DE LA LIHEUTE POLITIQUE

l'ombre des parlements troublerait ses rêves. L'exemple de la Belgique, quelles que puissent être nos réserves, a de quoi séduire les esprits libéraux ; mais il est très invraisemblable qu'il soit jamais suivi par la République française.

La meilleure garantie de l'indépendance est, dans les États où les juges sont nommés par le pouvoir exécutif, l'inamovibilité de la fonction : les magistrats inamovibles, ainsi que le disait le parlement de Paris en novembre 1765, ne sont pas exposés à plier leur devoir au désir de se maintenir. En vain Hamilton en 1788, Story en 1825, avaient jugé l'inamovibilité des corps judiciaires encore « plus im- « portante pour la sécurité des droits des citoyens dans un « État républicain que dans un État monarchique » . Après la révolution de Février, le gouvernement provisoire proclama résolument ce principe « incompatible avec la répu- «i blique » (17 avril 1848); mais la Constituante le maintint, la Législative le fixa (1). Les juges étaient assurément inamovibles en Angleterre depuis le règne de Georges III , en Suède depuis 1809, dans les Pays-Bas conformément aux constitutions de 1815 et de 1848, en Bavière depuis 1818, dans le Wurtemberg depuis 1819, au Brésil depuis 1824, en Portugal depuis 1826, en Belgique depuis 1831 ; ils allaient le devenir en Prusse (1850), en Russie (1864), en Autriche (1867), en Islande (1874), etc. Mais la France, bouleversée par tant de révolutions, eut des efforts exceptionnels et réitérés à fiiire, au lendemain de chaque secousse, pour empêcher la magistrature de crouler avec le régime abattu. Quatre fois le bon sens l'emporta, non sans lutte, sur la passion, l'esprit Hbéral sur l'esprit révolutionnaire, le patriotisme éclairé sur le fanatisme des sectes. Il est à peine utile de rappeler daui^ quelles conditions fut remportée la dernière victoire. Un grand ministre de la justice, M. Dufaure, s'était appliqué, dès la réunion de notre der-

(1) Par la loi du 8 août 1849, tlncidaut (|u';ui(une rôducliou ne pourrait •'opérer dan» le personnel de» cuurti et de» tribunaux que par voie d'extinction.

ilière Assemblée constituante, à réparer la brèche ouverte dans la forteresse par le gouvernement de la Défense nationale (délé^jalion de Bordeaux), et soumit au Parlement un projet ainsi conçu : « Les décrets des 28 janvier et 3 février 1871, qui ont prononcé la déchéance de quinze magistrats y dénommés, sont déclarés nuls et nona venus, comme étant conlraii^es an principe constitutionnel de l'inamovibilité de la magistrature (1). » On pouvait encore tenir ce langage. Après avoir surmonté tant d'épreuves, le principe de l'inamovibilité des juges avait jeté d'assez profondes racines dans le sol de la vieille France pour être envisagé comme une règle constitutionnelle.

Il faut reconnaître que la loi du 30 août 1883 a modifié cet état de choses. Le 22 mars 1879, MM. Floquet, Clemenceau, Madier de Montjau déposèrent une proposition qui accordait au gouvernement le droit de conférer aux magistrats, dans les trois mois, une nouvelle investiture. C'était abolir l'inamovibilité. La mesure fut approuvée par les principaux organes de la presse radicale, et la campagne fut ouverte contre la magistrature. Mais un délai de trois mois ne paraissait suffisant ni à MM. Brisson et Mir, qui proposaient de le doubler, ni à M. Varambon, qui voulait le quadrupler. La Chambre des députés fut bientôt assaillie d'autres propositions encore plus radicales, au premier plan desquelles il faut placer celle de M. Alfred Giraud , feite en vue de suspendre indéfiniment l'inamovibilité jusqu'à la promulgation d'une loi générale sur l'organisation judiciaire. Elle vota, le 13 novembre 1881, par 285 voix contre 161, cette suspension pour un an (2). En 1882, une nouvelle commission, tranchant dans le vif, arrêta le texte des articles suivants : « L'inamovibilité est supprimée. — Une loi ultérieure fixera le mode de nomination et de recru-

(1) La loi du 25 mars 1871, tout en adoptant les vues du gonverneinent, amenda la forme du projet.

(2) Au Sénat, les neuf commissaires élus se prononcèrent en sens contraire, et cette proposition de loi n'eut pas de suite.

