Organisation actuelle

!0. — Division des principales branches de service, et leurs attributions.

1 . — Dans un pays où les affaires publiques sont soumises à la discussion annuelle de grandes assemblées délibérantes et au contrôle incessant d'une presse libre, où le gouvernement, dépouillé du prestige d'une antique origine, est réduit, pour légitimer l'autorité dont il est investi, à justifier de son utilité, il faudrait que tous ceux qui peuvent influer sur l'administration de l'état eussent étudié les différentes branches des services publics, et connussent leurs né* T. i. i

cessités. On arriverait ainsi à renfermer le gouvernement dans la sphère d'action qui lui appartient, ïe bien-être général , et aussi à ne lui refuser, par une aveugle défiance, aucun des moyens nécessaires pour accomplir sa mission. En France on conçoit aujourd'hui , mieux que jamais peut-être, combien est essentielle la confiance réciproque entre le gouvernement et la nation, combien il est dommageable de tenir en état continuel de suspicion , vis-à-vis du pays, le pouvoir, qui perd ainsi son principal moyen de faire le bien, la force morale. On commence aussi à comprendre que, clans notre société actuelle, le meilleur remède peut-être qu'on puisse opposer à ce mal est de répandre la connaissance des sciences politiques, administratives et économiques.

En effet, dans les gouvernemens de libre discussion , l'un des plus grands obstacles que rencontre la puissance publique est de s'adresser à des assemblées ou à des personnes qui n'ont point encore assez étudié ces matières. Combien d'hommes éminens dans les professions libérales ou industrielles , exerçant autour d'eux une influence considérable , discutent les affaires de l'état , du département ou de la commune, sur de rapides aperçus, sur de vagues et inexactes notions, trop souvent puisées dans des feuilles publiques mal informées! combien, faute de saines lumières, frondent et blâment avec amertume les actes du gouvernement, quels que soient ses organes ! Naguère , un membre de la Chambre des députés, membre aussi de l'Institut, section des sciences morales et politiques, homme recommandable par de graves travaux e! par ses habitudes

de modération, n'a-t-il point, par un élan de conscience , déclaré, à la tribune , qu'en arrivant dans l'assemblée il avait la conviction qu'on pouvait, pour peu qu'on le voulut sincèrement , réduire immédiatement de 3oo millions le budget de nos dépenses , sans préjudice des réductions ultérieures!.... Et combien d'aveux semblables on pourrait citer, si tous nos hommes publics se croyaient obligés à confesser les préjugés avec lesquels ils ont abordé la discussion ou le maniement des affaires !

Cette fâcheuse ignorance des nécessités du gouvernement se révèle surtout en ce qui concerne l'administration des finances, qui , plus que d'autres , ce nous semble , exige des connaissances spéciales , une vue d'ensemble acquise par l'investigation des détails, et sur laquelle chacun pourtant se croit appelé à tracer ou à redresser la marche du gouvernement. Certes , jamais le défaut de science ne fut aussi regrettable ; car c'est dans les matières de finances qu'on cherche et qu'on trouve , d'ordinaire, les moyens les plus efficaces pour soulever les gouvernés contre les gouvernails. Peut-être que des préventions traditionnelles , justifiées d'ailleurs par d'énormes et fréquens abus , entretiennent dans les masses une sorte d'irritation sur ces matières ; peut-être que, de toutes les charges sociales , l'impôt étant celle qui pèse le plus aux populations, l'espérance de voir supprimer ou alléger le fardeau devient le mobile le plus puissant contre ceux que la passion suppose l'imposer à leur profit. Dans nos temps modernes, où les grandes entreprises ne s'exécutent qu'au moyen de grands capitaux, les états ne

peuvent Je grandes choses , même avec une population nombreuse et un territoire étendu , qu'autant que la fortune publique est bien administrée et que tous sont convaincus de cette bonne administration: car ce sont là les conditions du crédit. On conçoit dés lors que le gouvernement , qui ne veut que des dépenses utiles et des impôts légitimes , qui recherche les moyens de perception les plus doux et les plus économiques , qui veut l'ordre dans la comptabilité , doive appeler de ses vœux le jour où tous les citoyens pourraient connaître et apprécier les régies qui président à la gestion de la fortune publique.

