Î DE LA LIBERTE POLITIQUE

la constitution prussienne de 1850 (l). Il Tétait par la constitution mexicaine de 1857 (2). Tous les habitants, lit-on dans la constitution de la République argentine (1860), jouissent des droits suivants, conformément aux lois qui en réglementent l'exercice, à savoir, le droit de s'associer dans un but utile. La constitution grecque de 18()4. pose le principe dans des termes absolus (èî). La constitution roumaine de 1866 tient un langage semblable, quoiqu'un peu moins précis (4). Voici la formule adoptée soit au Danemark (1849-1866), soit en Islande (1871) : a Les citoyens ont le «droit de former des associations pour tout objet légal, « sans autorisation préalable : aucune association ne peut « être dissoute par mesure du gouvernement (5). « Les citoyens, lit-on dans la loi constitutionnelle autrichienne de 1867, ont le droit de se réunir et de former des associations : l'exercice de ce droit est réglé par des lois spéciales. La constitution de 1876 accorde à tout Espagnol le droit « de « se réunir pacifiquement et de s'associer dans un but tem- « porel » . Les citoyens bulgares ont, d'après le pacte fondamental (1879), le droit de former des associations sans autorisation préalable, sous la seule condition que ces associations, par leurs buts et leurs moyens, ne portent pas

(1) L'art. 30 est ainsi conçu : « Tous les Prussiens ont le droit de former « des associations dont le but n'est pas contraire aux lois pénales. La loi « rc{jle, au point de vue du maintien de la sùrctc publique, l'exercice du droit « garanti par cet article. Des associations politiques peuvent être soumises à « des restrictions ou à des prohibitions temporaires par mesure Icjjislalive. «

(2) Dont l'art. 9 est ainsi conçu : « Ne peuvent être restreints à l'égard de « personne le droit de s'associer (et de se réunir paciHqueinent) pour un objet M licite; mais ces droits ne peuvent être exercés à l'effet de prendre part aux « affaires politiques du pays que par les citoyens de la llépubliijue... « Mais ce droit a été singulièrement restreint, quant aux associations religieuses, par l'acte de réforme du 25 septembre 1873, art. 5.

(3) Art. il. Les Grecs ont le droit de s'associer en se conformant aux lois de l'J'llat (jui, toutefois, ne pourront jamais soumettre ce droit à une autori.sation préalable du gouvernement.

(4) Art. 27. Les Iloumains ont le droit de s'associer en se conformant aux lois qui règlent l'exercice de ce droit.

(5) Toutefois la disposition qui suit confère au gouvernement un droit d'interdiction provisoire.

atteinte à l'ordre (gouvernemental et social, à la religion et aux bonnes mœurs. Les Serbes, dit encore la nouvelle constitution de la Serbie, ont le droit de s'associer dans des buts qui ne sont pas contraires à la loi, et ce droit ne peut être soumis à aucune mesure préventive. La constitution fédérale suisse (1874) donne aux citoyens le droit de former des associations, pourvu qu'il n'y ait dans leur but ou dans les moyens qu'elles emploient « rien d'illicite ou de dange- « reux pour l'État (l)», et le législateur suisse donne aux citoyens, en principe, la même liberté de s'associer, qu'ils poursuivent un but moral ou un but lucratif, inscrivant cette liberté dans son code fédéral des obligations (2), pour mieux marquer qu'elle est le droit commun de la république (3). On étonnerait beaucoup un citoyen de la libre Angleterre en lui demandant sur quel texte législatif repose, dans son pays, la liberté d'association. Elle est la substance même de la liberté politique anglaise. M. Guizot a démontré brièvement comment, à l'époque où le trône anglo-normand fut occupé sucessivement par un certain nombre d'usurpateurs, par exemple sous Guillaume II et sous Jean sans Terre, les barons, dont aucun n'était assez puissant pour réprimer à lui seul l'extension menaçajite du pouvoir royal, contractèrent l'habitude de s'unir et par quel enchaînement de circonstances l'absence des grands fiefs, en permettant au pouvoir d'arriver plus promptement à l'unité , força la liberté de chercher sa garantie dans l'esprit d'association (4). Plus tard ce peuple, adonné passionnément à la recherche des meilleures occasions de profit et doué d'une force d'expansion exceptionnelle, fut des premiers à constater l'avantage de la production en grand et à reconnaître que

(1) Mais voir, quant aux associations relijjieuses, l'art. 51 tic la uièriie constitution .

(2) Le code fédéral des obligations du 14juin 1881.

(3) Mais voir, quant aux associations qui ne sont pas reconnues par le droit cantonal comme personnes morales, l'art. 717 du même code.

(4) Histoire des origines du gouvernement représentatif en Europe, t. II, p. 73.

la différence entre cette production et la production restreinte d'une marchandise quelconque peut représenter la différence entre le profit et la perte; il trouva naturellement dans l'association un moyen pratique d'organiser la production et la fabrication sur une vaste échelle. Toutefois la liberté d'association elle-même n'enchaîne pas le pouvoir illimité du parlement, qui l'a suspendue quelquefois, par exemple en 1799 et en 1817. Deux statuts de Georges 111 ont même borné la liberté des associations politiques (1). C'est aux États-Unis que la liberté d'association semble avoir atteint son extrême développement : elle y a transporté des montagnes, fondant dans toutes les villes et môme dans les districts ruraux d'innombrables œuvres de bienfaisance et de science, bâtissant des collèges, créant des universités, allant parfois jusqu'à monopoliser les transports, jusqu'à gouverner une ville, un État entier par une sorte de mainmise sur les tribunaux ou sur les législatures, etc. Cependant, même dans cette république où l'abus des droits en a suivi si souvent l'usage, le président et les gouverneurs des États peuvent, en proclamant la loi martiale, suspendre la liberté d'association.

La France est, parmi les pays libres, le seul où la liberté d'association ne soit écrite ni dans les mœurs ni dans les lois. Nous donnons au monde, il faut en convenir, un étrange spectacle.

Presque toute la législation française est encore aujourd'hui dans l'article 291 du Code pénal. Si les associés sont au nombre de vingt, leur association est licite; ils ne doivent au gouvernement aucun compte de son existence et ne répondent de ses actes que dans les termes du droit commun. Dépassent-ils ce nond^re, ils commettent un délit, à moins qu'ils n'aient obtenu l'autorisation proalal)lc du pouvoir exécutif. Ce régime avait été non adouci, mais aggravé par la loi d'avril 1834 : M. Guizot, à vrai dire, invo-

(1) 39 Geo. m, c. 79; 57 Geo. III, c. 19.

quait alors les circonstances et non les principes : il reprochait au parti républicain de rendre l'article 291 «encore K nécessaire » : « Chaque fois, disait-il, que ce parti s'est « emparé de nos institutions, de la presse, de la parole, du « droit d'association, il en a tiré un tel sujet d'épouvante « et de dégoût qu'au bout de très peu de temps le pays tout a entier s'est indigné, alarmé, soulevé, et que la liberté a ti péri dans les embrassements de ses honteux amants. » Bref les dispositions de l'article 291 devinrent applicables aux associations de plus de vingt personnes, alors même qu'elles seraient partagées en sections d'un moindre nombre, et les peines édictées en 1810 contre les chefs frappèrent désormais les associés eux-mêmes. Le droit d'association ne prit sa revanche qu'en 1848 : la constitution de notre deuxième république reconnut aux citoyens le droit de s'associer et ne lui donna pour limites que « les droits ou « la liberté d'autrui et la sécurité publique » . C'était une belle promesse, qui ne fut pas tenue. D'ailleurs la constitution de 1848 alla promptement rejoindre ses aînées, et, pour qu'aucune équivoque ne subsistât, un décret du 25 mars 1852 rétablit la législation du premier Empire, complétée par celle de la monarchie. îl semblait que l'opinion publique se lût détachée de cette question lorsque succomba le second Empire.

