EN ALLEMAGNE

On ne pardonnerait sans doute pas à notre étude de passer complétçment sous silence un pays qui, matériellement au moins, tient aujourd'hui une place aussi considérable dans les affaires de ce monde que TAllemagne, et qui, par ses institutions, ses écrivains, ses penseurs, vise sans doute aussi, tantôt justement et tantôt à tort, à exercer autour d'elle sous certains rapports une influence d'un ordre plus élevé.

Or, on le sait, les oppositions entre les éléments sociaux n*ont jamais accusé en Allemagne la même netteté ni la môme acrimonie qu'en France. Il est vrai que le xix"" siècle n'est guère venu doter les peuples germaniques môme du droit constitutionnel. Les mouvements populaires n'y avaient donc pas un cadre, comme les clubs leur en offraient un dans notre pays. C'est plutôt un tout autre domaine, qui y est devenu le théâtre de la latte. Il importait avant tout à la so-

ciété bourgeoise de conquérir le droit à une représentation nationale et de prendre place, dans des conditions d*égalité, à côté d'une administration restée jusque-là purement d'Elot.

Cette aspiration n'élait pas d*ailleurs restée isolée, Les guerres soutenues contre l'empereur Napoléon avaient donné aussi une force nouvelle à la grande et patriotique idée dé l'unité allemande. Dès ce moment même il ne pouvait être douteux pour personne qu'une pareille idée n'aboutirait que par la suppression des innombrables petites souverainetés éparpillées sur le sol germanique. Voilà ce qui imprima aux agitations de nos voisins tudesques un caractère si essentiellement différent. Chez eux ne se percevait pas la conscience de l'antithèse entre travail et capital ; on aurait inutilement cherché dans leurs rangs la classe des travailleurs et la bourgeoisie; pendant un demi-siècle encore la question sociale ne porta que sur la condition du personnel agricole inférieur, et la crainte sociale n'était pas celle que le travail inspirait au capital, mais celle que les propriétaires éprouvaient au regard des paysans. Aussi les citadins pouvaient-ils encore sans conteste pratiquer entre eux des rapprochements ; mais chacun de leurs concerts en vue de remaniements politiques plus favorables à la liberté devait en dernière analyse porter contre la constitution fédérale, de telle sorte que les mouvements qui se produisaient en Allemagne étaient

d'une nature plus politique que sociale. Toutes les digues qu'on opposa aux premiers de ces mouvements apparaissent eu conséquence comme des mesures essentiellement policières^ ayant un caractère bien plus mesquin que celles prises en France. En même temps, d'ailleurs, se dégage de notre point de départ un état de choses ou une proposition qui a gouverné le milieu du siècle et au delà, sans que nous voulussions cependant précisément nous faire ses répondants pour l'avenir. A mesure, en effet, que cet élément politique de la conservation de la souveraineté locale s'évanouissait et que l'idée de l'unité allemande s'acheminait davantage vers sa réalisation, le principe de la liberté du droit d'association et de réunion s'acclimatait de plus en plus sans se heurter aux résistances et aux terreurs des classes qui possédaient. L'inexistence du contraste social, dont notre propre histoire porte l'empreinte depuis la Révolution, a fourni à l'Allemagne le moyen de se façonner, même au cours de son travail constitutionnel, un droit d'association et de réunion marqué au coin de la liberté.

Gomme conséquence immédiate, il devait arriver, il est vrai, qu'en Allemagne les droits d'association et de réunion se détachassent avec une médiocre netteté l'un de l'autre : car, à la différence de ce qui se passait en Franfce, ce n'étaient pas les réunions par elles-mêmes qui en Allemagne constituaient le péril social, et en face des droits existants c'étaient plutôt

les associations qui y étaient la puissance mystérieuse et redoutée contre laquelle se dirigea l'activité de la législation et de la police. Â cet égard législation et police se sont pour le contenu attachées au modèle français, en se pénétrant pour la forme des conditions du droit public allemand.

D'une manière générale, on peut dire que les réunions ne sont devenues l'objet d'une attention et d'une activité législative distinctes de celles tournées vers les associations qu'à partir du moment où elles ont commencé à s'employer contre la constitution fédérale et en faveur de la transformation — éventuellement révolutionnaire — de l'Allemagne dans le sens de l'unité. Auparavant, elles ne furent envisagées exclusivement que sous le point de vue policier.

