CHAPITRE PREMIER

I. La monarchie peut être un obstacle à l'établissement de la liberté politique. — De diverses théories monarchiques. — La monarchie absolue et le droit de révolte. — La monarchie absolue et la monarchie limitée. — H. Le roi peut être, dans une monarchie constitutionnelle, le gardien de la liberté générale. — IH. A quelles conditions.

Nous allons traiter successivement de la liberté politique dans les États monarchiques et dans les États républicains. Il est à peine utile d'ajouter que nous entreprenons cette étude sans l'ombre d'un parti pris pour ou contre l'une des deux formes de gouvernement. Les mots de république et de monarchie n'ont pas de vertu propre indépendamment de ce qu'ils recouvrent. Si l'on voulait disserter sur la valeur absolue des deux systèmes, on parlerait indéfiniment sans arriver à s'entendre. Il n'y a pas, pour tous les peuples indistinctement, une forme unique et supérieure : la meilleure est, pour chaque peuple, celle qui répond le mieux à ses traditions, à ses coutumes, à son caractère, à son degré de culture intellectuelle et de valeur morale. Il serait extra-

vagant de fonder une république en Angleterre ; il serait absurde de prétendre établir une monarchie aux États- Unis.

La monarchie, envisagée sous un certain aspect, est un obstacle à l'établissement de la liberté politique.

Sans attacher aux opinions de certains publicistes une importance démesurée, nous ne croyons pas qu'il soit indifférent d'embrasser tel ou tel avis sur l'origine du pouvoir. Il n'est presque pas de grande utopie qui ne se soit emparée, surtout en France, d'esprits généreux ou crédules et qu'on n'ait essayé de convertir en acte. Plusieurs opinions de Montesquieu, plus ou moins bien comprises, passèrent dans la Constitution de 1791, et la Constitution de 1793 est issue du Contrat social. Or il existe une théorie du droit monarchique qui consiste à faire intervenir Dieu lui-môme dans la détermination originaire du pouvoir et dans le choix de son premier dépositaire. C'est la théorie dite « du droit « divin » .

L'origine de cette doctrine est fort ancienne. Les princes d'Allemagne affirmaient, au moyen âge, que la puissance impériale procède immédiatement de Dieu seul {ùnperialcm dignitateni etpotestatem esse immédiate a solo Deo), et Jacques I" d'Angleterre tenta de prouver contre le cardinal Bellarmin, dans son Apologie, que les rois reçoivent immédiatement de Dieu leur autorité. Cette thèse de l'investiture immédiate ressemble fort, si je ne me trompe, au système jadis condamné par saint Jean Ghrysostome (1), d'après lequel Dieu luimême désignerait le souverain, la dynastie, par une manifestation surnaturelle de sa volonté. Les publicistes mo-

(1) Hotnclie 23. Voir lo» Principes fondamentaux du droit, par M. dk ViREILLES-SOMMIKnES, p. 399.

dénies ont, à vrai dire, présenté la même idée sous une forme un peu moins rude, et d'habiles critiques ont pu, sans invraisemblance, opposer les partisans du droit divin « pro- « videntiel " aux pontifes du droit divin « surnaturel » . « Dieu n'ayant pas ju^jé à propos d'employer dans ce genre « des moyens surnaturels, a dit Joseph de Maistre, circon- « scril au moins l'action humaine au point que, dans la force mation des constitutions, les circonstances font tout et que « les hommes ne sont que des circonstances... Il faut donc « renvoyer dans les espaces imaginaires les idées de choix « et de délibération dans l'établissement de la société et de « la souveraineté. Cette opération est l'œuvre immédiate àe la « nature ou, pour mieux dire, de son auteur. » M. de Bonald fait un pas de plus : non seulement chaque souveraineté concrète est l'œuvre immédiate de la Providence, mais c'est la monarchie elle-même qui est de droit divin : « La première « condition du pouvoir est d'être un... C'est la tunique sans « couture qui ne peut être divisée... Un peuple, malgré sa « prétendue souveraineté, n'a pas plus le droit de s'écarter « de la constitution politique de l'unité de pouvoir que de « la constitution religieuse de l'unité de Dieu. Il peut en « avoir la force, mais il n'en a pas le pouvoir, et cette force « n'est que celle qu'a tout homme de transgresser les lois « religieuses et morales. »

Il est bien difficile d'associer la liberté politique à ce dogme politico-religieux. « Cette royauté par la grâce de tt Dieui^ , a dit unjour l'empereur Guillaume II, «signifie que « nous autres, Hohenzollern, nous tenons notre couronne « du Ciel seul et que c'est au Ciel seul que nous avons des « comptes à rendre. » Une fois que, sous des actes humains apparents, c'est la volonté de Dieu même qui s'accomplit dans le choix du monarque, le pouvoir monarchique est marqué d'un sceau particulier. On aura beau dire, pour atténuer les conséquences d'un faux principe, que. Dieu n'enlevant pas au roi sa liberté dans la direction des affaires publiques, celui-ci reste faillible et que ses écarts peuvent

encore être redressés; ce roi n'en est pas moins l'élu du Très-Haut. Qu'il sera malaisé de le contrôler et de le critiquer! Dieu lui-même paraîtrait manquer de logique s'il arrêtait brusquement son intervention providentielle, et par conséquent c'est à son œuvre qu'on pourrait bien s'attaquer en bravant les ordres absolus du prince. S'il est vrai, comme l'écrivit encore de Maistre, qu'une famille n'est pas royale parce qu'elle règne, mais qu'elle règne parce qu'elle est royale, elle a reçu des dons particuliers pour faire le bonlieur de ses peuples et tient du Ciel certaines lumières dont les autres mortels sont dépourvus. Qu'on aille donc, dans de pareilles conditions, débattre un bill des droits avec la couronne ! Le peuple ne peut plus faire un mouvement sans ébranler les voûtes du temple.

La théorie du patriarcat monarchique n'est pas moins contraire au développement régulier de la liberté pohtique. Quoi qu'aient pu penser dix ou douze publicistes assez peu connus, l'État est autre chose que la famille gouvernée par le père ou par son successeur légitime, et nous ne prendrons pas la peine de démontrer cette proposition. Personne ne peut blâmer Louis XVIII d'avoir exprimé dans le préambule de la Charte le bonheur qu'il éprouvait « à se retrouver au « sein de la grande famille » , ni Louis XII de s'être laissé surnommer entre tous « le père du peuple » ; mais ce sont là des images et non des réalités. L'enfant ne discute pas avec le père et lui doit une obéissance passive ; le père se mêle de tout, nourrit, loge, élève, corrige et donne, au besoin, des étrivières. L'État n'a ni les mômes devoirs ni les mêmes droits, n'ayant pas à jouer le même rôle. S'il entendait pratiquer les uns, exercer les autres, un joug absurde, une surveillance minutieuse et tracassière pèseraient sur toute la nation. C'est une chimère que de fonder le principe d'un gouvernement sur l'amour réciproque du prince et du peuple. Tant mieux s'ils s'aiment! Le peuple russe a pour son Empereur cette tendresse naturelle, et c'est pour l'Empire un incomparable élément de force. Mais, outre qu'on

ne retrouve peut-être cet état d'esprit particulier dans aucun autre pays de l'Europe, est-ce poser une limite au pouvoir d'un seul que de le tempérer par ce sentiment très vague : l'amour quasi paternel du prince envers ses sujets? L'amour laisse faire, l'amour encourage ou pardonne; il a ses élans et ses défaillances. On peut bâtir sur ce sentiment ondoyant et mobile un régime de bienveillance instable et de tolérance passagère, mais non un régime de liberté.

