TRIBUNAL COMPÉTENT

Quel est le tribunal compétent pour juger le préjudice causé par le maire en légalisant les signatures ? Disons de suite que ce n’est pas le juge de paix. Un jugement du tribunal de paix de Sarlat, rapporté dans Sirey 1879, 2e partie, page 302, à propos du refus par un maire de légaliser les signatures de pétitionnaires, déclare que le maire de Sarlat a agi non en qualité d'officier de police judiciaire, mais en qualité de délégué de l'autorité supérieure chargée à ce titre d'assurer l'exécution des lois et notamment dans l'espèce actuelle, d'assurer aux demandeurs l'exercice du droit de pétition consacré par toutes les constitutions, etc...; que dans cette situation, il appartient aux tribunaux administratifs seuls de décider.

De ce jugement, il résulte que le juge de paix est incompétent pour juger les préjudices causés pour légalisation de signature ou refus de légalisation par le maire. Mais ce soin appartient-il aux tribunaux administratifs, comme semblerait le faire croire un jugement ci-dessous rapporté ?

D’après un jugement dw tribunal de Montmorillon du 30 juin 1879, rapporté au Dalloz 1879, 2 partie, p. 301, l'autorité judiciaire est compétente pour connaître d’une action ou dommages-intérêts motivée par le refus d’un maire de légaliser les signatures mises au bas d’une pétition, le maire agit en pareil cas, non pas comme représentant du pouvoir central, mais comme administrateur de la commune. En effet, d’après les attendus de ce jugement, le maire est parfois agent du pouvoir central et comme tel justiciable des tribunaux administratifs, mais le maire agissant comme officier de l’état civil, tuteur des intérêts de ses administrés, officier de police judiciaire, officier public ou enfin à titre de juge de police, est justiciable des tribunaux judiciaires.

Dans cette espèce, on remarquera qu'il s’agit d'une pétition aux chambres, c'est-à-dire de l'exercice de droits formellement reconnus à tous les citoyens français par des lois, que l’exercice de ce droit est formellement subordonné à la légalisation de la signature des pétitionnaires, que d’après les principes déjà entrevus, le maire ne peut que vérifier dans ce cas l’authenticité des signatures et, si celles-ci sont exactes, doit légaliser. Nous contestons formellement les conclusions de ce jugement si le droit de pétition aux chambres est un droit formellement zgeconnu aux intéressés par une loi, on doit, adoptant les attendus des juges ci-dessus relatés, admettre que seuls les tribunaux administratifs sont compétents puisque le maire agit comme. agent du pouvoir central. D'ailleurs, les conclusions du tribunal de Montmorillon n’ont pas pré-

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valu devant le tribunal des conflits. Ce tribunal à admis que les tribunaux civils n’étaiént compétents que pour statuer sur les demandes en dommages-intérêts formés contre les fonctionnaires publics pour fautes personnelles et non pour fautes administratives.

D’après un arrêt du 8 décembre 1879 rendu par la Cour de Rennes et rapporté au Dalloz 1880, 2 partie, page 201, le maire, en refusant la légalisation d’une signature, agit dans l’exercice de ses fonctions administratives. Les considérants de l'arrêt sont intéressants à connaître. Après quelques mots sur le principe de séparation des pouvoirs suivent les motifs intéressants de l'arrêt.

Considérant que par application de ces principes et lorsqu'un fonctionnaire est actionné devant la juridiction ordinaire pour des faits accomplis dans l’exercice de ses fonctions, le juge a le droit et le devoir de rechercher si ces faits émanent de l'initiative privée de l’homme, abstraction faite de sa qualité d'agent du gouvernement, auquel Cas ils ne peuvent avoir que le caractère d'actes personnels dont les tribunaux ordinaires peuvent connaître, ou si au contraire ces faits, alors même qu’ils seraient abusifs et dommageables pour des tiers, sont intimement liés à l'exercice de la fonction; s'ils rentrent dans l'ordre des devoirs du fonctionnaire agissant sous le contrôle et l’autorité de ses chefs hiérarchiques et s'ils constituent dès lors des actes adininistratifs de la compétence et de la juridiction administrative qui seule a le droit de les apprécier; considérant que, en matière de légalisation des signatures, le maire agit sous l'autorité de l’administration supérieure qui a le droit de donner à ce sujet des instructions auxquelles il est de son devoir de se conformer.

