CHAPITRE II

La forme républicaine est compatible avec la liberté politique. — I. Coinnient la toute-puissance du nombre peut être tempérée par la constitution du corps électoral. — Représentation des intérêts. — Vote multiple. — l^cprésentation proportionnelle. — II. Comment la constitution de la rejirésentation nationale peut entraver le despotisme des majorités. — Les deux Chambres aux Etats-Unis et en Suisse. — IH. Du référendum. — IV. Du pouvoir exécutif en Suisse, aux Etats-Unis et en France.

La république est compatible , comme la monarchie constitutionnelle, avec la liberté politique : l'erreur de quelques hommes consiste à croire qu'elle implique nécessairement cette liberté. Trente tyrans ont pu, dans la république d'Athènes, opprimer le peuple tout aussi bien qu'un seul. La république de Venise, gouvernée par une aristocratie très dure, ne donna pas la liberté politique aux Vénitiens et ne se piqua pas, d'ailleurs, de la leur donner. La république française de 1792 inscrivit au contraire le mot « liberté » sur les monuments pubUcs, mais courba toute la nation sous une implacable tyrannie. De nos jours, quand le maréchal de Fonseca chassa l'empereur du Brésil, un régime exceptionnellement libéral , quoique monarchique, fut remplacé par un régime dictatorial, quoique républicain. Rien n'est plus simple que de renverser un trône en criant : Vive la liberté ! Mais la liberté reste à fonder.

Ce qui fait le principal obstacle à l'établissement de la

liberté politique dans les républiques modernes, c'est que la force du nombre y tend à tout remplacer. S'il n'est pas de l'essence, il est, aujourd'hui du moins, de la nature de l'État répuhlican d'éliminer l'élément aristocratique. On ne conçoit pas soit en Europe, soit en Amérique, une république dotée d'une Chambre haute qui ressemble soit à la Chambre des pairs instituée par la Restauration, soit à la Chambre des lords anglaise, soit à la Chambre des seigneurs organisée par l'une des lois constitutionnelles autrichiennes de 1867. Il n'est plus un seul personnage à qui sa naissance ou même quelque haute dignité confère le droit de participer à la direction des affaires publiques. Un chef suprême héréditaire, dépositaire de certaines traditions, gardien permanent des intérêts généraux, fait place à des délégués que le plus nombreux des partis porte successivement et temporairement au pouvoir. C'est dans la république, où la démocratie pure est désormais prépondérante, qu'il faut surtout chercher un contrepoids au nombre, et c'est dans la république qu'on peut le plus difficilement trouver ce contrepoids.

Voici donc le problème à résoudre. Tout, dans l'État républicain, procède directement ou indirectement de l'élection. Le peuple légifère, gouverne, administre par ses élus, et ces élus sont assujettis à des réélections fréquentes, parce qu'il a le droit de changer ses serviteurs comme de changer ses volontés. Ce grand électeur n'a d'ailleurs aucun compte à rendre : d'autant plus irresponsable qu'il est anonyme, il veut parce qu'il veut. Il s'agit de tempérer ce pouvoir immense, et de persuader à ce souverain absolu qu'il doit, dans son intérêt même, s'attacher certains freins, c'est-à-dire inventer des moyens de résistance à sa propre force.

Ce langage est raisonnable, et pourtant il sera difficilement supporté par un certain nombre de gens sincères. A quoi bon, diront-ils, complicjuer les rouages? Le peuple ne saurait coinprendre ni tolérer ces combinaisons ingénieuses

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qui tendent à gêner la manifestation de sa volonté. Il est la source unique de tout pouvoir ; il parle et doit être obéi : c'est là toute la politique. Mais la tyrannie est à la fois le plus simple et le pire des régimes. J'admets sans difficulté que la république soit essentiellement le gouvernement de la majorité; je demande toutefois à celle-ci non seulement de faire, mais encore de savoir au juste ce qu'elle veut; après quoi de comprendre que sa puissance même est limitée par le droit d'autrui, c'est-à-dire de ne pas exterminer ni fouler aux pieds les minorités. C'est pourquoi je crois que la démocratie elle-même n'est pas dispensée de réfléchir, et, comme il y a plusieurs façons d'instituer le gouvernement du peuple par le peuple, je persiste à chercher le moyen de le concilier avec la liberté politique.