Jusqu'à l'année 1830 il n'a jamais surgi chez aucun gouvernement allemand et dans toute la littérature allemande de doute sur le point de savoir si la police de sûreté ordinaire était fondée à dissoudre des assemblées, à les permettre, à les interdire. Tout le droit de réunion paraît, à cette époque, entièrement identifié avec le droit d'association. Il faut arriver â l'époque de la Révolution de juillet pour surprendre aussi un changement sous ce rapport. On assiste au spectacle nouveau d'une certaine animation constitutionnelle, et les deux objectifs de l'unité de l'Allemagne et de la liberté des constitutions s'avancent simultanément au premier plan. Il en résulte le fait,

en apparence étrange, qu'à partir de ce moment on relève chez les Allemands deux espèces de législations relativement aux réunions (et associations).

L'une des variétés est défrayée par la législation fédérale, à laquelle se rangeaient les États sans constitution. Cette législation trouve surtout son expression dans le décret fédéral du 5 juillet 1832, qui en principe considère comme politiquement dangereuses les associations et les réunions, et qui de propos délibéré interdit toutes associations politiques en s'opposant de même directement à la tenue de toutes réunions populaires (Volksversammlungen) dans lesquelles seraient prononcés des discours ayant un objet politique ou dans lesquelles seraient délibérées des adresses et pris des résolutions. Même des assemblées

non politiques ne pourront avoir lieu qu'avec permission de la police. Il n'y a d'autorisées que les fêtes et les solennités usuelles. Ces principes étaient ensuite simplement appliqués par les gouvernements particuliers. Ici se placent notamment l'ordonnance wurtembergeoîse du 12 juin 1832 et la loi portée dans le grand-duché de Bade sur les assemblées populaires à la date du 15 novembre 1833. La plupart du temps même on s'en tenait à la publication du décret fédéral.

Cependant quelques clartés sont répandues sur la question grâce à certaines publications qui sont loin d'être dénuées de mérite. Nous avons eu occasion

déjà de mentionner notamment un travail de Zirkler^ paru en 1834 et qui, intéressant à divers égards, a encore pour nous cet intérêt particulier, qu'il nous montre les incertitudes et les vacillations d'hommes incontestablement libéraux, quand il s'agit de la valeur et du danger, voire de la signiflcation véritable des réunions. C'est là, d'ailleurs, un phénomène attesté i la fois et par le silence gardé jusqu'en 1848 dans toutes les constitutions allemandes indistinctement en ce qui concerne le droit de réunion^ et par le silence observé également à ce sujet parle publiciste Arétin, toujours cependant un des premiers sur la brèche dès que les droits populaires sont en cause. Quoi de plus utile à recueillir, au point de vue historique, que ce passage par exemple où Zirkier se demande c si la politique doit conseiller ou recommander aux gouvernements d'autoriser facilement des réunions » et où il se fait cette réponse : c Je ne crois pouvoir résoudre afQrma* tivement cette question que par rapport à un État non constitutionnel, qui est sur le point de se donner une

constitution, ou que par rapport à un Etat qui se propose de modifier la constitution qui le régit dans le moment et les bases fondamentales dont celle-ci se compose. À une pareille période de transition, il n'est pas, surtout pour un gouvernement absolu (!), de meilleur moyen d'entendre vite la voix de l'opinion publique, etc. » Au contraire, dans un pays c cons* titué ou constitutionnel » il y aurait grande mala-

dresse à autoriser des réunions « d'une foule rassemblée à Faveugle > . Est-il possible de se montrer plus ingénu? Ce qui miroitait évidemment devant ses yeux, c'est le point de vue romain quant aux t conciones » et aux « coUegia ». Seulement en transportant ^ oe point de vue rigoureusement policier du régime impérial des Romains dans ie milieu- allemand, peutêtre eût-il dû s'inquiéter de savoir si, avant les empe-' reurs, la liberté de réunion n'avait pas été un des foadements du droit public à Rome et à Athènes, et pourquoi aussi plus tard les défenses et répressions ont été si sévères. Mohl, l'auteur du Wiirtemberger Steasterec/i^, remporte sur lui. Un demi-âge d'homme les sépare aussi, il est vrai. Encore Mohl ne parvient-il pas à s'élever à un principe et s'en tient-il exclusivement à l'exposé du droit existant, spécialement de la résolution fédérale de 1832. Toutefois il est le premier à avoir séparé le droit de réunion du droit d'associatoin. Voilà quelle a été la situation jusqu'en 1848.

