités qui ont pour but de s'assurer que les concessionnaires sauront, dans l'intérêt général t tirer le meilleur parti de la richesse souterraine dont on leur abandonne l'exploitation.
— Il est un autre genre de concessions qui peuvent avoir lieu, sans le concours delà législature, en vertu d'ordonnances royales : c'est lorsque l'utilité publique départementale ou communale demande l'aliénation d'immeubles dépendant du domaine de l'état. On doit remarquer ici, d'abord, que l'administration tient ses pouvoirs non pas d'une loi , mais d'un décret impérial du i\ février r8o8, approuvant un avis du conseil d'état du 9 du même mois , et d'ailleurs que l'aliénation doit toujours avoir lieu sur expertise contradictoire, c'est-à-dire à titre onéreux.
Nous transcrivons cet avis qui n'a été publié au Bulletin officiel que dans ces dernières années (1). « Le conseil d'état qui , d'anrès le renvoi ordonné
(1) Le 1" mars 1851, voir Bulletin officiel , IXe série, 2e partie, B 46, n° 11 GO.
— 4 59 — par sa majesté , a entendu le rapport de la section de l'intérieur sur celui du ministre de ce département, à l'occasion du besoin qu'a la ville d'Ivrée (ci-devant département de la Doire) d'un terrain national pour un cimetière, et relatif à la question de savoir si l'article 545 du Gode Napoléon est applicable aux biens nationaux ;
« Est d'avis :
« Que les biens et domaines nationaux sont, comme les propriétés particulières, susceptibles d'être aliénés, en cas de besoin pour utilité publique départementale ou communale , à estimation d'experts ;
« Qu'en conséquence il y a lieu à procéder d'après ce principe , et de faire un rapport sur la demande de la ville d'Ivrée d'acquérir , à estimation par experts, une propriété domaniale pour un cimetière , pour être , par sa majesté , statué ce qu'il appartiendra. »
Cet avis , devenu décret, a été suivi d'une instruction de l'administration des domaines , en date du 20 mai 1808.
Il semble qu'on aurait pu s'en autoriser pour faire la concession à la ville du Havre , dont nous avons parlé ci-dessus, concession pour laquelle le gouvernement a cru devoir réclamer l'intervention delà législature. Mais on aurait tort de voir, dans le recours à la décision législative , l'intention de la part du gouvernement de ne plus employer le mode de concession autorisé par le décret du 2 1 février 1808. En effet, dans l'année même où la loi que nous citions tout h l'heure est intervenue, on trouve, au
Bulletin officiel (i), une ordonnance royale du 9 décembre i832 , qui autorise le préfet de la Seine- Inférieure à concéder, à la ville de Rouen, sous certaines conditions , les bâtimens et terrains composant le domaine de Trianon , et une ordonnance royale du 19 décembre i83a , qui autorise le préfet d'Ille-et-Vilaine à concéder, à la ville de Rennes, moyennant des conditions déterminées, une partie de terrain restant du sol d'une maison acquise par l'état, pour le canal d'Ille et Rance. Depuis, le Bulletin officiel a , chaque année, enregistré un certain nombre de concessions semblables.
Du reste , il faut dire que le décret du 21 février 1808 n'a fait que consacrer un usage suivi jusqu'alors. En effet , on peut voir , au Bulletin des lois , des exemples de concessions de terrains domaniaux faites, par le gouvernement seul, à des communes , pour leur utilité , et cela antérieurement à 1808(2).
— L'administration n'a-t-elle pas reçu des pouvoirs analogues à ceux qui précèdent, par les lois des 16 septembre 1807 et 7 juillet i833?
La première de ces lois , par son article 53, autorise le gouvernement à concéder, sur expertise contradictoire , aux propriétaires riverains de la voie publique, les terrains qui peuvent être abandonnés par suite des alignemens arrêtés.
D'un autre côté, la loi du 7 juillet i833, sur
(1) 2e section des ordonnances, n° 2418 et n° 2421.
(2) Voir nolamment les arrêtés du 5 ventôse an 12, qui autorisent des concessions de terrain en faveur des communes de Saint-Marlin-de-Lamps et de Mont-Saugeon. (IIIe série, B. 347, n°s 3634 et 3G35.)
l'expropriation pour cause d'utilité publique, dispose ainsi, dans son article 60 :
« Si des terrains acquis pour des travaux d'utilité publique ne reçoivent pas cette destination , les anciens propriétaires ou leurs ayans droit peuvent en demander la remise.
« Le prix des terrains rétrocédés est fixé à V amiable; et , s'il n'y a pas accord , par le jury (le jury spécial pour l'expropriation), dans les formes cidessus prescrites. La fixation du jury ne peut, dans aucun cas, excéder la somme moyennant laquelle l'état est devenu propriétaire desdits terrains. »
D'après l'article 61, l'administration doit faire connaître les terrains qu'elle est dans le cas de revendre , par un avis , publié à son de caisse ou de trompe dans la commune , et affiché tant à la principale porte de l'église du lieu qu'à celle de la maison commune. Cet avis doit , en outre , être inséré dans l'un des journaux des chefs-lieux d'arrondissement et de département. Dans les trois mois de cette publication, les anciens propriétaires qui veulent réacquérir la propriété desdits terrains sont tenus de le déclarer ; et, dans le mois de la fixation du prix, soit à l'amiable, soit par le jury, ils doivent passer le contrat de rachat et payer le prix : le tout à peine de déchéance du privilège que leur accorde l'article précédent.
Mais il faut noter que , d'après l'article 62 de la même loi , le propriétaire qui a requis l'administration d'acquérir la totalité de terrains dont une partie seulement était nécessaire pour l'exécution des t. 1. II
travaux f ne peut réclamer la rétrocession de ce qui se trouverait disponible après l'exécution.
— Enfin une loi récente, celle du 20 mai i836, vient d'accroître le pouvoir du gouvernement quant aux concessions domaniales , en l'autorisant à concéder, pendant dix ans, sur estimation contradictoire, les terrains que l'administration des domaines prétend avoir été usurpés , sur l'état , par des particuliers ou des communes.
Le gouvernement en demandant et les chambres en accordant cette autorisation ne se sont pas dissimulé ce qu'une pareille mesure avait de grave.
« La longue possession des usurpateurs, disait M. le ministre des finances , la crainte de jeter le trouble dans la classe nombreuse qui a fait de ces biens l'objet d'arrangemens divers et de partages de famille ; la multitude de procès qu'il faudrait soutenir pour faire rentrer l'état dans la propriété de ces terrains ; enfin les frais qu'ils occasionneraient ont empêché et empêchent encore l'administration d'exercer son action dans toute la rigueur du droit....
« Dans cette situation, nous avons pensé que le parti le plus convenable serait de traiter à l'amiable avec les usurpateurs. »
Le rapporteur de la commission de la chambre des députés , chargée de l'examen préalable du projet de loi, s'est , de son côté , exprimé ainsi : « C'est une chose considérable en soi que d'autoriser des transactions avec les usurpateurs du domaine de l'état. Une pareille faculté peut paraître un encouragement a l'envahir , une prime à l'usurpation
même, et votre commission croit devoir exprimer, pour premier vœu , que l'active surveillance de l'administration puisse épargner désormais à la législature le devoir d'apprécier une mesure qui renferme en elle-même un si notable inconvénient.
(( Toutefois il est, pour l'état comme pour les particuliers, des faits qu'il faut subir, que le temps a cimentés, et dont il ne serait peut-être pas sage de méconnaître l'influence.
« Il ne s'agit pas précisément de déroger aux lois générales , qui ne permettent d'aliéner le domaine de l'état qu'aux enchères publiques.
« Le projet de loi aurait ce caractère , s'il s'appliquait à des terrains dont la propriété ne serait pas contestée à l'état et dont il serait en possession. « Mais telle n'est pas la situation des choses. « Entre l'état et les détenteurs, il y a contestation. Entre eux et lui , la question est de savoir s'il y a ou non usurpation; et l'état, ayant perdu la possession, ne pourrait se faire réintégrer qu'en prouvant en justice son droit de propriété.