Les princes ne sont pas d'ailleurs, en général, des pédants à la façon de Jacques I" : ils se soucient assez peu de disserter sur l'origine philosophique du pouvoir absolu, pourvu qu'ils l'exercent. Laissons donc un moment les théories du patriarcat ou du droit divin, et plaçons-nous en face de la monarchie pure, sans contrôle, envisagée comme un simple fait : l'État, c'est le roi.

Quand ce roi serait un homme extraordinaire, unissant aux qualités morales de saint Louis le génie militaire du grand Frédéric et la profondeur politique de Gromwell ou de Richelieu, cette forme de gouvernement serait encore très défectueuse. D'abord ce personnage idéal, qui sait tout, voit tout, devine tout et prend toujours, à point nommé, sur toutes choses, le parti le plus conforme aux intérêts de son peuple, est un personnage imaginaire. Je ne peux pas songer à ce type merveilleux d'un prince élevé par sa valeur au-dessus des autres hommes et subjuguant l'humanité par la supériorité de son génie sans voir se dresser à mes yeux l'image de notre grand Empereur tirant la France du bourbier, constituant l'État moderne, lançant ses légions à travers l'Europe et marchant, de prodige en prodige, à la conquête de l'Occident; puis lassant la victoire elle-même, épuisant ses peuples, reculant pas à pas devant les nations qui n'osaient pas le regarder en face, accumulant les fautes sur les fautes, ne pouvant se résoudre à perdre jusqu'aux conquêtes de la Révolution française et perdant tout, contraint à la fin d'abandonner sa patrie envahie et mutilée.

Mais ce pouvoir peut tomber entre les mains d'un sot ou

simplement d'un homme ordinaire, et l'aventure devient des plus périlleuses. Celui-ci ne saura pas conduire la monarchie, en méconnaîtra les traditions, en changera les alliances, prêtera les mains aux intrigues formées contre sa propre grandeur, résistera quand il faudrait céder et cédera quand il faudrait résister : il est capable de détruire en quelques années l'œuvre des siècles.

Cependant un seul homme a pensé pour tous, voulu pour tous, agi pour tous. Qu'a-t-il pu subsister de la liberté politique ? Ce que l'édit de Nantes accordait aux dissidents, un autre édit le leur retire ; Louis XIV en vient à ne plus supporter les franchises municipales et les supprime quand il n'en trafique pas : on oublie une fois, sous le premier Empire, de soumettre le budget au Corps législatif, et les impôts vont être perçus en vertu d'un simple décret. Le moindre inconvénient de ce régime n'est pas d'enlever à la nation toute participation au maniement des intérêts généraux. Quand elle devra sortir de sa torpeur, elle le fera difficilement. Elle tâtonnera, marchera par soubresauts, s'agitera dans le vide, également incapable de supporter un nouveau guide et de se guider elle-même. Je reproche encore moins à la monarchie absolue de supprimer provisoirement la liberté poHtique que de mettre pour longtemps un pays hors d'état de la posséder.

Tels sont les abus de ce régime que la plupart des théologiens : saint Thomas (1), Suarez(2), Molina(3), Marquez (4), Lessius (5), Billuart (6), Balmès (7), Ventura (8), Parisis (9),

(1) Summa theol., 2" 2" quaest. XLII, art. 2; quaest. XGVI, art. 4; quaest. XGVII, art. 2; et De legimine piinc, lib. II, cap. vi.

(2) De carilate, tiucL. de bello, clisp. XIII, sect. VIII, et Defensio fidei, lib. III, c. II et III.

(3) De jure eljustitia, tract. III, disp. VI, ii. 2.

(4) El Gobernador criitiano, lib. I, cap. VIII.

(5) De jure etjuxlit., lib. II, cap. ix, disp. IV, n. 10 et 11.

(6) Summa saiicti Tliomœ, tract, de Jure etjust., dissert. X, art. 2.

(7) Le protestantisme, c. i.vi.

(8) Essai sur le pouvoir public, c. viii.

(9) La démocratie devant L'enseignement cntlioli'/ue, 3" cas de conscience.

DAÎs'S L'ÉTAT MODERNE. 193

et bien d'autres (l) ont envisagé le droit à la révolte comme une ressource suprême et légitime pour les peuples opprimés (2). Le pouvoir étend-il ses droits au delà de leursjustes limites, foulant aux pieds les lois fondamentales, persécutant la religion, corrompant la morale, outrageant la dignité publique et l'honneur des citoyens, exigeant des contributions illégales et violant le droit de propriété, aliénant le patrimoine national, démembrant les provinces, la résistance est permise et, si l'insurrection n'est pas conseillée, du moins n'est-elle pas interdite. Il est vrai que, parmi ces révolutionnaires, quelques-uns, effrayés de leur propre audace, subordonnent, comme Vattel (3) et Ventura, la légitimité de la révolte à l'assentiment de la communauté tout entière ; mais on leur répond que l'unanimité des citoyens ne peut pas se concerter et juger en quelque sorte l'oppresseur quand celui-ci règne encore, que la révolte est un acte de légitime défense contre des maux énormes et qu'il faut chercher sa justification dans sa cause même, non pas dans le nombre des révoltés (4). Enfin, dans cette pléiade de philosophes, plusieurs vont jusqu'à chercher un remède aux excès de la tyrannie dans le tyrannicide, et si les classiques, comme saint Thomas, Suarez, Molina, Bodin (5), ne permettent que le meurtre du tyran usurpateur (6), d'autres, comme Mariana, dans son célèbre traité De rege et régis institutione , enseignent la légitimité de tous les tyrannicides, même commis envers un simple tyran d'administration, pourvu que le meurtrier n'agisse que d'accord avec le vœu public, sur l'avis d'hommes instruits et vertueux, par pur amour de la patrie.

(1) Voir l'ouvrage précité de M. de Vabeilles-SommiÈres, ch. xxix et xl.

(2) En th<'8c, l'argumentation des théologiens est dirigée contre toutes les tyrannies et non pas seulement contre le pouvoir absolu d'un seul.

(3) Droit des gens, liv. I, ch. m, § 52.

(4) M. DE Vareilles-Sommières, op. cit., ch. xl.