Quand éclata l'orage de cette année, il ne put naturellement être davantage quesli<Mi d'interdiction (M même d'autorisation ou de déclaration pour ces assemblées. Gomme, en définitive, même alors l'antagonisme social du capital et du travail ne s* était pas encore fait jour, le parlement allemand n'hésita pas un instant à ranger le droit de réunion parmi les droits fondamentaux de la nation allemande. € Les Allemands, est-il dit au paragraphe 161 de la Constitution d'em^

â24 DE LA LIBERTE DASSOCL\TION

pire de 1849, ont le droit de s*assembler paisiblement et sans armes, sans qu*il faille à cet effet une autorisation spéciale. » C'était la reproduction de notre propre Constitution de 1791, et en voyant ces affinités se manifester entre les peuples aux époques d'affranchissement, nous ne pouvons nous empêcher de rappeler ici, au moins incidemment, cet acte antérieur du 24 mai 1848, dans lequel notre propre Assemblée nationale invitait la commission du Pouvoir exécutif c à continuer de prendre pour règle de sa conduite les vœux unanimes de T Assemblée, résumés dans ces mots :

€ Pacte fraternel avec l'Allemagne ; reconstitution deJa Pologne indépendante et libre; affranchissement de ritalie. »

De la Constitution d'empire du 28 mars 1849, les principes tout à fait généraux qui y avaient été posés passèrent, selon le vœu même du parlement de Francfort, dans les diverses constitutions élaborées à partir de 1848. Les constitutions promulguées en 1852 dans Oldenbourg (art. 50, g 1) et en Saxe-Cobourg- Gotha (g 44) s'expriment comme la Constitution allemande. L'Unionsparlament, réuni à Erfurt en 1850 et déjà enclin à des tempéraments, décrète seulement que la disposition rapportée ci-dessus n'est pas relative à des assemblées se tenant à ciel ouvert. La Constitution prussienne du 31 janvier 1850 porte de son côté, au paragraphe 29, que « tous les Prussiens

A TRAVERS LES AGES 8î5

ont le droit de s'assembler sans autorisation administrative préalable et sans armes dans des lieux clos » . Une disposition identique se rencontre dans la Constitution d'Anhalt-Bernbourg (1850, g 9) et dans le paragraphe 7 d'une loi du 2 août 1852, rendue en Schwarzbourg-Sondershausen. Une loi hanovrienne du 5 septembre 1848 se borne à concéder brièvement, dans son paragraphe 4, « toute liberté de réunion et d'association, à condition qu'on satisfera aux lois », et laconstitutiondeReuss,branchecadette(1852,§15) tient le même langage.

Ces emprunts, plus ou moins littéraux, étaient d'ailleurs sans bien grande valeur, attendu que les petits États, au profit desquels ils se faisaient, étaient tout de même dans l'impossibilité de provoquer des rassemblements de quelque importance. Mais, quand la diète germanique reprit ses fonctions, les anciens périls firent renaître le vieux système policier en usage contre les mouvements populaires. Si le décret fédéral du 13 juillet 1854 n'interdit pas formellement les réunions, comme l'avait fait celui de 1832, il les soumit au moins directement à la surveillance et à une permission de la police. Nous sommes disposé, au surplus, à reconnaître que la législation allemande ne s'est jamais entendue à s'approprier les principes réactionnaires des lois françaises, et ce n'est pas sans nous sentir quelque peu humilié que nous voyons des écrivains allemands, trop oublieux cependant peul^

â8& DE LA LIBERTE D'ASSOCIATION

^Ire de noire condition sociale particulière, en faire la remarque. Oui, dans ceUe direction, TÂllemagne s^edl incontestablement montrée plus accommodante et plos libérale, et Ton acquiert chez elle la conviction qu un droit de réunion vraiment satisfaisant ne peut être formulé qu'au prix de son isolement du droit d'asaoeiation.

Pour ce qui est du droit de réunion, il en est fait état, entre autres monuments, par la loi bavaroise du 26 février i850.(^tte loi,qui compte vingt-neuf articles et est divisée en quatre chapitres, consacre les dixpremiers articles, composant le chapitre I**, aux réunions, en traitant des associations dans les neuf articles da chapitre suivant. Dès le début, elle dispense de la nécessité d'une autorisation spéciale les citoyens qui Tondraient s'assembler paisiblement et sans armes. Une déclaration préalable est ensuite requise de ceux ipii convoquent à une réunion où doivent se débattre ées aflaires publiques et qui fournissent le local. Quant aux réunions qui se tiennent à ciel ouvert, dies peuvent, en cas de danger imminent pour Tordre et la sécurité publics, être interdites sur Tordre écrit de Tautorité policière du district. Les réunions foi auraient lieu sur les places publiques et dans les raes des villes et bourgs, ainsi qne tous les cortèges et toutes les pompes publiques dans lesdites ^les et bourgs, ont besoin de Tasse&timent de Tautorité, qui doit se hâter de faire connaître sa réponse

