DE LA LÎREUTÉ POLITIQUE

sanction, elle a force de loi, même si la sanction royale n'était pas donnée avant la fin de la session (1). La constitution belge se borne à dire que le roi sanctionne et promulgue les lois. Enfin, d'après la constitution grecque, un projet de loi voté par la Chambre et non sanctionné par le roi dans le délai de deux mois à partir de la clôture de la session est « considéré comme rejeté » . Si l'on met à part le royaume de Norvège, la diversité des constitutions monarchiques européennes est, sur ce point, plus apparente que réelle. La constitution norvégienne elle-même, quoique enlevant le dernier mot à la couronne, lui laisse une très grande part d'influence sur la solution du litige.

Mais il est évident que le roi doit regarder le refus de sanction comme une ressource extrême. Le Parlement peut, en effet, tenir bon,. Il est dangereux de lui forcer la main, ou, si la couronne doit céder, mieux vaut qu'elle ne se compromette pas dans une lutte inutile. Il paraissait aussi simple à la reine Elisabeth de rejeter un bill que de l'approuver. Tout le monde sait que le droit de veto ne fut plus exercé dans le Royaume-Uni depuis le jour où la reine Anne refusa, en 1707, d'approuver un bill sur la milice écossaise, et quelques jurisconsultes se demandent aujourd'hui si cette partie des attributions royales n'est pas abolie par la désuétude : Bagehot, auteur d'un bon livre sur la Constitution anglaise, enseigne que le souverain est tenu de donner son assentiment à n'importe quel bill, même ayant pour objet de le détrôner. Mais cette opinion est combattue par les hommes d'État les plus distingués, et nous admettrions bien difficilement que la couronne eût abdiqué, par son silence, une prérogative exercée sans contradiction par Guillaume III lui-môme. Disons mieux : telle est la sagesse politique du peuple anglais, telle fut, depuis 1707, l'harmonie des pouvoirs publics qu'on a pu s'abstenir d'appliquer, depuis deux siècles, un remède extraordinaire, mais théo-

(Ij Art. 79 «le la constitution modifiée en avril 1869.

riquement applicable. Même eu Prusse, (railleurs, où nul ne s'est avisé de mettre en doute le droit qu'a la couronne de refuser aux projets votés par le Landtag la sanction royale, le roi ne fait pas, dans la pratique, usage de ce droit (I ). Nous nous bornons à constater qu'il peut en user dans l'un comme dans l'autre pays et que la tbéorie de Bagehot n'est pas conforme aux véritables traditions de la monarchie représentative.

Il est bon, en effet, que le roi puisse refuser sa sanction dans des cas exceptionnels. Voici, par exemple, une majorité de coalition qui s'est formée dans la Chambre des députés, et la Chambre haute n'a pas eu l'audace de lui tenir tcte ; la mesure est détestable et compromet soit la dijjnité, soit la sûreté publique; peut-être même la coalition s'est-elle dissoute peu de temps après le vote, et les pouvoirs publics confessent eux-mêmes qu'ils ont manqué de clairvoyance. Pourquoi le roi, s'il trouve un ministère qui consente à prendre la responsabilité du refus, n'userait-il pas de sa prérogative? Admettons néanmoins que la coalition §e reforme ou que la majorité résiste et que le souverain, peut-être averti par des élections provinciales ou communales, se sente appuyé par la nation. Par quelle inconséquence la Constitution, lui donnant le droit de dissoudre une Chambre ou les deux Chambres, le contraindrait-elle d'abord à convertir un projet détestable en loi définitive, par conséquent à l'imposer au pays? La route est toute tracée : refuser provisoirement la sanction, consulter le pays, aviser après la réunion du nouveau Parlement.