(5) La République, liv. V, ch. il.

(6) A de certaines conditions. Lien entendu, parmi lesquelles l'assentiment tacite de la nation et l'impossibilité de mettre la patrie à l'abri de l'usurpation par un autre moyen.

C'est une conception puérile et grossière que celle de la monarchie absolue, tempérée par le droit à la révolte et la faculté du tyrannicide. Nous ne saurions entrer à fond dans ce débat philosophique sans sortir de notre cadre. Mais il saute aux yeux que le peuple, juge et partie, pourra se croire hors de propos en état de légitime défense (1) et qu'il sera toujours on ne peut plus difficile à des gens mal gouvernés de discerner le point précis où l'oppression justifie la révolte. On a comparé de bonne foi les princes les plus débonnaires aux plus monstrueux tyrans de l'histoire ou de la Fable et, pour ne citer qu'un seul exemple, Louis-Piiilippe à Tibère. Les efforts mêmes de tant de profonds publicistes ou de saints docteurs pour contenir la monarciiie absolue dans de justes bornes prouvent qu'elle ne peut pas être indéfiniment absolue; elle ne peut pas l'être indéfiniment parce que la liljerté naturelle de l'homme pose des limites aux soumissions humaines. Cependant, comme il fallait à tout prix trouver un remède à des maux extrêmes, on a fini par admettre l'appel à la force contre la force. En somme, on a tenté de corriger un désordre par un autre désordre. La majorité des peuples civ ilisés, qui s'est placée sous le régime monarchique, n'était pas enfermée dans ce dilemme, et l'histoire même des royautés européennes témoigne que le problème pouvait être mieux résolu.

C'est dès le commencement du douzième siècle que l'Angleterre a manifesté cette double tendance de son génie politique : maintenir et limiter la monarchie. La charte des libertés, en quatorze articles, donnée par Henri 1" l'année de son avènement au trône (1100), est le point de départ; Henri II la confirma le jour de son couronnement (1154). Leurs successeurs tenteront sans doute de secouer le joug ;

(1) M. de Varcilles-Sommières répond que la même objection pourrait être faite contre le droit de légitime défense entre particuliers; mais ce dernier droit 8c préïcntc nvcc certains caractères d'évidence et de précision niatôriellc qui manquent au droit social. La détermination du péril imminent est bien plus simple dans un eus que dans l'autre.

mais la ténacité des barons déjouera toutes leurs manœuvres, et la grande charte de 1:215 [magna carta libertatum seu Concordia inler regem Johannem et Baroncs pro concessione libertatum ecclesiœ et regni Anglicè) deviendra la pierre angulaire des libertés constitutionnelles. On obtiendra de Henri III qu'il la confirme à trois reprises (1216, 1217, 1225) avec certaines modifications : « Nous leur accordons « également, dit la proposition finale (1), en notre nom et « au nom de nos héritiers, que ni nous ni nos héritiers « n'exigerons d'eux quoi que ce soit de contraire aux liber- « tés contenues dans la présente charte ou d'inconciliable « avec elles ; et tout ce qui pourra être exigé de l'un d'eux « contrairement à cette disposition sera nul et non avenu. » La grande charte une fois de plus confirmée par Edouard I" (10 octobre 1297) contient une disposition capitale: «...Pour Il aucun besoin désormais nous ne lèverons des aides, « charges ou taxes, si ce n'est du commun consentement « de tout le royaume et pour son avantage commun, excepté « les anciennes aides et les charges dues ou accoutumées. » Le statut de tallagio non concedendo (même année) décrète avec un surcroît de précision qu'aucune aide, aucune taille ne sera prise ou levée dans le royaume sans le consentement et la commune volonté des archevêques, évêques et autres prélats, comtes, barons, hommes d'armes, bourgeois et hommes libres. La monarchie britannique est désormais fondée sur des assises inébranlables. Les Tudors pourront intimider le Parlement et l'absorber en fait ; mais ils ne rompront pas le cercle légal dans lequel l'accord des pouvoirs publics a depuis plusieurs siècles enfermé les dépositaires du pouvoir royal, et le droit des chartes antiques sortira plus vivace de toutes les épreuves. Quand les lords et les communes adresseront en 1G27, à Charles 1", la mémorable véiition du droit, ils invoqueront les statuts d'Edouard I*' qui défend de lever des impôts sans le consen-

(1) Texte du 11 février 1225.

lement de la nation, le statut d'Edouard III qui protège les contribuables contre l'emprunt forcé, l'article de la grande charte qui ne permet de juger, de condamner aucun homme libre si ce n'est en vertu d'une sentence légale de ses pairs ou des lois du pays, et le roi devra répondre : Soù droit fak corne est désiré. Cependant les Stuarts ne supporteront pas ce frein mis par les lois fondamentales et par la coutume à leur prérogative royale, et le sceptre tombera de leurs mains. Le hill des droits de février 1689, voté par les communes victorieuses, va donc circonscrire plus étroitement les attributions du prince et commence à déplacer l'axe du pouvoir : « Le prétendu pouvoir de l'autorité royale tt de suspendre les lois ou l'exécution des lois, sans le con- « sentementdu Parlement, est illégal... Le prétendu pou- « voir de l'autorité royale de dispenser des lois ou de « l'exécution des lois, comme il a été usurpé et exercé par M le passé, est illégal. . . Une levée d'impôts pour la couronne « et à son usage sous prétexte de prérogative sans le con- « sentement du Parlement pour un temps plus long et « d'une manière autre qu'il n'est ou ne sera arrêté par le 't Parlement, est illégale... La levée et l'entretien d'une « armée dans le royaume, en temps de paix, sans le con- « sentement du Parlement, est contraire à la loi. .. Les élec- « tions des membres du Parlement doivent être libres... » Une constitution libre et monarchique, disait Louis XVIII en 1814. (1), remplira l'attente de l'Europe éclairée. Telle était, en effet, l'attente générale, et le congrès de Vienne avait lui-même décrété (2) qu'il y aurait dans tous les États de la Confédération germanique une constitution représentative. En même temps que le roi de France octroyait des institutions représentatives à ses sujets, le roi de Prusse annonçait aux siens l'institution d'États provinciaux et d'une diète nationale (3). Plusieurs États secondaires s'atta-

(1) Préambule de la Charte.

(2) Art. 13 (le l'acte général.