tement des magistrats. — Il sera procédé dans le délai de trois mois à la réorganisation du personnel des cours et tribunaux » , et la suppression de l'inamovibilité fut , en effeV, votée le 10 juin 1882 par 283 voix contre 192. Mais les divers groupes de la Chambre ne s'accordèrent pas sur l'ensemble du projet, et les différentes propositions sur la réorganisation judiciaire avaient échoué l'une après l'autre à la suite de débats confus quand le gouvernement, en février 1883, prit en main la direction des opérations, conduites plus violemment qu'habilement par l'extrême gauche. Il proposa, par l'organe de M. Martin-Feuillée, garde des sceaux, de supprimer, outre 230 sièges de substituts de première instance, 18 présidents de chambre et 245 conseillers de cours d'appel , 56 vice-présidents et 254 juges des tribunaux de première instance : en conséquence de ces réductions et pour permettre au ministère de réorganiser la magistrature sur de nouvelles bases, linamovibilité devait être suspendue pendant trois mois. Cette proposition fut adoptée, malgré la résistance de quelques hommes d'État, et l'ensemble du projet, voté par 343 députés, fut transmis à la Chambre haute. Le sort de 2,447 magistrats inamovibles était livré complètement au garde des sceaux au profit d'autant de candidats. Le Sénat fut moins docile et remplaça la suspension complète de l'inamovibilité par une suspension mitigée. Outre que la réduction portait sur 614 sièges au lieu de 857, il ne laissa pas au pouvoir exécutif le droit d'éliminer un nombre indéfini de magistrats et de les remplacer par un nouveau personnel ; le gouvernement, libre de se mouvoir, dans tout l'ensemble de la magistrature pour opérer la réduction (1), était tenu de restreindre le nombre des éliminations à celui des sièges supprimés, par suite de reconstituer les cours et les tribunaux à l'aide d'éléments empruntés à l'ancien personnel. Dix premiers

(1) Mais voir, sur la combinaison employée pour atténuer l'effet de cette réserve, la brochure de M. G. Picot, intitulée : « La magistrature et la démocratie, p. 27 et suiv.

DAxNS L'ÉTAT MODERNE. 99

présidents de cours d'appel, 117 présidents de tribunaux furent inunédiatenient frappés (1).

Ce livre n'est pas une œuvre de dénigrement ou de polémique, et nous entendons nous confiner sur les hauteurs sereines de la théorie poHtique. Mais plus de dix ans se sont écoulés depuis cette épuration, des passions éphémères se sont calmées, et nous pouvons juger cet événement avec la même franchise que tout autre fait historique. A-t-on pu s'imaginer d'abord qu'on laissait subsister l'inamovibilité des juges en la suspendant? Ce principe avait résisté plusieurs fois à l'assaut des révolutions , et c'est ce qui faisait toute sa force. L'atteinte est d'autant plus profonde qu'elle n'a pas été portée dans un accès de fièvre, à la suite d'un bouleversement, mais en pleine paix intérieure, après quatre ans de réflexion, malgré les efforts d'hommes politiques tels que MM. J. Simon, Buffet, Ribot, Bardoux, Bérenger. Quand la magistrature se serait trompée, supposons-le, sur une question de compétence, fallait-il, je le demande non plus aux politiques de 1883 aujourd'hui dispersés, mais aux chefs actuels de l'État éclairés par l'apprentissage du pouvoir, la punir en faisant le siège de l'institution elle-même? Recommenceraient-ils ce qu'ont fait leurs devanciers? Avait-on besoin de cette mesure pour consolider et développer les institutions républicaines?

On a parfois critiqué cette autre partie de la loi du .30 août 1883, qui permet au gouvernement de déplacer un magistrat inamovible sur l'avis conforme du « conseil supé- « rieur' de la magistrature», c cst-à-dire de la cour de cassation, toutes chambres réunies. Je ne m'associe pas à ces critiques. L'inamovibilité des juges fut inventée dans l'intérêt des justiciables, non pas dans celui des juges. Elle ne doit couvrir que leur indépendance. 11 se peut qu'ils aient compromis la dignité de leurs fonctions sans avoir mérité d'en être déchus, et que la prolongation de leur

(^1) Voir, pour de plus amples détails, la même brochure, (>. 38 et suiv.

sf^'our flans une circonscription judiciaire nuise à l'administration de la justice. Il faut donc autoriser leur déplacement, à la condition de subordonner l'exercice de ce droit redoutable au contrôle du corps judiciaire le plus capable de résister aux injonctions des uns, aux recommandations des autres. En Italie, les magistrats inamovibles peuvent être déplacés sur l'avis d'un tout autre conseil supérieur, composé seulement de quatre conseillers et d'un membre du parquet de la cour de cassation élus en assemblée générale, présidé par le ministre de la justice. La loi française donne une garantie beaucoup plus forte aux corps judiciaires. D'autre part, notre conseil supérieur est trop éclairé pour ne pas comprendre que l'intérêt particulier du juge doit fléchir, dès que l'intérêt de la justice est enjeu.

Les juges de paix français sont purement et simplement révocables. On a craint d'abord, il faut le croire, que, dans cette légion de magistrats, choisis parfois au hasard, le plus souvent dépourvus d'instruction juridique, à peu près inconnus tant qu'on ne les a pas vus à l'œuvre, plusieurs ne fussent au-dessous de leur tâche, et l'on s'est proposé d'armer le ministre de la justice contre leurs défaillances. D'autre part, comment méconnaître les inconvénients de cette complète amovibilité? Ce juge est d'autant plus responsable qu'il est seul à juger, que son opinion est connue, qu'il en est comptable envers tous; il est, en outre, par la force des choses, le représentant de l'autorité publique dans son canton : comment résistera-t-il aux injonctions d'un procureur général ou même aux instances d'un préfet lui demandant de coopérer à son œuvre administrative ou politique? Il est donc exposé de la façon la plus grave à devenir un instrument de la puissance executive quand il doit être l'organe indépendant du pouvoir judiciaire. Il ne statue, dirat-on, que sur des intérêts secondaires ; mais l'univers n'est pas composé de capitalistes, et ces questions secondaires sont, pour beaucoup de gens, des questions principales. C'est pourquoi, sans doute, une des lois néerlandaises du

9 avril 1877 a conféré, malgré l'opposition la plus vive, aux juges cantonaux une complète inamovibilité (I).