Considérant que dans ces conditions, une légalisation donnée par un maire est un acte accompli en vertu de la loi par un fonctionnaire de l’ordre administratif. et qui intéresse essentiellement l'intérêt collectif et général; qu’il

rentre dans le cercle de ses attributions non comme officier de l'état civil où de police judiciaire, mais comme agent du gouvernement qu'il représente dans sa commune.

Il ressort de cet arrêt que l’acte de légalisation est considéré là comme un acte administratif, mais que si le maire a commis une faute personnelle, il est justiciable des tribunaux de l’ordre judiciaire.

Quelles sont les opinions des auteurs sur la distinction entre la faute de service et la faute personnelle ? (M. Duguit, 1918, % partie, p. 2; Dalloz.)

Pour qu’un fonctionnaire administratif puisse être déclaré responsable pécuniairement envers un particulier, il faut qu'il ait commis une faute personnelle; s’il n’y a qu’une faute de fonction, il peut y avoir responsabilité de l'administration mais non du‘fonctionnaire.

La faute suppose un acte contraire à la règle de droit une injuria, ©Cest-à-dire la violation d’une devoir imposé par le droit objectif à un individu déterminé. La faute n'implique pas nécessairement l'intention de nuire. Si le cas existe, la faute est alors plus grave, mais pour qu’elle entraîne responsabilité, cette intention n’est pas nécessaire. Les civilistes expriment cette distinction en parlant de la faute délictuelle et de la faute quasi-délictuelle.

Pour déterminer le préjudice subi, il faut appliquer le droit commun; la réparation est due : qu’il y ait un préjudice pécuniaire proprement dit, c’est-à-dire une atteinte portée au patrimoine du particulier, ou qu'il y ait un dommage causé soit à la personne physique, soit à la personne morale d’un administré, critérium qui permette de distinguer les deux faits.

Laferrière écrit : Si l’acte dommageable est impersonnel, s’il révèle un administrateur plus ou moins sujet à erreur et non l’homme avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences, l'acte reste administratif et ne peut entraîner la responsabilité personnelle du fonctionnaire.

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D'après M. Jèze, il faut distinguer deux hypothèses de fautes personnelles. D’abord la faute révèle une intention mauvaise, puis secundo il y a une faute lourde lorsque l’agent s’est trompé grossièrement sur l'appréciation des faits ou sur l’étendue de ses pouvoirs et lorsqu'il a violé une loi pénale.

D’après M. Hauriou, cette distinction ne résoud point le problème. Le fonctionnaire peut être responsable sans que sa faute puisse être qualifiée de lourde, quand de fait ni d'intention il n’est sorti du domaine administratif, et finalement il faut s’en tenir à la définition de Laferrière ci-dessus indiquée.

Appliquons cette distinction de la faute personnelle et de la faute de service à notre sujet. — Examinons d’abord le cas de faute lorsque la légalisation est ordonnée par une loi ou un règlement.

Si un maire a légalisé à tort une signature, en ne prenant pas les précautions nécessaires lui permettant d’être certain de lauthenticité de celle-ci, précautions reconmandées par la circulaire du 11 octobre 1824, il aura commis une faute personnelle et il pourra être actionné par la partie lésée personnellement devant les tribunaux judiciaires. S'il est coupable d’une faute de service, ül pourra être actionné devant-les tribunaux administratifs.

S'il a refusé de légaliser une signature, alors qu’une loi ou un règlement lui ordonnaiïent cette formalité, la partie lésée aura un recours, qu'il y ait refus par initiative personnelle du maire (faute personnelle), ou errement défectueux de l'administration (faute de service), devant le préfet qui pourra procéder d'office à cette formalité par luimême ou par un délégué spécial. Il est rapporté au Dalloz 1869, 3° partie, page 14 en matière similaire, qu'un, maire ayant refusé au sieur Dunaigre un certificat de bonnes vie et mœurs; sur la plainte de celui-ci, le souspréfet de Brive agissant en vertu d’une délégation du pré-

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fet de la Corrèze le lui avait accordé: et si le préfet refuse de légaliser ou de nommer un délégué pour ce faire, la partie pourra s'adresser au ministre qui pourra ordonner

au maire par l'intermédiaire du préfet de procéder à

cette légalisation.