« Il n'y a donc pas lieu d'examiner si l'aliénation des terrains dont il s'agit devrait ou non se faire aux enchères publiques. Avant que cette mise aux enchères pût se réaliser , il faudrait que l'état dépossédât les détenteurs, fît juger contradictoirement avec eux qu'il est propriétaire , qu'il se fît aussi réintégrer ; en un mot , qu'il se plongeât dans les procès que le projet de loi a précisément pour but d'éviter.
« Ce que vous demande l'état , c'est la faculté de
transiger. C'est là le véritable caractère du projet de loi (i). »
Mais , en autorisant cette dérogation aux règles ordinaires pour l'aliénation du domaine de l'état, la loi a dû poser des limites à l'autorisation et environner de précautions propres à garantir les intérêts de la fortune publique l'exercice de la faculté accordée au pouvoir exécutif.
i° — D'abord , l'autorisation est restreinte aux terrains dont l'état n'est pas en possession , et qu'il serait forcé de revendiquer comme ayant été usurpés précédemment sur les rives des forêts domaniales. (Loi du 20 mai i836, art. ier.)
D'après les documens communiqués aux chambres par l'administration , les terrains usurpés sur le sol forestier présentaient une superficie totale de 1 1 ,900 hectares environ , composée de 16,943 parcelles , évaluées approximativement à la somme de 1 ,990,206 fr. , et réparties entre les mains de r 0,477 détenteurs; encore , pour ce dernier nombre , a-t-on porté comme unités , dans la désignation numérique des détenteurs, des communes ou fractions de commune, faute de pouvoir indiquer avec certitude le nombre des habitans qui jouissaient des terrains usurpés.
20 — Les enclaves sont formellement exceptées de cette disposition. (Loi du 20 mai i836, art. icr.)
Les chambres législatives , en entrant dans les vues du gouvernement pour arrêter des contestations dans lesquelles un si grand nombre de ci-
(1) Rapport de M. Hervé à la chambre des députes, séance du 9 avril 1836. i
loyens sont intéressés, n'ont pas voulu que la faculté de concession put s'appliquer aux enclaves. « Outre les inconvéniens sans nombre d'introduire une propriété particulière au sein des forêts domaniales , a dit le rapporteur à la chambre des députés, le droit de l'état sur les enclaves semble ressortir de l'enclave même , et paraît , en général , de nature à pouvoir être établi, s'il est sérieusement contesté. »
3° — En ce qui concerne la partie du domaine de l'état étrangère au sol forestier, la faculté de concession est plus restreinte encore : en effet , elle ne s'applique qu'aux terrains dont la contenance n'excéderait pas 5 hectares. (Loi du 20 mai i836, art. 2.)
« Ici, a dit le rapporteur, les usurpations sont infiniment moins nombreuses qu'en ce qui concerne le sol forestier. Le tableau qui s'y rapporte ne présente que 384 articles. Il faut même remarquer que, dans ces 384 articles, il s'en trouve i32 relatifs aux habitans d'une même commune , celle de Haltmatt (Bas-Rhin).
« On peut ajouter que l'intérêt forestier, si important et si grave de sa nature , ne se trouve pas engagé dans la question. Il ne s'agit plus d'éviter autant de procès, et de préserver les forêts de l'état en faisant cesser , quant à leurs limites , une incertitude fâcheuse et qui amène des inconvéniens de plus d'un genre.
« D'un autre côté , les usurpations commises hors du sol forestier portent sur des terrains de nature très diverse , et une autorisation générale présente plus de difficultés.
u 11 a paru impossible à votre commission de ne pas limiter cette autorisation , en déterminant une contenance au delà de laquelle la faculté de concéder ne sera pas permise. Donner, sur ce second point , une autorisation sans limites , serait l'étendre au domaine de l'état tout entier.
« Sans doute , elle serait limitée par l'objet même de la loi , qui ne comprend et ne peut comprendre que les terrains dont la propriété est litigieuse et dont l'état n'est pas en possession ; mais le point de savoir si ces circonstances existent bien réellement est lui-même susceptible de difficulté. Il pourrait y avoir, sur ce point même et par la force des choses, une sorte d'arbitraire. »
Dans de telles circonstances, la commission a pensé qu'il était convenable , quant aux terrains usurpés hors du sol forestier, de limiter aux terrains qui n'excéderaient pas i5 hectares la faculté accordée au gouvernement; les chambres ont été plus sévères encore, puisqu'elles ont adopté, pour cette espèce de concessions , le chiffre de 5 hectares.
En statuant ainsi , il ne leur a pas échappé qu'un nombre assez considérable des terrains que l'administration avait eus en vue ne pourraient profiter du bénéfice de la loi. Mais elles ont considéré., d'une part, que le gouvernement pourrait, quant à ces terrains, obtenir l'autorisation de traiter, en présentant des lois spéciales pour chaque objet , lois dont la discussion, restreinte à des cas particuliers, permettrait aux chambres de mieux apprécier l'utilité des concessions. D'un autre côté , les chambres ont pense que beaucoup des terrains dont il s'agit el qui
sortent de la limite posée par la loi , consistent dans des lais de mer, dont la loi du 16 septembre 1807 permet l'aliénation dans des formes spéciales que nous avons déjà fait connaître. (V. p. 98.)
4° — En accordant au gouvernement la faculté de concession dans les limites qui viennent d'être établies , pour les terrains usurpés sur les rives des forêts domaniales ou sur d'autres parties du domaine, la loi a mis encore une restriction à l'exercice de cette faculté, c'est que la concession ne peut être faite qu 'en faveur des détenteurs mêmes des terrains usurpés. « Concéder à des tiers les terrains usurpés, serait ouvrir la porte à des spéculations qui iraient directement contre le but que s'est proposé la loi , et qui produiraient parmi les populations , et avec une plus grande intensité sans doute , la perturbation que nous sommes jaloux d'éviter. » (Rapport précité. )
5° — Enfin, pour préserver l'exécution de cette loi des abus qui pourraient s'y glisser, on a voulu mettre les chambres en état de surveiller celte exécution. Dans ce but , il a été disposé que le gouvernement leur présenterait annuellement un état des concessions faites par lui. Cet état doit indiquer les noms et domiciles des concessionnaires , la contenance approximative des terrains concédés , leur prix d'estimation et le prix moyennant lequel les concessions auraient été faites. (Loi du 20 mai 1 836, art. 3.)
Au surplus, le législateur a laissé le gouvernement libre de régler les conditions des concessions. (Loi du 20 mai 1806, art. ier), « Astreindre à des condi-
lions déterminées d'avance, et nécessairement générales , la faculté de transiger dans des cas spéciaux et divers , serait manifestement enchaîner l'administration à la lettre d'une loi qui ; ne pouvant prévoir les différentes espèces , ne pourrait tenir aucun compte de leurs exigences, et deviendrait, dans l'application , un obstacle plutôt qu'une facilité. » {Même rapport.)
— En résumé, les concessions domaniales se font par la législature, ou par l'administration en vertu d'une délégation de la loi. — Quelquefois, les pouvoirs de l'administration sont limités seulement quant au genre d'objets à concéder ; elle règle à son gré les conditions de la concession ; elle choisit les concessionnaires ; il n'y a aucun terme assigné à l'exercice de son droit : c'est ce qui a lieu pour les marais, les mines et les prises d'eau. — Quelquefois, il n'y a pas de limites quant à la nature des objets à concéder, ni quant à la durée du droit de concession : mais l'administration ne peut aliéner qu'en faveur de certaines personnes, et à titre onéreux : c'est ainsi qu'elle peut toujours concéder aux départemens et aux communes , sur expertise contradictoire, toute espèce d'immeubles pour cause d'utilité publique. — Dans d'autres cas , les pouvoirs de l'administration , illimités quant à la durée , sont restreints quant aux objets à concéder et quant aux concessionnaires: telles sont les concessions autorisées par les lois de septembre 1 807 et juillet 1 833 pour les terrains abandonnés par suite d'alignemens de la voie publique et pour les terrains acquis à l'occasion de travaux publics, mais non employés. — Enfin , dans d'autres cas encore, les pou-
voirs de l'administration sont restreints tout à la fois quant à leur durée, quant à la nature des objets et quant aux concessionnaires : c'est le cas de la loi du 20 mai i836.
