L'INDÉPENDANCE DES JUGES

Leur imlépcndance est un cltjinent nécessaire de la lilicrté politique. — Des divers moyens employés pour assurer cette indépendance. — Hérédité des fonctions. — Election des juges. — Présentations fondées sur l'action combinée de certains corps judiciaires et de certains corps politiques. — Inamovibilité des juge». — Tribunaux extraordinaires : juridictions administratives. — Devoirs de la magistrature envers le gouvernement et du gouvernement envers la magistrature. — La magistrature et l'opinion publique.

Un peuple a le droit de demander h ses juges une certaine aptitude intellectuelle et une certaine aptitude morale à rendre la justice. Pour la rendre, il faut pouvoir, il faut vouloir juger. Or le juge, s'il n'est indépendant, n'a pas la force d'âme et la droiture de volonté sans lesquelles il ne peut accomplir sa tâche.

La liberté civile et la liberté politique sont également bannies d'un pays où les lois ne sont pas appliquées par un corps judiciaire indépendant. Il importe peu qu'on ait fait d'excellentes lois pour assurer la liberté des élections, si le juge valide les élections frauduleuses ou s'il exclut arbitrairement des listes électorales les citoyens qui doivent y figurer. Le Writ of habeas corpus est une chose admirable, puisqu'il donne au détenu le privilège de réclamer en tout temps son élargissement dès qu'il peut établir l'illégalité de sa détention; mais il devient inutile si le juge, fermant les yeux à la lumière, s'obstine à nier l'illégalité de la détention.

DE LA LinERTÉ i'OLITIQUE DANS L'ETAT MODERNE. 8Î)

C'est en vain que la liberté de la presse sera garantie par la constitution elle-même, si Timprimerie peut être fermée par un coup de force sans que le tribunal ose ou veuille accueillir la réclamation de l'imprimeur.

L'hérédité des charges avait, sous l'ancien régime, doublé tout à la fois l'importance et l'indépendance des grands corps judiciaires. L'esprit de famille s'unissant à l'esprit de corps pour encourager leur résistance à l'ambition des favoris et des ministres, cette puissance effective et permanente était un véritable obstacle aux empiétements du pouvoir royal. On s'explique ainsi comment, de toutes les institutions anciennes, celle des parlements fut la seule que le dix-huitième siècle n'eût pas dépouillée de force et de popularité. Ce n'est pas seulement Montesquieu, président au parlement de Bordeaux , qui déclare la vénalité des charges « bonne dans les États monarchiques, parce qu'elle fait faire <c comme un métier de famille ce qu'on ne voudrait pas « entreprendre pour la vertu, qu'elle destine chacun à son « devoir et rend les ordres de l'État plus permanents » : si l'on ouvre les cahiers des États généraux, on se convaincra que, même en 1789, les parlements, ces « tuteurs des rois» , quoique ayant un pied dans la tombe, apparaissaient encore à plusieurs provinces comme les adversaires des abus, les protecteurs des faibles et des opprimés. Cependant Thérédité des charges judiciaires était elle-même un énorme abus. Le fds d'un juge instruit peut être un ignorant, le fils d'un honnête homme peut être un fripon. Les raisons que M. Disraeli a si bien exposées dans son discours de Manchester (4 avril 1872) pour le maintien d'une pairie héréditaire dans le Royaume-Uni ne s'appliquent pas aux corps de judicature. Le préambule de la constitution française de 1791 est, dans cet ordre d'idées, irréprochable.

Mais l'Assemblée constituante se trompa, lorsqu'elle crut trouver dans l'élection des juges une autre garantie de leur indépendance. Il faut méditer ces premières pages de notre histoire contemporaine. Ce n'est pas que les premiers magis-