D’après Béquet (Répertoire, verbo légalisation), les maires agissent dans ce cas comme représentant du pouvoir exécutif par suite sous le contrôle du préfet et du ministre de l'Intérieur : ils sont donc astreints à se conformer aux instructions qu'ils reçoivent à ce sujet.

Si la décision du ministre ne satisfait pas l'intéressé, il intentera un recours au Conseil d'Etat et l'Etat sera responsable.

Notons que s’il y a faute personnelle du maire, l’intéressé peut toujours, comme nous l’avons dit, assigner le maire personnellement devant les tribunaux de l’ordre judiciaire.

Dans tous les cas de faute administrative, indépendamment des recours dont il vient d’être question, la partie lésée pourra intenter une action en dommages-intérêts devant le Conseil d'Etat, ce tribunal étant juge de droit commun (Dalloz pratique, 1912, verbo Conseil d'Etat, n° 539 et suiv.). Le Conseil de préfecture ne sera pas compétent, le tribunal étant tribunal d'exception et aucune loi ne lui accordant la connaissance de ces litiges.

Enfin, une autre voie de recours est ouverte à la partie lésée : le recours pour excès de pouvoir. L'arrêt du Conseil d'Etat du 16 janvier 1914 annule une décision du maire de Vouzilly refusant de légaliser une signature, quoique la légalisation ait été ordonnée par un règlement administratif.

« Considérant que l'instruction générale des postes (art. 693) laisse la faculté aux particuliers de donner procuration sous seing privé à des tiers pour recevoir des objets chargés ou recommandés à la place du destinataire

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à la condition de faire légaliser par le maire ou le commissaire de police la signature qu’ils doivent apposer au bas de l’acte dont la formule leur est délivrée par l’administration ; |

« Considérant que, en refusant en dehors de tout motif tiré d’une incerlitude sur l’authenticité des signatures de légaliser les procurations données par les requérants habitants de la commune de Vouzilly en vue de satisfaire aux exigences du service postal, le maire de Vouzilly a refusé d'accomplir un acte de sa fonction et commis un excès de pouvoir, etc.» Dans tous les cas de faute administrative ou d'intervention d'agent de l'Etat, l'Etat sera responsable.

Lorsqu'un acte sous seing privé, d'intérêt exclusivement privé, est présenté au maire pour qu'il le légalise, alors qu'aucune loi ou aucun règlement ne lui ordonnait de le faire, le champ d'action de celui-ci est beaucoup plus vaste puisqu'il peut à son choix accepter ou refuser de légaliser, et qu'aucune autorité, même pas le préfet, ne peut l’y obliger.

D’après le tribunal civil de Clermont (jugement du 27 décembre 1921, Droit financier, 1922, p. 121), on ne peut faire grief à un magistrat municipal de ne pas employer les formes prescrites pour les légalisations de signature par les circulaires ministérielles lorsqu'il s’agit non de légalisations prévues par la loi et constituant un acte obligatoire de sa fonction, mais d’une certification constituant un acte purement gracieux et facultatif s’il a par aïlleurs la conviction morale de l’authenticité des signatures qu’il certifie, le maire a le droit de refuser de légalisér une signature et ne peut pas être inquiété de ce chef. D'ailleurs, il ne faut pas exagérer le préjudice causé par ce refus de légalisation, puisque l’acte pourra être utilisé quand même, tandis en ce qui concerne un acte pour lequel la loi veut une légalisation obligatoire, si cette formalité n’est pas observée, l’acte ne pourra pas être ufilisé.

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On ne pourrait, à mon avis, exercer une action contre le maire personnellement que dans le cas où son refus de légalisation aurait eu pour motif le désir de nuire et naturellement la preuve de cette mauvaise volonté du maire incomberait au demandeur.

S'il a causé un préjudice en légalisant, s’il a légalisé une fausse signature; parce qu'il n’est pas obligé d'accomplir cet acte, la Cour d'Agen, dans un arrêt du 17 juillet 1839 (D. 96.1.572), voit une aggravation de responsabilité dans le fait que l’acte n’est pas imposé au maire. Dans ce cas, le maire sera toujours responsable personnellement puisque rien ne l’obligeait à légaliser (même arrêt), mais à notre avis il n'y a pas aggravation de responsabilité dans ce cas, au contraire. ’

Rien dans notre Code ne permet de soutenir cette thèse, et un arrêt de la Cour de cassation du 11 juillet 1876, rapporté au Dalloz 1877. 1.25 déjà cité, spécifiait que la légalisation dans ce cas était un acte purement gracieux de la part du maire. Aussi, dans ce cas, l’adjoint au maire n’a été condamné qu'au cinquième du dommage causé.