Peut-être y aurait-il lieu d'opcrcr, dans notre pays, une double réforme. On pourrait, sinon diminuer le nombre des cantons, du moins fondre, en certains départements, deux cantons dans une seule circonscription judiciaire, réduire le nombre des juges cantonaux et, par conséquent, relever leur traitement, par là même leur imposer certaines conditions de capacité (2) : de telles précautions mettraient le gouvernement à Tabri de certaines surprises et calmeraient de légitimes inquiétudes. Cela fait, il serait plus aisé de protéger les juges de paix contre des révocations arbitraires, par exemple en décidant qu'ils ne pourraient être destitués ou même déplacés sans l'avis conforme de la cour dans le ressort de laquelle ils exercent leur fonction. C'est affaiblir, je le sais, l'action du pouvoir sur ces juridictions inférieures ; mais c'est les soustraire en même temps, ce que tout gouvernement doit soubaiter, aux menaces des délateurs, aux obsessions des comités et des agences. L'intérêt bien entendu de la république commande que les juges de toute espèce restent dans leur rôle naturel, c'est-ù-dire se bornent à juger. Plus ceux-ci sont serrés par les influences locales, plus il importe de dégager leur liberté.

Si la magistrature anglaise n'a pas cessé de s'élever dans l'opinion publique; si, de jour en jour, elle a vu croître son influence et son prestige, c'est qu'elle est la plus inamovible du monde. Il arrivait assez souvent, au dix-huitième siècle, qu'un juge reçût de l'avancement, et lord Brougham a condamné cette pratique (3) : on a voulu sous-

(1) « Un juge de canton, a comme juge, le même caractère qu'ont les juges « de tribunaux et même ceux de la cour suprême, h (M. Godefroi dans V Annuaire de léf/islation étrangère de 1878, p. 544.)

(2) La même loi néerlandaise de 1877 exige des candidats au poste déjuge cantonal le diplôme de docteur en droit.

(3) The British Constitution, ch. xix. Comp. obFranqueville, Le système judiciaire de la Grande-Bretagne, t. I, p. 387.

traire le pouvoir judiciaire à cette espèce de gratitude envers le pouvoir qui consiste dans Tespérance de nouvelles faveurs (l). D'un côté, la place de chef justicier des plaids communs et celle de chef baron ont été supprimées; de l'autre, les juges des trois divisions de la haute cour (section de chancellerie, section du banc de la reine, section des testaments, des divorces et de l'amirauté) sont les égaux des cinq juges spéciaux de la cour d'appel (2), qui n'a pas de président. Les seuls postes, dit le comte de Franqueville, qui constituent pour l'un des juges un avancement sérieux sont ceux de lord chef justicier d'Angleterre, de maître des rôles et de pair jurisconsulte, qui peuvent être donnés directement h Yattoi-ney général ou à un avocat éminent, de préférence à l'un des juges de la haute cour. Le gouvernement s'abstient môme d'accorder aux magistrats les faveurs qu'il distribue aux autres fonctionnaires civils : aucun d'eux n'est décoré (3). Nous ne prétendons pas qu'il soit aisé de façonner à de telles mœurs les autres pays civilisés, et nous ne pouvons oublier que plusieurs cahiers de nos États généraux, en 1789, préconisaient un tout autre système, demandant entre autres choses que nul ne pût occuper des places dans les cours souveraines s'il n'avait servi dans les tribunaux inférieurs (4). Mais nous ne nous lassons pas d'admirer ce peuple qui trouve presque toujours, en toute matière, le moyen pratique d'arriver à ses fins, c'est-à-dire de garantir au corps social la plus grande somme possible de liberté politique sous l'empire des lois. Les juges étaient bien plus dépendants en Angleterre qu'en France, non seulement à l'époque des Stuarts, mais encore après 1688, et Guillaume III refusa de sanctionner un bill adopté par les deux Chambres qui posait le principe de

(1) Voir la définition de la gratitude, par Robert Walpoi.i:.

(2) L'unique nvantajjc de ces dernier» con!<iî>le à être iiicndiros du conseil privé et à posséder le droit de préséance (dk FiiANQftviLi.K, ihid., p. 1588).

(3) Dk l*'nANOWKViLLE, ihid.

(4) Ce» expression» sont empruntées au cahier du tiers état de la sénéchaussée de Bordeaux.

l'inamovibilité (1692); cependant les Chambres s'obstinèrent et firent peu à peu prévaloir ce principe, d'abord en le restreignant à la durée d'un règne, plus tard en obtenant que le juge survécût au roi, puisque le roi ne meurt jamais, plus tard encore en le mettant à l'abri des faveurs comme des disgrâces- C'est l'idéal qu'on ne doit jamais perdre de vue : heureux les peuples qui peuvent s'en rapprocher!