Pour nous , convaincus depuis long-temps que l'organisation et les besoins des services publics, en France , ne sont point suffisamment étudiés et connus, et désirant contribuer à propager le goût de ces études , nous avons été déterminés par les réflexions qui précèdent à commencer par l'administration financière , sinon nos recherches , au moins nos publications. Pour atteindre le but que nous nous proposions, il ne s'agissait point de recueillir, encore moins de composer des théories financières. Il fallait exposer, d'après les lois, les réglemens et la jurisprudence , les règles sur lesquelles repose aujourd'hui la gestion de la fortune publique et les motifs qui les ont fait adopter ; indiquer les règles antérieures et constater les résultats moraux et matériels que l'application de ces diverses règles a produits. En effet, pour travailler à améliorer en connaissance de cause, il faut bien savoir d'abord ce qui est, puis ce qui a été , afin de ne pas prendre , pour des innovations utiles, des systèmes anciennement éprouvés et dont l'expérience a révélé les vices.

Ainsi : indications historiques sur les différentes branches de services qui se rattachent à la gestion de la fortune publique ; exposé des règles aujourd'hui en vigueur ; documens statistiques, puisés aux sources officielles ou avouées par la science , et résumé des opinions émises sur chacun des services : tel est notre programme. Ce n'est pas lejplus brillant que nous eussions pu imaginer, mais c'est celui qui nous a paru le mieux approprié à l'état actuel des connaissances administratives : c'est un point de départ pour les discussions à venir.

2. — Dans un vaste empire comme la France , l'administration de la fortune publique embrasse des détails immenses ; mais , par la nature même des choses , ces détails se résument en trois points principaux :

Les ressources de l'état ;

Les dépenses publiques ;

La comptabilité.

Chacun sait qu'aujourd'hui celte difficile gestion est presque en totalité remise à un seul administrateur, le ministre des finances; quelques portions sont confiées à d'autres ministres; nous aurons soin de les noter et d'expliquer les motifs de cet état de choses.

3. — Avant tout , nous avons pensé qu'il ne serait pas sans intérêt de rechercher à quelle époque de l'ancienne monarchie cette gestion a été centralisée entre les mains d'un administrateur général , et les différentes vicissitudes que l'organisation de cette branche de l'administration a subies , avant d'être remise entre les mains de l'administrateur suprême et responsable, qui porte aujourd'hui le titre de ministre des finances.

Nous ne pouvons toutefois, à cet égard, tracer que des notions sommaires ; elles doivent être rigoureusement circonscrites au point de vue que nous nous proposons ici: l'administration centrale, considérée seulement quant à son organisation.

4. — Il paraît que, sous la première race, il y avait, pour la garde du trésor, c'est-à-dire des revenus du domaine du roi , un officier que l'on appelait trésorier royal, et qui, selon Grégoire de Tours, était subordonné au maire du palais.

Bientôt , au lieu d'un trésorier , il y en eut deux et trois ; le premier reçut alors le titre de souverain des trésoriers.

A mesure que les revenus de la couronne s'augmentaient par les impôts, l'administration financière prenait de l'importance. Les historiens s'accordent à reconnaître que , sous Philippe-le-Bel, cette administration eut un chef, un directeur, dans Enguerrand de Marigny; mais ils ne sont pas d'accord sur le titre dont cet administrateur fut revêtu. Les uns, en effet , l'appellent souverain des trésoriers y d'autres surintendant des finances. Il ne paraît pas que cette dernière qualification , qui appartint , pendant assez long-temps , au principal administrateur des finances , ait été adoptée , dès-lors , d'une manière générale ; car , parmi les successeurs d'Enguerrand de Marigny, on en trouve qui furent qualifiés de grand trésorier , comme Jean de Montaigu , sous Charles VI ; de grand général gouverneur des finances , comme Pierre desEssarts., sous le même règne ; ft argentier du roi > comme Jacques Cœur , sous Charles VIT ; de trésorier

général et secrétaire des finances (i), comme Florimond Robertet, sous Charles VIII et Louis XII.

Quoi qu'il en soit , il est incontestable que Semblançai porta, sous François Ier, le titre de surintendant des finances , sans doute parce que ce prince revêtit , à cette époque , du titre AHntendans de finance les deux officiers qui portaient précédemment le titre de trésoriers. Après Semblançai , six administrateurs des finances eurent le titre de surintendans. Mais, en 1 5g4i Henri IV confia l'administration financière à un conseil de finance , composé de huit membres. Cette forme d'administration n'ayant pu répondre aux espérances que le roi en avait conçues (2), la charge de surintendant fut rétablie , en faveur de Sully , qui avait fait partie du conseil et avait fini par le diriger.