J'arrive au droit de dissolution, c'est-à-dire à la plus importante et, si je peux m'exprimer ainsi, à la plus personnelle des prérogatives royales. C'est le trait distinctif de la monarchie constitutionnelle ; c'était, aux yeux de Prévost- Paradol, le seul motif de la préférence, d'ailleurs presque

(1) Mais, fait observer M. Diipricz (^Les ministres dans les principaux Etats, etc., t. I, p. 409), parce qu'il n'en a pas besoin pour arrêter les lois contraires à sa politique.

imperceptible, qu'il finissait par lui donner, dans un des chapitres de sa France nouvelle [l), sur les autres formes de gouvernement. Signalant comme le principal écueil du régime parlementaire la tyrannie d'une majorité législative qui aurait cessé pendant le cours d'une législature d'être en communauté d'opinion avec la majorité des citoyens, il doutait qu'on pût confier utilement au président d'une république le soin d'assigner la représentation nationale devant son juge suprême, ce chef élu représentant luimême un parti auquel il doit tout, dont il aura encore besoin après sa magistrature , et dont il est trop souvent l'instrument plutôt que le guide. Le roi lui paraissait, au contraire, apte à jouer ce rôle impartial de tribun du peuple qui observe de haut et de sang-froid la représentation nationale afin de la renvoyer devant les comices populaires aussitôt qu'il la croit oppressive ou engagée sur le chemin de l'oppression. Telle est, en effet, par excellence, la fonction royale, et les hommes d'État qui cherchent à l'amoindrir minent le principe même de la monarchie constitutionnelle.

C'est pourquoi nous sommes très loin d'adhérer aux idées qui semblent prévaloir en ce moment chez nos voisins d'outre-Manche. Tout le monde admet sans difficulté dans le Royaume-Uni qu'une dissolution soit prononcée par un cabinet ayant perdu la majorité ou n'ayant plus une majorité suffisante et désirant de son plein gré se retremper dans l'opinion. Mais, quand le cabinet et la majorité sont d'accord, le roi pourrait-il, les soupçonnant de ne plus représenter le sentiment général, charger un ministère pris dans la minorité de provoquer des élections nouvelles? C'est ce que fit Guillaume IV, en appelant au pouvoir Robert Peel et les tories pour dissoudre une Chambre des communes où les wliigs étaient les plus nombreux. Mais il parait qu'un tel acte passerait aujourd'hui, du moins aux yeux d'un

(1) Le ch.npitrc vi, intitulé : « Le chef ilc l'Ktnt. »

DANS L'KTAT MODERNE. 217

grand nombre, pour Inconstitutionnel, le souverain ne devant pas se séparer d'un cabinet formé par le leader de la Chambre des communes (1). Nous persistons à croire, et c'est d'ailleurs l'opinion exprimée par Todds(2), que le prince a toujours le droit de congédier la Chambre des communes, s'il a des motifs sérieux pour croire qu'elle ne représente pas l'opinion du pays. Léopold I", roi des Belges, put, sans sortir de son rôle constitutionnel, écarter du pouvoir, en 1843 et en 1844, le parti libéral dirigé par M. Ilogier, dont il rejetait le programme; plus tard, en 1857, abandonner la droite, qui avait la majorité dans les deux Chambres, et confier le pouvoir, avec l'autorisation de dissoudre le Parlement, aux chefs du parti libéral. Cet exemple est décisif. Mais si le roi, soumettant la majorité qu'il abandonne h l'épreuve d'une dissolution, était déçu dans son attente, il manquerait à son rôle en prononçant une dissolution nouvelle : au lieu d'employer sa prérogative contre la tyrannie d'une majorité législative, il en ferait lui-même un instrument d'oppression. Au commencement de juin 1893, la Gazette de l'Allemagne du Nord fit entendre clairement, dans un article sur les élections prochaines, que, si le pays renvoyait au Reichstag une majorité hostile à la loi mihtaire, une deuxième dissolution serait inévitable. Cette injonction menaçante souleva des protestations très vives, quoique, de l'aveu général, la Constitution de 1871 n'interdise par aucune disposition de dissoudre plusieurs fois de suite le Reichstag pour le même motif (3) ; mais un tel procédé n'était-il pas contraire à l'esprit de l'acte organique? La dissolution, disait-on, a pour but de constater si les députés se sont exactement conformés aux intentions de leurs élcc-

(1) Voir DupniF.z, op. cit., t. I, p. 77.