A TRAVERS LES AGES 9i1

écrite, sans pouvoir la différer au delà du lendemain. Exception est faite pour les processions, les pèlerinages, les enterrements ordinaires, les noces et les promenades traditionnelles des corporations. U incombe aux organisateurs et chefs de la réunion de veiller au maintien de Tordre et au respect de la loi, de retirer la parole aux orateurs qui troubleraient l'ordre ou violeraient la loi, et, en cas d'impuissance, de dissoudre l'assemblée. Défense est faite aux assem* blées de remettre en corps des adresses ou des pétitions, ou d'en confier la remise à une délégation de plus de dix personnes. La police est autorisée à se faire représenter aux réunions^ et ses représentants peuvent exiger des directeurs qu'ils lèvent celles de ces assemblées où Ton provoquerait et exciterait à la violation des lois, sauf, s'il n'est pa3 obtempéré à leur demande, à prononcer eux-mêmes la dissolution, à laquelle tous les assistants sont tenus de se soumettre snr-le-champ. Pendant toute la durée du Landtag, aucune réunion publique ne peut d'ailleurs avoir lieu à ciel ouvert, dans un rayon de six lieues à compter dn siège de ses séances.

L'association a ensuite son tour dans la loi bavaroise par l'octroi qui est fait également de ce droit à tous les citoyens, en dehors de toute conuition d'au- UH'isation préalable. Seulement, lorsque des associations non politiques ont des préposés et des statuts, «lies doivent, dans les trois jours, instruire l'autorité

établie de leur formation, ainsi que de tous les changements qui surviendraient dans leur direction ou les fins qu'elles poursuivent. Que si les associations sont dirigées vers les affaires publiques, il leur faut nommer des chefs qui auront à faire connaître à l'autorité policière du district les statuts relatifs à la constitution et à l'activité de Tassociation, dans les trois jours de sa naissance, et tous les changements qui y seraient apportés dans les trois jours de leur survenance, et qui devront, à toute réquisition, fournir tous les éclaircissements qui leur seraient demandés. Ni des femmes ni des mineurs ne peuvent faire partie d'associations politiques, ou prendre part aux réunions de celles-ci. Les dispositions édictées par le chapitre P' sur les réunions sont applicables aux réunions des associations politiques, lesquelles, si elles ne sont pas statutaires, devront dès lors aussi être déclarées. Il n'est pas permis à des associations politiques d'entrer en rapport avec d'autres, de manière à ce que les unes soient soumises aux décisions ou aux organes des autres, ou à ce que plusieurs^ subordonnées à un organe commun, soient réunies en un tout coordonné. Il est aussi interdit aux associations politiques de prendre des résolutions en forme de lois, ordonnances, sentences juridiques ou autres manifestations des autorités constituées. Enfin l'article 19, qui clôt le chapitre II, investit l'autorité du droit de dissoudre les associations ayant contrevenu

à quelqu'une des principales prescriptions précédemment énumérées, ou menaçant d*ébranler les bases religieuses, morales, sociales de TÉtat ou allant par leurs buts ou leurs résolutions à rencontre des lois répressives*

Le même ordonnancement s'observe dans la loi saxonne du 22 novembre 1850 qui, sur les quatre chapitres en lesquels se répartissent ses trente-cinq articles ou paragraphes, abandonne exclusivement le premier aux réunions, le deuxième aux associations, le troisième à des dispositions spéciales sur l'exercice du droit d!association et de réunion de la part des membres de corps armés, et le dernier à des disposi* tiens sur la dissolution des réunions et sociétés, ainsi qu'à des sanctions pénales. Nous ne signalerons que le premier article des deux premiers chapitres ; il fera suffisamment ressortir l'esprit de la loi.

€ Art. !•'• Les réunions paisibles et leur organisation n'exigent pas d'autorisation spéciale. Le droit de se réunir sera exercé sous les conditions suivantes. »

< Art. 18. 11 n'est pas besoin d'autorisation pour former des associations. Mais celles-ci n'acquièrent le droit de corporation (personne civile) qu'en vertu d'une concession expresse de l'État. >

Malheureusement la Prusse, comme toujours peu favorable, par principe, à l'administration libre, a pris pour modèle le droit français, et notamment le

Code pénal, dans une mesure médiocrement rérfooissanté pour les regnicoles. La loi du 11 mars 1850, dont le D** Hermann Lisco a publié en 1881 un corn* mentaire très soigneux, jette encore une fois pâlemêle les réunions et les associations. Hle exige des déclarations et des récépissés ; elle inflige des peines à ceux qui affectent des locaux à des réunions non déclarées; elle subordonne à une autorisation les réunions publiques, et même des solennités qui ne seraient pas consacrées par la tradition; elle se montre très rigoureuse envers ceux qui, sur l'injonc^ tîon de Tautorité, ne quitteraient pas aussitôt la réu* nion ; elle interdit toute affiliation, et la présence des représentants de la police est imposée par elle à toutes les réunions. Un projet de revision, présenté à la Chambre des députés, y a été repoussé en 1861.