Voyons ce qui concerne le troisième mode principal d'aliénation du domaine de l'état.
75. — L'échange est une véritable aliénation ; le législateur qui voulait, pour les ventes, l'autorisation législative devait aussi l'exiger pour les échanges. Ainsi fît l'assemblée constituante, par la loi des 22 novembre — ior décembre 1790, art. 8 et 10 ; et cette règle a été scrupuleusement maintenue et observée. Il suffit d'ouvrir le Bulletin des lois pour se convaincre que, depuis lors, les échanges de biens domaniaux ont toujours eu lieu en vertu d'une loi.
— Il est procédé à une instruction administrative, pour mettre la législature en état de prononcer, en connaissance de cause, sur les propositions d'échange qui peuvent lui être soumises. Les règles de cette instruction sont tracées dans une ordonnance royale du 12 décembre 1827 , dont les dispositions ont été puisées, comme on peut facilement le reconnaître, dans le décret du 11 juillet 181 2 , relatif au domaine de la couronne. (V. page 124.)
D'abord, le ministre des finances doit intervenir, pour voir s'il y a lieu de donner suite aux demandes d'échange.
En conséquence, toute demande de ce genre doit lui être adressée , avec les titres de propriété et une déclaration authentique des charges y servitudes et hypothèques dont est grevé l'immeuble of-
fort on échange. (Ordonnance royale du 12 décembre 1827, art. ier).
Si le ministre juge qu'il y a lieu de donner suite à la demande, il la communique, avec les pièces annexées, au préfet du département de la situation du bien à échanger.
Après avoir consulté les agens de l'administration des domaines, et, en outre, dans le cas où il s'agirait de bois, les agens de l'administration des forêts , le préfet donne son avis sur la convenance et l'utilité de l'échange.
Si l'immeuble offert en échange et celui demanda en contre -échange sont situés dans des départe mens différens , les préfets des départemens de la situation des biens sont consultés, afin qu'après avoir pris l'avis des agens ci-dessus indiqués, ils fassent connaître la valeur approximative , la contenance et l'état de conservation de l'immeuble situé dans leur département respectif; le préfet du département de la situation de l'immeuble appartenant à l'état doit donner, en outre , des renseignemens sur les avantages ou les inconvéniens de son aliénation.
Ces réponses et ces pièces doivent être communiquées, avec les titres de propriété du demandeur , à l'administration des domaines, et, s'il y a lieu, à l'administration des forêts. Les conseils d'administration de ces deux branches de nos services publics donnent leur avis , auquel les directeurs de chaque administration peuvent joindre les observations qu'ils jugent convenables.
Le tout est transmis au ministre des finances ,
pour qu'il puisse reconnaître si l'échange demandé est utile à l'état. (Ibid., art. 2 et 6.)
Si le ministre reconnaît l'utilité, il prescrit au préfet de faire procéder à l'estimation des biens.
Cette estimation doit avoir lieu de la manière suivante.
D'abord , trois experts sont nommés : un par le préfet du département , sur la proposition qui lui en est faite par le directeur des domaines ; un par le propriétaire des biens offerts en échange ; un par le président du tribunal de la situation des biens , à qui requête doit être présentée , à cet effet , par le directeur des domaines ; et , dans le cas où les immeubles à échanger seraient situés dans le ressort de deux ou plusieurs tribunaux différens, par le président du tribunal du lieu où se trouve l'immeuble appartenant au domaine ou du moins sa plus forte partie.
Lorsqu'il s'agit de bois , de forêts ou de terrains enclavés dans les bois et forêts, le conservateur de l'arrondissement doit indiquer au directeur des domaines trois préposés de l'administration des forêts , parmi lesquels ce directeur choisit l'expert dont il doit soumettre la nomination à l'approbation du préfet.
Les experts , après avoir prêté serment , en la forme accoutumée , devant le tribunal civil ou devant un juge délégué , doivent visiter et estimer les immeubles dont l'échange est proposé, et en constater la valeur, en ayant égard aux charges réelles et servitudes dont ils seraient grevés.
Lorsqu'il s'agit d'échange de bois, les experts doivent mentionner :
i° La contenance des bois ;
2° L'évaluation du fonds ;
3° L'évaluation delà superficie, en distinguant le taillis de la vieille écorce, et mentionnant les clairesvoies , s'il y en a;
4° L'indication des rivières flottables et navigables qui servent aux débouchés, et des villes et usines à la consommation desquelles les bois sont employés.
Les experts doivent constater les résultats de leurs opérations par un procès-verbal, qu'ils affirment devant le juge de paix du canton de la situation des biens ou de leur plus forte partie. (Ibid. , art. 3 et 4.)
Cette expertise est un renseignement qu'il faut discuter et apprécier.
Les procès-verbaux sont remis au préfet, et par lui communiqués au directeur des domaines, et au conservateur des forêts de la localité , s'il s'agit de bois ou de terrains enclavés dans les bois et forêts de l'état; il les adresse ensuite , avec les observations de ces fonctionnaires et son propre avis , au ministre des finances.
Le tout doit être examiné :
i° En conseil d'administration des domaines , et, en outre , si la nature des immeubles le demande , en conseil d'administration des forêts ;
2° Par le comité des finances du conseil d'état. (Ibid. art. 5 et 6.)
Le ministre des finances peut , d'après ces délibérations , demander au roi , et S. M. accorder l'autorisation de passer acte avec l'échangiste , le-
quel , dans tous les cas , ne peut entrer en jouissance que quand la loi d'échange a été rendue. (Ibid. art. 6 in fine.)
On trouve , au Bulletin officiel , des ordonnances royales rendues pour l'admission provisoire d'échanges (i).
L'administration , en agissant ainsi , a sans doute eu la louable intention de provoquer la discussion publique sur l'échange projeté, et de garantir les droits de l'état ; mais il nous semble que le mode adopté est peu convenable. En effet , il peut arriver que les chambres législatives ne permettent point l'échange, et cependant on n'en verra pas moins figurer l'ordonnance au Bulletin, bien qu'en définitive ce soit un acte sans valeur. Ne pourrait-on pas arriver au but qu'on se propose par la publicité , en faisant insérer officiellement dans le Moniteur, dont les autres journaux reproduisent les annonces, que le ministre des finances est provisoirement autorisé, par le roi, à passer un contrat d'échange pour tel et tel immeuble ? On emploie ce mode de publicité dans quelques matières administratives, et on en paraît généralement satisfait.
Au surplus, le contrat d'échange doit :
Déterminer la soulte à payer, en cas d'inégalité dans la valeur des immeubles échangés ;
Contenir la désignation de la nature , de la consistance et de la situation de ces immeubles , avec
(1) Voir entre autrcs^'ordonnance royale du 1" décembre 1834, qui autorise le préfet de la Seine à passer, au nom de l'état , un contrat d'échange avec le sieur Doineau, A Pari».
énonciation des charges et servitudes dont ils seraient grevés ;
Relater les titres de propriété, les actes qui constatent la libération du prix , enfin les procès-verbaux d'estimation, lesquels y demeurent annexés.
Il peut être stipulé , si la partie intéressée le requiert , que l'acte d'échange demeurera comme non avenu , si la loi approbative de l'échange n'intervient pas dans un délai convenu.
Le contrat d'échange doit être enregistré et transcrit; l'enregistrement est fait gratis , conformément à l'article 70 de la loi du 22 frimaire an 7. Il ne doit être payé , pour la transcription , que le salaire du conservateur.
La soulte est régie , quant au droit proportionnel d'enregistrement dont elle est passible, par les lois relatives aux aliénations ordinaires des biens de l'état. (Ibid. art. 7 et 8.)
L'administration des domaines doit faire ses diligences pour remplir les formalités établies par l'article 2194 du Code civil , par les avis du conseil d'état des 9 mai 1 807 et 5 mai 181 2 , et par l'article 85/± du Code de procédure civile, pour mettre tout créancier ayant, sur les immeubles offerts en échange, une hypothèque non inscrite, en demeure de prendre inscription.
S'il existe des inscriptions sur l'échangiste, il doit être tenu d'en rapporter main-levée et radiation , dans quatre mois du jour de la notification qui lui en est faite par l'administration des domaines, s'il ne lui a pas été accordé un plus long délai par l'acte d'échange : faute par lui de rapporter ces main-le-
vée et radiation pleines et entières , le contrat d'échange est résilié de plein droit.