(2) Pavliatnentary (jiivernmcnt, t. II, p. 495.

(3) L'art. 24 est ainsi <?onçu : « Le llciclistaj; est noiiiinc pour trois ans. " Sa dissolution, avant l'expiration de ce délai, ne peut résulter que d'une «décision prise par le conseil fédéral, du consentement de l'Empereur. » Voir, sur la composition et l'organisation du cunseil fédéral, les art. (J à 10 de la constitution.

leurs; on les consulte : ils répondent oui ou non; comment ne pas accepter cette réponse? Renouveler la consultation, c'est mettre en doute la sincérité du corps électoral et lui (aire injure. Espérait-on d'ailleurs qu'il aurait la lâcheté de se déjuger après quelques semaines? On concluait avec raison, ce semble, qu'une deuxième dissolution porterait atteinte à la dignité du peuple allemand comme à celle des gouvernements confédérés.

La plupart des constitutions monarchiques donnent expressément au roi le commandement suprême de l'armée et de la flotte (1). « Le roi » , dit particulièrement le statut du royaume de Sardaigne appliqué par des décrets successifs à toute l'Italie, « commande toutes les forces de terre « et de mer. 5? Comme les princes de la maison de Savoie ont pris, depuis le 4 mars 1848, le commandement effectif des forces militaires devant l'ennemi, un très vif débat s'est élevé sur la question suivante : Le roi ne fait-il pas, en pareille conjoncture, un acte de pouvoir personnel? Il agit, il ordonne, ont écrit plusieurs publicistes, en qualité de commandant militaire et, comme tel, se dégage de la responsabilité ministérielle (2). Non, disent les autres; si le roi représente le commandement militaire, le chef d'état-major dépendant du ministère a seul le pouvoir effectif d'ordonner les mouvements de l'armée en campagne (3). En fait, dès 1848, le ministère revendiquait la responsabilité de tous les faits de guerre « pour tout ce qui outrepassait les " conséquences naturelles de la prérogative royale » . Malgré cette réserve, il nomma spécialement, dans toutes les campagnes suivies par le roi en 1848 et 184Î), un ministre résidant au camp près <t Sa Majesté » . Pendant la campagne de 1859, le ministre de la guerre fut presque continuelle-

(1) Constitution l>clgc, art. 08; constitution des Pays-Bas, art. 58; constitution de In Prusse, art. 46; constitution espaj^nolc, art. 52; constitution {{rccquc, art. 32, etc.

(2) G. GtANyiiiTTO, Corso di iliritto pubblico amministrativo, t. II, p. 469.

(3) i'Ai.MA, Corso di iliritto costituzionale, t. II, p. 471.

ment aux côtés de Victor-Emmanuel; durant celle de 186G, le général La Marniora fut nommé chef d'état-major avec le titre de ministre (1). Telle est, en effet, la véritable théorie constitutionnelle. Mais la guerre a ses lois, comme la politi(|ue, et si, d'aventure, le prince est un grand ca])itainc, on se mettra probablement à l'aise avec la théorie. Quand Napoléon, devenu, nous le supposons, après l'acte additionnel de 1815, le plus correct des monarques constitutionnels, aurait enmiené tout un cabinet dans ses campagnes, se Hgure-t-on que le « commandement effectif » eût jamais appartenu, selon le vœu du jurisconsulte Palma, au ministre de la guerre, et que la responsabilité des opérations militaires eût jamais pesé sur le ministère? C'est ici surtout, par la force des choses, que la prérogative royale se mesure, en fait, à la taille du roi.

Rien n'est plus difficile que de déterminer exactement, dans une monarchie constitutionnelle, les attributions respectives et les rapports des ministres et du souverain. Cette détermination est pourtant nécessaire, car il s'agit à la fois de ne pas transformer le pouvoir modérateur en pouvoir personnel et de ne pas le réduire à l'impuissance.