A dater de cette époque, une nuée de projets tomba sur les Chambres législatives : dès le 8 mars 1871, MM. Tolain, Lockroy, Floquet et plusieurs de leurs collègues demandèrent simplement, au nom du principe républicain, l'abrogation des lois existantes : la prise en considération fut votée le 31 mars et la discussion s'engagea sur un texte de dix-sept articles, d'ailleurs absolument différent de la proposition primitive, rédigé presque exclusivement par M. Bertauld : l'Assemblée nationale décida, le 17 mai 1872, aune très forte majorité, de passer à une seconde délibération qui n'eut jamais lieu. C'est alors que se succédèrent le projet de MM. Naquet, Barodet, Louis Blanc, Clemenceau

et Lockroy portant abrogation pure et simple de la législation actuelle (23 mars 1876); un deuxième projet tout semblable de MM. Louis Blanc, Barodet et Madier de Montjau (1" juin 1878); les deux projets de M. Gantagrel (16 janvier 1877, 26 mai 1879), en partie dirigés contre les établissements religieux; l'importante proposition de M. Dufaure (17 juin 1880), qui fut repoussée par le Sénat, quoique M. Jules Simon, rapporteur de la commission sénatoriale, se fût chargé de la défendre; le projet de M. Waldeck-Rousseau, ministre de l'intérieur (23 décembre 1883), qui ne fut l'objet d'aucun rapport; un projet très restrictif de M. Marmonier (3 avril 1888), presque aussi défavorable aux associations politiques qu'aux associations religieuses; un autre projet présenté le 5 juin 1888 par MM. Floquet, ministre de l'intérieur, et Ferrouillat, ministre de la justice, reposant sur la distinction entre l'existence légale et la capacité civile, qui n'a pas été discuté; une nouvelle proposition d'abroger les lois existantes, déposée sur le bureau de la Chambre le 19 novembre 1889 par M. Gunéo d'Ornano et quelques-uns de ses collègues; une proposition de M. Reybert (22 février 1890); une proposition de M. Goblet (21 décembre 1891), qui soustrait les associations à la formalité de la déclaration dès qu'elles ne comportent pas un régime de vie commune, et leur refuse la personnalité civile quand elles ne présentent pas un caractère d'utilité publique, etc. Rien de tout cela n'aboutit. On ne sait ce qu'il faut le plus admirer de cette activité qui ne se lasse pas ou de cette inépuisable stérilité.

Cette contradiction n'étonne que des esprits superficiels, et l'on n'a pas besoin de faire un grand effort pour en pénétrer le secret. Les Français mettraient volontiers au frontispice de leurs codes cette maxime d'un jurisconsulte romain : Jus sewper œquahile quœsilum est iicqtic aliter jus esset. Ils aspirent, en général, à l'unité de législation, et les chefs de l'école libérale professent qu'il n'y a pas lieu de s'en départir, même en cette matière. Un autre parti politique craint, au

contraire, même hors de France, mais surtout en France, que les associations relijyieuses ne trouvent dans cette unité de législation le moyen d'étendre outre mesure leur influence. Comme il est difficile de prendre un parti sous l'empire de ces préoccupations contraires, on n'en prend pas.

On s'explique dès lors comment nos pouvoirs publics ont détaché si facilement de la loi sur les associations un chapitre relatif aux syndicats professionnels. En vain M. Ganta(^rel fit-il remarquer dans la discussion {générale de la loi du 21 mars 1884 que ce projet était prématuré, qu'il fallait voter d abord la loi sur les associations. Les unions d'ouvriers n'inspiraient pas à la majorité des deux Chambres les mêmes craintes que les congrégations religieuses, et la circulaire ministérielle du 25 août 1884 pour l'application de cette loi contient cette phrase remarquable : « L'article 1" « consacre la liberté complète d'association, mais seule- « ment au profit des associations professionnelles. » En effet, c'est seulement au profit des syndicats que les articles 29 1 , 292, 293, 294 du Code pénal et la loi du 1 0 avril 1 834 sont abrogés. Bien loin de chicaner sur les détails et de chercher à restreindre la portée de l'innovation par une interprétation restrictive, le gouvernement s'est complu à faire observer que la loi du 21 mars remettait complètement aux travailleurs le soin et les moyens de pourvoir à leurs intérêts, que rien ne justifierait l'ingérence administrative dans la direction de semblables sociétés et que, si des difficultés pouvaient naître, elles devraient toujours être tranchées dans le sens le plus favorable au développement de la liberté.

Mais nous croyons que la liberté d'association ne doit pas être le monopole des syndicats professionnels, et nous espérons qu'elle deviendra, chez nous comme ailleurs, le patritrimoine de tous.

Gomment ce régime de liberté devrait-il être organisé (l)?

(1) Nous laissons ici de côté, le lecteur s'en apercevra sans peine, les asso-

D'abord par la suppression de l'autorisation préalable. Celle-ci date de loin, dans notre pays, et Domat la regardait comme indispensable à la police de l'État, sous prétexte qu'il y faut réprimer non seulement les crimes, mais tout ce qui peut mettre en péril la tranquillité publique : toutes assemblées de plusieurs personnes en un corps sont donc illicites, concluait-il, « à cause du danger de celles qui « pourraient avoir pour fin quelque entreprise contre le « public » : celles même qui n'ont pour fin que de justes causes ne peuvent se former « sans une expresse appro- « bation du souverain » . Cette conception parut naturelle aux Constituants de 1789, et Siéyès n'hésita pas à déclarer dans sa brochurs : Qu'est-ce que le tiers? que Y ordre social exigeait avec rigueur de ne point laisser les simples citoyens se disposer en corporations. Il est à peine utile de faire observer que le régime de l'autorisation préalable est celui du bon plaisir : quand l'association n'aurait pour fin que de justes causes, quand elle serait capable de rendre au pays les plus grands services, elle ne naîtra pas s'il déplaît au souverain qu'elle se forme. Non seulement elle ne naîtra pas, mais elle peut en général, sur un signe du maître, retomber dans le néant. Aux États-Unis, il est vrai, les chartes à' incorporation sont regardées comme des contrats législatifs passés avec l'État et, d'après l'article I", sect. X, § 1", de la Constitution, qui défend au législateur de passer aucun acte de nature à porter atteinte aux contrats, celui-ci ne peut pas les annuler, si la charte même ne contient une réserve (1). Mais c'est un jus singulare, dérivant de la Constitution fédérale, et d'ailleurs l'insertion de la réserve est de plus en plus fréquente. La Constitution cantonale de Genève (24 mai 1847), après avoir énoncé qu'aucune cor-

ciationg lucratives, civiles ou cornuicrcialcs. Celles-ci sont régies, en France, par le titre IX du livre III du code civil, par le tilro III du livre I du code de comincrcc, par la loi du 24 juillet 1867.

(1) Voici la formule ({énéralenient adoptée dans ce dernier cas : « La légis- ■ laturc pourra, à toute époque, modiHer, amender ou rcvo(|uer le présent « acte. »

poration ne peut s'établir sans l'autorisation du Grand Conseil, prend soin d'ajouter : « Cette autorisation esttou- « jours révocable. » En décidant que les congrégations de femmes non existantes au l" janvier 1825 doivent être autorisées par le pouvoir législatif, notre loi du 24 mai 1825 donne expressément au même pouvoir le droit de révoquer cette autorisation, et l'on admet en France que le droit d'autoriser, de quelque façon qu'il s'exerce, implique le droit de supprimer. Quelques jurisconsultes vont jusqu'à transporter à l'État l'attribution des biens appartenant aux établissements supprimés ! La proposition de loi qui fut adoptée en première lecture, le 17 mai 1872, par notre Assemblée nationale, enlevait bien au gouvernement le droit de conférer les autorisations préalables, mais pour le donner aux cours d'appel. Elles avaient, pendant un délai de quinze jours, le droit de faire opposition à la naissance d'une association. Le droit d'interdiction ne faisait que changer de main : il n'était pas aboli, la liberté n'était pas fondée (1).

Il faut donc remplacer l'autorisation par la déclaration.

M. Goblet est allé plus loin. Il a proposé le 21 décembre 1891 de ne pas subordonner la constitution des associations à l'accomplissement de cette dernière formalité. Peutêtre s'est-il laissé guider par l'exemple de la grande république américaine où, d'après les principes généraux des législations d'État, les membres d'une secte, d'une congrégation, d'un ordre religieux quelconque peuvent, non seulement sans antorisation administrative, mais sans déclaration préalable, se réunir, adopter le genre de vie qui leur convient, se donner la discipline qui leur plaît, se livrer à la propagande dans l'intérieur du pays par la presse et par la prédication (2).

Mais il serait difficile et peut-être ne serait-il pas désirable de rompre à ce point soit en France, soit dans les autres

(1) Rapport de M. J. Simon, 27 juin 1882.

(2) GiRLiËR, La république américaine, t. III, p. 499.