Le projet de loi relatif à rechange ne doit être présenté aux chambres qu'autant que les main-levée et radiation des inscriptions existant au jour du contrat ont été rapportées, et qu'il n'est point survenu d'inscription dans l'intervalle. (Ibid. , art. 9, 10 et
La loi approbative de l'échange proposé ne fait point obstacle à ce que des tiers revendiquant tout ou partie de la propriété des immeubles échangés puissent se pourvoir, par les voies de droit , devant les tribunaux ordinaires. (Ibid., art. 12.)
La loi doit être transcrite sur la minute et sur les expéditions du contrat d'échange, qui, ainsi que toutes les pièces et titres de propriété à l'appui , doit demeurer déposé aux archives de la préfecture. (Ibid., art. i3.)
Tous les frais auxquels l'échange a donné lieu doivent être supportés par l'échangiste , s'il a été résilié de plein droit dans les cas prévus ci-dessus (art. 7, 10 et 12 de l'ordonnance); mais si l'échange a été sanctionné ou rejeté par la législature, les frais doivent être supportés moitié par l'échangiste et moitié par l'état.
Le droit d'enregistrement des soultes payables à l'état doit toujours être à la charge de l'échangiste. (Ibid. , art. 14.)
— Ne doit-on pas considérer comme dérogeant à la loi qui veut que tous les échanges des domaines de l'état aient lieu en vertu d'un acte législatif, l'article 4 de la loi précitée du 20 mai 1 836 qui disposJ
— 17(5 — que « les portions de terrains dépendant d'anciennes routes ou chemins, et devenues inutiles par suite de changement de tracé ou d'ouverture d'une route royale ou départementale, pourront être cédées , sur estimation contradicoire, à titre, déchange et par voie de compensation de prix , aux propriétaires des terrains sur lesquels les parties de route neuve devront être exécutées, sauf à soumettre l'acte de cession à l'approbation du ministre des finances , lorsqu'il s'agira de terrains abandonnés par des routes royales? »
Cet article a été ajouté par la chambre des députés, sur la proposition qui a été faite par un de ses membres, dans le cours de la discussion du projet.
Nous avons dit que le gouvernement tenait déjà, de la loi du 16 septembre 1807, la faculté de concéder , sur expertise contradictoire , les terrains abandonnés à des particuliers , au cas où , par les alignemens arrêtés y un propriétaire peut recevoir la faculté de s'avancer sur la voie publique. Mais non seulement la loi de 1807 veut que le propriétaire paie , dans ce cas , la valeur du terrain qui lui est cédé; elle prescrit, en outre, que , « dans la fixation de cette valeur , les experts aient égard à ce que le plus ou moins de profondeur du terrain cédé , la nature de la propriété , le reculement du reste du terrain bâti ou non bâti loin de la nouvelle voie , peuvent ajouter ou diminuer de valeur relative pour le propriétaire. » (V. l'article 53 de la loi du 16 septembre 1807)
L'article 4 dç la loi du 20 mai i836 a voulu ac-
— Ml — corder au gouvernement une nouvelle facilité , en lui donnant le pouvoir de traiter, par voie, d'échange et de compensation de prix , avec les propriétaires des terrains sur lesquels des parties de route neuve devront être exécutées, et qui se trouvent riverains de terrains délaissés , par suite d'une modification dans le tracé des routes.
On s'était alarmé de voir restreindre ainsi le pouvoir de l'administration en faveur de ces propriétaires. On disait qu'il arrivera souvent que les propriétaires limitrophes des terrains délaissés par suite de la déviation de l'ancien tracé ne seront pas ceux sur le terrain desquels on reportera la route. Cependant l'aliénation pourra intéresser surtout les riverains des portions délaissées, parce qu'il ne serait pas pour eux sans inconvénient de voir ces terrains passer entre les mains de propriétaires qui pourraient en faire une spéculation contre eux.
La commission chargée, par la chambre des pairs, de l'examen préalable du projet de loi , avait été touchée de ces observations ; elle avait même un instant songé à amender l'article adopté par la chambre des députés. Mais il a été facile au gouvernement de faire comprendre à la commission que les propriétaires, objets de sa sollicitude , trouvaient la garantie de leurs intérêts dans l'article 53 de la loi du 1 6 septembre 1807, qui autorise l'aliénation, à prix d'argent , en leur faveur ; et que l'article nouveau ne pouvait les comprendre dans ses énonciations 7 puisqu'il s'agissait d'une aliénation par voie d'échange (1 ) .
(1) Voir le rapport fait à la chambre des pairs, dans la séance du 10 mai 1836, par M. le comte de Germiny.
— Une remarque nous reste à faire. Ce qui a été dit ci-dessus (p. 146 et suiv.), relativement au paiement pour les aliénations faites par la voie de l'adjudication publique, doit s'appliquer aux aliénations auxquelles on donne plus spécialement le nom de concessions, et aux échanges quant aux soultes.
76. — La juridiction administrative a-t-elle aujourd'hui quelques attributions relatives aux aliénations du domaine de l'état ?
Plus d'une fois on a prétendu que l'article 4 de la loi du 28 pluviôse an 8 , qui charge les conseils de préfecture de prononcer sur le contentieux des domaines nationaux, est maintenant sans objet , ou du moins que son application doit être restreinte à ce qu'on appelle plus spécialement les biens nationauxy c'est-à-dire, aux biens saisis et vendus par suite des lois révolutionnaires (1). « En effet, dit-on, la compétence de l'autorité administrative, quant au contentieux des domaines nationaux , avait été décrétée uniquement dans un intérêt politique , et la charte de 181 4 a détruit cet intérêt. A partir de cette époque, on est donc rentré dans la règle ordinaire, d'après laquelle les actions domaniales doivent être portées devant l'autorité judiciaire. En tout cas , si la compétence de l'autorité administrative avait continué , ce serait seulement pour ce qui concerne les ventes de biens nationaux. Mais les! ventes ordinaires du domaine de l'état et toutes les difficultés qui s'y rattachent sont incontestablement du ressort de l'autorité judiciaire.»
(I) V., en ce qui concerne ces biens , l'appendice au domaine,
Cette opinion n'a pas prévalu. Il est bien vrai que , par mesure politique , les lois antérieures à la charte de i8i4 avaient attribué à la juridiction administrative tout le contentieux des domaines nationaux , même les questions de propriété qui s'élevaient entre l'état et des tiers à l'occasion des ventes nationales, et que, depuis la charte, ces dernières questions ont été renvoyées à j'autorité judiciaire ; mais à aucune époque les contestations qui ont pour but de déterminer les effets des ventes domaniales entre l'état et les acquéreurs n'ont été regardées comme du ressort de cette autorité. Toujours, au contraire, on a considéré que ces contestations, qui ne peuvent se vider que par l'interprétation d'actes émanés de l'autorité administrative , doivent être jugées par elle ; et jamais , pour le décider ainsi , on ne s'est inquiété de la cause qui avait fait entrer le bien vendu dans le domaine de l'état. Du moment où il s'agissait d'un bien provenant de ce domaine , l'appréciation des effets de l'aliénation a , de tout temps, paru rentrer dans les attributions de l'autorité administrative.
Ces principes ont guidé le conseil d'état sous l'Empire, sous la Restauration et depuis i83o, dans les nombreuses affaires de cette nature sur lesquelles il a été appelé à rendre des décisions.
Ainsi , pour ne parler que des aliénations par adjudication publique , lorsqu'en vertu de la loi du 'io mars i8i3 l'état a fait vendre par la caisse d'amortissement les biens des communes, le conseil d'état a reconnu que ces aliénations devaient être considérées comme des vente des biens domaniaux ;
que, dès lors, l'autorité administrative était chargée de statuer sur les difficultés qui pouvaient s'élever entre l'état et les acquéreurs ; mais que les questions de propriété, élevées par des tiers, rentraient dans les attributions de l'autorité judiciaire. En conséquence il a prononcé , par appel des décisions de conseils de préfecture , sur les contestations entre l'état ou les communes et les acquéreurs , relativement aux effets de l'adjudication (par exemple sur la question de savoir si la vente comprenait tels ou tels objets), toutes les fois que ces questions lui ont été soumises ; mais, lorsqu'il s'est agi de statuer sur des revendications formées par des tiers, pour la propriété de tout ou partie des objets vendus , il a renvoyé les parties devant l'autorité judiciaire (i).