Il faut, croyons-nous, que le prince ait en face de lui non pas seulement des ministres, mais un ministère. En France, dès la Restauration, alors même que la Chambre des députés n'a pas encore le droit d'interpellation directe et qu'elle ne peut pas clore un débat par des motions de confiance ou de blâme, les cabinets se présentent comme des corps homogènes ; l'unité, la solidarité de tous leurs membres sont regardées comme la condition essentielle de leur maintien. En Angleterre, on admet depuis quatre-vingts ans que les ministères doivent être formés d'hommes appartenant au même parti, décidés à soutenir les mêmes prin-

(1) Au contraire, en Prusse, les ordres royaux relatifs au commandement de rarméc paraissent, malgré l'art. 44 de la constitution, sans le contreseing d'un ministre. (Ronne, IM.i Staatsreclit der preussicfien Monarchie, t. I, p. 418.)

220 DE LA MBERTK POI.ITIODE

cipes, que tous les ministres sont solidairement responsables de leurs actes et qu'une tentative faite pour isoler l'un d'eux est inconstitutionnelle ; l'usage veut même qu'un ministre soit astreint à donner sa démission s'il s'est séparé de ses collègues dans un vote important. En Belgique, il est vrai, la constitution n'a pas organisé le conseil des ministres, et la loi ne le nomme que dans des cas spéciaux où l'on entend imposer expressément à tous les membres du gouvernement la responsabilité de certains actes (l) ; mais il n'en existe pas moins, depuis que la paix a été conclue définitivement avec la Hollande, un cabinet homogène dirigé par un chef. Il importe peu qu'aucun acte officiel n'attribue à ce dernier, depuis le mois de mars 1831, le titre de « président du conseil » . Ce ministère, appuyé sur la majorité des Chambres et contrôlé par elles, exerce, avec une entière unité de vues, le pouvoir exécutif sous l'autorité du roi. Il en est sans doute autrement en Prusse, quoiqu'un ordre de cabinet du 3 novembre 1817 organise le conseil des ministres et réglemente ses travaux : là les ministres ne sont pas solidaires ; le roi peut les choisir dans deux ou trois partis différents, et la retraite de l'un d'eux ne modifie pas la situation des autres. C'est qu'ils ne sont pas appelés à la direction d'un département pour y faire prévaloir leurs idées, mais pour exécuter la volonté du souverain. La Prusse s'écarte de la ligne suivie dans les autres pays de gouvernement représentatif, et la liberté politique y est sacrifiée h la prépondérance royale.

On a fait observer plusieurs fois que si le Prince garde, en Angleterre, le droit de choisir ses ministres, il n'a pas, en fait, la liberté de ses choix, ne pouvant appeler au ministère que des hommes acceptés par la majorité des communes. Cette majorité est-elle solidement unie sous la direction d'un seul chef incontesté? Le roi ne pourrait que confier à ce chef la charge de constituer le cabinet. Il ne

(i) Voir l'article 71) de la constitution, la loi du 21) octobre 184G sur la cour des comptes, la loi sur la police des étraujjcr», etc.