On a tenté, dans plusieurs pays, de tempérer la loi du nombre et d'en atténuer les effets par la constitution même du corps électoral.

Washington, Franklin, Madison , Gouverneur-Morris , Wilson, Edmond Randolph et les autres fondateurs de la grande république américaine ne l'établirent pas sur la base du suffrage universel. Instruits par les difficultés que la démocratie naissante avait suscitées à l'œuvre de l'indépendance (1), ils s'abstinrent à dessein de rompre avec la tradition du dix-septième siècle. On sait que, sous le régime des chartes, certaines conditions d'aptitude étaient imposées aux électeurs. Dans la Pensylvanie et le Delaware, ils devaient avoir la même capacité que les éligibles et tout particulièrement èire freemen (2). La constitution d'Albe-

(1) Voir Cahlikh, La répuhliquc américaine, liv. II, ch. Xxiil.

(2) Ce titre, (l'iiprÔB les vicilIcH Inin iin(jlai»eH t-t {;crmani(|uc8, n'ap|>;irtc-

marie de 1667 et les constitutions fondamentales de la Caroline exigeaient la qualité de franc tenancier. Dans la Géorjjic, Télecteur devait posséder cinquante acres au lieu où il votait. D'après la charte de Massachusetts (IGOl), il devait avoir sur le territoire de la colonie une terre de franche tenure d'un revenu de quarante shillings ou posséder en biens quelconques une fortune de quarante livres sterling, etc. (1).

En 1787, quand la constitution fédérale fut adoptée, chacun des différents États avait des constitutions particulières : or aucun d'eux, lit-on dans un mémorable arrêt rendu par la cour suprême des États-Unis le 4 octobre 1875, n'admettait l'universalité des citoyens au droit de vote : « Depuis près de quatre-vingt-dix ans » , ajoutait le haut tribunal, « le peuple a vécu sur l'idée que la constitution, « quand elle confère le droit de citoyen^ ne confère pas « pour cela nécessairement le droit de suffrage. Si une « pratique uniforme lohgtemps continuée peut établir la « vraie portée d'un document tel que la constitution des « États-Unis, c'est ici le cas. »

Or, bien longtemps après que cette constitution eut été promulguée, les États particuliers subordonnèrent encore le droit électoral à la possession en franche tenure d'un immeuble de quelque valeur ou au payement d'une taxe quelconque. En 1831, à l'époque où Tocqueville visitait l'Amérique, la plupart d'entre eux conservaient cette législation. Le suffrage universel prévalut d'abord dans les nouveaux États de l'Ouest et fut admis peu à peu, non sans résistance, dans plusieurs États du Sud. Toutefois, même aujourd'hui, depuis que les radicaux ont fait adopter le quatorzième amendement à la constitution fédérale, aux termes duquel les représentants au congrès sont répartis entre les divers États, non plus au prorata de leur population, mais d'après

liait, on le sait, qu'au chef de fainillc possédant la terre en franche tenure et reconnu comme tel par l'assemblée des //-ecme/J.

(1) Comp. A. Goi^RD, Les chartes coloniales, etc., t, II, p. 41.

le nombre des électeurs que leurs lois admettent au vote (1), les constitutions du Massachusetts, du Connecticut, de la Pensylvanie, du Delaware, de la Géorgie, de Tennessee, du New-Hampshire subordonnent encore l'électorat à l'acquit d'une taxe quelconque pendant une période, de six à deux mois, antérieure k l'élection. En outre, au Connecticut, il faut savoir lire; au Massachusetts, non seulement lire, mais écrire (2). De même la constitution de la Floride, de 1868, enjoignit à la législature de faire une loi qui subordonnât, à partir de 1880, le droit de suffrage à la justification d'une instruction quelconque ; celle du Missouri proclama que tout électeur nouveau, à dater de 1876, devrait savoir lire et écrire, à moins d'un empêchement physique indépendant de sa volonté. La constitution du New-Hampshire exclut encore ceux qui se sont fait dispenser du payement des taxes publiques; un assez grand nombre d'autres (3) éliminent les pauvres vivant de la charité publique.