Nous avons , ci-dessous, choisi pour exemple une masse de biens dont l'origine non révolutionnaire est
(1) On peut consulter, entre autres arrêts, sur ce point, ceux des 17 janvier 1814, ministre des finances c. Dehagre; 13 février 1815, D'Herbais , 25 juin 1817, ministre des finances c. Sauret, et ministre des finances c. Sarrapy ; 24 décembre 1818, Mazières c. la commune de Laure ; 19 décembre 1819 , Tarlé contre le marquis de Rougé; 23 février 1820, Lamy c. la commune de Chêne-Bernard ; 27 décembre 1820 , Roure c. la commune de Châteauneuf Calcernier ; 10 janvier 1821, Carbonneil c. Pons ; 5 septembre 1821, ministre des finances c. la commune de Saint- Laurent ; 20 mars 1822, Bêard c. la commune de Pollieu ; 8 mai 1822, Fonfrëde c. la commune d'Anderny ; Pauffert et Maguet c. la commune de Pierrecourt ; Laura c. la commune de Courrensan ; Fagedet c. la commune de Maurens; l'ordonnance rendue sur un arrêté de conflit pris par le préfet du Pas-de-Calais; les arrêts des 26 juin 1822, Galmiche et consorts c. la commune de Vesoul ; 20 novembre 1822, commune de Sauvigney c. Manchot et consorts, 19 février 1823, Pujo et Navaille c. Ruiz ; Marinpoey contre la commune d'Igon et autres; 26 mars 1823, Bermont Devaulx c. la commune de Valbelle; 18 juin 1823 Carlier c. les héritiers Ulrich; 24 février 1825, veuve Bernard ; 27 juillet 1825, Spinga c. la communs de Hoste ; 21 juin 1826, De Laporterie
incontestable, et qu'on ne peut ranger parmi les biens appelés nationaux. Si nous voulions multiplier les citations , il nous serait facile de trouver, dans des arrêts plus récens , la preuve que le conseil d'état persiste dans la doctrine que nous avons établie , savoir, que l'interprétation des actes de vente de tous les biens compris dans le domaine de l'état et l'examen des questions qui se rattachent au paiement du prix , à la libération des acquéreurs et de leurs cautions, appartiennent exclusivement à la juridiction administrative (i).
Mais nous préférons faire remarquer que cette doctrine a reçu la sanction d'une loi récente, portée à
c. l'état, Arnal et consorts ; 24 octobre 1827, veuve Jouy contre la commune de Blaisy-le-Haut; 17 mai 1827, commune de Morbier c. Mayet; 10 décembre 1827, commune de Lançon c. Rouse; 3 janvier 1828, Bellident et Viallard c. la commune d'Ardes ; 6 mars 1828, Reydor c. la commune de Morbier; 10 août 1828, commune de Lunéville c. Relier ; 22 juillet 1829, commune de Sandemont c. D'haubersart et Sandemont ; 5 août 1829, Le Merle c. la commune de Viapvès-le-Petit ; 22 novembre 1829 , commune de Sarniguet c. Dargagnon et autres; 23 décembre 1829, Blanpignon et consorts c. la commune de Payns ; 5 mai 1830 , Delahaye c. la commune d'Echenay; 22 octobre 1830, Levasseur c. la commune de Lannoy-Cuillère ; 31 juillet 1833, Dorr c- la commune de Flevy; 31 octobre 1833, commune de Dourges c Rnccart ; 30 mai 1834, ministre de l'intérieur c. Duméril ; 1er août 1834, Mazet et consorts c. Latreille; 17 octobre 1834, commune Dépagny c. Huot.
(1) Nous indiquerons cependant, comme intervenus dans ces dernières années , indépendamment des décisions mentionnées ci-dessus p. 148 et suivantes :
1° L'ordonnance du 25 mars 1830, rendue sur un arrêté de conflit pris par le préfet des Côtes-du-Nord, qui a décidé que si la propriété d'un immeuble vendu par l'état est revendiquée par un tiers, c'est à l'autorité judiciaire qu'il appartient de statuer sur cette revendication ; mais que l'autorité administrative doit prononcer sur la question de restitution du prix et des indemnités que l'acquéreur réclamerait de l'état (affaire le Lelouarn c. Guy-L'Horset).
2° L'arrêt du 21 novembre i 834 (ministre des finances c. Galmiche.
«ne époque où la juridiction administrative paraissait être vue par les chambres avec assez peu de
et consorts), par lequel la juridiction administrative est déclarée compétente pour juger une contestation entre l'état et des adjudicataires de biens domaniaux , dans laquelle il s'agit de savoir à quelle époque le prix des baux appartient aux acquéreurs. Mais cet arrêt reconnaît la compétence de l'autorité judiciaire, si la question ne peut être résolue d'après les termes de l'acte d'adjudication, et s'il faut recourir à une ventilation des loyers afférens à chaque nature de biens, d'après les usages des lieux et l'interprétation de baux antérieurs.
3° L'arrêt du 29 août 1834, (Leterme c. le ministre des finances) , d'après lequel un particulier qui se prétend propriétaire d'un immeuble vendu par l'état ne peut être reçu à demander, devant la juridiction administrative, soit la nullité de la vente, soit une indemnité à raison de celte vente, tant que l'autorité judiciaire n'a pas statué en sa faveur, sur lia question de propriété qui lui a été renvoyée par un précédent arrêt du conseil.
4° L'arrêt du 13 novembre 1835 (Musnier de la Converseriec. le ministre des finances), d'après lequel la caution d'un adjudicataire d'immeubles vendus par l'état , qui devait fournir un cautionnement égal au quart du prix de l'adjudication, ne peut être libérée de ses obligations vis-à-vis du trésor, par cela seul qu'elle prouverait que c'est avec des deniers prêtés par elle que l'acquéreur a payé le premier quart à compte. En effet, le cautionnement n'est limité que quanta la somme et non quant à son application ; il a pour objet de garantir l'accomplissement exact et intégral des obligations de l'adjudication. Le paiement fait à compte, avec des deniers empruntés à la caution qui les a fournis comme prêteur, ayant laissé subsister, de la part de l'acquéreur, une obligation supérieure au montant du cautionnement, ne peut avoir pour effet d'éteindre le cautionnement, s'il n'a été stipulé ni donné d'ailleurs à cet égard aucune renonciation, ni main-levée.
La caution ne peut opposer, comme exception à l'exécution de ses obligations vis-à-vis de l'état, la négligence que l'administration aurait apportée dans les poursuites contre le débiteur principal, lorsqu'il est établi qu'immédiatement après l'échéance du terme non payé il a été délivré une contrainte , suivie bientôt d'une saisie mobiliaire, et que ces actes ont été dénoncés à la caution, qui pouvait dès lors se libérer de son obligation, exercer des poursuites contre l'adjudicataire, et, dans tous les cas, faire les actes conservatoires.