nous paraît pas souhaitable, à vrai dire, (|ue la liberté de la couronne soit à ce point circonscrite et que la pratique parlementaire ôte au chef suprême de la nation la faculté de discerner quel est, entre trois ou quatre hommes d'État, le plus apte à la servir. « Quoique les partis politiques soient, « {jénéralement, mieux unis et plus disciplinés en Belgique « que dans les pays voisins, remarque M. Dupriez (1), ils « n'ont cependant pas l'habitude d'indiquer expressément « leur leader. Aussi arrive-t-il parfois que le roi a la faculté « de choisir son premier ministre entre plusieurs hommes « marquants de la majorité. Comme il a conservé dans le « gouvernement une influence plus accentuée que celle de « la reine d'Angleterre, il peut, dans ce choix, tenir compte H de certaines considérations politiques aussi bien que de ses « préférences personnelles. » Il suffit, en effet, qu'il prenne ce ministre dans les rangs de la majorité. Mais les libertés publiques ne seraient pas amoindries quand il écarterait un leader impopulaire ou choisirait entre quelques hommes distingués d'un même parti, selon les circonstances, le plus souple ou le plus ferme, le plus circonspect ouïe plus résolu(2). Guillaume III présidait toujours le conseil des ministres; la reine Anne le présidait seulement une fois par semaine ; Georges I" n'y assista plus parce qu'il ne parlait pas ou ne comprenait pas la langue anglaise; Georges II suivit cet exemple, et Georges 111, après avoir tenté de revenir à Tancieu usage, y renonça tout à fait. On arriva donc à se figurer que le cabinet devait délibérer hors la présence du souverain, et cette coutume fut érigée bientôt en principe constitutionnel (3) . Cette exclusion ne nous paraît cepen-

(1) Op. cit., t. I, p. 212.

(2) Il arrive d'ailleurs parfois, même en Angleterre, qucies services rendus dans un parti par un certain nomlirc de personnages politiques mettent au premier rang plusieurs leaders ; le roi recouvre alors, par la force des clioses, la plénitude de sa liberté. Le fractionnement ou la désagrégation des partis peut amener le même résultat.

(3) Campbki.i,, Lives of ihc chanceltorSy t. IV, p. 287; Hearn, Government of Eiigland, p. 190; le comte UE Fhasquevii.le, op. cit., t. I, p. 407.

dant dictée ni par l'intérêt de la couronne, ni par celui du pays. Si le roi doit exercer, pour la sauve{>arde des libertés publiques, un pouvoir modérateur, il doit l'exercer en connaissance de cause. Comment apprendra-t-il les affaires si ses conseillers ne les discutent pas devant lui? Le roi ne doit pas puiser les renseignements qui lui sont indispensables dans les articles desjournauxoudansles commérages des courtisans, ni même, ce semble, dans des entretiens confidentiels avec tel ou tel ministre. On admet dans certaines monarchies, par exemple en Italie et en Belgique, qu'il doit prêter une attention particulière aux relations de son peuple avec les pays étrangers. Comment s'acquitterat-il de cette tâche, s'il ne peut pas même s'entretenir de la politique extérieure avec son cabinet? Devra-t-il manœuvrer en cachette, au risque de contrarier les plans de son propre gouvernement? Cette mise en quarantaine, inconnue partout ailleurs, a tous les inconvénients possibles.

Même en Angleterre, il est reconnu que le roi garde le triple droit d'être consulté par ses ministres, de les encourap^er, de les avertir (l). Ce serait altérer la véritable notion de la monarchie représentative que d'anéantir en fait, comme on parait se le proposer aujourd'hui, cette juste influence constitutionnelle de la couronne. Il n'est pas un homme politique qui ne connaisse les incidents du conflit provoqué dans le courant de l'année 1850 par l'attitude hautaine de lord Palmerston, ministre des affaires étrangères. Comme il affichait la prétention de traiter la reine avec une complète indifférence, le prince Albert revendiqua les droits de la couronne dans une première lettre adressée à lord Uussell, chef du cabinet (2), et, le ministre n'ayant point modifié sa ligne de conduite, la reine ellemême demanda, dans une lettre datée d'Osborne (3) :

(1) Tlie rùjht lo bt: coiisulled, tlie ritflil lu cncvuraije, the rijht to luarii. (Backiiot, op. cit., p. 75.)

(2) SuBi.DON Amos, Fifty years of the English constitution, p. 311.

(3) Coilip. UE FlUNQUEVII.LE, op. cit., t. I, p. 310.