On peut assurément préférer, par de bonnes raisons, ces constitutions restrictives du droit électoral à celle du Mississipi, par exemple, qui défend de subordonner l'électorat à la justification d'un droit de propriété quelconque et d'une éducation même élémentaire. Cependant il nous paraît de plus en plus difficile de refuser, surtout de retirer, dans une société républicaine, le droit de suffrage à quelques-uns des citoyens qui la composent (4). Royer-Gollard disait déjà, sous la Restauration, que « la représentation des intérêts « communs à tous appartient à tous » et que, « dans la

(1) Et par conséquent aux tenues tlu(juel un Etat ne peut plus restreindre le droit de suffrage par sa législation particulière sans voir diminuer le nombre de se» représentants au congrès.

(2) Le Connecticut (art. 8 des amendements à la constitution) ne reconnaît d'ailleurs comme électeurs rjue ceux qui, réunissant les garanties voulues par la loi et la constitution et faisant preuve d'habitudes morales, sont acceptes comme tels.

(3) Maine, Massachusetts, New-Hampshire, lUiodc-lshuid, ]New-York, Caroline du Sud, Wcst-Virginie, Californie.

(4) Nous ne ]>arl()nH pas, bien entendu, des indignes.

« rigueur du droit » , tout le monde est électeur. Le grand doctrinaire énonçait un principe et n'en demandait pas l'application; mais d'autres ont conclu pour lui. Comment persuader à la multitude que le censitaire ou même le capacitaire suffit à représenter « tout ce qu'elle a d'intérêts « légitimes » (1) ? Est-ce que tout être humain faisant partie d'une société politique ne paye pas l'impôt, au moins l'impôt indirect, et, s'il paye une taxe, ne doit-il pas la consentir? Il en est surtout ainsi dans une république, où Ton commence, en général, par tenir ce langage à la nation : « La souveraineté réside dans l'universalité des citoyens... « Aucun fraction du peuple ne peut s'en attribuer l'exer- « cice (2). » Si l'on ne peut convaincre un seul de ces citoyens, dont l'ensemble constitue « la souveraineté » , qu'il n'a pas de droits à surveiller ni d'intérêts à défendre, on ne peut l'amener à croire que d'autres, sans le consulter, prendront sa place et joueront mieux son rôle. Aujourd'hui, du moins, quand un peuple se constitue en république, il doit accepter les conséquences de cette organisation particulière. En dépit de quelques exceptions justifiées par d'anciennes traditions, mais de plus en plus rares, il lui faut vivre avec le suffrage universel, ce qui signifie que tout le monde, sauf un petit nombre d'incapables et d'indignes, participe par son vote à la gestion des affaires publiques.

Toutefois nous n'entendons point pousser le raisonnement à l'extrême, et, tout en croyant qu'on ferme peut-être un peu trop aisément aux femmes l'accès de certaines professions, nous doutons qu'il faille leur accorder le vote politique, ainsi que vient de le faire le parlement de la Nouvelle-Zélande (3). Nous nous serions laissé probable-

(1) Autre phrase de Royer-Collard.

(2) Constitution française do 1848.

(3) Le Journal des Débuta du 12 scptcnibre 1893 rappelle à ce propos que le statut électoral néo-zélandais subordonne le droit de vote à la possession d'une propriété franche de tous droits, d'une valeur de vingt-cinq livres sterling.

ment fléchir, s'il nous avait été donné de légiférer dans ce lointain pays, par le vœu contraire au bill qu'avaient sensément et modestement exprimé cinq mille dames de Dunedin (Nouvelle-Zélande), et nous espérons que ce jeune parlement n'infligera pas le vote obligatoire aux récalcitrantes.