États européens, avec toutes les idées reçues. L'État ne saurait, sans manquer à son rôle, abdiquer toute surveillance sur les associations, et, pour les surveiller, il doit les connaître. C'est ainsi que les associations politiques sont punies même en Anjjleterre, quand elles cachent les noms de leurs membres ou de leurs directeurs (l).Tel était encore le but de la proposition soumise au Sénat français par M. Dufaure et légèrement remaniée par la commission sénatoriale, sur le rapport de M. J. Simon. La déclaration de^ ait indiquer, outre l'objet et le nom de l'association, les noms, l'âge, la profession, le domicile des sociétaires et spécialement de tous ceux qui devaient représenter la société sous une dénomination quelconque, le siège social, les ressources financières de l'entreprise. Les fondateurs étaient, en outre, tenus de déposer les statuts (2) : un registre spécial, communicable à toute réquisition des autorités publiques ou des associés, aurait mentionné toutes les modifications survenues soit dans ces statuts, soit dans la situation matérielle et dans le personnel. L'association ainsi déclarée était constituée ; ses membres pouvaient se réunir, vivre en commun, elle pouvait faire par ses représentants tous les actes que comportaient son existence et l'objet de sa fondation, hors ceux qu'eût impliqués la personnalité civile, dont elle était encore dépourvue (3). Ce système, qui ne fut pas goûté par nos législateurs, prévalut au contraire en Espagne, où les pouvoirs publics s'acquittèrent, le 30 juin 1887, de la promesse contenue dans la constitution de 187G. Au delà des Pyrénées, les fondateurs d'une association doivent, huit jours au moins avant de la constituer,

(1) 39 Geo. III, c. 79.

(2) « Ce que nous entendons par statuts, ce n'est pas un règlement tl'exer- « cices spirituels, qui ne regardent que la conscience des religieux. Il n'irn- " porte ni à l'Etat ni aux tiers de savoir s'ils se confessent tous les mois ou tous >• les huit jour», s'il» se lèvent à cinq heures du matin, etc. Ce que nous dcuian- « don», ce sont le» statuts (|ui louchent aux intérêts des tiers avec l'association « et de l'association avec le» tiers; ou encore aux intérêt» civils des associés « entre eux. " (Rapport de M. J. Simon.)

(3) Voir le môme rapport.

présenter au gouverneur de la province où elle aura son siège, deux exemplaires, signés par eux, des statuts, règlements, contrats ou délibérations par lesquels cette association sera régie (1). Il est tenu, dans chaque gouvernement de province, un registre spécial sur lequel les associations ayant leur siège ou leur établissement dans cette province seront inscrites au fur et à mesure de la présentation des actes constitutifs. L'existence des associations est établie au moyen de certificats conformes au registre. Enfin l'association tient et exhibe à l'autorité, quand celle-ci l'exige, un registre mentionnant les noms, surnoms, professions et domicile de tous les associés et indiquant ceux qui sont chargés de l'administration ou de la représentation (2). C'est le régime de la liberté garantie et contenue par la publicité.

Mais il n'y a pas au monde, selon la remarque de Minghetli, un but qu'on puisse atteindre, fùt-il le plus idéal, le plus abstrait, sans quelque moyen matériel. Dès que l'association a le droit de se fonder, elle a le droit de vivre, par conséquent de se procurer sans nuire à autrui tout ce qui est nécessaire à sa conservation et à son développement. C'est ici qu'il convient de jeter un coup d'œil sur la pratique adoptée dans un pays où le droit d'association a enfanté des prodiges, je veux parler des États-Unis.

L'association n'arrive à la plénitude de l'existence légale, dans la grande république américaine, que par V incorporation. Celle-ci l'investit de la personnalité civile, lui donne

(1) o Ces documents expriment clairement la dénomination et l'objet de « l'association, le lieu où elle doit avoir son siège, la forme de son adminis- « tralion ou de son gouvernement, les ressources sur lescjuellcs elle compte ou « avec lesquelles elle se propose de subvenir à ses dépenses, ainsi que la des- » tination à donner aux fonds ou à l'avoir de la société, en cas de dissolu- « lion » .

(2) Sont exceptées des dispositions de la loi espagnole de 1887 : 1' les associations de la religion catholique autorisées en Espagne par le (-oncordat; 2° les associations non énumérées dans l'article l"" qui se proposent un objet purement civil ou commercial, auquel cas elles seront régies par les dispositions du droit civil ou commercial; 3° les instituts ou corporations qui existent ou fonctionnent en vertu de lois spéciales.

les moyens de s'administrer librement et va jusqu'à lui conférer, dans certains cas, de grands privilèges (l). Dans les statuts de New- York pour 1888 et 1889, on trouve des actes spéciaux en faveur de la Southern New-York- Bapdst association, de VEvangical Liitheran Zion Church of Schnectady, du Parochial fund of the protestant episcopal Church of the diocèse of central Neiv-York, etc., qui étendent les droits issus de la législation générale. D'après les principes de la conmion law, la constitution d'un corps moral ne peut procéder que d'un acte de la puissance souveraine. Les législatures des États (ou le congrès s'il s'agissait des territoires) accordaient donc autrefois la personnalité civile par une charte d'incorporation (2) : le bill spécial se prétait alors à toutes les dispositions que réclamait la nature de chaque association et déterminait d'une façon distincte les conditions de son existence. Il en est encore ainsi dans quelques États. Mais la plupart d'entre eux, entre autres le Massachusetts, ont abandonné le système des chartes particulières pour tracer des cadres légaux que les associations, lorsqu'elles veulent être « incorporées » , s'approprient par une déclaration publique faite à l'officier chargé de les recevoir (registrar, recorder) : elles naissent donc à la vie civife sans une intervention spéciale du législateur, en se conformant aux conditions de publicité fixées d'avance par les actes généraux d'incorporation (3). Gomme on se soucie moins, aux États-Unis, d'éviter certains abus que de stimuler l'initiative des citoyens, ce régime donne un essor extraordinaire aux associations sur toute la surlace du territoire (i).

(1) C'est ainsi que le» associations religieuses incorporées sont autorisées, dans la Nouvelle-Angleterre et dans le Maine, à lever des taxes pour l'entretien du culte et à les asseoir sur les biens meubles et inuncubles de leurs adhérents.

(2) La l'cnsylvanic donne aux courts of plens, le Mississipi donne au gouverneur le- droit {l'accorder l'incorporation des !*o(iét(''8 religieuses.

(3) Les législatures de ces Etais ne s'inlerdiscnl pas d'ailleurs d'accorder à certaines soc^iélés des iliartes particulières.

(4) Dans le Vermonl, la simple rédaction d'une charte par une société

Il est d'ailleurs à remarquer qu'une association, même non incorporée, n'est pas réduite à l'impuissance. Une société peut, aux États-Unis, sans recourir aux pouvoirs publics, se procurer certains moyens matériels d'existence suffisants à ses débuts, par exemple faire des quêtes, recueillir des souscriptions et des dons manuels; elle peut même, sans demander l'incorporation, jouir de propriétés mobilières ou immobilières affectées à son usage par suite d'acquisitions faites sur les produits des cotisations ou provenant de legs et administrées par des trustées (1). La protection accordée par les cours d'équité aux trusts établis dans une vue religieuse est même, dans certains États, regardée comme plus favorable que l'incorporation.

Heureux les peuples qui possèdent le secret de leur force et ne retournent pas leur bras contre eux-mêmes ! Heureux les peuples qui savent préférer, en toute circonstance, leur propre grandeur à de stériles rancunes et qui ont le courage de regarder la liberté face à face ! L'empire du monde leur appartient.

En France, à partir de 1871, les libéraux eux-mêmes se sont divisés. D'après le projet de M. Bertauld, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, la société, par cela seul qu'elle était licite et qu'elle avait fait la déclaration préalable, obtenait, sans intervention du gouvernement, la personnalité civile, et le rapporteur reconnaissait en outre, dans la discussion du projet, que les associations auxquelles il déplaisait de l'obtenir auraient le droit de vivre comme elles le pourraient, à l'abri du droit commun individuel. C'était le maximum de la liberté. Toutefois, même dans ce système, la capacité d'acquérir des immeubles en France pouvait être limitée par une loi, et l'association ne devait

religieuse suffit pour lui accorder l'incorporation : le Kew-Hanipshire y

ajoute une obligation de publicité.

(1) « Quelques États, la Virginie, le Nevada, l'Arkansas, la Caroline du « Nord notamment, refusent en règle générale l'incorporation aux sociétés «religieuses; mais l'application de ce principe suffit pour permettre aux •< diverses églises de posséder le temporel nécessaire à leur existence. »

pouvoir acquérir à titre gratuit qu'autant qu'elle y serait autorisée conformément aux dispositions applicables aux communes et aux établissements publics. Il est aisé de justifier l'une et l'autre exception : d'une part l'accroissement indéfini de la mainmorte offre des inconvénients économiques et politiques ; on l'a senti même aux Etats-Unis, où, dans plusieurs États particuliers, les actes généraux d'incorporation limitent l'acquisition des propriétés immobilières (1) : d'autre part, les corporations privées ne peuvent pas se plaidre d'être traitées comme des corporations publiques, telles que les communes.