A la retraite de Sully (161 1), la charge de surintendant fut supprimée, et les finances furent mises en direction , sous la conduite de trois administrateurs, bientôt réduits à deux. En 161 6, reparut un administrateur unique , sous le titre de contrôleur général. Mais , à partir de 161 7 , on en revint au nom de surintendant général , qui subsista jusqu'à la disgrâce de Fouquet (1661). Avant lui,

(1) Des auteurs pensent qu'après Philippe-Auguste le maniement des finances avait été séparé de l'administration financière et était resté aux mains du trésorier proprement dit , mais que Robertet, ayant probablement réuni les deux fonctions , prit le titre de trésorier et de secrétaire des finances.

(2) Henri IV écrivait, à propos de ce conseil : « Je me suis donné huit « mangeurs au lieu d'un seul, que j'avois auparavant; ces coquins, avec « cette prodigieuse quantité d'intendans qui se sont fourrés avec eux, « par compère et par commère, mangent le cochon ensemble et ont con- « sommé plus de 100,000 écus, qui ctoient somme suffisante pour chasser « l'Espagne de la France. »

et depuis que ce titre avait été rétabli , treize administrateurs l'avaient porté.

Lorsqu'il appela Colbert à la direction des finances, Louis XIV lui donna le titre de contrôleur général. Ce titre n'était pas nouveau dans l'administration française. Par une ordonnance de io4?r Henri II avait créé deux contrôleurs généraux des finances, pour contrôler les quittances du trésorier de l'épargne et tenir registre de toutes les parties de la recette et de la dépense. L'un devait suivre la cour, et l'autre résider à Paris. Ces deux officiers, qui n'avaient que des commissions, furent révoqués par l'édit du mois d'octobre 1 554 ? (( portant création d'office formé et héréditaire d'un seul contrôleur général des finances, pour résider près de la personne du roi, avec attribution de 6,000 livres tournois de gages fixes. )) Du reste, les fonctions du contrôleur général étaient les mêmes que celles des officiers qu'il remplaçait. Un édit d'octobre i556 lui permit d'avoir, <( à ses périls et fortunes , un commis de qualité requise, pour exercer sa charge en son nom et contrôler les quittances. »

Louis XIV, en supprimant , par l'édit du i5 septembre 1661 , le titre de surintendant des finances , se réserva, pour lui et ses successeurs, le droit d'ordonner les dépenses; précédemment, la signature de ce fonctionnaire suffisait pour faire entrer les fonds dans le trésor royal ou les en faire sortir. À l'exception de celle-ci , le contrôleur général des finances eut les attributions du surintendant.

À Colbert, mort en i683, avaient succédé, avec le titre de contrôleur général , quatre hommes

dont l'histoire de l'administration a conservé les noms, Le Pelletier, Pontchartrain , Chamillard, et Desmarets. Mais, en 171$ , le régent, ayant adopté la l'orme collective pour l'administration centrale , et remplacé lesministres par des conseils, il veut, au lieu d'un contrôleur général, un conseil des finances, dont le duc de Noailles lut président. Il y avait, en outre, un vice-président et neuf conseillers, sans compter le maréchal de Villeroi , à qui la première place fut conservée, parce qu'il avait été nommé, par le feu roi , chef du conseil royal établi par Colbert. Le régent s'était réservé la signature de toutes les ordonnances de fonds. Le duc de Noailles, qui était le véritable chef de l'administration financière, sortit , eni7i7, du conseil des finances, parce que les plans de Law y avaient prévalu contre son opinion. En 1720, l'influence du célèbre Ecossais était tellement prépondérante qu'après lui avoir donné des lettres de naturalisation, et , de protestant qu'il était, l'avoir l'ait catholique, on le nomma contrôleur général. Il ne garda pas même une année ces fonctions importantes. Du reste , ses successeurs passèrent rapidement au pouvoir ; car, au mois d'octobre 1776, on en comptait déjà quinze , parmi lesquels l'abbé Terray(i) et Turgot, renommés à des titres si diflérens. Alors Maurepas , désirant confier l'administration des finances à M. Necker , qui , en sa

(1) L'administration de l'abbé" Terray ne fut pns de courte durée : elle commença au mois de décembre 1769 , et ce fui seulement au mois d'août 1774 que cet abbé quitta ses fonctions , comblé de richesses, et raisonnablement chargé de la haine publique , comme Hamilion le disait de Mazarin.

qualité de protestant, ne pouvait ni prêter le serment des contrôleurs généraux ni entrer aux conseils du roi, imagina de partager cette administration : M.Taboureau , magistrat , fut nommé contrôleur général, et M. Necker directeur général du trésor royal sous les ordres directs du roi (i). Mais, dans ce partage de travaux et d'autorité , la discordance de ces deux esprits ne tarda pas à se faire sentir ; et, le i juillet 1778, M. Necker resta seul chargé de l'administration financière, avec le titre de directeur général des finances : on ne voulait pas le nommer contrôleur général.