Cette même race anglo-saxonne ne s'explique pas pourquoi l'Allemagne, l'Espagne, la France et quelques autres nations possèdent, à côté des tribunaux ordinaires, des tribunaux administratifs. Les juges, dit-elle, n'administrent pas : pourquoi les administrateurs jugent-ils?

L'institution des tribunaux administratifs s'explique par des raisons historiques. Cette sorte particulière de justice naquit après la chute de la république romaine. Quoique les jugements comme les lois fussent à la discrétion du maître, la politique impériale voulut avoir pour les affaires administratives des juges spéciaux , .plus directement dépendants (1) : elle érigea très vite les procurateurs, simples agents du prince (2), en dispensateurs de la justice. L'Empereur, pour soustraire aux tribunaux de droit commun certains procès qui le concernaient, n'avait d'autre moyen que de statuer dans sa propre cause, et Tibère lui-même ne se souciait pas de jouer ce rôle (3). Claude fit décider par le sénat que les sentences des procurateurs seraient réputées avoir été rendues par l'Empereur lui-même (4). Au moyen âge, à partir du treizième siècle, on vit se détacher de la cour féodale primitive une chambre des comptes (en Angleterre, un échiquier) pour le domaine et les finances, un conseil privé pour les affaires d'administration proprement dites. L'Angleterre eut assez d'intelligence et d'énergie po-

(i) Dareste, La justice administrative, p. 2.

(2) Procuratores rei privatœ Cœaaris.

(3) Si (fuando cum privatif disceptaret, forum et jus (Taoit., Annal., XI, 7). Ce texte a été souvent cité, même à la banc des tribunaux.

(4) Tacit., Annal., XII, 60. Comp. Daristb, ibid.,p. 3.

litique soit pour ramener l'échiquier au niveau des autres tribunaux, soit pour protéger les cours de justice contre les entreprises du conseil privé : la France suivit une marche inverse, et les juridictions d'exception s'y multiplièrent.

Il y a, dans le livre d'Alexis de Tocqueville sur L'ancien régime et la Révolution^ un chapitre dans lequel il prouve aisément que la justice administrative est une institution de l'ancien régime. Dès ce temps, les questions litigieuses que soulève la perception de l'impôt appartiennent exclusivement à l'intendant et au conseil. Il en est de même pour tout ce qui se rapporte à la police du roulage et des voitures publiques, à la grande voirie, à la navigation des fleuves, etc. ; en général, c'est devant les tribunaux administratifs que se vident les procès dans lesquels l'autorité publique est intéressée : les intendants veillent à ce que cette juridiction s'étende sans cesse. Quand on lit les édits du dernier siècle ou les arrêts du conseil pris à la même époque, on en trouve peu dans lesquels le gouvernement ait omis d'attribuer à la compétence exclusive des intendants et du conseil les procès qui peuvent en naître. Dans les matières réglées par des lois et des coutumes anciennes où cette précaution n'a pas été prise, le conseil intervient sans cesse par voie d'évocation. Il s'établit non dans les lois, mais dans l'esprit de ceux qui les appliquent, comme maxime d'État, que tous les procès dans lesquels un intérêt public est engagé ou que suscite l'interprétation d'un acte administratif ne sont point du ressort des juges ordinaires (I). Mme d'Épinay écrivait A l'abbé Galiani, le 11 avril 1771, au moment où Louis XV venait d'exiler le premier président de Maleshcrbes et de remplacer les cours de justice ordinaires par le conseil du roi : « On se révolte « contre l'idée que le conseil est complètement juge et « partie. » Ce qui commençait à révolter les philosophes

'1) L'ancien régime et la He'volution, liv. II, eh. iv.

ne troublait pas notre ancien {gouvernement et ne dérangeait guère, en tout cas, ses habitudes.

Mais l'institution s'explique-t-elle également, dans un pays libre ou qui prétend l'être, par des motifs logiques? Il est permis d'en douter. M. Dareste a dit que les principes, de 1789, pénétrant peu à peu dans la justice administrative, transformèrent une invention du despotisme en une garantie de la liberté. Mais ces principes, quelque grands qu'ils soient, n'ont pas pour effet de transformer la nature des choses, et bien des gouvernements les ont d'ailleurs, en prétendant les appliquer, entendus d'une manière différente. Il faut juger 1 institution en elle-même.

Il est une classe de procès qu'il faudrait déférer à des juges particulièrement indépendants, je parle de ceux où l'administration est en cause ou dans lesquels un intérêt public est mêlé. Ce sont précisément les litiges qu'on défère aux tribunaux administratifs. Des difficultés s'élèvent, en matière de travaux publics, entre les entrepreneurs et l'administration : pour justifier la compétence administrative, notre répertoire classique invoque le « principe qui fait rentrer dans le contentieux administratif les débats élevés entre un particulier et l'administration représentant des intérêts collectifs (I) ». Mais cette explication, qui suffit à la plupart des Français, n'est pas convaincante. Les tribunaux de droit commun rendent, comme les autres, la justice au nom du peuple, et l'administration ne serait pas amoindrie parce qu'elle aurait à plaider devant eux : il s'agit uniquement de discerner quel est le tribunal le plus apte à tenir la balance égale entre les deux parties, par conséquent à rendre une bonne justice. Je lis un peu plus loin, dans le même répertoire (2), que les lois de l'an lil, de l'an IV et de l'an VIII ont soumis les contestations issues des ventes de biens nationaux aux tribunaux administratifs pour protéger énergiquement les acquéreurs contre les

(1) Dall07., v" Compét. administr., n" 379.