M. Jules Simon a passé sa vie à défendre la liberté politique : le projet qu'il déposa sur le bureau du Sénat le 27 juin 1882 était un nouveau témoignage de son attachement à cette cause. La commission dont il fut l'organe accordait un premier degré de personnalité morale à toute association licite, une fois déclarée. Celle-ci pouvait non seulement faire par ses représentants tous les actes de pure administration, mais encore posséder, à titre d'apports, des valeurs mobilières et les immeubles « strictement nécessaires pour « le but qu'elle se proposait k , ou même employer son capital d'apport et les économies annuelles faites sur les cotisations et les intérêts des apports en rentes nominatives sur l'État ou en obligations industrielles nominatives garanties par l'État (2). Après quoi le projet organisait, pour d'autres associations, une personnalité plus complète. Celles-ci, quel que fût leur ol)jet, pouvaient être, sur leur demande, reconnues comme établissements d'utilité publique, mais seulement par une loi spéciale et après une instruction administrative; en ce cas, elles devaient constituer « une personne civile ayant droit de contracter en son

(1) Maryland, Virginie, Orégon, Californie, ct<;.

(2) Mai», hors CC8 i-as, l'ussocintion consliliu'e j)ar une simple déclar.ition no pouvait acquéri,r «le» valeurs »ioI)ilièie8 ou de» |)iopri(U('s iiiiinobilières ni «OU8 son nom, ni iiidireetouient et par porsoniie inU^rposc^-o ; elle était inoapalilc de recevoir dcR lilirrulités, tie <|uel<pui nature et à (juelijiie litre tpic ec fût. (Art. 9 <lu projcA.)

« nom, d'acquérir, de recevoir par acte entre vifs ou testa- «« mentaire en se conformant à l'article 910 du Gode civil, « et d'ester en justice » . Il faut dégager de cette importante proposition deux idées fondamentales.

D'abord le droit élémentaire de posséder, qu'a l'association, ne dérive pas de l'acte législatif qui l'érigé en « personne morale » . Môme en droit civil et d'après les principes posés par le code français, les sociétés qui ne forment pas des personnes juridiques (comme les sociétés purement civiles et les associations en participation) possèdent d'une certaine manière. Leur patrimoine n est autre, à vrai dire, que celui des associés, réputés copropriétaires par indivis des biens mis en commun ; mais cela n'empêche pas chaque associé d'être débiteur de son apport « envers la société (1) » , ni certains créanciers d'être réputés « sociaux « quand les obligations ont été contractées pour affaires communes et d'avoir pour gage spécial, d'après les docteurs, « tous les « biens de la société (2) » . Il n'y avait pas de raison pour distinguer, à ce point de vue, des sociétés ordinaires les associations sans but lucratif, mais il était utile, pour éviter toute confusion, que ces règles du droit commun leur fussent adaptées législativement : c'est ce qu'avait fait, avec toute la netteté désirable, la commission sénatoriale.

Le projet rompait en outre, de la façon la plus éclatante, avec les théories de notre première Assemblée constituante. C'est là qu'avait été proféré le fameux mot de Thouret : « Les corps n'ont aucun droit réel par leur nature, puisqu'ils « n'ont pas même de nature propre. » Conséquence : de même que la suppression d'un corps n'est pas un homicide, la destruction de ses droits n'est pas une spoliation ! Ce raisonnement était puéril et, même en nous confinant dans l'orbite du droit pénal, comment, de ce que la suppression

(1) Ce 801II le» expressions de notre code civil (art. 1845). La société, ce sont, il faut le reconnaître, les associés. Mais il fallait bien recourir à cette forme de langage pour désij;ner l'ensemble.

(2) PosT, Sociétés civiles, n° 666.

violente d'un corps ne saurait s'assimiler au meurtre, déduire que le vol, l'abus de confiance ou l'escroquerie doivent changer de nom quand ils sont dirigés contre un groupe d'hommes, au lieu de l'être contre un individu? Puisqu'il est loisible aux hommes de se grouper, comment perdraient-ils en se groupant les droits qu'ils possédaient dans leur isolement? Si l'on veut dire simplement que la loi peut tout faire, on va trop loin, car il est évident que l'empire matériel de la puissance législative s'étend sur les individus comme sur les groupes : quiconque relira le décret du 17 septembre 1793, relatif aux « gens suspects» , et tant d'autres lois votées par la Convention, se convaincra facilement qu'une assemblée peut violer les droits individuels comme les droits collectifs quand elle ne limite pas sa puissance par l'idée de la justice. Même en dehors de tout emprunt à la thèse du contrat législatif qui prévalut aux États-Unis (1), le projet reconnaît ouvertement que les associations, même simplement déclarées, peuvent avoir des droits acquis. « A plusieurs reprises » , lit-on dans le rapport de M. J, Simon, « il a été question, dans la com- « mission, de dissolution prononcée par décret. Nous « n'avons admis que la dissolution prononcée par les tri- « bunaux... (2). Ayant complètement détruit l'autorisation « préalable, nous n'aurions pas cru avoir suffisamment « affranchi le droit d'association si nous avions armé le K pouvoir politique ou administratif du droit redoutable de « dissolution. » Ainsi donc il fallait, dans la pensée de la commission sénatoriale, que le pouvoir législatif lui-même se mît hors du droit commun pour décréter la dissolution d'une association régulièrement constituée. Par conséquent, on ne retirait pas d'une main ce qu'on avait donné de l'autre. C'est ce que l'on comprit en Espagne, où l'autorité judiciaire devint seule compétente pour prononcer la dis-

(1) Voir ci-clcHsus, p. 158.

(2) En ra» de condamnation pour crime ou délit, ou pour (;lian{;ciiicnl «le 'objet de l'aiaocialiou, aux termes de l'art. 14, § 2, du projet.

solution des associations constituées conformément à la

loi(l).

Mais on concevrait dilHcilement que le régime préventif fût aboli pour les uns et subsistât pour les autres. La loi doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse (2). L'exception appelle l'exception, et la liberté placée sous le régime des exceptions, c'est le contraire delà liberté, c'est le privilège (3).

Ce n'est pas que la liberté cesse, en cette matière, de consister à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui (4), et que le droit d'autrui ne forme, par conséquent, sa limite naturelle. Il y a, par la force des choses, des groupements illicites. Telles sont, au premier chef, les associations de malfaiteurs : il n'existe pas une société qui puisse tolérer, sous prétexte de liberté, l'union d'hommes qui mettent leurs forces en commun pour atteindre un de ces buts : le vol, l'assassinat, le pillage. Il est inutile de développer cette proposition, qui n'a pas de contradicteurs.

Mais on cesse de s'accorder quand il s'agit d'appliquer le principe, c'est-à-dire d'arriver à la détermination du caractère illicite. Pour bien faire ressortir cette divergence, il convient d'opposer l'un à l'autre les deux projets dont nous avons parlé plusieurs fois : celui de M. Bertauld, celui de M. J. Simon,

Le premier réputait illicite toute association ayant pour but : 1° de changer la forme du gouvernement établi ; 2° de mettre obstacle à l'action des pouvoirs publics et d'en usurper les attributions; 3° de provoquer, d'organiser et subventionner les grèves ou d'entraver par un moyen quelconque la liberté du travail et des conventions ; 4" de porter atteinte au libre exercice des cultes, aux principes de la

(1) Voir, pour de plus amples détails, l'art. 15 de la loi espagnole.

(2) Déclaration des droits de l'iioinmc et du citoyen, du 24 juin 1793, art. 4.

(3) Voir le rapport de M. J. Simon.

(4) Déclaration des droits de l'iiommc et du citoyen, de septembre 1791

morale publique et religieuse, de la famille, de la propriété, ainsi qu'à Tordre public et aux bonnes mœurs. C'était subordonner outre mesure à l'appréciation du pouvoir judiciaire le droit qu'ont les citoyens de s'associer librement. Qu'est-ce, au juste, qu'une association contraire à l'ordre public? On a défini l'ordre public tant de fois et de tant de manières ! A quel signe certain les associés discerneraient-ils eux-mêmes si leur association avait le droit de naître et de vivre? C'est ici qu'apparaît le danger des catégories, tantôt précises, mais incomplètes, tantôt compréhensives, mais indéfinies. On glisse aisément sur cette pente. Qui ne se rappelle les reproches adressés, six ans plus tard, par les libéraux de l'empire allemand à la célèbre loi du 21 octobre 1878? Celle-ci ne se bornait pas à prohiber les sociétés dont les « aspirations » démocratiques et sociales, socialistes ou communistes, avaient pour objet de renverser l'ordre politique ou social existant; elle appliquait la même interdiction aux sociétés dans lesquelles se manifesteraient, « d'une manière dangereuse pour la paix « publique et en particulier pour l'union des diverses classes « de la population « , des aspirations démocratiques et sociales, socialistes ou communistes (1). Les « autorités de police (2) » se trouvaient ainsi, sur tout le territoire de l'Empire, investies d'un pouvoir immense : à quel moment la concurrence licite, l'antagonisme engendré par le jeu naturel des intérêts dégénère-t-il en « aspiration dange- « reuse pour l'union des diverses classes de la popula- « tien 5) ? Que d'associations désormais suspendues entre la vie et la mort ! Cette liberté semée d'embûches, est-ce encore la liberté ?