Peut-être est-ce ici le lieu de préciser ce qu'étaient précédemment les contrôleurs généraux.

Le contrôleur général était , par le droit de sa place , conseiller ordinaire au conseil royal des finances ; en cette qualité, il avait entrée et séance dans tous les conseils du roi , excepté au conseil d'état proprement dit , auquel il n'était admis que quand il y était appelé , ce qui lui conférait le titre de ministre, de même qu'à tous les autres membres du conseil, lorsqu'ils y étaient entrés.

Il prêtait serment entre les mains du chancelier, et en la chambre des comptes, où il était reçu et installé. Lui seul faisait rapport de toutes les affaires au conseil royal des finances, donnait , dans cette partie, tous les ordres aux intendans des provinces , aux trésoriers , fermiers , régisseurs , administrateurs ou re-

(1) Il y eut, en 1701, sous Chamillard, deux directeurs généraux des finances, avec le droit d'entrer et de rapporter au conseil royal des finances ; mais ces directeurs étaient subordonnés au contrôleur général, auquel ils étaient obligés de rendre préalablement compte des affaires.

— M — " ceveurs des revenus publies. Tout ce qui avait rapport aux finances, les hommes et les choses, était soumis à son inspection et à son autorité , qu'il n'exerçait toutefois que sous celle du roi. Il assignait la destination de tous les fonds publics , réglait la recette et la dépense , contresignait les ordonnances et acquits de comptant, dont le roi s'était expressément réservé la signature. Enfin, il était chargé de la garde et conservation de tous les actes ayant rapport aux finances.

M. Necker remplissait les fonctions de directeur général des finances , depuis près de cinq années , lorsque, en mai 1781, il crut pouvoir demander l'entrée au conseil, comme prix de ses services et comme un gage de l'approbation du roi , qui pût imposer à ses ennemis. Sur la réponse qui lui fut faite que sa religion était un obstacle invincible, il donna sa démission. Il reparut sept ans après , en août 1788, non plus seulement comme chef de l'administration financière , mais comme premier ministre ; car, dans la crise où se trouvait alors l'état , les questions de finances primaient toutes les autres. Pendant sa retraite momentanée , il y avait eu six contrôleurs généraux , parmi lesquels son adversaire Calonne , qui eut le pouvoir de fasciner les yeux du monarque et du pays, au point de rester en place trois ans et demi. Notons toutefois que, en 1787, Loménie de Brienne, étant devenu premier ministre et président du conseil des finances, le contrôleur général avait alors repris une position véritablement subalterne. Le 11 juillet 1789 , M. Necker quitta le ministère , mais on n'eut pas le temps de lui choisir un successeur. Trois jours

— \2 — après, Louis XVI , à la sollicitation de rassemblée nationale , dépêcha Dufresne de St. -Léon pour arracher Necker a la retraite où ce prince lui avait demandé d'aller s'ensevelir. Le 29 juillet 1789 -, Neker reprit ainsi son poste de ministre ; il le conserva jusqu'au 4 septembre 1790,

5. ■ — Depuis une année , la position du chef de l'administration financière était singulièrement modifiée: l'assemblée constituante avait nommé, pour surveiller cette partie des services publics , comme pour toutes les autres branches importantes , un comité permanent, qui , de fait, s'étaitemparé de l'administration suprême sur les matières rentrant dans ses attributions. M. Necker lui-même, malgré la position élevée qu'il tenait de ses antécédens , de sa fortune et de son titre de premier ministre , avait été forcé de s'effacer devant le comité des finances de l'assemblée nationale ; il se retira pour ne pas s'annihiler entièrement. On voit à quel rôle subalterne furent dès lors réduits les deux fonctionnaires qui se succédèrent, après lui, à la tête de l'administration financière , avec l'ancien titre de contrôleur général.

Ce titre disparut définitivement , lorsqu'une loi des 27 avril et a5 mai 1791 , ayant organisé le ministère, créa un ministre des contributions et revenus publics.