(3) Ordonnance royale du 22 mai 1815.

chèrent dès cette époque à reproduire le nouveau type du gouvernement français : en 1818 la Bavière, en 1819 le Wurtemberg;, en 182G le Portu^jal. Sans l'avis et le consentement des États de Bavière, divisés en deux Chambres, aucune loi générale nouvelle concernant la liberté des personnes ou la propriété des citoyens ne put être publiée, aucune des lois existantes ne put être abrogée ni modifiée. Dans le Wurtemberg, les États se divisèrent également en deux Chambres, qui devaient être convoquées tous les trois ans et furent appelées « à maintenir les droits du pays à « l'égard du souverain » . La charte portugaise énuméra comme il suit les attributions des Cortès : recevoir le serment du roi; élire le régent ou le conseil de régence et fixer les limites de leur autorité; reconnaître le prince royal comme successeur au trône dans leur première réunion après sa naissance ; nommer un tuteur au roi mineur à défaut de désignation par le testament du père ; à la mort du roi ou à la vacance du trône, procéder à l'examen de l'administration qui finit et réformer les abus qui s'y sont introduits ; faire les lois, les interpréter, les suspendre, les abroger ; veiller au maintien de la constitution et au bien général de la nation ; fixer annuellement les dépenses publiques et répartir les contributions directes ; autoriser ou refuser l'entrée de forces étrangères de terre ou de mer dans le royaume ou dans les ports ; fi^xer annuellement, sur la . proposition du gouvernement, les forces de terre et de mer ordinaires et extraordinaires ; autoriser le gouvernement à contracter des emprunts; établir les moyens convenables pour le payement de la dette publique ; régler l'administration des biens de l'État et décréter leur aliénation ; créer ou supprimer les emplois publics et les traitements attachés à ces emplois ; déterminer le poids, la valeur, l'inscription, le type et la dénomination des monnaies ainsi que l'étalon des poids et mesures.

Les Belges, unis à la Hollande par la Sainte-Alliance, avaient déjà fait, après 1815, l'expérience de la monarchie

représentative sous sa forme moderne. Mais la constitution qui leur fut alors imposée mettait toute la force dans la main du roi sans limiter ses pouvoirs par la responsabilité ministérielle et reconnaissait à peine en termes indécis les libertés de la nation (1). Le mouvement de 1830 affranchit la Belgique et, du même coup, enfanta la constitution belge de 1831. Deux dispositions fondamentales caractérisent l'esprit du nouveau pacte : l'article 25 , d'après lequel « tous les pouvoirs émanent de la nation » ; l'article 78, d'après lequel « le roi n'a d'autres pouvoirs que ceux que « lui attribuent formellement la constitution et les lois por- « tées en vertu de la constitution même » . Tandis que, dans la théorie pure du droit public anglais (nous ne parlons que de la théorie), le prince est la source de tout pouvoir et de toute autorité, le prince n'exerce, dans la théorie constitutionnelle belge, que des pouvoirs délégués, essentiellement restreints aux termes mêmes de la délégation.

En Grèce, Othon I" avait gouverné onze ans sans constitution, assisté d'un simple conseil d'État; mais il dut convoquer, à la suite d'une insurrection militaire (15 septembre 1843), une assemblée constituante qui vota, non sans de longs débats, une constitution à peu près modelée sur la charte française de 1830 (2).

La révolution de 1848, qui renversait la monarchie constitutionnelle en France, donna dans le reste de l'Europe un grand essor au développement des institutions représentatives. Le statut fondamental des États sardes, étendu par des décrets successifs, depuis le 7 décembre 1859, au reste de l'Italie, fut publié le 4 mars 1848. Il réserve au prince tout le pouvoir exécutif, décide que le pouvoir législatif est exercé collectivement par le roi et par deux Chambres (3),

(1) Voir DupniEz, Les ministres dans les principaux pays d'Europe et iT Amérique, t. I, p. 205.

(2) La rùformc coii8titutionnclIc de 1864 n'eut {;nèrc pour résultat que (l'nltollr le Sénat cl tic guLstituor la (Mianibrc (les (li'iiutcs aux deux Cluuiibrcs lé^iiilaliveH.

(:i) An. 3 et 5.

mais ajoute que les ministres sont responsables (1) ; certains jurisconsultes ont, il est vrai, tenté de placer dans la sphère du pouvoir purement personnel un certain nombre d'actes issus de la préro{jative royale (2), mais sans parvenir à faire prévaloir leur doctrine sur le véritable esprit du statut. Quelques mois plus tard, un nouveau pacte remplaçait dans les Pays-Bas la constitution de 1814 : il énonce que le pouvoir législatif s'exerce en commun par le roi et par les États généraux, divisés en deux Chambres, assemblée au moins une fois par an, permet à la seconde Chambre non seulement d'amender (ou de rejeter) les propositions du roi, mais de présenter au roi des projets de loi, proclame enfin la responsabilité des ministres en même temps que l'inviolabilité royale. C'est dans la même phase de notre histoire moderne (31 janvier 1850) que le roi de Prusse résout de tenir à ses sujets les promesses de 1815. Il est vrai que la dynastie nationale, justement fière de son rôle historique, à la fois crainte et respectée, appuyée sur une armée nombreuse et bien disciplinée, sur une administration énergique, saura maintenir dans ce pays sa situation prépondérante. En dépit des textes qui proclament la responsabilité ministérielle, M. de Bismarck pourra dire au Landtag^ tantôt, comme le 27 janvier 1863 : « Les ministres, en Prusse, « n'agissent qu'au nom et sur l'ordre du roi ; ils sont les ti ministres du roi et non point, comme en Angleterre, les ic ministres de la majorité parlementaire « , tantôt, comme le 21 janvier 1882 : « Chez nous, c'est le Roi lui-même qui « gouverne » . L'introduction du régime représentatif n'en a pas moins abouti, depuis 1850, à restreindre le pouvoir législatif du roi, naguère absolu. Le Landtag a reçu delà constitution nouvelle une quadruple mission : le vote des lois, la ratification de certains traités diplomatiques, le vote

(1) Art. 67. « Les ministres sont responsables, les lois et les actes du gouvernement n'ont de force que s'ils sont «•ontresignés par un ministre. »

(2) Voir notamment Casanova, Del diritto costituzionale, 3" édit., t. II, p 39.

des budgets et de toutes les mesures intéressant les finances du pays, un certain contrôle sur l'administration.

L'impulsion donnée s'étend et se propage dans la période strictement contemporaine. La constitution suédoise de 1809 [Regeringsform) , partiellement modifiée par une série de lois presque ininterrompue, est remaniée complètement en 1866. L'ancienne division du Riksdag en quatre ordres ne répondait plus aux besoins nouveaux ni aux idées modernes : ils sont remplacés par deux Chambres élues. Les États se réunissaient d'abord tous les cinq ans, puis tous les trois ans (1845) : le Riksdag est annuel depuis 1866. Le Riksdag « représente le peuple suédois » . Il exerce seul « le droit immémorial qu'a le peuple suédois de s'imposer « lui-même» (1). Il appartient au Riksdag, de concert avec le roi, de l'aire les lois générales civiles ou criminelles et de changer les lois antérieures, etc. (2). La constitution norvégienne {Grundlov) est quinze fois amendée de 1814 à 1869, mais surtout en 1869: «La nation norvégienne « exerce » aujourd'hui « la puissance législative par l'or- « gane du Storthing, qui se compose de deux sections, un ic Lagthing et un Odelstliing » : toute loi doit être d'abord présentée à l'Odelstbing soit par ses membres, soit au nom dugouvernement. Les attributions duStorthingsont peut-être les plus étendues dont un parlement puisse être investi dans une monarchie représentative (3). La constitution danoise de 1849, revisée le 28 juillet 1866 [Gjennemseie Gi-widlov), laisse une plus grande marge à l'autorité royale (4), mais en proclamant la responsabilité ministérielle , en fixant d'avance la session annuelle du Rigsdag (composé du Fol-

(1) Voir les art. 49 et 57 de la constitution modifiée.