(2) Ibid., n" 439.

anciens propriétaires, « en déférant ces réclamations à un « corps dépendant du gouvernement » . Mais la fin ne justifie pas les moyens : il fallait avant tout que ces réclamations, comme les autres, fussent déférées à des juges impartiaux (1). Nos conseils de préfecture statuent aussi sur la validité des élections communales ou d'arrondissement, lorsque la réclamation est fondée sur l'irrégularité des opérations électorales : si le gouvernement tient, contre toute vraisemblance, à faire invalider une élection, même régulière, ou valider une élection, même irrégulière, il leur faudra beaucoup d'héroïsme pour lui résister (2).

C'est qu'en effet, au lendemain du jugement, ses membres pourront être destitués ou dispersés. Si le pouvoir exécutif laisse une certaine liberté d'allure aux tribunaux administratifs dans les affaires de médiocre importance, il se désintéressera difficilement des grands procès. Or ce qui caractérise généralement le juge administratif, c'est son amovibilité. S'il a cessé de plaire, il peut cesser d'être et, le sachant, il craindra de cesser de plaire. 11 n'est pas inutile de rappeler comment l'auteur des décrets du 22 janvier 1852 se conduisit envers son propre conseil d'État : les conseillers Cornudet et Giraud, le maître des requêtes Reverchon, le président de section Maillard furent expulsés de ce haut tribunal pour avoir osé croire que les tribunaux de droit commun pouvaient statuer sur le recours des princes d'Orléans dépossédés. S'il est vrai, comme l'a dit M. Ribot dans la discussion de la loi du 30 août 1883, que l'existence d'une magistrature indépendante soit une partie essentielle de la liberté publique et s'il faut reconnaître que l'inamovibilité du juge est la principale garantie de cette indépendance, il est aisé de tirer la conclusion.

Le mal s'aggrave encore si, par le mécanisme de la loi

(1) Il eut II remarquer d'ailleurs que cette compétence n'est pas limitôc anx ventf» (le hienB nationaux faites pendant la période révolnlionnairc (^trihiinal dcH cunllits, 1"' mari* 1875 et 2^» juin 1876),

(2) Il serait facile de multiplier ces exemples.

sur les conflits, la juridiction d'exception peut attirer tout à elle. C'est ce qu'on pouvait craindre sous la Restauration, sous la monarchie de Juillet et sous l'Empire, alors que, la lutte sur la compétence une fois établie entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire, le jugement des conflits où l'administration était partie intéressée appartenait au plus haut tribunal administratif, c'est-à-dire au conseil d'État. Cette législation fut heureusement modifiée sous la seconde et sous la troisième République, par les lois du 4 février 1849 et du 24 mai 1872. On sait que, d'après cette dernière, la cour de cassation et le conseil d'État députent trois de leurs membres au tribunal régulateur, et que ces six élus, sous la présidence du ministre de la justice, membre de droit, nomment à leur tour deux titulaires et deux suppléants. L'élément judiciaire balancerait donc exactement l'élément administratif si le ministre de la justice n'était appelé, dans les cas graves et douteux, à les « départager » . La législation prussienne donne une garantie de plus aux justiciables : le tribunal des conflits est composé de onze membres dont six doivent appartenir au tribunal supérieur de Berlin.

Ce que les étrangers comprennent le moins dans la « théorie française » , c'est que, attribuant une partie de la justice à des corps administratifs, nous prétendions appliquer et consacrer la ;; séparation des pouvoirs « . Cette terminologie ne surprend plus nos compatriotes, tant ils y sont habitués, et pourtant elle est inexplicable. Nous avons séparé les pouvoirs, il est vrai, en chassant la justice de la sphère administrative et en défendant aux juges de statuer par voie de disposition générale et réglementaire. Mais nous les avons confondus, ainsi que le signalait il y a plus de trente ans, avec une rare élévation de langage, Alexis de Tocqueville, en laissant l'administration s'introduire dans la sphère naturelle de la justice. Par exemple, on enseigne en France que les « ministres sont, en matière de contentieux administratif, les juges ordinaires du premier

degré (1) ». Or le cabinet, formé par la réunion des ministres, est précisément le ressort qui met en mouvement tous les rouages de l'organisme politique ; sa fonction propre est d'exercer le pouvoir exécutif; il guide et dirige le pouvoir législatif; possédant cette action directe sur le premier, cette influence indirecte sur le second, il est le lien qui unit ces deux pouvoirs. Quoi! ce n'est pas introduire l'administration dans la justice que d'ériger ces ministres en juges! Le préfet est un autre juge administratif, dont nous ne voulons pas énumérer ici les attributions (2). Cependant le préfet est par excellence l'agent, le représentant du gouvernement, le chef de tous les services administratifs, le gérant actif de tous les intérêts généraux dans le département. N'est-ce pas mêler les pouvoirs que de lui conférer des attributions juridictionnelles ?