D'après l'article 9 de cette loi, dont nous croyons devoir conserver les termes, ce ministre était chargé :

« i° Du maintien et de l'exécution des lois touchant l'assiette des contributions directes et leur répartition ;

« Touchant le recouvrement, dans le rapport des contribuables avec les percepteurs et dans le rapport de ces derniers avec les receveurs de district ;

« Touchant la nomination et le cautionnement des percepteurs et du receveur de chaque district ;

« 20 De la surveillance tant de la répartition que du recouvrement et de l'application des sommes dont la levée avait été autorisée par la législature, pour les dépenses qui étaient et seraient à la charge des départemens ;

« 3° Du maintien et de l'exécution des lois touchant la perception des contributions indirectes et l'inspection des percepteurs de ces contributions ;

« 4° De l'exécution des lois et l'inspection, relativement aux monnaies et à tous établissemens, baux, régies ou entreprises qui rendraient une somme quelconque au trésor public ;

« 5° Du maintien et de l'exécution des lois touchant la conservation et l'administration économique des forêts nationales, domaines nationaux et autres propriétés publiques , produisant ou pouvant produire une somme quelconque au trésor public ;

« 6° Sur la réquisition des commissaires de la trésorerie , il devait donner aux corps administratifs les ordres nécessaires pour assurer l'exactitude du service des receveurs ;

« 70 Enfin , il devait rendre compte au corps législatif, au commencement de chaque année, et toutes les fois qu'il serait nécessaire , des obstacles qu'aurait pu éprouver la perception des contributions et revenus publics. »

Comme on le voit, le trésor public était séparé du

ministère des contributions ; il était confié à une trésorerie nationale , composée de six commissaires indépendans des ministres et du roi lui-même , mais soumis à la surveillance de l'assemblée nationale, et aux ordres de son comité des finances.

Le ministère des contributions publiques , institué au mois de mai 1791 , avait compté six ministres, lorsque, le 12 germinal an s*, la Convention substitua aux divers ministères douze commissions executives.

L'une d'elles avait le titre de commission des finances. Elle était composée de cinq commissaires et d'un adjoint. Elle était chargée de ce qui concernait l'administration des domaines et revenus nationaux , les contributions directes , les bois et forêts, les aliénations des domaines , les assignats et monnaies.

En vertu d'un décret du 29 du même mois , la commission prit le titre de commission des revenus nationaux. Elle dut être composée de deux commissaires seulement et d'un adjoint ; elle eut, dans ses attributions, l'administration de toutes les contributions indirectes , dans lesquelles furent comprises les douanes, précédemment attribuées au département des relations extérieures.

Les commissions devaient correspondre directement avec le comité de salut public , auquel elles étaient subordonnées ; elles lui devaient rendre compte de la série et des motifs de leurs opérations respectives, et le comité annulait ou modifiait celles des opérations qu'il trouvait contraires aux lois ou à l'intérêt public.

Les membres des commissions étaient solidairement responsables de leurs actes.

La trésorerie nationale subsistait toujours , indépendante de la commission des contributions et revenus. Elle correspondait directement avec la Convention et le comité de salut public.

Sous le directoire , le ministère ayant été réorganisé à peu près sur les mêmes bases qu'en 1791 , il y eut , parmi les six ministres, un ministre des finances, dont les attributions furent réglées par la loi du 10 vendémiaire an 4 ? ainsi qu'il suit :

i° L'exécution des lois sur l'assiette, la répartition et le recouvrement des contributions directes, sur la perception des contributions indirectes et sur la nomination des receveurs, sur la fabrication des monnaies et le dépôt du métal de cloche, sur les assignats ;

20 L'administration des domaines nationaux et des forêts nationales, les postes aux lettres, les postes aux chevaux, les messageries , les douanes, les poudres et salpêtres et tous les établissemens , baux , régies ou entreprises qui rendent une somme quelconque au trésor public. (Art. 5.)

Le mois suivant , le ministre des finances fut installé. Trois personnes avaient été revêtues de ce titre , lorsqu'eut lieu l'établissement du gouvernement consulaire.

6. — Peu de temps après l'avènement des consuls, les commissaires de la trésorerie nationale furent supprimés. Il fut déclaré que l'administration du trésor public ferait désormais partie des attributions du

ministre des finances, et qu'un conseiller d'état serait spécialement chargé de la direction générale du trésor public. ( Arrêté du ier pluviôse an 8, art. ier, i et 3.)

Mais un arrêté du 5 vendémiaire an t o vint de nouveau séparer, du ministère des finances , l'administration du trésor, en créant un ministre du trésor public, chargé directement, et sous sa propre responsabilité, de toutes les fonctions que le conseiller d'état, directeur général du trésor public, remplissait sous la surveillance et- la responsabilité du ministre des finances. Il est à remarquer toutefois que le ministre des finances devait toujours être présent lorsque le ministre du trésor travaillait avec les consuls.