Par contre, T Autriche a entièrement séparé le droit de réunion du droit d'association, en faisant voter par ses Chambres deux lois distinctes qui ont reçu toutes deux la sanction impériale, à la date du 15 novembre 1867. Nous n'insisterons pas sur les précédents immédiats ou plus éloignés des lois du 15 novembre 1867, postérieures, comme on voit, au désastre de Sadowa, d'autant que, pour ces précédents, nous pouvons renvoyer avec confiance à un écrit (i) dans lequel le D' Karl Hugelmann s'est fait, en 1879, rela-

(1) Studien zum oesterreichischen Vereins-and Versammlangs* recbte»

tivement au droit d'association et de réunion, l'historien d'un empire qui nous est devenu si sympathique depuis sa régénération. Mais nous tenons au moins à mettre en lumière les données essentielles du Vereinsgesetz (loi sur les associations) et du Versammlungsgesetz (loi sur les réunions), promulguées en 1867, et qui, si nous ne nous trompons, régissent encore actuellement l'Autriche.

Le Vereinsgeselz du 15 novembre 1867, pour perler de lui en premier lieu, ne s'est pas assujetti le domaine intégral des associations, car son action ne s'étend pas aux unions poursuivant un lucre, aux établissements de banque, de crédit, d'assurances, d*épargne, de prêts sur gages, aux groupements industriels constitués par suite des lois sur les mines et Tinduslrie, aux confréries, sociétés de compagnons et caisses de secours, ni non plus aux associations religieuses, aux ordres et congrégations ecclésiastiques.

En dedans de sa sphère ainsi circonscrite, notre loi distingue entre associations politiques et non politiques, et tandis que les premier et troisième chapitres s'appliquent aux deux variétés d'associations, les dispositions du deuxième chapitre concernent encore spécialement les associations politiques.

Ce qui frappe tout d'abord dans les dispositions de )a première espèce, c'est que la demande d'autorisation est remplacée par la déclaration préalable des

33i DE LA LIBERTÉ D'ASSOCIATION

associations formées. Si, dans le. mois, rautorité provinciale n'a pas mis un veto à Tentreprise — comme elle le peut au cas où le but ou l'organisation de .celle-ci violerait la loi ou menacerait l'État — Taclivité sociale peut commencer son cours. Une fois cette activité entrée dans la période d'exercice, rautorité a qualité pour s'initier aux divers faits qui la constituent. L'élection des préposés, la tenue des assem* blées, la distribution des comptes rendus doivent être à temps portées à la connaissance de l'autorité locale dépendant de l'État, et qui possède au surplus le droit de dépêcher un commissaire dans les assemblées et de consulter les procès- verbaux. Des réunions isolées peuvent être interdites ou dissoutes par ceux qui remplissent la fonction de surveillance, et l'autorité provinciale n'excéderait pas son droit en dissolvant l'association elle-même qui franchirait le cercle de ses attributions statutaires, contreviendrait à la loi pénale, s'arrogerait une puissance publique ou ne conformerait pas son existence à sa condition juridique.

Plus d'une de ces dispositions a été dictée par l'appréhension des associations politiques, et ce sont sans doute des considérations de même nature qui auront fait refuser l'accès des réunions aux gens armés, ou auront réduit au maximum de dix le nombre de personnes pouvant être chargées de remettre des pétitions ou des adresses de la part d'une association*

Toujours est-il que toutes les associations se trouvaient par trop à la merci des fonctionnaires politiques, avec la possibilité qu'il y a toujours de voir en elles un danger pour TÉtat ou de leur attribuer Tusurpation d'une autorité publique. La répression des violations de la loi rentre, il est vrai, dans la compétence des tribunaux, et la sanction pénale ne dépasse, en aucun cas, un emprisonnement de six semaines ou une amende de deux cents florins, restant ainsi beaucoup au-dessous de la sanction édictée par une loi antérieure de 1849 ; mais tous ces tempéraments pèsent moins pour la liberté d'association que l'insécurité que fait planer sur l'existence des associations la procédure purement administrative de dissolution. Quant aux prescriptions à destination spéciale des associations politiques, celles qui s'opposent formellement aux coalitions et affiliations l'emportent de beaucoup en importance sur toutes les autres^ telles que celles concernant l'exclusion des femmes, des mineurs, des étrangers, interdisant des signes récognitifs, imposant la communication de la liste des adhérents, faisant varier entre cinq et dix le chiffre des membres du bureau. La tendance à laquelle on a obéi en prohibant les coalitions et afliliations saute aux yeux. On voulait à tout prix que l'action des associations fût localisée, qu'elles ne pussent jamais disposer, par concentration de forces isolées, que d'une puissance et d'une autorité restreintes, et ne pussent