Utilité. — Ayant exposé la nature des actes pour lesquels la formalité de la légalisation peut être demandée et les fonctionnaires qui sont chargés de ce soin, il serdit utile de rechercher l'utilité de cette formalité.

Un avis du Conseil d'Etat du 11 avril 1833 relaté par Morgand (De la légalisation des signatures par les Maires, Mélanges), porte que diverses dispositions législatives ou réglementaires ont prescrit la légalisation dans certains cas déterminés qui peuvent être étendus par l'administration, en ce qui la concerne, comme elle le juge convenable. Qu'indépendamment de ces cas, il en est beaucoup d’autres où cette légalisation peut produire des résultats avantageux en épargnant aux parties les frais ou les retards qu’entraînerait un acte authentique. Mais que leur nombre et variété ne permettent pas de tracer aux maires une règle

générale à suivre pour distinguer les actes qu’ils doivent, de ceux qu'ils ne doivent pas légaliser... »

Il est facile de réfuter cet avis, un acte sous seing privé légalisé n'équivaut nullement à un acte authentique; si on voulait l'utiliser, la personne à laquelle on l’oppose

pourrait parfaitement le dénier et le demandeur serait

obligé d’avoir recours à une procédure de vérification d’é

criture tout comme s’il n’était pas légalisé.

D’après deux arrêts dont nous allons rapporter les attendus, le défaut de légalisation ne constitue pas un cas de nullité de l'acte sur lequel elle n'a pas été apposée, mais tout au plus un prétexte permettant à l’adversaire de faire surseoir à l'exécution de cet acte pour vérifier les signatures suspectes. Le défaut de légalisation ne nuit à l'authenticité ni encore moins à la validité de l’acte (Rolland de Villargues, Dictionnaïre, verbo légalisation).

Voici un arrêt de la Cour d'Orléans du 9 février 1900, rapporté au Daiïloz 1902. 2.416. Considérant qu’à tort les premiers juges ont déclaré la demande non recevable par la raison que X.. n'établissait leur identité que par la production de pièces de langue anglaise dépourvues d’authenticité parce que les dites pièces n'étaient pas revêtues de la légalisation du consul de France et du ministre des Affaires étrangères, qu'il est de principe que la légalisation d’un acte n’est pas constitutive de son authenticité. qu'elle n’en est que la preuve, que le défaut de cette formalité peut autoriser le juge à surseoir à l’exécution de l'acte qui lui est présenté, mais ne lui donne pas le droit de déclarer une demande non recevable. Il faut donc retenir que la légalisation d’un acte sert de preuve, mais n’est pas constitutive de son authenticité.

Dans le même sens et également intéressant : arrêt rapporté par Merlin (Dictionnaire, verbo légalisation). Le défaut de légalisation d’un acte notarié, lorsqu'on s’en sert hors du ressort qui l’a reçu ou qu'on a délivré expédition

emporte-t-il nullité des poursuites faites pour l'exécution de cet acte? Non, parce que l’article 28 de la loi du 25 ventôse an XI dit bien que dans le cas dont il s’agit, les actes notariés seront légalisés, mais n'ajoute pas qu'à défaut de cette formalité, ils cesseront d’être authentiques et encore moins que les poursuites faites pour leur exécution seront nulles. La formalité de la légalisation n’est pas exigée à peine de nullité.

Le défaut de légalisation peut seulement autoriser le juge à surseoir à l'exécution de l’acte qui lui est présenté jusqu’à ce que les signatures soient vérifiées, mais si l’authenticité de l'acte est établie par un autre moyen, l’exécution de celui-ci doit être immédiatement ordonnée.

Il y à discussion sur le point de savoir si les actes passés à l'étranger ne font foi en France que s'ils sont légalisés.

Un arrêt de la Cour de Nancy du 15 mars 1874 décide qu'une expédition d’un acte de vente passé en Belgique, encore qu’elle ne soit pas légalisée par les autorités consulaires françaises, peut être transcrite en France.