(2) Le texte ajoute : « Le roi ne peut, sans le conscnteuicnt du Riksdag, u ni le Riksdfijj sans le consentement du roi, faire auiunc loi nouvelle «li en « abro{;cr une ancienne. » Voir au surplus les art. 87 et suivants de la i-onstitution modifiée.

(3) Voir, entre autres dispositions, l'article 7.5 de la constitution revisée.

(4) « Le roi, dit l'art, il de la constitution, est investi de l'autorité suprême « sur toutes les affaires du royaume sous les restrictions déterminées par cottp H constitution, et il l'exerce par ses ministres. "

DANS L'KTAT MODERNE. 201

kethin^ et du Landsthing) au premier lundi d'octobre (1), en proclamant le Riksdag inviolable et en déclarant coupable de haute trahison quiconque attente à sa sûreté et à sa liberté, en décidant qu'aucun impôt ne peut être établi, modifié ou supprimé, qu'aucune troupe ne peut être levée, aucun emprunt contracté, si ce n'est en vertu d'une loi, etc. (2). L'Autriche elle-même s'était départie de l'opposition qu'elle avait faite en 1815, dans le congrès de Vienne, aux délégués de la Prusse , sur rétablissement d'institutions représentatives garanties à tous les États allemands par la Confédération germanique : un diplôme impérial du 20 octobre 1860 y avait ouvert l'ère des réformes durables, et la patente du 26 février 1861 y réglait la représentation de l'Empire au Reichsratli en donnant à chaque province autrichienne une constitution spéciale. Les lois fondamentales [Staalsgrujidgesetze) du 21 décembre 1867 sur les droits généraux des citoyens, la représentation de l'Empire, l'exercice du pouvoir exécutif et gouvernemental, etc., achevèrent cette organisation constitutionnelle. L'empereur garde sans doute le commandement supérieur de la force armée, déclare la guerre et fait la paix, conclut les traités politiques, nomme et révoque les ministres, mais il n'exerce le pouvoir politique que par ces ministres responsables ; il jure , en prenant le gouvernement , de maintenir d'une manière inviolable les lois constitutionnelles des royaumes et pays représentés au Reichsrath et de gouverner conformément à ces lois. Le Reichsrath, composé de deux Chambres (3), est investi de quatorze attributions distinctes, méthodiquement classées par la seconde des lois fondamentales. Toutes les matières de législation non comprises dans cette énumération appartiennent aux Landtags des royaumes et pays représentés au Parlement

(1) Si le roi n'a pas fixe un ternie de convocation plus rapproche.

(2) En outre, aucun impôt ne peut être perçu avant le vote de la loi de finances. (Art. 49.)

(3) La Chambre des seigneurs et la Chambre des députés.

central (1). Les nouvelles monarchies établies sur le flanc de l'empire ottoman ne pouvaient plus s'écarter de ces maximes. Aux termes de la loi constitutionnelle roumaine (2), « tous les pouvoirs de l'État émanent de la nation » , et si le pouvoir exécutif est confié au roi, il ne l'exerce que « d'après le mode déterminé par la constitution » ; d'après la constitution serbe de 1891, « la principauté de Serbie est « une monarchie héréditaire constitutionnelle {Oustavna) « avec représentation nationale » et « la Skoupchtina na- « tionale est la représentation du pays » .

Il est à peine utile de rappeler que l'Espagne fut, à partir de 1812, le théâtre d'une lutte très vive, quelquefois sanglante, entre les défenseurs de la monarchie absolue et les partisans de la monarchie constitutionnelle. Aux constitutions de 1812, de 1836-1837, de 1845 et de 1869 a succédé la constitution du 30 juin 1876, présentée par M. Canovas aux Gortès et votée presque sans modification. Le pouvoir législatif appartient aux Cortès (c'est-à-dire à deux assemblées dont les pouvoirs sont égaux), d'accord avec le roi. Les ministres sont responsables. Il appartient au roi d'édicter les décrets, règlements et instructions nécessaires pour l'exécution des lois, de veiller à ce que dans tout le royaume la justice soit rendue d'une manière équitable et rapide, de gracier les coupables en se conformant aux lois, de déclarer la guerre et de faire la paix, à charge de fournir ensuite aux Cortès les explications et documents nécessaires, de diriger les relations diplomatiques et commerciales avec les nations étrangères, de présider à la fabrication des monnaies qui portent son effigie et son nom ; d'ordonner l'emploi des fonds destinés à l'une des branches de l'administration dans les limites des prévisions budgétaires, de nommer aux emplois civils, de conférer les honneurs et distinctions de toute classe, en se conformant aux lois, de

(1) Voir l(!8 art. 11 et 12 de la seconde loi fondamentale du 21 décembre 1807.

(2) 30 juin 1806.

nommer et révoquer librement les ministres. La constitution énumère ensuite un certain nombre de mesures qui ne peuvent être prises par le roi sans le consentement des Chambres.

Telle est la monarchie moderne, ge'néralement désignée sous le nom de monarchie constitutionnelle. Toutes ces institutions ne sont pas jetées dans le même moule. L'histoire, les circonstances, les mœurs et le tempérament de chaque peuple, les qualités et les défauts de chaque dynastie en ont, presqu'à l'infini, diversifié le type. Ici le pouvoir royal s'eFface de jour en jour, comme en Angleterre ; là, comme en Prusse, il conteste au Parlement la suprématie et tend non seulement à maintenir, mais à fortifier ses prérogatives. Nous allons faire un moment abstraction de ces nuances et nous demander s'il n'est pas possible de tirer parti d'un tel régime, envisagé de haut, pour fonder et maintenir la liberté politique.

Le roi peut être, dans une monarchie constitutionnelle, le gardien de la liberté générale.