dSi^ DR LA LIBERTE iyASSOCL\TION

servir de fondement à Torganisalion de partis politiques fixes et immuables. Et Tâpplicatioa aussi db ces restrictions dépend de Tappréciation arbitraire de Tadministration, puisque, en première ligne, c'est Taaiorité provinciale et, en seconde instance, le ministre de rintérieur, qui décident du caractère politique d*une association.

La loi de 1867 n'a pas, en effet, déPmi les associations politiques, et peut-être sera-t-on aise de connaître les motifs attribués à cette abstention par un écrivain allemand du nom de Jàger dans une revue d'administration autrichienneauoours de rannéel870.

< 11 est très compréhensible, est-il dit dans les passages les plus saillants de son article, que le Vereins^ gesetz se soit gardé d'une déiinitioo de Tassociation politique. Car éUmt donnée la mutabilité, par nature, de ce qui est constitutif d'une affaire politique, il y aurait presque plus qu'une témérité à vouloir en introduire une détermination dans la loi. Si même un jugement concordant pouvait être rendu sur les visées susceptibles d'être, dans le temps, considérées comme politiques, et si par là on pouvait arriver peut-être à une caractéristique de casuiste, il n'est pas moins clair que ce qui, aujourd'hui, devra encore être envisagé comme ayant une portée politique, peut bien avoir, demain, déjà perdu ce caractère.

c La position de la société vis-à-vis de l'Etat varie incessamment ; elle ne se modiûe pas seulement d;

A TRAVERS LES AGES â^

son ensemble au cours du temps, elle se modifie encore en particulier suivant la direction et les tendances du régime déterminé qui prévaut à chaque fois. Certaines tâches^ placées jadis dans le rayon de l'activité de l'État, ont échappé aujourd'hui depuis longtemps déjà à son attentioa, ayant cessé de paraître des tâches politiques. Des tâches et des questions nouvelles émei^nt encore une fois, avec les progrès de la civilisation, du sein de la société pour s'imposer à l'État. Ce qui, hier encore, était affaire de l'individu, de la famille, de la société^ invoque aujourd'hui Tintervention de l'Etat et puise dans cette circonstance son caractère politique. Le régime chaîné aujourd'hui de la direction de l'officine publique, en s'inspirant de la conception qui lui est propre sur la mission de l'État — et c'est sur la prédominance successive de conceptions différentes à cet égard au milieu des mêmes conditions réelles de culture que repose le changement de régime dans les États modernes — tiendra pour politiques certaines afbires, à la différence du régime qui Ta précédé, et peut-être aussi du régime qui lui succédera, ou à l'inverse.

< Or donc, puisque ce qui est perpétuellement changeant par nature ne peut être réglé par une loi qui, oonfiormément à son principe, doit fournir des règles pour des rapports consiantSy il n'est pas possible d'arrêter une caracténstiqoe pour les associations politiques. Et c'est dire une phrase creuse que d'assigner au si-

lence gardé par la loi le but de lâcher la bride à Tarbitraîre du gouvernement. »

Cependant, quelque persuasif que soit au premier abord ce langage qui est, en tout cas, d'une incontestable profondeur, le seul point décisif n'y paraît point touché, et l'approbation légitime donnée au silence de la loi se tire, ce semble, d'autres raisons que celles alléguées. Ce qu'on peut incriminer dans l'argumentation de Jàger, c'est qu'elle contient une pétition de principe, puisqu'il reste à démontrer que les seules questions d'Etat soient des questions politiques. De plus, en admettant qu'une définition eût fait de l'association politique celle qui se mêle des affaires de l'État, le rapport constamment variable d'Etat à société ne se trouverait pas fixé pour cela, et le seul résultat serait d'avoir assigné le mandat inconstant de l'Étal comme objectif mobile à l'activité des associations politiques. L'absence de définition se trouve suffisamment justifiée par le brocard : « Omnis definitio odiosa, » sans qu'il y ait lieu de scruter le point de savoir si le législateur penchait plus vers telle ou telle opinion sur les rapports entre F État et la société.