Le suffrage universel lui-même n'implique pas nécessairement l'absolue souveraineté du nombre. 11 n'est pas indispensable que chaque citoyen obtienne la même part d'intervention, mathématiquement déterminée, dans les affaires publiques. Réglementer rationnellement le suffrage, écrivait naguère un homme d'État, ce ne serait pas le supprimer, pas plus qu'on ne supprime la machine à vapeur en perfectionnant le mécanisme rudimentaire des premiers temps (1).

On se propose, en premier lieu, d' « organiser cette « grande force inorganique (2) » par la représentation des intérêts.

Cette théorie ne date pas d'hier. Krause (1781-1832) en jeta les fondements dans le système de philosophie générale qu'il enseignait à l'université de Gœttingue. Ahrens la précisa dans son cours de droit naturel (3) et dans son Organische staatslehre (-4). Après lui, de Mohl, successivement professeur à Tubingue et ministre plénipotentiaire de Bade à Munich, proposa (5) plus nettement encore d'organiser la représentation des intérêts en formant trois groupes : celui des intérêts matériels (6), celui des intérêts spirituels (7), celui des intérêts locaux (8). Bluntschli confessa le principe sans le croire immédiatement applicable,

(1) M. Kmile Ollivicr dans le Correspondant du 25 juin 1S93.

(2) De Gbeef, La Constituante et le régime représentatif, Bruxelles, 1892.

(3) A Bruxelles (1834-1839).

(4) Wien, 1850.

(5) Staatsrecht und Politik (1860).

(6) Compren.int la grande et la petite propriété foncière, l'industrie et le commerce (avec des subdivisions).

(7) Comprenant les «'{'liges, lu science, l'art, l'enseignement.

(8) Représenté par les communes. — Il faut joindre; à ces deux noms les noms, moins connus, de Liebc, qui fut ministre des finances dans le Brunswick

démontrant toutefois qu'il ne fallait pas confondre les groupes sociaux naturels avecles «ordres» de l'ancien régime (1). Avant lui le Genevois Sismondi, dans ses Éludes sur les constitutions des peuples libres (1830-1838), avait réclamé la représentation collective de tous les intérêts sociaux ; Saint-Simon avait fondé son projet de réorganisation sociale sur l'association des individus en groupes naturels, mais en faisant représenter chacune des fonctions fondamentales : l'Art, la Science, l'Industrie, par Yélite des artistes, des savants et des industriels (2) ; enfin Proudhon s'était approprié leurs idées dans sa Théorie du mouvement constitulionnel au dix-neuvième siècle, mais sous une forme plus claire et plus saisissante, qualifiant le suffrage universel avec le vote mécanique par tête de « mystification « et de « tyrannie » , réclamant pour tout élément social et politique sa part d'influence et concluant en ces termes : « La représentation « nationale, là où elle existe comme condition politique, doit « être une fonction qui embrasse la totalité de la nation « dans toutes ses catégories de personnes, de territoire, « de fortune, de fiicultés, de capacités et même de mi- « sère. »

Un nouveau courant d'opinion favorable à la représentation des intérêts s'est dessiné, depuis quelques années, en Belgique, aux approches de la revision constitutionnelle. Dès 1884, Adolphe Prins, professeur à l'université de Bruxelles, publiait un ouvrage remarquable sur .i la démocratie et le « régime représentatif» , Reprochantà la société contemporaine d'être une simple agglomération d'individus, quand elle devrait être un faisceau résistant de collectivités, il arrivait à faire élire les députés dans les cantons industriels ou ruraux par deux collèges, dans les villes moyennes par

[Der Grundadel und die iteuern Vcrfassungeii, 1844), et de Levita {Die Volkfverlrelunt) in Hiver orf/anisclieii Zusammensetzung, 1853).

(1) l'olitili als Wissenichafl, 1876.