Sa tâche quotidienne et nécessaire est de chercher ce qu'exige l'intérêt permanent du pays. Les hommes qui se disputent la conquête d'une majorité parlementaire et cette majorité même sont dévorés par le souci de l'heure présente. Quel est le caprice actuel du corps électoral? Que demande la presse ? De quel côté le vent souffle-t-il ou vat-il souffler? Car si l'homme d'État ne sait pas observer les moindres revirements de l'opinion publique, épier les signes précurseurs de chaque orage et se placer dans le courant des volontés populaires, il peut disparaître de la scène. Il est dur d'éclairer le peuple à ses dépens, et l'on se figure

aisément que, dans l'intérêt même du peuple, nul ne doit s'armer d'un coura^je inutile. Or la constitution place audessus des partis un homme que la j)erpétuité même de sa fonction et la nécessité de transmettre un pouvoir intact à sa descendance obligent de songer au lendemain. Celui-ci peut, mieux que tout autre, mesurer le poids des charges que le présent impose à l'avenir et ce que coûtera dans quinze ou vingt ans la condescendance d'un jour. Il s'agit, par exemple, d'opter, pour faire face à certaines dépenses, entre l'emprunt ou l'impôt, et l'impôt déplaît aux contribuables, qui laissent, au contraire, croître avec indifférence le capital de la dette publique. Il faut régler un système d'alliances, et le gros du pays, qui se paye de mots, pousse les pouvoirs publics dans une voie funeste, ainsi qu'il arriva chez nous en 18G6 quand l'immense majorité de la presse encourageait de ses vœux la coalition de la Prusse et de l'Italie contre l'Autriche... jusqu'à la bataille de Sadowa. C'est à la royauté de prendre en main la cause nationale, c'est-à-dire de prévoir les conséquences d'une effervescence impolitique et d'assurer l'avenir.

Or le propre de la royauté constitutionnelle est de ne pouvoir s'acquitter de ce grand rôle qu'avec le concours de la nation. C'est là sa faiblesse, aux yeux de certains publicistes. Bornons-nous à dire que c'est à la fois la principale difficulté de sa tâche et sa raison d'être. Le prince, tel que nous le concevons, est comptable envers le pays du pouvoir modérateur qu'il exerce dans l'intérêt de la république. C'est à lui d'éclairer ses ministres, d'avertir les chefs de la majorité parlementaire, d'opposer aux vues égoïstes des gens pressés l'amour profond et désintéressé de la patrie, le respect de ses traditions, le souci de ses destinées, le sentiment de sa grandeur future. Gomme il peut se tromper à son tour, il subira de son côté l'ascendant de ceux qu'il cherche à convaincre et la vérité se dégagera peut-être de ces rapprochements, de ces entretiens, de cette patriotique contradiction. Ce noble débat entre le chef héréditaire du

peuple et les conseillers de la couronne, représentant les élus de la nation, sur l'intérêt permanent du pays, est une des plus hautes et des plus utiles manifestations de la liberté politique.

Mais, en outre, ce surveillant général de l'État doit « rester l'arbitre des partis et n'appartenir à aucun (1) ». Tout le reste de la nation s'enrôle plus ou moins complètement sous diverses bannières : whigs ou tories, catholiques ou libéraux, conservateurs nationaux-démocrates, nationauxlibéraux (2), etc. Le roi, seul, n'est pas enrôlé. Par conséquent, il n'appartient pas aux vainqueurs de la lutte électorale et les vaincus ne sont pas ses ennemis. Il n'a contre eux aucun ressentiment, aucune animosité. Les chefs de l'opposition seront, un jour ou l'autre, ceux du gouvernement. S'il ne doit rien faire pour les aider à reprendre le pouvoir, il ne fera rien non plus pour leur en fermer la route. Quand aura tourné la roue de la fortune, il appellera quelques-uns d'entre eux, les admettra de bonne grâce dans ses conseils, travaillera de concert avec eux, comme avec leurs prédécesseurs, au développement de la richesse publique. Il n'existe donc pas, aux yeux du roi, deux nations dans une seule. Henri IV, ai-je dit, quoique monarque absolu, sut traiter ainsi les Français et ne voulut « entrer en « ombrage d'aucun de ses naturels sujets « . Il fut, à ce point de vue, le précurseur de la monarchie constitutionnelle.

La minorité peut donc respirer. Cette minorité, qui redeviendra demain la majorité par le jeu naturel des institutions, a des droits respectables. Telle est, je ne me lasse pas de le répéter, la conception moderne de la liberté politique, qui ne consiste pas seulement à protéger la volonté générale contre les fantaisies d'un maître unique ; elle ouvre un asile aux minorités elles-mêmes et leur reconnaît un patrimoine inviolable. En ce point l'intérêt du prince et celui de la

(1) Expressions de Prévost-Paradol.

(2) On <;oiiipte juscju'à douze groupes dans le Reichstag élu dans l'empire d'Allemagne en juin 1893.

nation se confondent. Le prince serait amoindri s'il était mis, pieds et poings liés, à la disposition d'un parti dominant et tyranique ; la royauté serait en péril si les opprimés pouvaient un moment soupçonner son chef de faire cause commune avec les oppresseurs. Mais, du même coup, tous les ressorts du gouvernement représentatif seraient fauss(!S. Il importe à la nation que les partis ne se vouent pas une haine inextinguible et ne soient pas tentés de s'anéantir; que l'un soit à même de recueillir la succession de l'autre et de réparer ses fautes; par conséquent qu'un chef héréditaire plane au-dessus de tous, pour empêcher le fort d'écraser le faible et faire descendre un rayon de justice sur tous les enfants de la même patrie.

C'est surtout dans les pays livrés à l'esprit démocratique que le pouvoir modérateur du prince est la sauvegarde des libertés publiques. Il est on ne peut plus difficile de poser des bornes à la toute-puissance de la démocratie qui représente le nombre, c'est-à-dire la force, et se persuade aisément qu'elle suffit à représenter le droit. Capable de grandes choses, mais tourmentée par la soif de l'égalité, secouant volontiers les traditions, fière, intolérante, elle poursuit avec fougue un idéal qui fuit sans cesse et, pour le saisir, est prête à tout broyer. Cependant l'intérêt immédiat de la démocratie pure ne se confond pas nécessairement avec celui de la patrie. Qui donc prendra, dans une circonstance grave, le parti de celle-ci contre celle-là? Une société démocratique ne refluant jamais vers l'aristocratie, qui pourra se faire écouter du peuple? Peut-être un seul homme, image vivante et serviteur-né de la patrie, le chef de la dynastie nationale, si la nation possède une dynastie qui ait personnifié son indépendance, combattu pour elle, souffert avec elle. Celui-ci, s'il sait faire son métier de roi, ne sera ni l'adversaire ni le valet de la démocratie : prêt à la soutenir dans ses jours d'épreuve, à la contenir dans l'ivresse de ses victoires, à l'arrêter dans ses velléités d'oppression. C'est la tâche complexe et redoutable de la royauté moderne.

Il s'agit de déterminer à quelles conditions elle pourra s'en acquitter.