Voici, dès lors, comment l'administration financière se partagea entre les deux ministères :

Le département du ministre des finances renfermait :

La proposition et l'exécution des lois et arrêtés sur l'assiette , la répartition et le recouvrement des contributions directes et sur la perception des contributions indirectes -, la proposition aux places de receveurs généraux et particuliers ; le règlement des soumissions des receveurs généraux des contributions directes; l'administration de la caisse d'amortissement et de garantie., des douanes, des postes aux lettres et aux chevaux , de la loterie, des monnaies, des forêts , de l'enregistrement , des domaines publics, soit pour la conservation, soit pour la vente; la régie des droits réunis, les octrois, la taxe d'entretien des routes, les établissemens, baux, régies et entreprises, qui donnent un produit au

— M — trésor public ; l'expédition des ordonnances pour le paiement des pensions civiles ; la formation du budget général des recettes et dépenses de chaque année.

Le département du ministre du trésor embrassait :

L'exécution des lois et arrêtés qui avaient pour objet d'assurer les recettes du trésor et de régler les dépenses publiques ; la distribution des fonds à mettre à la disposition des divers ministres, et l'autorisation de paiement de leurs ordonnances délivrées dans les formes constitutionnelles; la formation , la tenue et les mutations du grand-livre de la dette publique et du registre des pensions; les instructions réglant la comptabilité des receveurs généraux et particuliers, des payeurs des départemens, divisions, ports, armées et colonies; la surveillance et le contrôle du versement des fonds et revenus publics de toute nature, dans la caisse du trésor public à Paris, ou dans les caisses extérieures; les négociations qu'exigeait le service ; le mouvement des fonds ; les poursuites pour le recouvrement des débets des comptables et autres débiteurs; les établissemens de banque autorisés par la loi.

L'administration du trésor avait été séparée de celle des finances , afin que l'une servît de contrôle à l'autre. Toutes les ordonnances de paiement passant sous les yeux du ministre du trésor , on espérait qu'il découvrirait inévitablement les doubles emplois de fonds et les dilapidations.

Bien que ce système n'ait pas toujours répondu à t. r. 2

l'attente tic ceux qui l'avaient établi (i), il s'est maintenu durant tout l'Empire ; et c'est peut-être un fait qui mérite d'être noté , que la Restauration trouva , a la tête du ministère des finances , le même homme que le consulat y avait placé , M. Gaudin, duc de Gaëte , qui s^est ainsi trouvé avoir administré les finances pendant quatorze ans et demi, du ro novembre 1 79g au 1 er avril 1 8 1 4 (2). — Le ministère du trésor public ne compta , depuis sa création jusqu'à la chute de l'Empire, c'est-à-dire de septembre 1801 au mois d'avril 181 4, que deux titulaires, MM. de Barbé-Marbois et Mollien.

7. — À la Restauration, toute la gestion de la fortune publique fut remise à un seul fonctionnaire , le ministre des finances. On pensa sans doute que le partage de ces attributions entre deux autorités rivales, outre qu'il compliquait les ressorts administratifs, rendait trop faciles des contestations que Napoléon , ordonnant et dirigeant lui-même toutes les parties de l'administration , avait pu étouffer , mais qui ne manqueraient pas de se produire dans d'autres circonstances. D'ailleurs , la responsabilité ministérielle , en se divisant , s'affaiblissait. Le ministre des finances fut donc chargé de réunir les deux départemens, de rattacher toutes leurs parties à sa direction personnelle et de répondre de tous les actes relatifs au maniement des deniers publics.

(1) Notamment dans l'affaire de la compagnie des vivres, en 1806, qui fit retirer le portefeuille du ministère du trésor à M. de Barbé-Marbois, et destituer un assez grand nombre d'agens du trésor public.

(2) C'est la plus longue administration après celle de Colbert (de 1661 à 1683). La surintendance de Sully ne dura que de 1599 à 1611.

A son retour de l'ile d'Elbe, Napoléon rétablit les deux ministères des finances et du trésor public. Mais , à la seconde Restauration , le 9 juillet 181 5, ces ministères furent de nouveau réunis en un seul, et cet état de choses s'est conservé jusqu'à ce jour.

Des hommes habiles dans la science du gouvernement ont regretté que la gestion de la fortune publique n'ait pas continué d'être divisée, comme sous l'Empire , entre deux départemens ministériels. Ils ont fait remarquer que les connaissances et les facultés nécessaires pour diriger l'assiette et la perception de l'impôt, de la manière la plus conforme à la situation économique d'un état, diffèrent essentiellement des études et des talens convenables pour diriger les mouvemens de trésorerie et la comptabilité publique ; qu'il est rare, dès-lors, qu'ils se trouvent réunis, et que la division de ces fonctions pourrait avoir la plus heureuse influence sur l'administration de la fortune publique. Une plus longue expérience éclairera sans doute cette difficulté.