Gomment une juridiction si défectueuse dans son principe a-t-elle trouvé, dans notre pays, parmi les plus honnêtes gens et les jurisconsultes les plus éclairés, des partisans convaincus ? C'est que le conseil d'État, tribunal administratif suprême, a dignement rempli sa tâche et que la valeur des hommes a corrigé les vices de 1 institution. Des autres arguments qu'on peut opposer aux plus illustres publicistes de l'école libérale, tels que Tocqueville et le duc Victor de Broglie, il n'en est pas un qui mérite une discussion. Mais un médiocre gouvernement pourrait modifier le meilleur personnel à sa guise et composer un corps essentiellement amovible d'hommes partiaux qui serviraient ses passions, ou d'hommes faibles qui trembleraient à son moindre signe. C'est pourquoi, sans contester un seul des éloges que MM. Reverchon, Aucoc, etc., ont adressés à leurs anciens collègues, il faut, ce semble, s'atta-

(i) Formule de M. Batdie. (Traite de droit public et administratif, 2° éd., t. VU, n'^Ol.) « C'est à eux, dit M. Aucoc (l. I, n" 338}, (in'il appartient de prononcer «ur le» contestations qui rentrent dans le contentieux administratif lorxrpic la loi n'a attribué compétence à aucune autre juridiction et que l'acte attaqué n'émane pas du chef do i'Ktat. »

(î) Voirsur ce point Ratbie, ibid.^ n" 416; Aiicoc, ibid., n" 337.

cher, dans un débat de ce {]enre, aux principes, qui durent, et se détacher des liommes, qui passent (1).

LWnjjlelerre et les États-Unis ne connaissent pas les tribunaux administratifs : toute contestation qui porte sur la violation d'un droit est soumise à l'autorité judiciaire. Cet état de choses, a-t-on dit (2), « s'explique par l'ensemble des institutions de l'Angleterre et de l'Amérique » . A coup sûr, l'An^jleterre et l'Amérique sont essentiellement des pays libres; ni l'une ni l'autre n'auraient laissé s'acclimater un principe qu'on peut ne pas pousser, dans la pratique, à ses conséquences extrêmes, mais qui contient, en germe, la destruction de la liberté politique comme de la liberté civile. C'est, a-t-on dit encore, une manifestation de ce tempérament particulier qui caractérise la race anglo-saxoime, et je ne méconnais pas que cette race, « douée d'une initiative que « rien n'étonne, d'une persévérance que rien n'abat (3) » , soit à la fois la plus patiente et la plus virile, « la plus audacieuse et la plus réglée « de l'univers. L'Italie, pays latin, avait renvoyé, par une loi du 20 mars 1865, aux tribunaux civils les réclamations soulevées par les actes de l'administration (4). Son Parlement avait eu pourtant à lutter contre les théories respectables do l'illustre Romagnosi, auxquelles MM. Crispi et Ilattazzi apportaient l'appui de leur puissante parole; mais il avait donné dans cette circonstance une preuve remarquable de son intelligence politique et de son aptitude à saisir les conditions élémentaires de l'organisation d'un peuple libre. Nous nous hâtons de confesser qu'on retomba, vingt-cinq ans après, dans l'ornière. Le conseil d'État fut doté le 31 décembre 1889 d'une nouvelle section qui fut

(1) Il est à peine utile de faire observer que le magistrat français, quelles ques soient se» préférences lhéori(|ues, doit appliquer scrupuleusement la loi française et que nos tribunaux ordinaires ne peuvent, sans manquer à leurs devoirs, empiéter sur les attributions coutentieuscs des juyes administratifs.

(2) M. Aucoc, 2« édit., t. I, p. 256.

(3) MOMTALKMIIKRT.

(4) Sauf en ce qui concerne les pensions des fonctionnaires publics, la comptabilité publique et les emprunts contractés par l'Etat.

110 DE LA LIBERTÉ POr.ITIQUE

elle-même investie d'attributions contentieuses administratives. La reculade fut complétée par une loi du T'mai 1890 qui détermine les attributions contentieuses d'une junte provinciale administrative présidée par le préfet. Nous avions trop présumé de l'Italie. On peut décidément soutenir que l'aptitude à se passer des juridictions administratives est un don particulier du ciel.

Abstraction feite de ces juridictions, on reconnaît assez généralement que les tribunaux extraordinaires ne sont point assez indépendants pour rendre une bonne justice et que nos États généraux avaient entrevu l'une des conditions fondamentales de la liberté politique en réclamant avec constance, de 1355 à 1789, leur suppression. Si l'on veut comprendre tout le parti qu'un mauvais gouvernement peut tirer d'une juridiction extraordinaire, on consultera les documents que M. Victor Pierre vient de publier sur le 18 fructidor (l). On connaît assez bien l'histoire des tribunaux révolutionnaires proprement dits; trop peu celle des commissions militaires organisées par la loi du 19 fructidor an V et substituées aux tribunaux criminels de département, que la loi du 25 brumaire an III avait déjà chargés de condamner à mort dans les vingt-quatre heures « sans recours ni sursis « certaines catégories d'émigrés, sur la simple constatation de leur identité. Elles prononcèrent en effet, en dix-huit mois, cent soixante condamnations capitales. La commission militaire ne jugeait pas, elle verbalisait. Le législateur de l'an III ne s'étant pas expliqué sur le droit de défense, Merlin, ministre de la justice, en avait conclu que les émigrés ne devaient pas être défendus (2). On étouffait ainsi les prétentions d'indépendance affichées par ces tribunaux ordinaires auxquels s'était fiée la Convention, mais qui, d'après la proclamation du Directoire (18 fructidor), « n'usaient de leurs droits que

(1) Pari», 1893. A Piciiid.