Le premier devoir de la royauté constitutionnelle est de respecter la constitution. Même au lendemain d'une guerre brillante, d'une négociation bien conduite, d'une annexion glorieuse, elle ne devra pas saisir l'occasion, qui peut s'offrir, de rompre à son profit l'équilibre des pouvoirs publics. On peut se demander si cette règle élémentaire n'a pas été méconnue dans la monarchie prussienne. Chacun sait que la constitution de 1850 proclame formellement la responsabilité ministérielle : il a fallu déjà peut-être un peu de complaisance pour transformer cette responsabilité politique, telle que l'avait fondée l'article 44 (1), en une responsabilité purement judiciaire limitée strictement à certains délits. Mais, alors que l'article GI du même pacte ajoutait : « Les causes de responsabilité, la procédure et les peines « seront déterminées par une loi spéciale » , c'est par un véritable abus de son influence que le gouvernement a pu, malgré les efforts réitérés du Parlement, empêcher le vote de la loi promise (2). M. de Bismarck profita de la victoire remportée par la Prusse sur l'Autriche pour exagérer, à un autre point de vue, la prérogative royale. La Chambre des députés ayant refusé de consentir à l'augmentation des effectifs militaires en 1862, le ministère avait procédé de

(1) Art. 44. « Les ministres du roi sont responsables. Tous les actes du « gouvernement du roi doivent, pour être valables, être contresignés par un «ministre qui, par là même, en assume la responsabilité, n

(2) Les jurisconsultes allemands, il est bon de le faire remarquer, ensei- {;nent généralement <(uc, jusqu'au vole de cette loi, l'article 61 de la constitution n'a pas de sens et ne peut être appliqué.

lui-même à cette réorganisation, pensant que le Landtag subirait le fait accompli ; mais la Chambre des députés ne fléchit point, et le cabinet osa faire voter le budget, tel qu'il l'avait présenté, par la Chambre des seigneurs seule. Il gouverna de cette façon pendant quatre années consécutives, sans loi de finances régulière, engageant deux grandes guerres, et fit tout sanctionner après Sadowa. M. de Bismark avait ainsi faussé tous les ressorts et rompu l'équilibre au profit de la royauté.

Le roi ne peut pas non plus, sans manquer à l'un de ses premiers devoirs, susciter des difficultés à ses ministres dans le Parlement. On a reproché très justement à Georges III d'avoir constitué dans la Chambre des communes un parti de Ring' s frieiids, coterie sans principes, obéissant à ses ordres particuliers, votant, suivant sa volonté, pour ou contre le ministère.

Mais, d'autre part, il ne suffit pas que le roi soit le premier gentilhomme de son royaume. Prévost-Paradol le réduisait à peu près à cette fonction sociale dans un des premiers chapitres de la France nouvelle. C'est qu'il écrivait en 1868. Nous cherchons en ce moment non à critiquer les institutions de n'importe quel empire ou quelle royauté, mais à discerner le meilleur parti qu'on peut tirer de la monarchie constitutionnelle dans un pays qui se soumet à cette forme de gouvernement. Or la France, à notre avis, n'a pas connu de plus mauvaise constitution monarchique que celle de 1791, plaçant un roseau dans les mains du prince ou ne lui conservant certaines attributions effectives que pour le mettre hors d'état de les exercer, ne lui laissant pas même le droit de nommer les administrateurs de département ou de district (qu'elle place sous sa surveillance), subordonnant ses voyages au bon plaisir du Corps législatif, le jetant pieds et poings liés, inerte et misérable, aux pieds d'une assemblée toute-puissante. A quoi ce mannequin pouvait-il servir?

J'aborde une des plus graves questions qui aient divisé

les deux grands serviteurs de la monarchie constitutionnelle française : M. Guizot et M. Tbiers. Ce dernier avait écrit en 1829 : « Le roi règne et ne gouverne pas. » Cet aphorisme était irréprochable, s'il signifiait que le roi ne doit pas concentrer entre ses mains le gouvernement du royaume. Mais M. Tbiers entendit lui donner, dans la session de 1846, une bien autre portée. Supposant que Louis-Philippe pourrait le charger un jour de composer un ministère, il faisait connaître d'avance à la Chambre le petit discours qu'il se proposait d'adresser au prince : « Je suis prêt, si mes efforts « peuvent vous être utiles, à vous servir, mais en gouver- « nant d'après ma propre pensée ; si ma pensée est d'ac- « cord avec celle de Votre Majesté, j'en serai très heureux; « mais, si elle en diffère, je persisterai à gouverner suivant « ma propre pensée. » Il dénonçait ainsi l'action réelle et visible du roi sur les affaires publiques (1). M. Guizot répondait : « Le trône n'est pas seulement un fauteuil fermé pour « que personne ne puisse s'y asseoir. Une personne intelli- « gente et libre, qui a ses idées, ses sentiments, ses désirs, « ses volontés, comme tous les êtres réels et vivants, siège « dans ce fauteuil... Vous disiez qu'il faut qu'un ministre, « pour être un ministre constitutionnel, soit tout-puissant « du côté de la couronne. On n'exige pas la toute-puissance « du côté des Chambres; on reconnaît qu'il y a là indis- <« pensable nécessité de discuter, de transiger, de se faire i. accepter. Mais on veut que, du côté de la couronne, la " même nécessité n'existe pas... Eh bien! tout cela est « faux... » La Chambre des députés donna gain de cause à M. Guizot par 229 voix contre 147.

Après plus d'un demi-siècle, aujourd'hui que ces grands acteurs ont disparu de la scène et que le dernier mot 'appartient à l'équitable histoire, nous ne croyons pas que la Chambre de 1840 se soit trompée. Pour ne parler que de Louis-Philippe, il était résolu très scrupuleusement à ne pas

(1) Voir Tuurbau-Da.ngik, Histoire de la monarchie de Juillet, t. VI, p. 15.

sortir des règles constitutionnelles : si l'on pouvait lui reprocher de manifester parfois son action avec quelque intempérance (1), il voulait se maintenir et se maintenait dans sa sphère légitime d'action. C'est altérer la notion du régime représentatif que de substituer, par la violence ou par la fraude, la volonté royale à la volonté des Cliambres; mais il est contraire à la véritable notion de la monarchie constitutionnelle que le roi se désintéresse des affaires publiques. On lui demande, il est vrai, de ne pas s'en désintéresser et de ne pas s'en mêler. C'est peu raisonnable. Si le prince est un habile homme et un bon patriote, il doit s'efforcer d'amener lovalement ses ministres et, par eux, les Chambres à ses propres idées. C'est ce qu'ont fait plusieurs fois les deux premiers rois des Belges. La royauté n'est pas un simple décor, et ce n'est pas seulement pour la forme qu'elle figure au rang des pouvoirs publics. Comment serait-elle la gardienne de la liberté politique, si l'on commençait par lui mettre des menottes? Quand on lui demande de jouer un rôle utile, il faut la mettre à même de le remplir.

Il est assez difficile de déterminer à priori ce qu'il faut laisser de prérogatives à la couronne pour qu'elle puisse exercer son pouvoir modérateur et concourir par là même à l'affermissement ou au développement des libertés publiques.