Le projet sénatorial de 1882 plaçait, au contraire, avec une admirable netteté, la liberté d'association sous l'égide du droit commun. S'il résultait soit de la déclaration et des statuts déposés, soit des changements qui y seraient

(i) « Ayant pour objet de renverser l'ordre politi(|ue ou social existant. » (2) Voir les art. 6 et 7 de cette loi.

apportés plus tard, que l'association devait se livrer à des entreprises ou actes qualifiés crimes ou délits par la loi ou contraires aux bonnes mœurs, les directeurs ou représentants pouvaient être traduits en police correctionnelle et condamnés à une amende : le tribunal était en outre chargé de prononcer la dissolution (1). Telle est, en effet, l'extrême limite de la vraie liberté. Le code pénal est fait pour tous les citoyens, qu'ils s'isolent ou se groupent. Si l'impunité dérivait de la liberté, les associations jouiraient d'un privilège intolérable. Mais une simple peine pécuniaire laisserait l'État désarmé : la dissolution cesse d'être une mesure arbitraire et devient une peine légitime puisqu'elle est appliquée régulièrement par le juge à des cas prévus, efficace et nécessaire parce qu'elle peut seule mettre un terme au duel entrepris par une force collective et permanente contre la grande association.

Nous pouvons désormais aborder ce redoutable problème : y a-t-il lieu de mettre les associations religieuses hors du > droit commun ? Oublions, s'il se peut, les querelles de l'heure présente, la rivalité des partis, la manœuvre à commander dans les batailles électorales, et demandons-nous ce que réclament à la fois les droits immuables de la conscience, les intérêts généraux du genre humain.

M. Marmonier, dans la proposition de loi qu'il soumettait en 1888 à la Chambre des députés, demandait la suppression pure et simple des congrégations d'hommes : c'était reconnaître implicitement le caractère illicite des associations religieuses, au moins quand elles se forment entre gens du sexe masculin. C'est une opinion contraire qui prévaut aux États-Unis. Quoiqu'un assez grand nombre d'associations anticliréliennes, au premier plan desquelles figure V Order of American Union, se soient constituées depuis un quart de siècle dans la grande république, elles n'en ont pas extirpé cette idée très simple : les institutions

(1) Voir, pour l'exposé complet du système, les art. IC à 20 du projet.

religieuses sont essentielles au bien de l'État. C'est pourquoi, sur toute l'étendue dn territoire, les cours de justice traitent avec une grande faveur les trusts établis pour l'usage et le profit d'une église ou pour l'entretien d'un ministère ecclésiastique (1). Les Français sont habitués à de telles lisières qu'ils ont quelque peine à se faire une idée nette de la législation et de la jurisprudence en vigueur dans certains États particuliers, tels, par exemple, que l'État de NcAv-York. Où se trompe-t-on? est-ce en France? est-ce en Amérique ? J'ai beaucoup de peine à croire que ce soit en Amérique.

Le propre des religions, c'est d'enseigner qu'il faut croire en Dieu, le prier et lui rendre un certain culte. Estce qu'un tel enseignement peut abaisser l'âme d'un peuple, entraver le développement de sa vie morale ou de sa vie matérielle ? On ne saurait l'admettre. Dès lors c'est restaurer le privilège que d'ôter à des citoyens le droit naturel de s'associer pour s'acquitter en commun de certains devoirs religieux.

On répond, il est vrai, que, si la religion est en général, selon le mot de M. Thiers, un des grands besoins de la société humaine et si, par conséquent, l'association religieuse n'est pas, en elle-même, nécessairement illicite, elle peut le devenir. Certaines sectes ne peuvent-elles pas offrir un danger pour l'ordre public ou pour les mœurs? Tels furent, par exemple, les Adamites d'Amsterdam, qui conçurent l'étrange idée de se promener sur les places publiques dans le costume de notre premier père : tels sont les Mormons, qui ressuscitent la polygamie et contre lesquels il a fallu prendre, même aux États-Unis, des mesures particulières. Telle serait encore aujourd'hui la religion catholique.

Il est à peine utile de remarquer que, si quelque société

(1) Voir, pour (le plus amples dévcIoppcmcnU, Tyi.kii, The law of rehtjious tocietii.'f, etr., p. 345 et siiiv.; Lnws relatiitf/ to reliyioiis corporations, etc., by SiNhiOHT lliNT, 2" i-dit. (New-York, 1881).

religieuse outrage les bonnes mœurs ou trame des complots contre la sûreté de l'État, elle sera punie et dissoute selon le droit commun ; par conséquent, non pour s'être formée dans un but religieux, mais pour avoir dévié de sa ligne naturelle en abritant sous le masque de la religion des pratiques immorales ou des menées coupables. Il s'agit d'apprécier si les associations religieuses catholiques, envisagées comme telles, abstraction faite des circonstances exceptionnelles qui modifieraient leur caractère, encourent un semblable reproche et peuvent être soustraites au droit commun.

L'acte d'accusation comprend, en général, quatre chefs. On y reproche d'abord aux membres des congrégations de se lier par des vœux temporaires ou perpétuels. Quel argument en tirer contre elles (1)? car il est loisible à chacun de faire des vœux à Dieu. C'est une affaire entre le croyant et Dieu, non pas entre le croyant et la société civile; par conséquent, de tels vœux ne la regardent pas. Il est vrai que ces associés pratiquent en outre le célibat. Mais on ne peut obliger personne à prendre femme, et le mariage forcé n'est qu'un sujet de comédie. Ces célibataires vivent, sans doute, en commun : qu'y faire, si la communauté de vie n'a par elle-même rien d'illicite, étant fondée sur l'instinct le plus vivace et le plus légitime de la nature humaine? Mais on blâme avec une énergie particulière les congréganistes d'ab- . diquer leur volonté dans les mains d'un supérieur. Or, où prendre le droit de défendre à un homme , par une loi civile, de confier la direction de sa conduite à un autre? Chacun, ayant le gouvernement de sa personne, peut la laisser diriger par son voisin. Si l'un prétendait échapper à la responsabilité du délit commis par ordre de l'autre sous prétexte qu'il ne s'appartient plus, la société lui répliquerait qu'il est resté, dans ses rapports avec elle, un citoyen semblable à tous les citoyens et responsable comme eux.

(1) Nous nous bornons, ou peu s'en faut, à résumer l'argumentation de M. J. Simon (discours du 5 mars 1883).

Que conclure? C'est que les adversaires de la liberté d'association confondent, à chaque article de leur réquisitoire, le domaine de la conscience et l'empire des lois. Ils interviennent, par une prétention à la fois chimérique et tyrannique, dans les rapports secrets de l'homme avec Dieu. Ils se trompent.

L'État se tromperait d'une autre manière s'il s'avisait de soumettre les associations religieuses catholiques à l'autorisation préalable, parce qu'il ne goûterait pas leurs doctrines ou qu'il voudrait empêcher leurs collèges de faire une trop rude concurrence à ses propres établissements. D'abord, il excède son rôle quand il s'érige en juge des doctrines et des méthodes, quand il prend parti pour les bleus ou pour les verts, pour les réalistes ou pour les nominaux. Laissons-lui, par hypothèse, le droit non seulement d'avoir une opinion sur toutes choses, mais encore de tendre à la faire prévaloir : du moins ne doit-il pas la faire prévaloir en étouffant, si tel est son bon plaisir, l'opinion d'autrui. M. Jules Simon déclarait hautement, dans son discours du 5 mars 1883 (qui pouvait le démentir?), avoir désiré toute sa vie le succès prédominant des écoles de l'Université. Mais il ajoutait aussitôt : « Je désire son succès par son mérite; je ne le désire « pas par l'exclusion des autres : je ne sais pas ce que c'est « que de fermer avec un bâillon la bouche d'un adver- « saire. » Cette phrase est le programme nécessaire de tout gouvernement ou de toute assemblée qui voudra fonder la liberté d'association. Celle-ci serait encore au tombeau tant qu'elle ne serait pas, dans une même patrie, le patrimoine de tous et que les diverses catégories d'associés pourraient, selon les vicissitudes du sort, passer incessamment du droit commun dans l'exception ou de l'exception dans le droit commun. Les sociaUstes allemands, voulant prouver à l'Europe (ju'ils avaient pour eux la logi{[ue et l'esprit de suite, ont réclamé la liberté d'association non seulement pour eux, mais pour les Jésuites.