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trats élus conformément à la loi du 7 mai 1790 aient été mal choisis : comme je Tai dit ailleurs, on avait assez fjénéralement songé, dans un élan de bonne foi, à nommer de vrais juges, qui ne fissent pas regretter ceux de l'ancien régime. Mais six mois ne s'étaient pas écoulés que les élus, ayant essayé d'appliquer impartialement les lois , étaient reniés et dénoncés avec la dernière violence par leurs électeurs (1). La Convention, à peine installée, ordonnait en conséquence que les corps judiciaires seraient renouvelés en entier et que le peuple aurait désormais « le droit de choisir Il indistinctement ses juges parmi tous les citoyens » . Le vice originel du système électif apparaissait aux moins clairvoyants : si ces tribunaux succombaient , haïs , injuriés et menacés, c'est qu'ils ne reflétaient plus au bout de six mois les passions du corps électoral. Les élections faites conformément à la loi d'octobre 1792 furent exclusivement politiques et le même sort attendait , à plus forte raison , les nouveaux élus; le second essai de système électif, on le sait, échoua comme le premier, plus pitoyablement s'il se peut, et nous n'avons pas à refaire cette histoire.

L'obstacle principal à l'établissement de ce système, c'est qu'il anéantit l'indépendance des juges. Qui ne sait comment on a, depuis plus d'un demi-siècle, administré la justice aux Étals-Unis? Qui ne connaît ces entreprises colossales, disposant de capitaux énormes, fondées pour accaparer à la fois, dans certains États, le pouvoir judiciaire et le pouvoir politique? Les exploits du Molly Maguire en Pensylvanie, du fameux ring de New- York (1869-1879), des r/w^^ successifs de la Nouvelle-Orléans et d'innombrables sociétés taillées sur le même modèle ont retenti jusqu'au bout du monde. Ici, ce sont les ivrognes qui donnent aux juges le mandat impératif de ne pas appliquer les lois sur l'ivrognerie, ou des compfïgnics de transport qui leur font promettre d'appliquer des tarifs inconstitutionnels; là ce sont les voleurs qui font

(1) Voir, pages 147 et suiv., mes Questions sociales et politiques.

DANS l'État moderne. î>i

élire leurs complices. Cette justice est tellement défectueuse que (les comités de vigilance se constituent dès 1851 en Californie et dans plusieurs États du Sud, plus tard dans certains États du Nord : une justice privée s'établit à côté de la justice régulière pour la surveiller, au besoin pour la dénoncer, en tout cas pour arracher les principaux malfaiteurs à des magistrats qu'on croit lâches ou vénaux. La loi de Lynch, loin de reculer au contact de la civilisation, gagne les États les plus policés : les journaux américains comptent en 1884 103 exécutions légales contre 219 lyncJwges; en 1885, 108 contre 181; en 1880, 83 contre 133; en 1887, 79 contre 123; en 1888, 87 contre 144; en 1889, 98 contre 175. Le peuple est allé jusqu'à exécuter sommairement, dans le Missouri, un juge et un attomey soupçonnés de connivence avec une bande de brigands!

Cependant, en Russie, les juges de paix devaient être élus, d'après le code d'organisation judiciaire de 1864, par le conseil général ou zcmtsvo du district. On faisait remarquer, pour expliquer cet état de choses, qu'il n'y a pas, à proprement parler, de vie politique en Russie : comme on n'y voit point, ajoutait-on, de partis enrégimentés s'y disputer le pouvoir, les électeurs peuvent ne consulter que l'intérêt de la justice, et les élus du plus grand nombre ne deviennent pas des agents d'oppression. Mais, en dépit de ces considérations et quoique la législation de 1864 donnât au Sénat le droit d'infirmer les choix faits par les zemtsvos, on ne se résolut à l'appliquer en entier que dans les provinces du centre. Dans les autres parties de l'Empire, où les populations diffèrent par la race, par la religion, par la langue, on ne l'introduisit qu'en la modifiant de fond en comble. Ainsi dans le Caucase, dans les provinces de l'Ouest et de la Vistule, dans les provinces baltiques et dans certaines provinces du Nord, les juges de paix furent nommés par le ministre de la justice. En outre, ce régime électif mitigé, s'il fut défendu par les uns, fut attaqué vivement par les autres, et la critique paraît ravoir emporté sur l'apo-

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logie aux yeux du gouvernement impérial, car la loi du 12 juillet 1880 remplaça les juges de paix élus par trois catégories de magistrats : les chefs cantonaux , les juges urbains, les membres des tribunaux d'arrondissement délégués dans les districts. Leur élection, supprimée dans presque tout l'Empire , ne fut maintenue que dans six grandes villes.

