Le domaine national , pris dans le sens le

plus étendu", se compose des choses qui n'appartiennent pas aux établissemens publics , ou aux simples particuliers, soit comme individus, soit comme membres d'une compagnie ou d'une association privée. Dans chaque nation , il y a donc un domaine de l'état, parce que, dans toute aggrégation politique, il y a nécessairement des biens qui appartiennent au public , qui sont communs à tous les membres de l'association nationale.

Tels sont :

i ° Les rivages de la mer ;

2° Les fleuves et rivières navigables et flottables ;

3° Les routes et grands chemins ;

4° Les murs, fossés et remparts des villes.

Aussi , ces biens sont-ils appelés domaniaux: par leur nature.

Cette qualification se conçoit aisément.

D'abord , quant aux rivages de la mer : sans doute , comme on l'a parfois exprimé , ces rivages semblent plutôt appartenir à la mer elle-même que dépendre du domaine des hommes ; sous ce rapport, on pourrait dire qu'ils doivent être d'un usage universel, comme la mer elle-même. Cependant on s'est accordé , dans tous les temps , à attribuer aux peuples la propriété des côtes qui bordent leurs états ; sans cela ils n'eussent pas été maîtres chez eux. Littora in quœpopulus romanus imperium habet populi romani esse arbitror. (L. 3. D. ne quid in loco publico). On sait que les Anglais ont poussé plus loin leurs prétentions : qui ne connaît leur doctrine du mare claustrum , appuyée par l'ouvrage du célèbre jurisconsulte John Selden , combattue

clans le temps par Grotius, et plus récemment par un publiciste français, M. de Rayneval?

Mais il ne suffisait pas d'avoir déclaré le droit de propriété, il fallait en régler l'exercice. Eh bien, sur ce point encore on s'est accordé à reconnaître que tous les citoyens d'un état ayant besoin , pour leur commerce, qu'on leur assure la libre jouissance de la mer , l'administration de la propriété du rivage doit être attribuée à la puissance publique , mandataire de la société , à qui il appartient de régler la dispensation et l'usage des choses communes à tous. Quant aux rivières navigables et flottables , également destinées , par la nature, aux usages publics, évidemment elles ne sont point susceptibles d'une propriété privée : la force des choses, l'intérêt général voulaient donc qu'on les plaçât aussi sous la main de la puissance publique.

Par une conséquence forcée du principe qui a fait déclarer propriétés publiques les rivières navigables et flottables, on a dû attribuer le même caractère aux îles ou attérissemens qui se forment dans le lit de ces rivières.

Quant aux cours d'eau non navigables ni flottables , plusieurs législateurs ont pensé que , destinés seulement aux usages des lieux qu'ils arrosent, ils ne devaient point être considérés comme des propriétés publiques ; mais il y a , dans la déclaration de ce principe , de si graves conséquences pour la prospérité agricole et manufacturière du pays, que les législateurs doivent peser avec maturité leurs déterminations à cet égard.

Les rouies et les grands chemins ne sont pas plus

susceptibles d'une propriété privée que les rivières navigables et flottables , ces chemins qui marchent, comme les appelle Pascal. Le même motif les ayant fait regarder universellement comme des propriétés publiques , il est tout simple d'en remettre la garde, la police , la gestion enfin à la puissance publique.

L'état, ayant été déclaré propriétaire des grandes routes et chemins publics , a dû être , par voie de conséquence, regardé aussi comme ayant les mêmes droits sur les ponts et les bacs , qui ne sont, à vrai dire , que la continuation des routes.

Enfin , les droits exclusifs de la nation à la propriété des murs y remparts et fossés des villes sont établis par l'intérêt général. Dès lors , la puissance publique , chargée de procurer la sûreté intérieure et extérieure de l'état , pouvait seule être investie de l'administration de cette partie du domaine national.

— La législation française a , depuis long-temps , consacré ces principes.

Pour les rivages de la mer, on peut se référer à la célèbre ordonnance de la marine, du mois d'août 1681 (titre VII, dans le préambule).

La domanialité des rivières navigables est regardée comme un principe incontestable dans l'ordonnance de Charles IX , du 7 juillet i5r]2] et l'ordonnance d'août 1 669 ( titre VIII , art. 40 confirme ce principe, dans les termes les plus formels.

La domanialité des îles qui sont ou se forment dans ces rivières est établie dans les lettres-patentes de François Pr, de i53o,, dans l'ordonnance du 7 juillet 1572 , dans l'édit d'avril 1668, dans les

arrêts de règlement du conseil des 32 août et 6 novembre 1673, dans les déclarations d'avril 1 683, avril 1686, août 1689, etc.

— - Ces prescriptions de l'ancienne législation ont été sanctionnées par le Code civil.

Aux termes de l'article 538 , les chemins , routes et rues à la charge de l'état , les fleuves et rivières navigables ou flottables, les rivages, lais et relais de la mer , les ports , les havres , les rades sont considérés comme des dépendances du domaine public. Et selon l'article 5/±o , les portes , murs , fossés , remparts des places de guerre et des forteresses , font aussi partie du domaine public.