Deux mots maintenant encore, pour servir aussi d'esquisse à la loi autrichienne de 1867 sur les réunions. Le critérium pour l'application de cette loi est fourni, quoique sans une précision très grande, par l'accessibilité à tous, et par conséquent par la publicité des assemblées. Après quoi le lieu de la réunion.

sa tenue à ciel ouvert ou dans des espaces clos, la nature spéciale du.but poursuivi (débat sur des affaires publiques), sont pris en considération particulière. Dans la majorité des cas prévaut le principe de la déclaration, auquel se substitue celui d*une concession pour les assemblées à ciel ouvert. Les assemblées armées sont interdites, et une autre interdiction qui constitue une nouveauté frappe l'organisation d'assemblées politiques par des étrangers. Les députations en masse ne sont pas plus autorisées que sous la législation de 1849, et^ comme dans la loi bavaroise du 26 février 1850, dix personnes au plus pourront être investies de la mission de remettre les adresses ou pétitions des assemblées. Mais à la différence de la loi bavaroise, qui est encore muette sur cette proposition, la loi autrichienne de 1867 concède expressément un droit de plainte (Recht der Beschwerde) contre toute mesure prise par les autorités inférieures. La distribution de la compétence des autorités est en quelque sorte changée, la sanction pénale est affaiblie et une réglementation entièrement neuve, car il n*en existait pas jusque-là, est intervenue au sujet du mode de surveillance des assemblées, spécialement de Tinstitution des commissaireaaux réunions.

Pour compléter ce coup d*œil d'ensemble, rappelons d'ailleurs, ce qu'à notre connaissance l'activité administrative a, en matière de réunions, ajouté à l'activité législative par l'ordonnance ministérielle notam-

ment du 20 avril 1868, qui a écarté comme inadmissible rintervention de la police dans les réunions électorales, et par Tordonnance du l** juin 1872^ qui n'admet pas dans les assemblées les démonstrations faites au moyen de drapeaux rouges.

Quand TAutriche légiférait en 1867, elle avait déjà, par le traité de Prague, reconnu la dissolution de l'ancienne confédération germanique et donné son assentiment à une nouvelle organisation de l'Allemagne sans sa participation. On sait que cette réorganisation se traduisit par rétablissement de deux confédérations, celles du nord et du sud de l'Allemagne, qui n'eurent d'ailleurs qu'une courte durée. Il s'était en effet écoulé quatre années à peine sur le traité de Prague, quand, le 18 janvier 1871, le roi de Prusse, précipitant la solution du problème de l'unification allemande, à laquelle les deux confédérations mentionnées et le Zollverein avaient tant concouru, s'investit solennellement de la dignité d'empereur d'Allemagne, dans la salle des Glaces du château de Versailles.

Mais la matière de l'association, qui, suivant l'article 4, numéro 16, de la constitution de l'empire d'Allemagne, relève de la surveillance et de la législation de l'empire, n'y a pas été encbre jusqu'à nos jours réglée d'une manière uniforme. 11 n'y a, quant a présent, que la loi du 21 octobre 1878, dirigée contre les périls nationaux de la démocratie socialiste, qui

ait arrêté des dispositions communes au regard des associations et réunions recevant d'elle leur mot d'ordre, loi, qui après avoir d'abord assigné ellemême comme terme à son application le 31 mars 1881, a, après une première prorogation, été en 1884 prorogée à nouveau jusqu'au '30 septembre 1886, sans avoir d'ailleurs pris fin à cette dale. De même aussi les gouvernements particuliers ont été autorisés à subordonner pour certains districts et localités la tenue des réunions à un assentiment préalable de la police.

Par ailleurs, il convient donc pour l'exercice du droit d'association et de réunion de se reporter encore aux lois, rendues à cet égard par les divers Etats allemands ; les prescriptions pénales déposées dans ces lois sont restées en vigueur à côté du Code pénal allemand, conformément à la disposition expresse du paragraphe 2 de la loi introductive (Einfûhrungsgesetz) du 31 mai 1870,

Ainsi, dans la monarchie prussienne, qui n'a pas plus que les autres contrées de l'Empire de motif de toucher maintenant à un état de choses désormais exclusivement du ressort de la législature allemande, c'est toujours la loi du 11 mars 1850 qui s'impose. Une ordonnance du 25 juillet 1867 a d'ailleurs rendu exécutoire cette loi à partir du 1*' septembre de la même année dans les territoires annexés à la monarchie par la loi du 20 septembre et les deux lois du

24 décembre 1866; il n'y a eu d'exception que pour le district de grand bailliage Meisenheim, où une ordonnance du 13 mai 1867 a rendu applicable la loi dès le 1" juillet 1867, et pour Tenclave de Kaulsdorf où, en vertu d'une ordonnance du 22 mai 1867, la loi de 1850 a sorti ses effets dès le 1*' juin 1867.