L'association a ses fanatiques , auxquels la liberté ne

suffît pas. On put s'en convaincre en assistant à l'évolution, puis à la scission qui se produisirent dans la rédaction d'une revue spéciale où les questions sociales ont été traitées, depuis plus de dix ans, avec une remanjuable indépendance, je veux parler de V Association catholique. Dès le premier numéro de 1884, M. de la Tour du Pin-Chambly y reprochait aux disciples de Le Play leur attachement à la forme usée de la corporation libre et prônait « le régime ayant pour « base la corporation privilégiée « . « Ce qu'il nous faut « avant tout », ajoutait en juillet 1885 M. de Ségur- Lamoignon, « c'est une institution publique créant l'orga- « nisation corporative légale, une loi organique du travail « établissant, dans chaque corps de métier, une corporau tion dans laquelle personne ne sera contraint d'entrer, « mais qui sera investie de prérogatives légales » . Il ne restait plus qu'un pas à faire, et Lœsewitz le fit : « De l'in- « succès des associations libres » , déclara-t-il le 15 janvier 1886, « on ne peut conclure légitimement qu'à la né- « cessité d'associations obligatoii'es . » La même idée avait prévahi plus de vingt ans auparavant dans les conseils du gouvernement français, et le projet de loi sur les associations syndicales qui, remanié par la commission du Corps législatif, devint la loi du 21 juin 1865, établissait, à côté des associations libres et des associations simplement autorisées, des associations forcées, c'est-à-dire qui pouvaient être imposées aux intéressés malgré leur résistance, même unanime (1). Plus tard (2), la loi autrichienne sur l'assurance des ouvriers contre la maladie réalisa le type entrevu chez nous en 1865 : en établissant une caisse de secours par district, non seulement elle impose aux ouvriers de la circonscription de s'y affilier, mais elle organise un groupement obligatoire entre certaines caisses. De même, en Allemagne, d'après la loi du 10 avril 1892 sur l'assurance des ouvriers contre la maladie, l'autorité administrative peut

(1) La cuinmission du Corps lôjjislalif ne les admit pas.

(2) 30 iiinr» 1888.

instituer d'office une association de caisses locales (1). Sans débattre ici les défauts et les avantages de ces lois particulières, nous répudions le principe général de l'association forcée. La vertu même ne doit pas être embrassée par contrainte. Je me crois, à tort ou à raison, assez fort pour marcher seul : de quel droit m'imposer un compagnon? C'est en me repliant sur moi-même que je sens mon activité croître et mon intelligence s'illuminer : de quel droit m'écraser sous le joug de la collaboration?

Toute association particulière a ses charges comme ses avantages : si j'entends me priver de ceux-ci pour ne pas subir celles-là, nul n'a le droit de refaire mon calcul et de prendre mon parti contre moi-même. « Le droit de rester « en dehors de tout syndicat n'est pas moins respectable « que le droit de se syndiquer (2). »

Il semble que certaines associations professionnelles françaises aient perdu du même coup la notion de la justice et celle de la liberté. Les ouvriers mégissiers de la fabrique Alric, de Millau, s'étant mis en grève, ont tenté d'imposer à leurs patrons la promesse écrite de n'occuper que des ouvriers syndiqués. On a vu, dans le Berry, quelques syndicats instituer des séries de prix et prétendre soit interdire aux ouvriers qu'ils n'avaient pas enrégimentés de débattre librement les conditions de leur propre travail, soit se faire attribuer une partie de l'économie que 1' « employeur » pouvait réaliser en traitant à des conditions avantageuses avec r « employé « non syndicataire. On a vu, dans l'Isère, un autre syndicat punir un de ses propres membres de ce qu'il s'était retiré de l'association et refusait d'y rentrer, en le faisant congédier de tout autre atelier sous la menace d'une grève et en le mettant dans l'impossibilité de gagner son pain. Le principe de la grève obligatoire est inscrit dans les

(1) Par excm|>lc en vue do les rendre aptca à passer certains contrats conimuus, ou «le réduire le nombre de leurs comptables. (Voir les art. 4(5, 46 «, 46 b, de la loi du lu avril 1892.)

(2) M. Constans. Discours du 4 juin 1893.

statuts de la fédération typojrraphique française , de la chambre syndicale des ouvriers chapeliers de Paris (1), etc. L'obligation pour les ouvriers gantiers d'entrer dans un syndicat national était naguère une des questions inscrites au programme du congrès international de Grenoble (septembre 1893). Ceux qui demandaient hier la liberté réclament aujourd'hui l'empire et se figurent n'être qu'à moitié libres s'ils n'ont pas donné des fers à quelqu'un. Cependant il saute aux yeux que, si les hommes ont le droit de s'associer, ils ont plus certainement encore celui de ne pas le faire. On ne peut pas plus obliger les ouvriers à faire partie d'un syndicat qu'on ne doit pouvoir contraindre les patrons à recevoir exclusivement dans leurs ateliers des ouvriers syndiqués. Il faut défendre la liberté d'association et combattre la tyrannie des associations.

Le gouvernement de Juillet fut, pendant dix-huit ans, embarrassé par le droit de réunion. En effet, il était également difBcile, à cette époque, d'en avouer et d'en méconnaître le principe. La constitution de 1791 avait donné sans doute aux citoyens la liberté de se réunir « paisible- M ment et sans armes» en satisfaisant aux lois de police; mais les constitutions ultérieures, la charte de 1830 ellemême, gardaient sur cette question le plus profond silence. Or une loi de thermidor an V avait non seulement prohibé « toute société particulière «'occupant de questions poli-

(1) La grève ol)li{jatoire, a dit très bien M. Marcel Barthc au Sénat le 1" juin 1893, c'est évidciuuient la négation de l'art. 7 de la loi du 21 mars 1884. Car, si le syndicat n'est pas obligatoire, il va de soi que la grève, dans laquelle doivent figurer nécessairement les syndicats professionnels, doit être également facultative.

« tiques » , mais déféré « les individus qui se réuniraient « dans de pareilles sociétés aux tribunaux correctionnels, « comme coupables d'attroupement « ; l'article 294- du code pénal punissait d'une amende quiconque aurait, sans la permission de l'autorité municipale, accordé l'usage de son appartement pour la réunion des membres d'une association même autorisée , etc. Toutefois le garde des sceaux, en présentant aux Chambres la loi du 10 avril 1834, révéla les intentions du pouvoir : « Nous feisons, dit-il, « une loi contre les associations et non pas contre les K réunions accidentelles et temporaires qui auraient pour « objet l'exercice d'un droit constitutionnel. « En effet la cour de cassation jugea plusieurs fois, avant la révolujtion de 1848, que les dispositions du code pénal sur les associations ou réunions illicites (1) ne s'appliquaient pas à de simples réunions temporaires, accidentelles, non préparées d'avance ou sans but déterminé. Toutefois l'administration, — fort dépourvue, — avait cherché quelque moyen d'interdire les réunions dangereuses, et le trouva non sans difficulté dans la loi du 24- août 1790, qui chargeait les municipalités du maintien de l'ordre dans les lieux publics.

Mais le décret dictatorial du 25 mars 1852 déclara ces mêmes dispositions du code pénal applicables à toutes les réunions publiques, et le droit de réunion fut supprimé pendant seize ans. On osa l'organiser pour la première fois en 18G8. Il y avait quatre-vingts ans que la constitution des États-Unis défendait aux législatures, au congrès luimême de le restreindre.

Il faut distinguer trois espèces de réunions : les réunions non politiques, les réunions électorales, les réunions politiques, auxquelles on a souvent assimilé les réunions religieuses.

Les réunions électorales ont été de tout temps classées à part. Klles sont, en ci'iet, intimement liées à la liberté des

(1) I^c» art. 21)1 et iiiiiv. du code pénal «uni plucûa suus cet intitulé.