(S) Lettre du ininislro à la couiniiïsion militaire établie au palais de justice. (Voir Pierre, p. 190.)

« pour absoudre et protéger les ennemis de la patrie » .

Proté(;é contre certains abus d'influence ou de pouvoir, le juge est d'autant plus astreint à remplir certains devoirs. Pour être inamovible, on ne devient pas irresponsable. La permanence des fonctions ne doit pas couvrir la paresse ou la négligence : nul ne doit laisser traîner les affaires en longueur ni s'attribuer des loisirs que la loi n'a pas donnés. Même en Angleterre, quand un membre de l'ordre judiciaire néglige gravement ses devoirs, un lurit de sciy^e facias peut annuler ses lettres patentes de nomination. Le juge, à plus forte raison, s'il est infirme ou malade, doit savoir se retirer : il en est surtout ainsi là où la loi n'assigne aux magistrats aucune limite d'âge, et la résistance des vieillards ou des valétudinaires est déjouée par toutes les lois européennes d'organisation judiciaire, môme en Angleterre, où les Gbambres du parlement peuvent voter une adresse à la Couronne en vue d'obtenir la destitution des récalcitrants (1). Enfin le juge est obligé non seulement d'appliquer strictement, mais de respecter la loi constitutionnelle du pays dans lequel il rend la justice. Ce n'est pas qu'il faille lui conseiller, ainsi que l'a fait Bacon dans son traité De officio judicis , de prendre l'avis du prince toutes les fois qu'un intérêt politique est engagé dans le débat, et je persiste (2) à blâmer l'illustre cbancelier d'avoir comparé les magistrats de l'ordre judiciaire à des lions » couchés au pied du trône « . Le juge ne se couchera pas plus aux pieds du prince qu'aux pieds du peuple ; mais il doit au prince comme au peuple de ne pas abriter son opposition sous son indépendance.

Le gouvernement a, de son côté, des devoirs à remplir envers l'ordre judiciaire. Tout d'abord il faut absolument

(1) Il faut dire, à l'éloge de la ina^jietrature française, que plus d'un magistrat, sentant décliner ses forces ou s'amoindrir ses facultés, résigne spontanément ses fonctions, pouvant encore les remplir à la rigueur, avant l'âge fixé par la loi. J'ai vu s'accomplir sous mes yeux, plus d'une fois, ces actes de désintéressement.

(8) Voir nion livre sur les Devoirs, de CicÉnoif, 2' édit., ch. vi.

que les organes de la puissance législative se résignent à supporter ce pouvoir rival et quelquefois gênant. Il peut sans cloute arriver que certains tribunaux n'interprètent pas les lois selon le vœu d'une des deux Chambres : il est loisible au Parlement de modifier ces lois, mais non d'excommunier ou de discréditer les juges. Quant au pouvoir exécutif, chargé de les nommer, il doit chercher des gens suffisamment instruits, par-dessus tout des gens honnêtes et désintéressés. La pire faute qu'il puisse commettre est de sacrifier cette nécessité permanente à l'intérêt politique d'une heure fugitive. Il aurait tort de compter sur le dévouement inaltérable de quelques personnages bruyants qui lui prodiguent les marques de leur servilité, car, à l'heure critique, ces amis dévoués lui manqueront peut-être, et quand il les a crus capables de mettre les lois à son service, ne lui prêteront pas même l'appui des lois. La meilleure politique, parce qu'elle consolide les républiques ou les empires en leur gagnant la confiance des justiciables, consiste à raisonner comme si le régime établi devait durer toujours, par conséquent à lui donner, même dans l'ordre judiciaire, des auxiliaires honorés, placés au-dessus du soupçon, capables de répondre aux vœux et aux besoins permanents du pays. Ces juges une fois choisis, il ne faudra pas leur demander de services politiques ni .les pousser à certaines déterminations par l'appât de certaines faveurs, mais les laisser à eux-mêmes et se féliciter si personne n'a de prise sur leur conscience. II faudrait encore, s'il existe à côté d'eux des tribunaux administratifs, séparer avec un soin scrupuleux les matières purement administratives des matières ordinaires et laisser tout le droit commun, sans restriction, sans réserve, aux tribunaux de droit commun. Il serait d'autant plus difficile de déraciner d'un pays les institutions libres qu'elles seraient placées sous l'égide d'un pouvoir judiciaire ainsi constitué.