Dans cette espèce, il n’y avait même pas lieu pour le tribunal, d'accorder un sursis pour vérifier la véracité ou la fausseté de la signature. La demanderesse ne l’exigeant pas et demandant simplement la nullité de la transcription que le tribunal ne lui a d’ailleurs pas accordée.

En sens contraire, un arrêt de la Cour de Colmar du der avril 1862, rapporté au Dalloz 1863. 2. 159, juge que les actes passés en pays étrangers où il y a des consuls français, ne font foi en France qu’autant qu'ils ont été légalisés par les consuls. Nous admettons les conclusions “de cet arrêt.

Il est rapporté au Journal officiel du 28 juillet 1871 les déclarations de M. Baze, député : une pétition avait été

transmise à la Chambre des députés, signée de M. l'abbé. Duport, non légalisée, par laquelle celui-ci demandait qu’on retirât à la vicomtesse de Martignac une pension de 6.000 francs dont elle jouissait. Après examen, on reçonnut que l'abbé Duport n'avait signé aucune pétition et que sa signature était fausse. M. Baze, député, fit alors les, remarques suivantes : je dois dire que la pétition qui portait des signatures fausses n’était revêtue d'aucune légalisation. Et ce serait un motif pour l’assemblée d’insister sur l’exécution d’un article de son règlement qui prescrit que les pétitions doivent être signées, ce qui veut dire évidemment qu'elles doivent porter des signatures vraies et vérifiées. '

Il résulte de ces divers arrêts que la légalisation est considérée comme servant de preuve aux actes sur lesquels les signatures sont apposées, augmente la valeur probatoire de ces actes, donne dans le cas où elle n’aurait pas été faite la permission de surseoir à l’acte pour vérifier de l'authenticité de la signature, est nécessaire pour les actes passés en pays étrangers et utilisés en France.

M. Morgand, dans son opuscule déjà cité, se demande. quel est l’avantage et l'utilité de la légalisation, il suffirait, dit-il, pour répondre à cette question, de montrer le nombre d'actes pour lesquels on recourt à cette formalité. Sans doute, les ‘parties ne la trouvent pas:inutile, puisqu'elles la réclament. A Paris, d’après cet auteur, le. nombre des pièces dont les signatures sont ainsi certifiées s'élèvent à plus de 3.000.

Denisart (Dictionnaire, verbo légalisation) estimait que celles-ci n'étaient que des précautions fictives, il avouait qu'elles ne remplissaient pas tout à fait le but qu'on s'était. proposé en les äinstituant, puisque ceux auxquels des actes légalisés étaient présentés ne connaissaient ordinai- : rement pas plus la signature du magistrat qui légalisait, que la signature de celui qui souscrivait l’acte légalisé..

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À notre tour, apprécions cette formalité de la légalisation, en laissant de côté les certifications de signatures par les agents de change, car, comme nous l’avons dit, ces certifications, formalité essentielle des transferts de rentes, n’ont pas le même TRES que les légalisations, formalité accessoire.

La légalisation est-elle une institution utile ?

Un président de tribunal légalise la signature d’un notaire pour permettre l'exécution de l’acte notarié hors du ressort où exerce cet officier ministériel ou hors du département selon les cas.

Pourquoi faut-il une signature supplémentaire lorsque l’acte notarié doit être exécuté hors du ressort ou du département ? À mon avis, il n’y a à cela aucune raison. Il serait fort souhaitable que dans un but de simplification cette formalité inutile soit abandonnée.

Nous avons étudié aussi la légalisation par le maire d’actes de toutes sortes que la loi n’admiet que revêtus de cette formalité ou pour lesquels elle donne pleine latitude au maire d'accepter ou de refuser la légalisation. Que vaut cette formalité ?

Remarquons que la plupart du temps, dans les grandes villes tout au moins, cette signature des maires est donnée d’une façon qui laisse beaucoup à désirer.

Les maires ne peuvent pas connaître tous leurs administrés. Aussi, souvent, ils font certifier la signature à légaliser par des témoins qui ne sont la plupart du temps que des employés complaisants ne connaissant rien de la personne dont ils vont certifier la signature.

Bien mieux, souvent les maires font apposer leurs griffes par un secrétaire. On peut objecter que dans ce cas si le maire se trompe, s’il certifie une signature fausse, s’il encourage un faux, il pourra être poursuivi et condamné, ce qui lui est arrivé souvent.

Dans le cas où le maire est obligé par une loi de léga-