Notre législation moderne , et principalement la loi du 1 4 floréal an 1 o , établit les droits de l'état sur la propriété des ponts. La même loi consacre, en faveur de l'état , sur les bacs et bateaux, les mêmes droits que déjà la loi du 6 frimaire an 7 avait formellement reconnus.

Mais les biens domaniaux , par leur nature , ne sont pas les seuls qui composent, en France, le domaine national.

L'état possède , outre ces biens , pour une valeur considérable de propriétés mobilières et immobilières. Il a spécialement un certain nombre de droits incorporels. Nous montrerons bientôt tous ces points en détail.

1 4. — Mais, comment s'est formé le domaine national , quant aux biens qui ne sont pas domaniaux par leur nature ? Ce peut être une recherche utile ; nous allons nous y livrer rapidement.

D'abord il paraît que, quand les Francs, après

la conquête des Gaules, se partagèrent lés pays conquis , des fonds de terre furent réservés pour que leurs produits servissent aux besoins communs.

Ces biens ont été grossis successivement i Parla conquête, Par la confiscation , Par l'aubaine , Par la déshérence , Par les épaves , Par les successions ,

Par les donations et legs faits au chef de l'état , Enfin par les acquisitions particulières des princes : car on tenait autrefois pour maxime du droit public français que tous les biens qu'un prince possédait en montant sur le trône étaient unis , de plein droit , au domaine de l'état, et encore que toutes les acquisitions qu'il avait pu faire pendant son règne et qui étaient sa propriété au moment de sa mort, à cet instant se réunissaient aussi de plein droit au domaine.

Certes , avec ces nombreuses causes d'accroissement , si les courtisans et les favoris de l'ancienne monarchie n'avaient pas incessamment dévoré le domaine national, il aurait dû, au moment de la révolution de 1 789 , présenter une masse énorme de biens : il était au contraire épuisé.

15. — Aujourd'hui, les moyens que la législation française offre à l'état pour accroître son domaine sont peu nombreux et peu productifs.

La confiscation s'est enfuie devant le régime constitutionnel , du moins la confiscation générale ; t. 1. 3

car il existe bien encore , dans nos codes et nos lois, un grand nombre de confiscations partielles, mais elles sont tout-à-fait sans importance pécuniaire. (Chartes constitutionnelles de i8i4? art. 66 ; de i83o, art. 57.)

— TJ aubaine a suivi la confiscation. ( V. la loi du 1 4 juillet 181 9.)

— La loi du 2 mars i832 a introduit de nouveaux principes sur les acquisitions faites par les princes , avant et depuis leur avènement au trône. D'après l'article 22 de cette loi , le roi a dû conserver la propriété des biens qui lui appartenaient avant son avènement au trône. Ces biens et ceux qu'il acquerra , à titre gratuit ou onéreux , pendant son règne , composeront son domaine privé. Et , selon l'article a3 , le roi peut disposer de son domaine , soit par actes entre-vifs, soit par testament, sans être assujéti à celles des règles du Code civil qui limitent la quotité disponible.

L'état n'a donc plus de moyens d'accroître, aujourd'hui , son domaine que

Par la conquête (loi du 2 mars i832 , art. 25),

Par les donations et legs ,

Par les droits que lui confère le Code civil sur les biens et effets, meubles et immeubles, demeurés vacans et sans maître (art. 7i3.) ; sur ceux des personnes qui décèdent sans héritiers légitimes, ou dont les successions sont abandonnées (art. 723 , 724, 768) ; sur ceux que le mort civilement acquiert depuis sa condamnation (art. 25 et 33);

Enfin, que par les acquisitions faites au nom de l'état.

Voilà donc comment est composé et se forme aujourd'hui le domaine national.

16. — Il n'entre pas dans notre plan d'exposer les règles du droit public ou civil qui se rapportent à ces différens modes d'accroître le domaine -, nous dirons seulement , en ce qui concerne les acquisitions , que , quelquefois , elles ont lieu en vertu d'un acte du pouvoir législatif, et plus fréquemment en vertu d'un simple acte du pouvoir exécutif.

Et pour prendre 'des exemples récens, c'est ainsi qu'une ordonnance royale du 8 mai i836, rendue sur l'avis du comité de l'intérieur du conseil d'état, a autorisé l'acquisition , au nom de l'état , de l'établissement connu sous le nom de Bains des Dames , à Plombières , et qu'une loi du ^4 mai i836 a ouvert un crédit supplémentaire pour l'acquisition d'un terrain à affecter au service du Muséum d'histoire naturelle à Paris.

C'est ainsi que , pour les travaux d'utilité publique , tels que routes , canaux , chemins de fer , le domaine national s'accroît par les acquisitions qui résultent de l'expropriation des terrains et autres immeubles compris dans les limites des divers tracés : dans ce cas, l'autorisation d'acquérir résulte soit d'une loi, soit d'une ordonnance, selon l'importance des travaux et les distinctions établies par la loi du 7 juillet i833.