1" Que, dans les décisions à prendre, lord Palmerston établit uettenient ses propositions, afin que la couronne sût bien ce qu'elle était appelée à sanctionner. Rien de plus équitable : la reine ne peut pas donner un conseil ni même un encourafjement, tant qu'on ne la met pas exactement et clairement au courant des alfaires publiques ;

2° Que, lorsque la couronne aurait donné son approbation à une mesure, celle-ci ne fût pas arbitrairement modifiée et altérée par le ministre dans l'exécution. Agir autrement, c'est, en effet, montrer d'abord que la royauté n'est qu'une ombre et qu'elle ne compte plus ; ensuite qu'on peut impunément se jouer d'elle ;

3° La reine entendait être informée de ce qui se passait entre le ministre et les représentants des puissances étrangères avant qu'une décision importante sortît des conférences. Ce n'est pas sans raison qu'on demande à la couronne, même cliez nos voisins d'outre -Manche, de contrôler avec un soin particulier les relations avec les pays étrangers. Il y a dans le monde de grands empires où l'on se soucie fort peu du réginie parlementaire et dont les chefs prennent volontiers en main la direction d'une politique extérieure. Il ne dépend pas des communes anglaises d'empêcher que l'empereur d'Allemagne ou l'empereur de Russie ne cherche à s'entendre directement, sur un point quelconque, avec Sa Majesté Britannique (I). Ce serait une grave inconséquence que de commencer par soustraire à la reine la connaissance des affaires étrangères ;

4" Elle entendait enfin recevoir les dépêches en temps utile et celles qui devraient être adressées au dehors lui seraient soumises assez tôt pour qu'elle pût en examiner le contenu avant de les approuver.

Lord Palmerston reçut la lettre sans protester, mais ne

(1) Quand, en 1884, un conflit faillit cchiter entre l'Anjjleterre et la Russie, la reine a»t>ui'a, par huii intervention pcrsunncUc, le maintien de lu paix.

se conforma point aux vœux de la reine, et celle-ci, d'accord avec le premier ministre, finit par lui redemander son portefeuille. Il n'est pas interdit, fait cependant observer M. de Franqueville, de penser qu'elle n'écrirait plus aujourd'hui en ces termes. Peut-être, en ellet, s'étant peu à peu déshabituée d'une participation effective à la direction des affaires publiques, la souveraine actuelle du Royaume-Uni ne se résignerait-elle plus à ce fjrand effort. Cependant la couronne avait eu le dernier mot dans le conflit de 1850, et le Parlement, auquel on avait finalement communiqué tous les documents relatifs à cet incident, y compris le message d'Osborne, s'était gardé de prendre parti contre elle. Si les successeurs de Guillaume III ont renoncé définitivement à un programme si modéré, c'est qu'ils abdiquent même leur pouvoir modérateur : les communes absorberaient alors tous les pouvoirs publics et la monarchie constitutionnelle anglaise n'existerait plus que de nom. C'est ce que n'admettent, en théorie du moins, ni les tories ni les whigs.

M. Gladstone fit autrefois ressortir, dans un langage très politique (1), à quel point l'influence de la couronne varie avec le caractère, l'habileté, l'expérience, l'assiduité du prince. Cette réflexion n'est pas seulement applicable à la monarchie représentative anglaise. Sans parler de la Prusse et de l'Italie, où des événements imprévus donnèrent à deux races royales un prestige extraordinaire, on s'est demandé plusieurs fois, en jetant les yeux sur la Belgique, comment une dynastie récente, issue d'un mouvement populaire, dont les chefs n'exercent que des pouvoirs étroitement mesurés par quelques textes législatifs, a pu conquérir plus d'ascendant que n'en a conservé dans le Royaume-Uni l'une des plus anciennes et peut-être la plus solidement établie parmi les dynasties européennes. C'est que Léopold I" fut un homme de premier ordre, d'un esprit aussi

(l) Glcaninr/s, vol. L

juste qu'étendu, capable de discerner et de conduire l'opinion pnlilique, écouté de l'Europe entière, qui connaissait sa (grande clairvoyance, et suivi par tout un peuple qui se personnifiait volontiers en lui. Il avait fait à la royauté belge une large place, et son fils a su l'occuper.