Au temps où nous vivons, il est un autre joug, autrement lourd que celui du pouvoir exécutif, auquel le juge doit se

DAÎsS L'ETAT MODERNE. 113

soustraire s'il ne veut abdiquer son indépendance, je veux parler de celui qu'impose « l'opinion publique » . Je ne médis pas de r « opinion » ; comme elle se forme, le plus souvent, parmi les gens qui sont à même de réfléchir, elle est, dans un État démocratique, le contrepoids du nombre : on ne gouverne pas longtemps contre elle, j'allais dire sans elle, et pourtant il faut, à un moment donné, quand elle se méprend sur les vrais intérêts de la nation, que le gouvernement lui-même tâche de la redresser, qu'il aille, le cas échéant, jusqu'à lui résister. Mais le propre de la justice est qu' « aucun être humain ne puisse faire pencher de l'épaisseur d'un cheveu l'équilibre de ses balances (1)» . Comment pourrait-elle compter avec l'opinion? C'est ici que la tâche du juge moderne se complique. L'opinion publique a, dans tous les siècles, tenté de devancer l'œuvre du juge, épousant la cause d'un plaideur ou d'un accusé même avant les débals, môme avant qu'une affaire fût instruite et que le tribunal eut pu réunir les éléments de sa propre conviction. Mais, si ce n'est aux temps très reculés où les procès se plaidaient sur la place publique, cette opinion, dépourvue d'organes, ne régnait pas en souveraine maîtresse. Les murmures du « public judiciaire » ne dépassaient guère l'enceinte du Palais, et les plus retentissants pamphlets n'étaient tirés qu'à un bien petit nombre d'exemplaires. Quelle dilférence! qu'il est facile de propager une idée, vraie ou Ixiusse, par la voie de la presse, de la faire pénétrer jusque dans les plus humbles villages, d'en imprégner toute l'atmosphère qu'un pays respire ! Ce flot monte et déborde : le juge, qui le voit grossir, se sent déjà suspect, s'il reste inqjartial, et pourtant s'il faiblit, il cesse d'être un juge! Non civium ardor prava jubentium , non vultiis instantis tyranni. . . Voici donc un nouvel aspect de ce courage civil, que Cicéron, le plus éloquent et le plus complet panégy-

(1) C'est ainsi que M. Walsoii l'arkcr, prôsideiit du Lanqiict du jubilé de hi reine, a, dans son discours du 4 juin 1887, caractcrisc la niayistralurc an^jlaisc.

riste du courage civil, n'avait pas entrevu. Car cette « opinion » sent sa force et ne pardonne pas facilement à ceux qui n'ont pas subi sa loi. Le juge doit donc s'attendre à des représailles immédiates. Peut-être, à la longue, trouverat-il un tardif dédommagement dans quelque revirement de la pensée publique, et cette récompense est de celles que nul ne peut dédaigner; mais c'est par amour de la justice qu'il doit embrasser la justice, et son indépendance est à ce prix. C'est ainsi que la force morale du juge devient, dans les États démocratiques, un élément de la liberté.

Prévost-Paradol, cherchant avec une extrême ardeur à constituer une justice indépendante, soupira, dans la France nouvelle^ après le jury civil. G était, à ses yeux, faire injure à la nation française que de la croire dénuée d'une intelligence suffisante et d'un amour assez vif du bien public pour qu'elle eût le pouvoir et la volonté de se rendre à ellemême la justice civile, comme cela se fait en Angleterre. C'est que Prévost-Paradol écrivait sous le second Empire et bridait de soustraire les juges à l'influence du gouvernement; mais il avait omis d'envisager la question sous ses deux faces et ne songeait pas que la justice serait encore plus mal rendue si le juge, échappant au prince, se laissait aller aux fluctuations de l'opinion publique. En général, celle-ci tient, dans les procès faits par l'être collectif aux individus, pour ceux-ci contre celui-là. Dès le dix-huitième siècle, un publiciste anglais, William Palley, remarquait que le jury n'était pas impartial dans ces sortes d'affaires, par exemple si le clergé plaidait pour la dîme; si les percepteurs plaidaient pour le recouvrement de l'impôt. Blackstone, de son côté, confesse qu'il faut se défier du jury « quand la question litigieuse intéresse beaucoup de pertt sonnes du lieu, quand elle a excité des rumeurs et que les «f passions de la multitude se sont enflammées, enfin lorsque « le peuple est bien disposé pour l'une des parties » . Pourtant, d'après ce môme Blackstone, c'est au jury civil, « après « Dieu » , que l'Angleterre doit sa liberté ; Rome, Carthage

et Sparte ont perdu la leur parce qu'elles ne connaissaient pas cette institution (1) ! Ce paradoxe est condamné par l'expérience, car l'Anjjleterre se débarrasse en fait du jury civil (2) sans cesser de figurer au premier rang des peuples libres. Notre Assemblée constituante de 1789, qui dota le pays d'une organisation judiciaire si défectueuse, ne commit pas du moins cette faute; en n'écoutant ni Sieyès, ni Duport, ni Robespierre, qui défendaient, à divers points de vue, l'institution du jury civil, bien loin de compromettre l'indépendance de la justice, elle rendit aux justiciables un service immense.

(i) Tome V, p. 59.

(2) Voir mon Discours sur Sieyès et le jury civil, p. 57.