Nous regardons toutefois comme indubitable que le roi doit exercer, par l'organe de ses ministres, le droit d'initiative des lois. Tel ne fut pourtant pas l'avis de notre première Assemblée constituante, puisqu'on lit dans l'acte de 1 71) 1 (12) : « La constitution délègue exclusivement au Corps législatif « les pouvoirs et fonctions ci-après : 1° de proposer et décréa ter les lois : le roi peut seulement inviter le Corps législatif « à prendre un objet en considération ; 2° de fixer les dépenses « publiques; W d'établir les contributions publiques... « Aucune autre disposition de notre premier pacte fondait) Tuijiieau-Daroin, Histoire de la monarchie de Juillet, t. VI, p. IG. (2) lit. III, th. III, seot. 1, art. I.

DANS L'ÉTAT MODERNE. tH

mental ne fait mieux ressortir l'inexpérience et l'esprit chimérique qui présidèrent à sa rédaction. On mettait en échec tout le pouvoir exécutif hien plus encore que le roi luimême : c'est l'administration entière du royaume qu'on paralysait ou qu'on livrait aux fantaisies imprévoyantes de l'initiative parlementaire. On l'a bien compris en Angleterre où, tout en réduisant le pouvoir personnel du prince à son expression la plus simple, on laisse, même de nos jours, au gouvernement du roi, comme je l'indiquais au chapitre m du premier livre, non pas l'initiative exclusive, mais la prépondérance dans l'initiative. Dans la libre Angleterre, les membres du Parlement ont, sauf pour les projets qui touchent aux prérogatives royales (1), des droits théoriquement égaux à ceux de la couronne. Mais, dans la pratique, le ministère possède seul assez d'autorité pour donner aux bills l'impulsion suffisante et les mener à bonne fin, de telle sorte qu'un projet de loi politique présenté par des membres indépendants n'est jamais adopté contre son avis (2). Ce monopole de fait est singulièrement favorisé par le règlement de la Chambre des communes, puisque sur les cinq séances de la semaine une seule, la plus courte (3), y est affectée à la discussion des bills présentés par les simples députés : encore, si ce bill n'est pas adopté le jour même, est-il renvoyé au jour suivant, c'est-à-dire perdu pour la session, car tous les jours sont pris d'avance, et ce projet, s'il aboutit par miracle à la Chambre des communes, rencontre-t-il, une fois transmis à la Chambre des lords, de nouveaux obstacles qu'il parviendra très difficilement à surmonter. En outre, les conseillers de la couronne ont, à l'exclusion de tous autres, le droit de proposer des subsides à la

(1) Aux termes d'une résolution du 11 clécenilire 1706, aucun bill affectant d'une façon i|uelcon(|uc les prérojjatives de la couronne ne peut être examiné «an» l'autorisation préalable du souverain.

(2) ToDDS, l'arliamentary government, t. II, p. 376. De Franqoeville, op. cit., t. III, p. 365.

(3) Celle du mercredi, séance de jour, levée ponctuellement à six heures du soir.

charge du trésor public. « Cette Chambre » , disent les standing orders des Communes (1), « ne recevra aucune péti- « tion pour aucune somme relative aux services publics et a n'examinera aucune motion tendant à voter un subside « ou une charge sur les revenus publics, payable au moyen « des fonds consolidés ou sur les sommes à fournir par le « Parlement, autrement que sur la recommandation de la « couronne. » Elle ne pourra donc que voter, mais « avec « une très grande réserve » et « dans quelque circonstance exceptionnelle (2) » des adresses engageant le gouvernement à lui faire la proposition d'un subside, et celui-ci ne sera pas, à la rigueur, tenu de se laisser convaincre. C'est encore au gouvernement seul de présenter toute proposition d'établir une taxe nouvelle ou d'augmenter une taxe ancienne (3) . Le droit même d'amendement est restreint en ce qui concerne le budget des dépenses, les députés ne pouvant pas proposer d'augmenter les subsides réclamés par le cabinet. Nous ne prétendons pas, en rappelant cette organisation particulière à la Grande-Bretagne, offrir un type sur lequel doivent se régler tous les pays de monarchie représentative ; mais il était utile de montrer par un témoignage irrécusable à quel point s'était trompée notre Constituante en déniant le droit d'initiative à la couronne.

Elle lui laissait, on le sait, un droit de veto. « Les décrets « du Corps législatif « , lit-on dans la constitution de 1791, « sont présentés au roi, qui peut leur refuser son consente- « ment. Dans le cas où le roi refuse son consentement, ce « refus n'est que suspensif. Lorsque deux législatures qui « suivront celle qui aura présenté le décret, auront succes- « sivement représenté le décret dans les mêmes termes, le tt roi sera censé avoir donné sa sanction. » Le roi doit-il pouvoir donner et, par conséquent, refuser sa sanction aux lois votées parles Chambres? On peut en douter, surtout en

(1) Cf. DE FltANQIlKVILLK, ibid., |l. W4.

(2) ToDDS, Op. cit., i. I, p. 700.

(3) li eu cït uutrciucnt pour l'ctublisucinciU ilc» laxe!> lucules.

France, en songeant au fatal usage que Louis XVI fit de celle prérogative. Ce fut un prétexte aux séditions et toutes les passions se déchaînèrent contre le veto. C'est par ce mot même, dont on fit un sobriquet injurieux, que fut désignée la personne royale. Mais la situation était, à cette époque, inextricable. La royauté se regardait comme injustement dépouillée de ses droits essentiels, et l'Assemblée la garrottait étroitement pour l'empêcher de les ressaisir. La première ne s'avouait pas vaincue, la seconde n'était pas assurée de sa victoire, et le peuple de Paris croyait déjà ne pouvoir se débarrasser de la contre-révolution qu'en se débarrassant du roi. Louis XVI, auquel on disputait avec fureur le moindre lambeau de son pouvoir, ne pouvait plus bouger. Il usa néanmoins de son droit, et trop souvent sans doute. Placé continuellement entre sa conscience ejt les menaces de la révolution , il envisagea le refus de sanction comme un moyen de résistance régulière, comme un acte du gouvernement normal. Or il était d'autant moins à même d'y recourir que la constitution ne lui permettait ni de dissoudre ni d'ajourner le Corps législatif. Enveloppé de toutes parts, il ne pouvait pas exercer sa prérogative, parce qu'il était incapable de la défendre. Ce n'est pas sur ce fragment de nos annales qu'il faut juger la question de la sanction royale.

Nous approuvons donc que l'Europe monarchique ne se soit pas laissé décourager par cet exemple et qu'on ait laissé subsister ce droit de sanction dans toutes les constitutions modernes. On peut les réduire à trois types. En Norvège, par exemple, le roi peut refuser sa sanction; mais lorsqu'une résolution aura été adoptée sans changement par trois storthings réunis après trois élections consécutives, en trois sessions ordinaires séparées respectivement entre elles par deux sessions ordinaires au moins, sans qu'aucune résolution différente ait été prise par aucun storthing dans l'intervalle entre le premier et le dernier vote et quand cette résolution est portée au roi avec une demande définitive de