(2) Aussi les puhlieistes conlempoiains lui roproclicnt-ils d'avoir conçu la coordination des intérêts sous une forme lii('Tarrliif|ue. lU adressent le inciuc reproche ù Comte.

trois, dans les grandes villes par huit collèges (1). Modifiant ce premier système dans une conférence faite en 1891 à la Maison des ouvriers, il finit par classer les électeurs en huit catégories représentant huit grands intérêts sociaux : collèges du travail, du capital, des sciences, arts, lettres et enseignement, du droit, des cultes, de la défense nationale, de l'agriculture, de l'hygiène et des travaux publics. M. Gh. Morisseaux, directeur de l'Industrie, signala de même (2) le caractère « individualiste, atomistique, pres- « que antisocial » de l'élection par tête et crut trouver un « principe organique de cohésion » dans les grands groupes d'intérêts communs formés par la culture commune d'une branche du travail social. M. H. Denis, dans une conférence faite à la Maison du peuple (22 janvier 1891), réclama deux Chambres distinctes, issues du suffrage universel direct, mais dont l'une représenterait les intérêts locaux communs, l'autre les intérêts professionnels. Enfin M. de Greef, en 1892, publia sous ce titre : La Constituante et le régime représentatif, une étude des plus approfondies et développa tout un projet de législation, organisant dans une série de propositions distinctes, condensées en un certain nombre d'articles, la représentation agricole, la représentation industrielle , la représentation du commerce, la représentation artistique, la représentation scientifique, la représentation juridique. Ces travaux attirèrent l'attention publique et firent éclore dans le Parlement divers projets : celui de M. Helleputte à la Chambre des représentants, celui de M. Crocq, celui de MM. Goblet d'Alviella , Surmont de Volsberghe et Descamps-David au Sénat. Chacun de ces trois projets répartissait les citoyens, d'après leur profession, en trois groupes correspondant au travail, au capital, aux professions libérales ou intellectuelles, le projet de M. Helleputte contenant toutefois la subdivision immédiate et minutieuse des groupes, celui de

(1) Voir le chapitre x, p. 211.

(2) Conseils de l'industrie et du travail. Bruxelles, 1890.

M. Goblet d'Alviella réservant au législateur la faculté de créer, au sein de chaque groupe, « des collèges électoraux « bases sur la distinction des prol'essions » . Le Parlement belge, tout en relusant d'inscrire le nouveau principe dans la constitution, semble avoir pris à cœur de ne pas décourager les promoteurs de cette réforme. Il est permis, lit-on dans le rapport de la commission sénatoriale, de regretter que les institutions de notre pays ne se soient pas développées dans le sens du groupement naturel et fécond des intérêts : on peut considérer comme heureuses les nations qui, au moment où se produit chez elles l'avènement au scrutin des grandes masses électorales, possèdent une organisation sociale où la loi du nombre vient se fondre en quelque sorte dans la loi supérieure des intérêts harmoniquement groupés. La nouvelle école est à peu près invincible dans la partie critique de son système. Elle dit aux doctrinaires, qui cherchent à recueillir, à concentrer, à constituer en gouvernement les éléments de sagesse , d'intelligence , de raison épars dans la société : Qu'est-ce que la raison? où est le signe extérieur de la sagesse et de l'intelligence? aux partisans du régime censitaire : Le cens est une présomption de capacité pour le fds de ses œuvres, pour tout autre une simple présomption de richesse qui ne peut pas se confondre avec l'aptitude politique ; à ceux qui font dépendre l'électorat de l'instruction : La capacité intellectuelle n'est pas la capacité politique, et les lettrés chinois peuvent être des hommes d'État pitoyables. Puis, se retournant vers les champions du suffrage uniforme, elle leur reproche de jeter ensemble dans la fournaise les villes et les campagnes, l'agriculture et l'industrie, le capital et le travail, la sottise et le génie, l'ignorance et la science, le vice et la vertu : où trouver, dans ce régime fondé sur l'égalité, le simulacre même de la justice et de l'égalité? Ne considérer que le nombre, c'est supposer contre l'évidence que tous les intérêts sont égaux, toutes les capacités égales. Attribuer à toutes les voix, dans le suffrage universel, une même valeur, c'est