5° L'arrêt du 22 juillet 1829 (ministre de la guerre c. Broux), qui a déclaré que, quand un terrain faisant partie du domaine militaire a été compris dans une vente nationale , il y a lieu non de poursuivre l'expro-
faveur, et, il faut le dire, appréciée avec peu de justice. En effet, le Gode forestier, réglant ce qui concerne les adjudications des coupes dans les bois de l'état, a statué (art. 26) que toutes les contestations qui s'élèveraient au sujet de la validité des surenchères seraient portées devant les conseils de préfecture. D'après l'article 5o , l'administration et l'adjudicataire peuvent aussi demander à ces conseils l'annulation des procès- verbaux de réarpentage et de récolement , pour défaut de forme ou fausse énonciation. Il est vrai que quelques personnes ont pensé que ces articles, au lieu de confirmer les pouvoirs exercés par l'autorité administrative quant aux ventes domaniales , les restreignaient au seul point de la validité des surenchères, du réarpentage et du récolement. Mais ce n'est pas ainsi que la question a été généralement envisagée ; et, dans ces dernières années, le conseil d'état a reconnu la compétence de la juridiction administrative , quant aux aliénations forestières, pour des contestations qui ne touchaient ni à la validité des surenchères , ni au récolement. Ainsi, pour ne citer qu'un exemple (1), un sieur
priation de ce terrain pour cause d'utilité publique devant l'autorité judiciaire, mais de faire annuler, par la juridiction administrative, la vente quant à ce terrain, qui, comme tous les autres objets du domaine public, ne pouvait être aliéné. Il doit être ensuite procédé, entre l'administration des domaines et l'acquéreur, au décompte du prix du terrain dont la vente a été annulée, pour ce prix èire restitué à l'acquéreur. Cette doctrine, qui confirme le principe de l'inaliénabilité du domaine public, se trouve d'ailleurs établie dans des arrêts antérieurs ; pour les objets dépendans de fortifications, arrêt du 22 décembre 1824, Olagnier ; pour des bàtimens militaires, arrêt du 4 février 1824, Duquesne ; pour une rue, arrêt du 15 mars 1826, Bourgoin c. l'état et Bérard.
(1). Voir d'ailleurs, ci-après n° 126 , la jurisprudence administrative des bois et forêts.
Deleau étant devenu, en 1 83 2, acquéreur d'une partie de forêt nationale , et ne trouvant pas dans son lot la contenance annoncée par les affiches et le procèsverbal d'estimation, demanda au ministre des finances le remboursement du prix d'un certain nombre d'hectares. Le ministre opposa que la vente avait eu lieu sans arpentage préalable et sans garantie de mesure. En conséquence il repoussa la demande. Sa décision ayant été déférée au conseil d'état, un arrêt du 1 2 janvier 1 835, s'appuyant sur l'article f\ de la loi du 28 pluviôse an 8, a renvoyé le sieur Deleau à se pourvoir devant le conseil de préfecture , s'il se croyait fondé à persister dans sa réclamation. Il est bien entendu que le recours au conseil d'état est de droit.
— La compétence de la juridiction administrative étant ainsi établie, quant aux aliénations du domaine de l'état qui ont lieu par adjudication publique, cette compétence , quant aux concessions , ne nous parait exiger ni démonstration ni discussion ; nous nous bornerons donc à extraire , de la jurisprudence du conseil d'état, les règles qui nous semblent le plus dignes de remarque , tant sur la compétence que sur le fond de cette matière.
Compétence. — i° Ni l'autorité judiciaire ni même les conseils de préfecture ne sont compétens pour apprécier si , en vertu de lois générales ou spéciales et d'actes du gouvernement postérieurs à ces lois, il a été fait concession de terrains domaniaux à un département. Cette appréciation ne peut être faite que par le conseil d'état (1).
(1) V. l'arrêldu G mars 1835, ministre des finances de département de la Povdoqnc.
— 'js; —
i° L'autorité judiciaire est incompétente pour statuer sur une contestation existant entre l'état et un département qui se prétend propriétaire, en vertu d'un décret impérial , et comme ayant succédé aux droits de la Légion-d'Honneur, d'un immeuble que l'administration des domaines soutient n'avoir pas été concédé. Le conseil d'état seul peut apprécier l'étendue et déterminer les effets du décret (i).
3° Sont aussi du ressort de l'autorité administrative les contestations qui ont pour objet l'interprétation et l'appréciation d'anciennes concessions de biens domaniaux, par exemple, les concessions d'eaux dépendant du domaine public faites pour l'alimentation d'une ville , et spécialement pour la ville de Paris. — Gela doit être ainsi décidé , alors même que la contestation n'est engagée qu'entre un particulier et la ville (2).
4° Mais lorsque les actes administratifs qui ont concédé un immeuble de l'état à un établissement public ne suffisent pas pour décider si un terrain revendiqué par un autre établissement a fait partie de la concession , et alors que la question ne peut être résolue que par l'appréciation d'anciens titres et des moyens de droit commun, c'est à l'autorité judiciaire qu'il appartient de prononcer (3).
Fond de la matière. — i° De ce qu'un décret
(1) V. l'ordonnance royale du 6 mai 1836, rendue sur un arrêté de conflit du préfet du Pas-de-Calais.
(2) V. l'ordonnance royale du 23 octobre 4835, rendue sur conflit élevé par le préfet du déparlement de la Seine. — Affaire Dclormc.
(3) V. l'arrêt du 14 février 1834, séminaire d 'Evr eux c. la fabrique de l'église de Saint-Taurin.
impérial a mis un immeuble à la disposition du ministre de l'intérieur, pour y former un dépôt de mendicité dont les dépenses devaient être supportées en partie par un département, il ne résulte pas que la propriété de cet édifice ait été concédée au département. Il ne peut être reconnu propriétaire de l'immeuble , alors même qu'il y aurait fait des frais considérables, soit pour le dépôt de mendicité, soit pour d'autres services (i).
2° Le ministre de la guerre n'est pas fondé à* revendiquer, comme faisant partie du domaine militaire, une partie de bâtiment qui, à l'époque du décret du 9 avril 181 1 , était occupée par la préfecture d'un département supprimé postérieurement , mais dont le territoire a été réuni à celui d'un autre département. Le département qui contient les deux circonscriptions doit être regardé comme concessionnaire , alors même que l'administration des domaines ne lui a pas fait formellement la remise de l'immeuble (i).
> 3° Un département ne peut revendiquer, comme lui ayant été concédés gratuitement par le décret du 9 avril 1811, deux hôtels occupés par la préfecture et les tribunaux, mais qui, à l'époque de ce décret, étaient compris dans l'état des biens formant la dotation de la liste civile impériale (3).
— Quant aux échanges , il faut distinguer les
(1) V. l'arrêt du 26 août 1831, département du Doubs c. le ministre de la guerre.
(2) V. l'arrêt du conseil du 24 janvier 1834, département de la Corse c. le ministre de la guerre.
(3) V. l'arrêt du 19 août 1835, déparlement de Seine-et-Oise c, le ministre des finances.
contestations relatives aux formalités qui précèdent la loi d'échange et celles qui s'élèvent sur cette loi.
La jurisprudence du conseil reconnaît que les premières sont de la compétence de l'autorité administrative.
Ainsi, seul, le conseil d'état peut interpréter soit un décret impérial qui avait pour objet d'autoriser un échange entre le domaine de l'état et des biens provenant d'une dotation sur le domaine extraordinaire , soit les ordonnances royales qui en ont été la suite; seul aussi, il peut statuer sur la validité des actes qui ont eu pour but l'exécution de ces décret et ordonnances (i).
Au fond, un échange autorisé par un décret impérial ou une ordonnance royale ne peut devenir définitif qu'autant qu'il a été confirmé par une loi (2). Il en doit être ainsi, alors même que l'échange devait avoir lieu entre l'état et un do îataire, et bien que le décret d'autorisation ait été suivi de l'acte d'échange, de son enregistrement , de la transcription , de la purge des hypothèques , et même de la prise de possession , par l'état et le donataire , des immeubles dont l'échange était autorisé. Mais , jusqu'à ce qu'il ait été statué définitivement par le pouvoir législatif sur l'échange autorisé , l'échange provisoire ne peut être attaqué par les parties qui y ont concouru ; il subsiste entre elles, avec la même force et les mêmes effets.
Si, parmi les biens objets de l'échange, il en a
(1) V. l'arrêt du 12 juillet 1836, le prince de Wagram c. le ministre des finances.
(2) V. l'arrêt précité du 12 juillet 1856, et celui du 6 mars 1855 , le ministre des finances c. le département de la Dordogne.
été distrait quelques uns pour être rendus par l'état à leur ancien propriétaire, l'échangiste ne peut s'autoriser de cette distraction pour obtenir, soit la restitution du bien cédé par lui , soit une indemnité de compensation.
Mais le ministre des finances ne peut non plus s'autoriser de cette distraction pour considérer comme non avenues les opérations qui ont précédé le décret autorisant l'échange et qui ont servi de base à ce décret , et pour ordonner une nouvelle expertise de tous les biens objets de l'échange. Il doit se borner à prescrire les opérations nécessaires pour apprécier les réparations qui peuvent être dues à l'échangiste , à raison de la distraction qu'il a soufferte dans son lot (i).