Dans les Etats allemands autres que la Prusse, on peut se trouver en présence de lois spéciales qui y auraient été portées. Tel est le cas de la Bavière, de la Saxe, du Brunswick, de Saxe-Weimar, de Mecklembourg-Schwerin, d*Anhalt, de Reuss, branche cadette, et de Hambourg. Et tel est aussi le cas de notre inoubliable Alsace-Lorraine, à laquelle on a conservé la législation qui la régissait avec le reste de la France au jour de son incorporation dans TEmpire d'Allemagne, de telle sorte qu'on y pratique actuellement pour les réunions publiques notre loi des 6-10 juin 1868, et pour les associations notre Code pénal de 1808, renforcé par notre loi du 10 avril 1834. Ah ! quelle parole pourrait plus durement stigmatiser la législation passée et en partie vivante de la France, que le fait que cette législation a été trouvée bonne pour nos anciens compatriotes par leurs implacables vainqueurs et annexionnistes !

Mais, parmi les États autres que la Prusse, il en est aussi, tels que le Wurtemberg, la Hesse, la Saxe- Meiningen, où les mesures relatives à rexercice et destinées à prévenir les abus du droit d'association et

de réunion se trouvent inscrites dans d'autres lois du pays, et spécialement dans le code sanctionnatcur ou pénal.

Enfin la législation territoriale repose également pour partie sur un décret de la diète germanique du 13 juillet 1854, décret déjà cité et publié avec force deloi dans bon nombre d'États allemands, notamment de petits États comme Oldenbourg, Saxe-Altenbourg, Schwarzbourg-Sondershausen et Rudolstadt, Waldeck, Reuss, branche aînée, Schaumbourg-Lippe. Nous ne voyons guère que Mecklenbourg-Strelitz, Lippe et Lubeck qui n'aient pas de prescriptions légales sur le droit d'association et de réunion et sur lesquels nous serions dès lors tenté d'émettre le pronostic réservé d'habitude pour les peuples sans histoire !

Un rapprochement entre les diverses lois allemande fait apparaître les différences sensibles qui les séparent. Des questions d'une importance fondamentale pour la vie publique ont été résolues d'une façon diamétralement opposée. C'est ainsi, par exemple, que certains Etats font dépendre la tenue d'assemblées et la formation d'associations de l'agrément de la police, tandis que d'autres Etats se contentent d'une déclaration préalable à la police, et que d'autres encore se passent même de cette déclaration, au moins quand il s'agit de simples réunions. Tantôt l'autorité chargée de la police possède sans restriction aucune le droit

de dissoudre des réunions ; tantôt cette faculté ne lui est accordée que dans certains cas. Si la dissolution irrévocable des associations est remise parfois aux tribunaux, parfois aussi elle est abandonnée aux fonctionnaires de l'ordre administratif. Une loi générale qui remplacerait tant de bigarrures par des règles uniformes pour toute ^Allemagne, et qui introduirait dans ce domaine aussi Tunité de législation, rendrait donc à ce pays un incontestable service. Mais^ si Tunîformilé législative en des matières aussi essentielles est pour un grand empire un besoin de premier ordre, la liberté en est un autre. Que sortira-t-il d'une loi sur les associations et les réunions, élaborée par le pouvoir législatif de Tempire d'Allemagne ? Les seules tendances qu'il ait manifestées encore ont été, comme nous l'avons vu, restrictives. Est-ce que d'ailleurs dans une autre sphère l'empire allemand, qui décide aujourd'hui par ses organes législatifs des questions douanières, est demeuré absolument lîdèle à la politique libérale suivie jadis par le Zollverein, qu'inspirait la Prusse libre-échangiste? La méfiance des séparatistes, dont un régime de fer se chargera peut-être longtemps encore d'entretenir le mécontentement, la crainte d'un socialisme et d'un prolétariat de plus en plus apparents et menaçants, pourraient bien armer le législateur contemporain d'une rigueur inusitée, en vue de la préservation des résultats acquis par la collectivité et par les particuliers. Mais il

est peut-être oiseux de prolonger ces conjectures sur le libéralisme ou l'intolérance de la législation allemande à venir. Car tout dépend, après tout, de l'heure à laquelle on se mettra à l'œuvre et des circonstances et des progrès d'ordre politique et social, impossibles à prévoir dès maintenant, au milieu desquels l'unité allemande, si généralement appréciée en principe, restant môme debout, cette œuvre sera alors abordée.