Il faudrait opter entre ces trois movens d'organiser le régime électif : le suffrage universel direct, le suffrage restreint et spécial, le suffrage universel à deux degrés. Le premier ne saurait discerner l'homme sensé, l'homme clairvoyant, l'homme d'affaires, le jurisconsulte du candidat incapable, ignorant, inexpérimenté; ni surtout l'homme intègre et ferme, capable de braver l'opinion publique du candidat qui subira les sollicitations et laissera dicter ses arrêts : neuf fois sur dix, il confondra les élections judiciaires avec les élections politiques, et, la majorité se faisant représenter dans le prétoire comme au Palais-Bourbon, la justice, qui ne doit dériver que d'elle-même, dérivera du nombre, c'est-à-dire de la force. Il ne serait guère plus raisonnable de faire nommer les juges par quelques corporations spéciales intéressées à l'administration de la justice : avocats, avoués, notaires, fussent-ils flanqués des licenciés en droit domiciliés dans la circonscription. Outre qu'il paraît illogique de dessaisir à la fois, dans un pays démocratique , le pouvoir exécutif et la nation au profit d'une oligarchie judiciaire, autant vaudrait, ainsi que je l'expliquais plus complètement ailleurs (I), faire élire dans l'armée les colonels parles régiments. Reste le suffrage universel à deux degrés. Mais, outre que l'assemblée électorale proprement dite sera nommée sous l'empire de sentiments politiques et reflétera les passions de ses propres électeurs, la dépendance du juge, je crois l'avoir démontré (2), sera plus étroite encore que sous le régime du suffrage universel direct. Plus le

(1) Voir incH Questions sorinlex et politiijues, p. LIT.

(2) Ibid., p. m).

corps électoral est nombreux, moins le fardeau de la reconnaissance est lourd : il ne serait pas, au contraire, de maître plus impérieux qu'un collège de deux ou trois cents électeurs. Si l'élection s'est faite à cinq ou six voix, quels ménagements le juge ne devrait-il pas garder pour conserver, avec une majorité si faible, ses chances de réélection! C'est pourquoi les pouvoirs publics, s'ils veulent conserver ou constituer un pouvoir judiciaire indépendant, refuseront d'appliquer le régime électif proprement dit à la magistrature.

Prévost-Paradol chercha, dans la Fj-ance nouvelle, le moyen de régler et de combiner l'action de certains corps électifs avec les corps judiciaires en vue de présenter au choix du pouvoir exécutif, pour les divers degrés de la hiérarchie, un nombre limité de candidats parmi lesquels s'exercerait le choix du pouvoir. Il avait sous les yeux l'exemple de deux constitutions monarchiques. On lit dans celle des Pays-Bas (art. 158) : « Il est donné connaissance, par la cour suprême, « de chaque vacance qui se produit (dans son sein) , à la « seconde chambre des États Généraux qui, pour remplir « cette vacance, présente au choix du roi une liste de cinq « personnes. Le roi désigne le président parmi les membres « de la cour suprême et nomme directement le procureur « général (l). » La constitution belge restreint encore la prérogative royale : « Les juges de paix, dit-elle, et les « juges des tribunaux sont nommés par le roi. Les conseil- « 1ers des cours d'appel et les présidents et vice-présidents « des tribunaux de première instance de leur ressort sont « nommés par le roi sur deux listes doubles présentées, « l'une par ces cours, l'autre par les conseils provinciaux. « Les conseillers de la Cour de cassation sont nommés par « le roi sur deux listes doubles présentées, l'une par le « Sénat, l'autre par la Cour de cassation. Dans ces deux

(1) Quant aux autre» trihunaux, la constitution «c l>orne à Jire : " JjC pou- » voir judiciaire est uniquement exercé par des juge» que la loi établit. » (Art. 149.)