8. — Maintenant , si l'on était curieux de rechercher le nombre des administrateurs généraux de la fortune publique , en France , depuis la surintendance de Semblançai , en i5i5 , on trouverait :

De i5i5 à i5g4> 6 surintendans des finances;

De i5g4 à 1^99 ? 1 conseil des finances ;

De 1599 a 161 i,ï surintendant des finances (Sully);

De 1 6 1 1 à 1 6 1 6 , 1 conseil des finances ;

De 161 6 à 161 7, 1 contrôleur général des finances;

De 161 7 à 1661, i3 surintendans des finances;

De i66î à 17 15 , 5 contrôleurs généraux ;

De 17 15 à 1720 , 1 conseil des finances ;

De 1720 à 1776, 17 contrôleurs généraux;

D'octobre 1776 à juillet 1777, 1 contrôleur général et un directeur général du trésor ;

De juillet 1777 à mai 1781 , 1 directeur général des finances;

De mai 1781 à mai 1787, l\ contrôleurs généraux;

D'août 1787 à septembre 1790 , 2 premiers ministres, chargés de la direction générale des finances;

De septembre 1790 à mai 1791 , 2 contrôleurs généraux ;

De mai 1791 à avril 1794, 6 ministres des contributions publiques ;

D'avril 1794 à novembre 1795 , une commission des revenus nationaux ;

De novembre 1795 à septembre 1 80 1 , 4 ministres des finances ;

De septembre 1801 à avril 181 4, 1 ministre des finances, et 2 ministres du trésor public ;

D'avril 1814 au 20 mars 181 5, 1 ministre des finances;

De mars 181 5 au 9 juillet 181 5, 1 ministre des finances et 1 ministre du trésor public ;

Du 9 juillet ï8i5 à novembre i836, 17 ministres des finances.

— Ainsi , depuis i5i5 , l'administration centrale des finances a été confiée, sous la forme unitaire , à

20 surintendans ,

3o contrôleurs généraux .

1 directeur général du trésor,

1 directeur général des finances ,

2 premiers ministres , chargés de l'administra-

— 2\ — tion des finances , comme présidens du conseil des finances , 6 ministres des contributions publiques , 24 ministres des finances,

3 ministres du trésor public :

En tout, 87 administrateurs.

— « Sous la forme collective , nous trouvons 3 conseils des finances, 1 commission des revenus nationaux.

— Parmi les 87 administrateurs qui , sous des titres différens , ont pris part à l'administration centrale des finances, on rencontre plusieurs fois les mêmes noms.

La Vieuville fut chargé deux fois de la surintendance: une fois sous Louis XIII , en 1623 ; une seconde fois sous Louis XIV , en 1649.

Perticelli;, dit Emery , fut aussi deux fois surintendant sous Louis XIV, en 1646 et en 1649.

Necker fut d'abord directeur général du trésor royal , puis directeur général des finances, en 1776 et 1777, puis deux fois premier ministre, chargé des finances, en 1788 et juillet 1789.

M. le duc de Gaè'te fut 2 fois ministre des finances, en 1799 et mars i8i5.

M. le comte Mollien fut deux fois ministre du trésor public , en 1806 et mars 181 5.

M. le baron Louis fut cinq fois ministre des finances, en mai 181 4, juillet 18 15, décembre 1818, août i83o, mars i83i.

M. le comte Roy fut trois fois ministre des finances , en décembre 1818, novembre 1 8 1 9 } et janvier 1828.

Enfin M. Humann a été 2 fois ministre des finances, en octobre i832 et novembre 1834.

9. — Mais si, malgré le développement que cette partie de l'administration française a pris depuis 181 4 5 kl gestion de la fortune publique est aujourd'hui confiée , en général , à un fonctionnaire unique, ce fonctionnaire , il faut le remarquer , a de nombreux auxiliaires.

10. — Aux termes d'une ordonnance royale du 6 février 1828 (non insérée au bulletin officiel) , le département des finances se partage en dix branches principales, qui pour la plupart renferment elles -mêmes plusieurs sections ou administrations spéciales.