élections. Le vote n'est pas libre s'il n'est pas éclairé. Le vote n'est pas éclairé si les électeurs d'une circonscription n'ont pas la faculté de choisir leurs candidats en connaissance de cause. Ils ne l'ont pas s'il ne leur est loisible ni de les questionner, ni de les entendre. L'accord s'était fait sur ce point bien avant la loi de juin 1868. Il avait même été proposé, dans les travaux préparatoires de la loi d'avril 1834, d'y insérer une disposition formelle en faveur des assemblées électorales, et M. Martin (du Nord), rapporteur, demandait au Parlement de s expliquer catégoriquement à ce sujet. On évita pourtant de s'expliquer, tant on élait encore intimidé par les souvenirs de la Révolution française, et la chose fut sous-entendue plutôt qu'entendue. Au demeurant la commission du Corps législatif put dire, trente ans après, que, sous le régime du suffrage restreint, ces réunions avaient toujours été tolérées. A la vérité, les Chambres de 1868 ne subissaient, cette fois, qu'avec une répugnance visible l'initiative du gouvernement impérial et le lui firent comprendre (1). Quand trois députés proposèrent d'étendre aux élections départementales le titre II de la loi nouvelle, le rapporteur eut soin de leur répondre, non sans malice, qu'il était inutile de « troubler la paix « publique » , de « maintenir une agitation perpétuelle » , de « semer des divisions regrettables » , quand des motifs politiques sérieux ne l'exigeaient pas. Toutefois le pays s'habitua sans trop de peine à la liberté des réunions électorales. La loi du 30 juin 1881 a pu, sans inconvénient, abroger la disposition qui les prohibait dans les cinq jours antérieurs à l'ouverture du scrutin et réduire à deux heures l'intervalle d'un jour franc qui séparait la déclaration au préfet de la réunion elle-même (2).

(1) « On peut se demander si, en présence des populations rattachées sou- « vent entre elles par le seul lien nioincntané de l'élection, la nouvelle prt- « tique de ce droit ne donnera pas ouverture à des consécjuenoes dont il est «dès à présent difticile de déterminer la portée; si la sincérité du suffrage « universel y {jajjnora toujours, etc. » (Rapport de M. Peyrusse.)

(2) La réunion électorale est, on le sait, sous ce dernier régime, x celle qui

""' OE LA LIIiEIlTB POLITIQ0E

Les pouvoirs publics laissaient, en 1868, .les réunion « publiques ayant pour objet de traiter de matières poli- . tK,ues ou religieuses „ sous le régime de Tautorisatior prealab e. Les reun.ous politiques, disait le gouvernemenl unpenal.nont jamais produit en France que le désordre dans les esprUs et dans la rue. L'exposé des motifs se niaisa,t a signaler leur rôle en 1792 et en 1848 : «L'autorité " a bberte, le progrès, la fortune publique, ajoutait-il,' . out a souffert de leurs agitations ou de leurs violences .. Les gouvernements qui les avaient tolérées ou subies . ont epmsé leur énergie à se défendre contre elles et le . pays tout entier a applaud, le jour ou il a vu se fermer . ces foyers d excitations, de dénonciations et d'émeutes » Ma.s on ava.ttrop accordé pour ne pas accorder davantage, et le gouvernement, après avoir entre-bâillé la porte com pnt un peu tard qu'elle devait être ouverte ou fLéè. Tout d abord a denH-mesure, qui ne rassurait pas les conserva teurs, effaroucha 'opposition. En vain un ministre déelarat-.l que I assemblée générale du conseil d'État, présidée par 1 empereur lu,-méme, avait modifié le texte du proie pnm.t.f en refusant d'assimiler aux matières politique proprement d.tes les matières d'économie sociaie, parce que ces der„,ers mots étaient . trop compréhensif ,) . M. Jules Favre fit observer que le gouvernement se é er va.t le dro,t de décider quand la matière serait politLûe ou quand elle ne le serait pas. M. Picard regretta que leTu vernement fit de la . métapbysique ., en tat.ère pé alfet par le vague de ses définitions, laiss,« les promoteu de reunmns dans une périlleuse incertitude. L'événement

«a pour but le choix ou l'audition ilc candidats \ ,?.« f .•

« électives » . i-'iicimats a des fonctions publiques

(1) « Ils nous ont paru, ajoutait M. Rouher, pouvoir être i...... -.a

« sens que toutes les questions éconon.iques i. t^re Lnt lé s . '''' '" "

« la production, intéressant le travail de^'ou ^ . ""' 'T',"""'

« duct on nur le niir.... r.. • > '""Mier, ic tiavail manuel, a pro-

.réunion p^b liqu^ L^'IT ''T.^"'""'-- ''" «'-^ de discus'sion' en M>ai.iblcs. . . ^ ^""''""' ^''''"' ^""'« '''^-'«^ à CCS discussions

prouva bientôt que la ligne de démarcation, très difficile à tracer, devait être incessamment franchie. Les premières réunions publiques finirent dans le tumulte.- Les plus redoutables questions d' « économie sociale » avaient été mises immédiatement à Tordre du jour : \ix propriété, V intérêt, le salaire, le prolétariat, le problème social. Ces questions étaient politiques autant que sociales, et les réunions dans lesquelles elles furent agitées lurent aussi passionnées, aussi dangereuses pour la paix publique que des assemblées ouvertement politiques (1).

Cependant tel avait été l'abus du droit de réunion soit en 1792, soit en 1848, soit en 1871, que le gouvernement de la troisième république , nonobstant son désir d'effacer jusqu'au dernier vestige de la législation impériale , soumit d'abord à la Chambre des députés, en 1879, une proposition ainsi conçue : « Toutes réunions publiques périodiques tt dans le but de traiter de matières politiques sont inter- « dites. Toutefois cette interdiction ne s'applique pas aux tt conférences. » Cette disposition fut attaquée simultanément par M. Langlois, qui la jugeait puérile, la mesure étant de celles qu'on avait toujours éludées ; par M. G. Périn, aux yeux duquel les réunions périodiques ne pouvaient offrir aucun inconvénient; par M. Floquet, qui ne comprenait pas que la faculté de s'entendre et de se concerter, étant de droit naturel, cessât de l'être dès qu'on voudrait l'exercer périodiquement, et l'article du projet, ainsi combattu, fut renvoyé d'abord à la commission. Mais le ministre de l'intérieur parvint à faire adopter, non sans peine, la rédaction suivante, qui passa dans la loi de juin 1881 : «Les Il clubs demeurent interdits. » Qu'est-ce au juste que le club? « Il constitue toujours une association » , disait en 1868 M. Emile Ollivier; «c'est son caractère dominant » . « Nous» , répondait en 1871 M. Bertauld, « nous dirons que, le plus « souvent, le caractère dominant est le caractère de réunion

(7) Comp. Batbie, Truite théorique et pratique de droit public, t. IIj p. 418.

« publique." On convint, devant le Sénat, que le club pouvait être envisagé sous deux aspects : comme association et comme réunion (1). Mais la commission sénatoriale déclara, par l'organe de M. Labiche, avoir « voulu le maintien de la «i législation existante en la résumant et en la constatant , « c'est-à-dire l'interdiction des clubs ; c'est-à-dire l'inter- « diction des réunions publiques politiques tenues par des c: sociétés non autorisées » .

La loi espagnole du 15 juin 1880 sur le droit de réunion ne contient aucune restriction semblable (2). On lit, au contraire, dans la loi de l'empire allemand contre les aspirations démocratiques socialistes (21 octobre 1878) : « Les « réunions dans lesquelles se manifestent des aspirations « ayant pour objet le renversement de l'ordre politique ou « social existant doivent être dissoutes. Celles qui peuvent « être considérées comme ayant pour but de favoriser ces « aspirations doivent être interdites. Les fêtes publiques « et les processions sont assimilées aux réunions. »

La liberté de réunion n'est pas plus illimitée qu une autre. Elle ne saurait ôter aux citoyens qui ne se « réunissent « pas, le droit de circuler librement et de vaquer à leurs affaires sans en être empêchés soit par des clameurs violentes, soit par des attroupements tumultueux ou menaçants, soit même par la simple obstruction de la voie publique. C'est une idée qu'un grand nombre de législations ont exprimée sous des formes diverses. Ainsi la constitution prussienne de 1850, après avoir reconnu à tous les Prussiens le droit de se réunir paisiblement, dans un local clos , sans autorisation préalable , s'empresse d'ajouter : «i Cette faculté ne comprend pas le droit de « former des assemblées en plein air, lesquelles sont sou-

(1) Diicoun de M. Martin-Feuillée, sous-secrétaire d'Etat au ministère de la justice.