Enfin , un particulier est mal fondé dans sa demande en répétition contre l'état des frais d'expertise et autres opérations ayant pour objet de parvenir à l'exécution d'un échange projeté et même ordonné par un acte du chef de l'état , lorsqu'il est établi que ce particulier a fait ces dépenses exclusivement dans son intérêt (2).
— Mais, lorsqu'une loi a autorisé définitivement l'échange d'une portion du domaine de l'état avec une propriété privée , s'il s'élève des difficultés entre l'échangiste et l'administration , tant sur l'exécution des conditions de l'échange que sur la résolution du contrat, c'est l'autorité judiciaire qui doit prononcer sur les contestations. La décision par la-
(1) V. l'arrêt précité du 12 juillet 1836, le prince de Wanram c. le minisire des finances.
(2) V. l'arrêt du 19 mai i855, Souf/lot de Merey.
^89 — quelle le ministre des finances refuse de donner décharge des opérations et des travaux dont l'obligation a été imposée à l'échangiste et déclare que l'annulation de l'échange sera provoquée , ne fait point obstacle à ce que les tribunaux civils soient saisis de la contestation (i).
77. — Il nous reste à exposer les règles concernant les baux des immeubles qui font partie du domaine de l'état.
Une loi des 23 — 28 octobre -5 novembre 1790 avait établi (titre II, art. ier) « que les assemblées administratives et leurs directoires ne pourraient régir, par eux-mêmes ou par des préposés quelconques, aucuns des biens nationaux ; qu'ils seraient tenus de les affermer tous, même les droits incorporels ', excepté les rentes constituées et celles foncières, créées en argent , de 20 livres et au dessus , lesquelles devaient être perçues par les receveurs de district , chacun dans leur arrondissement. »
Mais la loi des 9-20 mars 1791 statua qu'en principe général les droits incorporels , au lieu d'être affermés, seraient perçus , régis et administrés pour le compte de la nation , par les commissaires et régisseurs chargés de la perception des droits d'enregistrement des actes (art. ier). La mise en ferme de ces droits ne fut permise que pour les droits incorporels dont la perception serait sujette à de trop grandes difficultés; encore cela ne pouvait-il avoir Heu ni pour les droits casuels , quelle que fût leur quotité , ni pour les droits fixes, payables en argent, qui seraient de 20 livres et au dessus (art. 6).
(1) V. l'arrêt du 6 novembre 4822, Hambourg contre le ministre des finances.
Telle est encore la règle à suivre aujourd'hui.
L'administration doit donc affermer tous les immeubles qui ne sont pas affectés à des services publics; elle doit au contraire n'affermer les droits incorporels que suivant les cas. Mais nous n'avons , quant à présent , à nous occuper que de la mise en ferme des biens immeubles.
— Voici comment l'administration doit effectuer ces baux.
La loi exige d'abord la publicité pour appeler la concurrence.
Les baux doivent être annoncés un mois d'avance, i ° par des publications de 8 jours en 8 jours, à la porte des maisons communes et des églises paroissiales de la situation et à celle des églises les plus voisines, 2° par des affiches , de quinzaine en quinzaine , aux lieux accoutumés.
L'adjudication doit être indiquée pour un jour de marché , avec le lieu et l'heure où elle se fera.
Il y est procédé publiquement devant l'administration départementale ou municipale , à la chaleur des enchères, sauf à la remettre à un autre jour, s'il y a lieu. (Loi des s3 — 28 octobre-5 novembre 1790, titre II, art. i3.)
Le ministère des notaires n'est nullement nécessaire pour la passation desdits baux.
La minute est signée par les parties qui savent signer, et par les adjudicataires présens , ainsi que par le secrétaire qui signe seul l'expédition (art. j4)«
Ces baux sont sujets aux droits d'enregistrement, et ils emportent exécution parée.
Ils sont passés pour 3 , 6 ou 9 années.
Lors de la vente , l'acquéreur peut expulser le
fermier ; mais il ne peut le faire , même en offrant de l'indemniser, qu'après l'expiration de la troisième année , ou de la sixième , si la quatrième est commencée , ou de la neuvième , si la septième avait pris son cours : sans que, dans ce cas, les fermiers puissent exiger d'indemnité (art. i5).
Les conditions de l'adjudication sont réglées par le préfet , de concert avec l'administration des domaines , et déposées au secrétariat de la préfecture , et à celui de la municipalité du chef-lieu de la situation des biens , dès le jour de la première publication , pour en être "pris communication sans frais , par tous ceux qui le désirent (ibid. , art . 16).
Outre les conditions légales et d'usage en chaque lieu, et celles que le préfet croit devoir imposer pour le bien de la chose , les suivantes doivent toujours être expressément stipulées (art. 17).
i° A l'entrée en jouissance , il est procédé, par experts , à la visite des objets affermés , ensemble à l'estimation du bétail et à l'inventaire du mobilier.
Le tout est fait contradictoirement avec le nouveau et l'ancien fermier , ou, s'il n'y en a point d'ancien , avec un commissaire délégué par le préfet.
Les frais de ces opérations sont à la charge du nouveau fermier, sauf recours contre l'ancien, si celui-ci y était assujéti (art. 18).
26 L'adjudicataire ne peut prétendre aucune indemnité ni diminution du prix de son bail , en aucun cas , même pour stérilité , inondations , grêle , gelée ou tous autres cas fortuits (arL 19).
3° Le fermier ou locataire est tenu , outre le prix de son bail , d'acquitter toutes les charges annuelles,
dont il est joint un tableau à celui des conditions.
4° Il est tenu encore de toutes les réparations locatives et de payer les frais d'adjudication.
5° Enfin l'adjudicataire est tenu de fournir une caution solvable, dans la huitaine après l'adjudication , à défaut de quoi il est procédé à un nouveau bail , à sa folle enchère (ibid. , art. io).
Telles sont les règles générales sur cette matière : plus loin et lorsque nous exposerons ce qui concerne les eaux minérales , les droits de pêche , de bacs et bateaux , et de chasse , nous aurons soin de faire connaître les règles spéciales pour l'affermage de ces biens et droits.
78. — Il est peu de questions qui aient été plus agitées et diversement résolues que celle de savoir à qui, de l'autorité judiciaire ou de l'autorité administrative, il appartient de prononcer sur les difficultés qui s'élèvent à l'occasion des baux qu'on appelle administratifs. Cette dénomination ne comprend pas seulement les baux passés pour les immeubles du domaine de l'état, et pour certains droits tels que les droits de pêche fluviale , les droits de bacs et bateaux et de passage sur les ponts , les droits de chasse dans les forêts nationales ; elle embrasse encore ceux qui se font pour les octrois et les biens des communes et des établissemens publics.
Mais ces derniers sont étrangers à l'objet de ce livre ; et comme nous ne nous occupons , quant à présent , que des immeubles compris dans le domaine de l'état , nous devons nous borner à exposer l'état de la question en ce qui les concerne (i).
(1) Quant aux baux des droits incorporels, il en sera parlé dans celte
Au sortir de la révolution 1 789 , on pensait généralement que toutes les contestations au sujet des biens régis , administrés et loués par l'état, de quelque nature qu'ils fussent , de quelque origine qu'ils provinssent, rentraient dans le contentieux des domaines nationaux , et , par conséquent , devaient être jugées par les conseils de préfecture , sauf recours au conseil d'état. Cette doctrine avait été adoptée en vue surtout des baux qui avaient pour objet des biens nationaux. On craignait d'appeler l'autorité judiciaire à rendre une décision quelconque quant à ces biens. La commission du contentieux , créée par le décret du 1 1 juin 1806 , dans le sein du conseil d'état , partagea d'abord ces idées , quoiqu'on puisse citer quelques décisions qui s'en éloignent. Aussi , dans les premiers temps de l'établissement de cette commission , le conseil déclarait-il d'ordinaire la compétence administrative pour les contestations qui s'élevaient , soit relativement aux baux antérieurs à la main-mise nationale sur les biens des émigrés , des établissemens publics et autres advenus à l'état par suite des mesures révolutionnaires , soit relativement aux biens passés par l'administration depuis le séquestre jusqu'à la vente. Cependant, quant aux premiers, il s'agissait d'actes entièrement privés; mais on pensa que, leur effet se continuant sous l'empire de la saisine nationale, l'accessoire devait suivre le principal. Quant aux seconds , l'autorité qui les passait y la forme clans la-
mème section. Quant à ceux qui ont pour objet la perception des droits d'octroi , nous exposerons leurs règles dans la partie de ce livre où nous traiterons des impôts indirects.
quelle ils avaient lieu , induisaient à ne voir en eux que des actes purement administratifs , essentiellement liés au contentieux des domaines nationaux.