« cas, les candidats portés sur une liste peuvent être é(jale- « ment portés suri autre. Toutes les présentations sont ren- « dues publiques, au moins quinze jours avant la nomina- « tion. Les cours choisissent dans leur sein leurs présidents « et vice-présidents. » Il est surprenant, remarque Prévost-Paradol , que nous soyons restés si longtemps insensibles à un exemple si décisif et que le spectacle de nos propres lois, ainsi corrigées, ait été sur nous sans influence. C'est là, pour le brillant publiciste, un frappant indice de notre inaptitude aux réformes, « qui se concilie si malheu- « reusement avec notre facilité à faire des révolutions » . Prévost -Paradol ne connaissait qu'imparfaitement la composition, les traditions et les préjugés, les qualités et les défauts de nos compagnies judiciaires. Il ne s'est pas rendu, je le crois, un compte exact des nombreuses difficultés qu'aurait suscitées, chez nous, une réforme en apparence si simple. Quelques années après sa mort, l'organisation judiciaire des Pays-Bas fut partiellement modifiée. De 1838 à 1874, le prince avait nommé les conseillers aux cours provinciales sur une liste de candidats qu'elles lui présentaient, sans être tenu, d'ailleurs, de s'y conformer : une loi du 10 novembre 1874, supprimant ces présentations, décida que les conseillers seraient, à l'avenir, nommés directement par le roi. Dans la plupart des cas, écrivit à ce sujet M. Godefroi, ancien ministre de la justice et député, « les présentations avaient été dictées par des influences locales, excluant parfois les plus capables : souvent aussi des préférences peu justifiées et des transactions inavouables avaient guidé le choix des candidats (1) v .

(1) <• Il est vrai que le niinistre de Injustice, ajoutait-il, n'était pas lié par ces recoiiiiiiari(latioii8. Mais il se présentait des cas dans lesquels il n'était pas tout à fait à ral)ri de l'inHucncc qu'elles pouvaient exercer. » — Une loi du 9 avril 1877 confère, à vrai tlirc, aux tribunaux, (juand va(|ue une place de juge, de jujje suppléant ou dcjufje de canton, ce droit de présentation qu'on avait refusé, trois ans plus tôt, aux cours. M. Godefroi donne une explication de ce revirement ou de cette inconséquence dans VAnnuairc de législation comparée t/e 1878, p. 543.

Hélas! il en serait fréquemment ainsi, même hors des Pays- Bas , et Ton aurait particulièrement à craindre que la cooptation, appliquée à l'élection des présidents, ne fermât plus d'une fois la route aux plus dignes. Prévost-Paradol aurait probablement répondu qu'il circonscrivait le champ des préjugés et des intrigues en combinant l'action des conseils d'arrondissement et des conseils généraux avec celle des corps judiciaires ; mais c'était, au demeurant, rouvrir une porte bâtarde au système électif et faire participer les agences politiques au choix des juges : peut-être, quelques années plus tard, le même publiciste n'eût-il pas fait le même raisonnement. Nous nous demandons avec quelque inquiétude ce que produiraient, par exemple, dans cet ordre d'idées, les efforts simultanés du conseil général de la Seine et de la cour d'appel de Paris. Dans le sein même des compagnies judiciaires, il se formerait bientôt, en ce pays où la politique imprègne et corrompt tout, deux partis rivaux, hostiles, et l'écho des dissensions qu'auraient suscitées les opérations électorales se prolongerait jusque dans les débats judiciaires.

Cependant il serait puéril de contester que les corps judiciaires dépendront de moins en moins du pouvoir exécutif, à mesure qu'on restreindra son champ d'action. Si le juge ne peut espérer une faveur ni craindre une disgrâce, il échappe aux menaces comme aux caresses. On peut donc envier, à ce point de vue, le sort d'un très petit nombre d'États monarchiques où l'on a su, par un heureux accord des pouvoirs publics, donner une grande part à la magistrature dans le recrutement des juges. Mais nous ne pouvons oublier, en France, qu'il faut aller à l'utile et au possible; que la démocratie est une maîtresse ombrageuse ; et que, déléguant actuellement au président de la République, par l'intermédiaire de ses représentants, le droit de pourvoir aux emplois judiciaires, elle ne se souciera pas de le dessaisir, croyant ainsi se dessaisir elle-même, au profit des gens de robe : elle tremblerait de ressusciter l'esprit de caste , et