Enfin , une foule de minimes accroissemens s'opèrent chaque jour en faveur du domaine national , par suite des alignemens délivrés aux particuliers pour construire le long des grandes routes ? et par

la nécessité où ils se trouvent d'abandonner ainsi à la voie publique une partie de leur propriété. Dans ce cas, l'autorisation d'acquérir résulte implicitement des ordonnances royales rendues en conseil d'état, aux termes des articles 5i et 52 de la loi du 16 septembre 1807. Et si (ce qui se présente fréquemment dans la pratique) les plans généraux d'alignement n'ont pas encore été arrêtés en conseil d'état , les préfets donnant d'office les alignemens , et le particulier riverain de la route étant obligé de reculer sa construction, l'accroissement du domaine national s'opère ipso facto, par la force d'un simple arrêté de préfet.

En résultat , la législation ne nous paraît pas avoir jusqu'ici posé de règles fixes pour les acquisitions; mais il est évident qu'il faut une autorisation législative, toutes les fois que le budget du ministère auquel se rattache l'acquisition ne contient pas de crédit spécial ou suffisant pour en payer le prix.

Et même , à vrai dire , ce n'est pas une autorisation qui , dans ce cas, est demandée à la législature; car acheter , c'est administrer , et ce droit est compris clans les pouvoirs généraux de l'administration; les Chambres n'ont ici qu'une action indirecte , comme dans toutes les mesures importantes d'administration; elles tiennent les cordons de la bourse nationale et dominent ainsi, comme un puissant modérateur , les volontés de l'administration suprême, par la nécessité où celle-ci se trouve d'obtenir des crédits et de faire approuver de cette manière la bonté des mesures qu'elle a prises. S'il y a clans cette combinaison quelques embarras et des

lenteurs , il y a aussi plus de ehanees pour la sagesse et la maturité des projets.

17. — C'est, du reste, une grave question d'économie sociale que celle de savoir jusqu'à quel point il est désirable que le domaine national ait de l'importance, dans celle de ses parties qui est susceptible d'une propriété privée.

Quelques esprits, frappés de la difficulté qu'éprouvent les gouvernemens pour l'assiette et le recouvrement de l'impôt, regardent comme l'idéal des états celui où les revenus du domaine suffiraient aux dépenses publiques; il leur semble que, dans un tel pays, le moindre froissement n'aurait jamais lieu entre la puissance publique et les gouvernés. Mais, selon nous, une pareille idée ne supporte pas un long examen.

S'il s'est trouvé des nations chez lesquelles le gouvernement a pu suffire aux charges publiques avec les seuls revenus du domaine, c'est que ces nations étaient encore dans l'enfance; elles avaient des besoins extrêmement restreints. Mais, si l'on admettait une semblable doctrine pour nos états européens , où la civilisation développe chaque jour de nouveaux besoins , il faudrait qu'une portion considérable du territoire restât aux mains de la nation : ce qui serait une situation fâcheuse. L'expérience prouve , en effet , que les immeubles ainsi concentrés produisent beaucoup moins que si les simples particuliers en étaient propriétaires : sans doute parce que, dans ce dernier cas, le cultivateur est intéressé à augmenter les produits qui doivent l'enrichir. On doit , d'ailleurs , remarquer

que les dépenses publiques venant à augmenter, il faudrait accroître le domaine national, c'est-à-dire faire des acquisitions; or, les acquisitions ne pourraient se faire qu'au moyen d'une contribution de la part des membres de la société : alors , pourquoi ne pas adopter tout de suite le système des irnpôts annuels ?

Mais , selon d'autres esprits moins exclusifs , s'il n'est pas raisonnable d'exiger que l'état ait un domaine assez considérable pour qu'il y trouve une source suffisante de revenus , du moins il faut convenir qu'il est indispensable qu'il possède des domaines d'une certaine importance, afin d'avoir, pour les besoins extraordinaires, une ressource qui lui permette de ne point fouler les citoyens par des contributions extraordinaires , ou qui , s'il préfère d'emprunter, l'empêche de subir la loi des prêteurs, Ges raisons ne nous paraissent point péremptoires. Si Ton vend les domaines de l'état, les revenus qu'ils produisaient cesseront de rentrer au trésor; et , pour les remplacer, il faudra, un peu plus tôt, un peu plus tard, augmenter la somme des impôts. On obtiendrait le même résultat par l'emprunt , moyen financier dont il faut sans doute user avec prudence , mais pour lequel les états bien administrés ont facilement des souscripteurs , surtout lorsqu'ils admettent la libre concurrence. Les gouvernemens qui ne trouvent des prêteurs que difficilement et moyennant un haut prix sont ceux dont les affaires sont en mauvais état. Eh bien ! que dans cette position, on veuille vendre des immeubles, on saura que la vente a lieu par nécessité et les acheteurs ne proposeront qu'un bas prix : cela reviendra toujours à des pertes.

Ainsi donc, il nous parait peu convenable que l'état tienne à conserver un domaine produisant des revenus; nous concevrions, toutefois, une exception pour ce qui concerne les propriétés forestières : nous nous expliquerons plus loin à cet égard.