Bientôt cette jurisprudence se modifia : le conseil d'état crut que la juridiction des conseils de préfecture en matière de domaines nationaux était exceptionnelle ; que, par cette raison , il fallait la restreindre étroitement aux seuls cas prévus par la loi; que la loi du 28 pluviôse an 8 n'attribue aux conseils de préfecture que le contentieux ressortant de l'interprétation des actes de vente , et n'a point étendu leur compétence à l'interprétation des baux administratifs ; que le motif de la juridiction exceptionnelle était une raison purement politique (le gouvernement ayant voulu prêter force et protection aux ventes nationales) ; que l'annulation ou le maintien des baux ne présentait point les mêmes motifs d'appliquer ce principe , et qu'à mesure que la nécessité de les faire respecter diminuait , il fallait restituer à l'autorité judiciaire les matières qui, par essence, lui appartiennent. D'après ces considérations, on renvoya à cette autorité les contestations relatives à la validité, à l'interprétation et à l'exécution des baux passés , soit avant la saisine nationale , soit depuis.
On décida aussi que -9 toutes les fois qu'il s'agissait d'expliquer les ambiguïtés d'une vente nationale, à l'aide des baux qui avaient servi de base à la mise à prix ou d'indication de l'origine des biens, la juridiction administrative ne devait pas en connaître , à moins que les procès-verbaux de vente ou d'estimation ne se référassent formellement et spécialement aux clauses desdils baux.
Ces principes étant admis pour les baux des immeubles d'origine révolutionnaire , il n'y avait aucun motif pour ne pas en faire application aux baux des autres immeubles compris dans le domaine de l'état.
Aujourd'hui on ne conteste pas que l'acte par lequel l'administration afferme un immeuble, possédé par l'état à titre de propriétaire , et dont il jouit comme un particulier , constitue un contrat privé , quelle que soit d'ailleurs la forme dans laquelle le bail est passé. « Un bail , porte un des arrêts du conseil, simple acte de régie , n'est point un fait de juridiction administrative (i) ; » par conséquent , les difficultés qui s'élèvent soit entre l'administration et les fermiers , soit à plus forte raison entre les sousfermiers ou des tiers , relativement à la validité , à l'interprétation , à l'exécution et à la résiliation des baux d'immeubles appartenant à l'état , doivent être portées devant l'autorité judiciaire. Et, de fait, il paraît que c'est à elle que ces contestations sont déférées dans la pratique ; car on ne trouve , depuis longues années déjà , dans le recueil des arrêts du conseil d'état , aucune décision sur cette matière. Pour en rencontrer une , il faut remonter à l'année 1823 ; encore , dans l'espèce , est-ce sur la demande du ministre des finances que l'incompétence de l'autorité administrative a été déclarée (2).
(1) Décret du 9 septembre 1806 , rendu sur un arrêté de conflit du conseil de la préfecture de la Dyle, affaire Gramme c. la veuve Qtrinaid. (2) V. l'arrêt du 23 juillet 1823, veuve Renard c. le minhtra des finances.
Nous devons dire , cependant , que les auteurs , qui ont le plus vivement combattu la compétence de la juridiction administrative pour prononcer sur les contestations relatives aux baux des immeubles appartenant à l'état , reconnaissent cette compétence pour les baux d'une classe spéciale de ces immeubles : les établissemens d'eaux thermales, dont une partie est donnée à ferme (i). Ges auteurs se fondent sur un arrêté consulaire du 3 floréal an 8 , relatif à la location et à l'administration des établissemens d'eaux minérales appartenant à l'état. Cet article porte : « Qu'à défaut de paiement du prix du bail ou de l'exécution des clauses y contenues , il pourra être résilié par le conseil de préfecture. » Il y a ici , en effet , une attribution spéciale, faite à l'autorité administrative, par un acte du pouvoir exécutif. Nous ne croyons pas que le conseil d'état ait jamais été appelé à exercer cette attribution. Du moins , nos recherches dans les recueils de ses arrêts ne nous ont fait découvrir aucune décision sur ce point. Il est vrai que les baux pour les établissemens thermaux appartenant à l'état sont bien peu nombreux : trois établissemens seulement sont affermés.
M. le conseiller d'état Tarbé pense que la compétence de l'autorité administrative , quant aux baux , n'est pas restreinte dans des limites aussi étroites. Selon lui , elle s'étend encore aux baux que l'administration des domaines passe , aux termes de la loi du io juillet 1791, en présence des officiers du
(1) Voir M. de Cormenin , Questions de droit administratif, 3* édition, T. l<", p. cir,i>.
génie et des intcndans militaires pour les herbages des fortifications. « La eonservalion des formes défensives de la place exige, dit- il, que le fermier ne jouisse qu'en nature d'herbages, et se conforme , dans cette jouissance, aux règles et consignes du service des places. Il est évident que les contestations relatives à ces règles et usages ne sont pas susceptibles d'être renvoyées aux tribunaux (i). »
Le savant auteur applique la même observation aux baux relatifs à la coupe des roseaux dans les fossés des places de guerre , et dans les portions de rivières ou de canaux qui leur servent de fossés, surtout quand le fermier se prétend troublé ou gêné dans sa jouissance par l'application des règles sur le service et la défense des places de guerre. M. Tarbé va même jusqu'à croire que la compétence administrative s'étend aux baux relatifs à l'exercice du droit de pêche , dans les mêmes localités, quoique la loi du i5 avril 1829 ait renvoyé à l'autorité judiciaire, ainsi que nous l'expliquerons ci-après n° i33 , les contestations entre l'administration et les adjudicataires des droits de pêche, relativement à, l'interprétation et à l'exécution des conditions des baux et adjudications.
Ces opinions de M. Tarbé , quelque fondées qu'elles soient en raison, nous paraissent au moins douteuses, dans l'état actuel de la législation et de la jurisprudence. Nous nous référons , a cet égard , à ce que nous avons dit ci-dessus.
79. — Le produit de ceux des biens du domaine de l'état qui sont affermés est peu considérable. D'après
(!) Dictionnaire des travaux publics, au mol bail administratif.
les comptes officiels, il a été, en i835, de 560,722 ïr. 79 c. , et il ne s'élève pas toujours aussi haut. Il est vrai que , dans ce chiffre , ne figure point le produit de quelques propriétés domaniales affermées , qui n'est pas recouvré par l'administration des domaines : par exemple , le produit de la portion des immeubles affectés au service des haras , que l'administration chargée de ce service loue comme ne lui étant pas nécessaire et dont elle touche le prix de location, ainsi qu'il sera ci-après expliqué.
L'exiguité du revenu des domaines affermés tient à ce que l'administration qui les régit garde, le moins possible , d'immeubles en ia possession de l'état ; elle les aliène aussitôt qu'elle peut le faire convenablement.
D'après un document récent ? publié par le gouvernement, il est établi que les immeubles du domaine de l'état qui se trouvaient , en i835 , sous la main de l'administration des domaines (sans affectation à un service public, et sans comprendre les bois et forets), ne se composaient que de 808 articles , évalués à 8,685,570 fr. Ces articles sont principalement des îlots dont l'aliénation ne pourrait avoir lieu , dit-on, quant à présent du moins, sans nuire au service de la navigation ou sans apporter desempêchemensaux projets formés pour l'améliorer. Enfin , il y avait, parmi ces immeubles, quelques bâtimenset terrains dont l'administration se proposait de mettre incessamment la plus grande partie en adjudication.
Il nous reste à parler maintenant des immeubles affectés à des services publics.
ARTICLE Ie r.
Des immeubles nationaux affectés à un service public.