Voici la division de ces principales branches de service, avec les attributions de chacune d'elles, d'après l'ordonnance précitée (1).

i° V administration des revenus publics comprenant :

i° La direction des contributions directes , 2° La direction générale de l'enregistrement

et des domaines , 3° La direction des douanes et sels, 4° La direction des boissons, tabacs et poudres, 5° La direction des postes , 6° La direction des forêts (2.).

Les attributions de cette première branche consistent dans ;

(I)Quoique l'ordonnance qui a établi cettedivision ne soit pa9 regardée comme abrogée, dans le sein du ministère des finances, on trouve , dans le budget, une autre classification que, du reste, nous n'entendons louer ni blâmer.

(2) L'administration de la loterie , supprimée à partir de 1836 , était aussi comprise dans cette première division.

L'assiette , la répartition et le recouvrement des contributions et revenus publics ;

La liquidation des frais de ces différens services ;

Le personnel et l'exploitation de ces branches d'administration.

ii° L'administration des monnaies , qui a pour attributions :

La surveillance des ateliers monétaires ;

La liquidation des frais, et la direction du personnel de ce service.

iu° La direction du mouvement général des fonds , qui a pour attributions :

L'application des ressources aux besoins ;

Les négociations, émissions et conversions de valeurs ;

La préparation des distributions mensuelles de fonds, arrêtées par le roi ;

jLes contrôles et mises en paiement des ordonnances;

La liquidation des frais de trésorerie.

iv° La direction de la dette inscrite, qui a pour attributions :

L'inscription , le mouvement et le contrôle des rentes sur l'état, et descautionnemensen numéraire;

La liquidation des arrérages et intérêts de ces divers services.

v9 La direction de la comptabilité générale des finances y qui a pour attributions :

La direction des comptabilités de deniers publics;

La centralisation de leurs résultats ; la situation générale des finances et des budgets; les comptes rendus ;

Le contrôle et la surveillance de la gestion des comptables.

vi° La direction du contentieux des finances , qui a pour attributions :

Les questions contentieuses;

Les poursuites et recouvremens des débets et créances litigieuses ;

L'agence judiciaire du trésor ;

Le bureau des oppositions;

Les cautionnemens en rentes et en immeubles.

vn° Le secrétariat général , qui a dans ses attributions :

Les dépêches , les archives et le contre-seing ;

Le matériel de l'administration centrale, l'ordonnancement et la comptabilité spéciale des dépenses du ministère ;

La correspondance avec les administrations de finances.

viii° Le secrétariat particulier, qui a , dans ses attributions :

Le personnel et la direction des mouvemens des inspecteurs des finances (V. l'ordonnance royale du i3 septembre 1829.);

Le personnel extérieur , la nomination à tous les emplois ;

Le personnel du ministère ;

Le portefeuille du ministre ;

La préparation des lois de finances ; La liquidation des pensions de retraite. ix° La caisse centrale du trésor et le payeur principal du trésor , ayant pour attributions : Le service des fonds au ministère ;

Et le service des paiemens au ministère.

x° La division des travaux temporaires . Les attributions de cette division sont essentiellement mobiles; elle peut même devenir inutile. C'est elle qui a été chargée de préparer les travaux pour la liquidation de l'indemnité accordée aux émigrés , et de celle des colons de Saint-Domingue. On sent qu'elle pourrait être supprimée d'un instant à l'autre.

xi° Telle est , disons-nous, la classification établie par l'ordonnance royale du 6 février i 828; mais il nous semble qu'une onzième section ou division doit être comptée aujourd'hui dans le ministère des finances, depuis que l'arrêté ministériel du 24 juin 1 832 a créé , au trésor, le contrôle des opérations du payeur central et du caissier central , contrôle qui, d'après l'article 3 de cet arrêté , « forme une section spéciale, qui ne dépend d'aucune des directions du ministère , » et dont le chef, d'après l'article 4> est nommé par le ministre et lui rend compte directement, r ' Du reste , le contrôle est chargé :

i° De constater contradictoirement toutes les recettes et dépenses du caissier central et les diverses opérations de la caisse , qui engagent le trésor public ;

20 De vérifier la régularité des paiemens faits par le payeur central , en ses mandats sur la caisse centrale du trésor.

— En traitant des différentes parties de l'administration financière dont nous venons de tracer les attributions, l'occasion se présentera de revenir sur l'organisation de chacune des branches du ministère

des finances , et nous aurons soin d'en exposer les détails, selon le degré de leur importance.

Abordons maintenant les divisions générales que nous avons posées ; et qui feront passer sous les veux, comme nous l'avons annoncé, le tableau de la fortune de l'état , et l'ensemble des règles de notre administration financière.