(2) lilie se borne à dire : « Par réunion publiqu(!, au sens de la loi, on « entend celle qui doit comprendre plus de viM|;t personnes et doit avoir lieu ■ diins un \nrnl où les organisateurs n'ont pnK leur domicile habituel. »

DANS I/ËTAT MODERNE. 18i

« mises à raiitorisatioii préalable. « Il y a, dans la nouvelle constitution serbe, une disposition analogue. En Espagne, les réunions publiques, processions civiques et cortèges ne peuvent pas se produire dans les rues, places, promenades et autres lieux de passage, sans la permission préalable de certaines autorités administratives (1). D'après la loi française de 18G8, une réunion publique ne pouvait être tenue que dans un local clos et couvert. Ce texte avait excité la verve de quelques orateurs. M. Glais-Bizoin demanda si la tente d'un saltimbanque pouvait abriter une réunion. M. Pelletan ayant remarqué qu'on ne trouverait pas toujours, dans les campagnes, de lieux clos et couverts, un député répondit : « Il y a des granges " , et son interlocuteur se plaignit de ce qu'on songeait à faire sortir les bœufs ou les ânes de l'étable pour installer les électeurs à leur place (2). Bref, on voulut mieux faire en 1881, et la loi nouvelle se borne à défendre les réunions « sur la voie publique -o . M. Cunéo d'Ornano craignit sans doute que la jurisprudence française ne donnât un sens extensif h cette disposition restrictive et demanda ce qu'il fallait entendre par les mots : « voie publique » . M. Naquet, rapporteur, expliqua qu'il s'agissait seulement des places, des rues, des chemins, et que partout ailleurs les citoyens pouvaient se réunir, même en plein air.

La grande innovation, qui date, en France, de 1868, consiste à remplacer le régime préventif par un régime répressif, l'autorisation par la déclaration. C'était beaucoup que de faire accepter cette révolution par des Chambres françaises, il y a vingt-cinq ans, et la circonspection que gardaient encore les pouvoirs publics n'a rien qui doive nous surprendre aujourd'hui. Non seulement les réunions politiques ou religieuses restaient assujetties à l'autorisation préalable, mais a. le préfet de police à Paris, les préfets

(1) Loi du 15 juin 1880, art. 3.

(2) « Vous nie répondez écurie quand je vous parle grange » , répliqua M. Guillemin.

« dans les départements pouvaient ajourner toute réunion « qui leur paraîtrait de nature à troubler l'ordre ou à com- « promettre la sécurité publique ; l'interdiction de la réu- « nion pouvait être prononcée par décision ministé- « rielle (1)» . C'était, dira-t-on, retirer d'une main ce qu'on donnait de l'autre, puisque le droit de réunion ne s'exerçait, au demeurant, que sous l'autorisation implicite du pouvoir administratif. On se tromperait en jugeant ainsi cette première œuvre législative. Elle fut, malgré cette apparente contradiction, l'œuvre fondamentale. Le public et le gouvernement lui-même prirent au sérieux le nouveau principe, et nul ne jugea désormais possible de recoudre ce qui venait d'être coupé.

La liberté de réunion sera d'autant plus étendue qu'on aura resserré dans de plus étroites limites ce qui peut subsister encore de l'action administrative après la suppression de l'autorisation préalable.

La loi de l'Empire allemand contre les aspirations démocratiques socialistes élargit démesurément cette action, lorsqu'elle dit : « La police a le droit d'interdire et de dissoudre « les réunions : il n'y a d'autre recours contre ces mesures « que le pourvoi devant les autorités supérieures de po- « lice (2). « La législateur espagnol de 1880 la ramène à de plus justes proportions par une énumération stricte des cas dans lesquels l'autorité peut suspendre ou dissoudre ces réunions (3). La loi française de 1881 la réduit à son minimum.

Dans la phase préparatoire, les autorités administratives ne jouent plus qu'un rôle passif. Le préfet de police à Paris,

(1) Loi du 6 juin 1868, art. 13.

(2) Loi du 21 octobre 1878, art. 10.

(3) L'firticio 5 <le 1.1 loi du 15 juin 1880 ost ainsi conçu : « L'autorité peut suspendre ou dissoudre : 1° toute réunion pid)lique tenue en dehors des conditions détcrininées |)ar la loi ; 2" toutes celles (pii, foruu'-es conformément à lu loi, s'occupent de sujets non indi(|u68 tlans la déclaration ou se tiennent dans un lieu autre que le lieu déclaré; 3" celles qui d'une manière quelconque cnd)arrus8cnt la circulation; 4* celles qui sont définies dans l'art. 189 du

le préfet dans les chefs-lieux de département, le sous-préfet dans les chefs-lieux d'arrondissement, le maire dans les autres communes donnent un récépissé des déclarations qui doivent précéder toute réunion publique. Le gouvernement s'était bien efforcé de garder un certain droit d'ajournement tt en cas de troubles imminents » , assez analogue à celui que l'opposition de 1868 n'avait pu faire écarter sous le second Empire; mais, après une escarmouche heureuse, il fut battu sur ce point, en seconde délibération, devant la Chambre des députés. Un fonctionnaire de l'ordre administratif ou judiciaire put être encore délégué par l'administration pour assister aux séances et y choisir sa place. Mais, quand il s'agit de déterminer ses pouvoirs, un grand désordre s'empara des esprits et le projet du gouvernement, jugé trop autoritaire, fut assailli par une grêle d'amendements. Le ministère fit pourtant voter par la Chambre, en première lecture, une disposition qui conférait au fonctionnaire délégué le droit de prononcer la dissolution de la réunion : « 1" si le bureau, après trois avertissements, maintenait la « parole à qui commettrait un délit prévu par les lois; « 2° si la réunion méconnaissait l'autorité du président ou « devenait tumultueuse. » Mais c'était donner au commissaire de police, sur les réunions, un très grand pouvoir, d'autant plus illimité que le mot « tumulte » était vague et pouvait recevoir, au moment critique, les interprétations les plus variées. Renvoyé plusieurs fois à la commission, remanié par la Chambre des députés, remanié par le Sénat, le texte finit par subir une transformation complète. Il fut reconnu qu'on ne devait, à aucun prix, permettre au fonctionnaire délégué d apprécier la portée des opinions et des discours, ni de décider quelles thèses il y avait lieu d'interdire ou de

code pén.nl ; 5* celles clans lesquelles on commet ou on essaye de commettre un des délits spéoiHcs au titre III, livre II, du même code. Dans tous ces cas, l'autorité locale rendra c:oriipte immédiatement au {{ouvernement, et, dans les deux derniers, le tribunal compétent sera en outre saisi pour ce qui regarde la peine. »

tolérer, ni de juger la conduite du bureau; que les ennemis du gouvernement ne manqueraient pas de rejeter sur lui la responsabilité des bévues commises par ses agents; qu'il fallait donc, même dans son intérêt, soustraire les réunions à cette tutelle. Le droit de dissolution ne put être désormais exercé par le représentant de l'autorité que s'il en était requis par le bureau lui-même ou s'il se produisait des collisions et voies de fait (1).

Cette loi du 30 juin 1881 est assurément la plus libérale que les pouvoirs publics nous aient jamais donnée. Ce qu'il faut souhaiter, c'est que les Français n'en abusent pas et méritent, par la pratique de la liberté, de posséder la liberté. Au moment où nous écrivons ces lignes, les journaux nous apprennent que les deux candidats républicains des circonscriptions de Roubaix ont failli , dans une réunion publique, être assommés par un groupe socialiste. A Paris, le candidat J. Boudet a reçu dans le ventre, au premier mot de son exorde, un coup de pied terrible, et le bruit de sa mort a couru dans tout le quartier des BatignoUes : un autre jour, le candidat Maujan, dans une réunion qu'il avait organisée lui-même, « acculé à la tribune par plus de cent « agresseurs, frappé, meurtri, blessé par des gens qui a déclaraient hautement vouloir l'étrangler, a dû faire une tt trouée avec ses amis pour sortir de la salle » . La liberté de réunion a été honteusement violée, dit le Germinal : les réunions publiques sont désormais rendues impossibles. La liberté de réunion a fait faillite, ajoute le Figaro (5 août 1893). Une minorité de violents, une poignée d'éncrgumènes, lit-on encore dans le Journal des Débats (6 août), aura pu ravir à la grande majorité des citoyens l'exercice d'un droit que les pays libres pratiquent.

Chaque peuple est, à ce point de vue, le maître de ses destinées. Il y a dans l'arsenal des lois anglaises un statut sévère de Georges 1" relatif aux assemblées de douze per-

(1) Loi du 30 juin 1881, art. 9.

sonnes qui troublent la paix publique (1) : les juges de paix et le shérif y sont investis des attributions les plus étendues pour la dissolution de ces réunions. Mais le droit n'en est pas moins exercé dans toute sa plénitude, parce qu'on a su l'exercer. Justifié par ses œuvres, il est à ce point entré dans les mœurs de la nation qu'aucune force humaine n'en saurait l'arracher. C'est un exemple qu'il est bon de méditer.

(1) 1 Geo. I, c. 5.