DE LA LIIÎERTE POLITIQUE

entre en ligne de compte, parce que les jeunes gens ont beaucoup d'illusions, peu d'expérience, et se croient gêné ralement à même d'escalader le ciel. Le mariage entre en ligne de compte, parce que le chel de famille a naturellement le souci du lendemain, par conséquent le désir de conserver à ses enfants une patrie paisible et prospère. La propriété, sous diverses formes, est une autre garantie d'ordre social : on ne l'acquiert que par le travail ; on ne la conserve que par l'ordre et l'économie : la pratique des vertus privées élève l'homme à la conception des devoirs publics. Si l'instruction à un certain degré n'engendre pas encore par elle-même le sens politique, elle dissipe du moins quelques erreurs ; en permettant à l'homme de mieux utiliser ses forces, elle donne à l'électeur un surcroît d'indépendance. L'exercice de certaines fonctions et de certaines professions inculque au citoyen le souci de la chose publique et l'intelligence des intérêts généraux. Enfin le nombre lui-même a sa signification et sa légitimité relative : on lui réserve sa place. J'entends l'objection : ce n'est pas sa place, c'est toute la place que la démocratie veut lui réserver, du moins dans l'État républicain. Je reconnais qu'il est très difficile de passer, dans une république ou même dans une monarchie, du suffrage uniforme au vote plural. En France, par exemple, une semblable proposition serait mal accueillie : peut-être même nous répugnerait-il moins d'introduire la représentation des intérêts dans le mécanisme constitutionnel. Mais je ne traite pas exclusivement, on le sait, de la liberté politique dans la république française. Il existe assurément d'autres pays dans le monde où Ton peut passer d'un suffrage restreint au suffrage universel tempéré par le vote multiple.

Le meilleur moyen de contenir ou de réduire l'omnipotence du nombre est peut-être d'assurer la représentation des minorités. C'est du moins celui qu'accueille avec le plus de complaisance la démocratie contemporaine. L'idée d'organiser une « représentation proportionnelle » a suscité

toute une littérature politique, une nuée de brochures, de rapports et de discours, enfanté des associations et des publications périodiques. C'est dans plusieurs pays, à l'heure présente, un terrain d'entente commune. Il semble qu'une grande espérance ait traversé le monde : celle d'une liberté nouvelle et plus parfaite, la liberté pour tous.

On a, de nos jours, employé de préférence un de ces trois procédés pour fonder la représentation proportionnelle : le vote limité, le vote cumulatif, la concurrence des listes. Dans le système du vote limité, l'électeur ne peut inscrire sur son bulletin qu'un nombre de candidats inférieur à celui des députés éligibles dans sa circonscription. L'État de Pensvlvanie adopta dès 1829 ce mode de scrutin pour l'élection des bureaux électoraux ; l'État de New- York l'établit en 1842 pour l'élection des mêmes bureaux, en 1867 pour la nomination des juges à la cour d'appel. En juillet 1867, les Chambres anglaises décidèrent, malgré l'opposition du gouvernement, que, dans un bourg ou dans un comté représenté par trois membres, les électeurs ne voteraient pas pour plus de deux candidats ; mais ce genre de représentation proportionnelle, limité d'ailleurs, en fait, à douze bourgs ou comtés, ne fut pas maintenu par la loi de 1884. Dans le canton de Vaud, une loi de janvier 1869 interdit aux électeurs de porter sur leurs bulletins, pour les élections judiciaires, plus de la moitié des juges à nommer. En 1872 on limita les listes à deux noms dans le canton de Bâle pour une élection fédérale de trois membres ; à vingt-deux noms dans le canton de Vaud pour vingtneuf députés à nommer. Dix ans plus tard, on convint encore d'employer la méthode du vote limité dans les élections municipales de Lausanne. La Pensylvanie y recourut en 1872 pour l'élection d'une Constituante, en 1873 pour la nomination des juges et des administrateurs de comté. Le Brésil l'adopta pour les élcclions politi<|ucs, de 1874 à 1881. Introduit en Espagne par la loi municipale de juin 1876, le vote limité fut étendu depuis 1878 aux élections

politiques dans tous les collèges envoyant plus de trois députés aux Gortès. Le Portugal, en 1884., maintint soixantedix-neuf circonscriptions nommant un député chacune à la majorité absolue, mais étendit aux autres collèges la méthode suivie par l'Espagne. La constitution de la Roumélie orientale, rédigée en exécution du traité de Berlin par sept représentants des grandes puissances, appliqua ce mode de scrutin à l'élection d'un comité permanent nommé par l'Assemblée nationale et chargé de préparer les projets de loi. Le principe prévalut en Italie dès 1882 sous l'impulsion d'une association réformiste dirigée par MM. Mamiani, Minghetti et Gairoli ; mais on ne l'appliqua qu'aux circonscriptions où cinq députés au moins devaient être élus. Enfin, le 5 mars 1888, on imagina, dans le canton de Neuchâtel, pour les élections municipales, un vote limité facultatif: si la plupart des communes continuèrent à nommer leurs conseils généraux à la majorité absolue, c'est que la lutte n'y était pas portée sur le terrain politique.

Par malheur, ce premier système repose sur un faux calcul. On raisonne ainsi : trois députés sont à nommer; dans une circonscription de douze cents électeurs où la minorité n'en compte que quatre cents , les huit cents autres ont épuisé leur droit en donnant tous leurs suffrages à deux candidats, et la minorité fait nécessairement passer le troisième. C'est une erreur : si la majorité, bien disciplinée, fait trois listes, elle peut emporter tous les sièges (l).

Les publicistes français préfèrent, en général, le vote cumulatif au vote limité. Une commune de vingt mille électeurs, dont treize mille radicaux et sept mille libéraux, nomme trente conseillers municipaux. Dans le système qui prévaut en France, les libéraux ne sont pas représentés.

(1) Par exemple, une première liste comprend Pierre cl l'fiul, la seconde Pierre et Jean, la truisiènie Paul et Jean. 250 (^tiectcurs de lu majorité peuvent donner leur» voix à chacune de ce» trois liste». De cette façon, Pierre, l'aul et Jean auront chacun 500 voix, tandis que ruiii(|ue candidat de la minorité n'en ohlicndra jamais plus de 400. (Coinp. SKVl■:l\l^ Dii i.A CuaI'EM.E, licvue cathotit/ue des institutions, t. 30, p. /«OO.)

Mais, s'ils peuvent légalement accumuler leurs trente voix sur dix conseillers, c'est-à-dire trois voix sur chaque candidat, chacun de ces conseillers obtient vingt et un mille suffrages; l'assemblée se compose de dix libéraux et de vingt radicaux : tout le corps électoral est représenté. Qu'on suppose une majorité plus forte : la minorité des électeurs accumulera ses votes sur un plus petit nombre de candidats, et c'est ainsi, par exemple, que sept cents électeurs, donnant au même nom leurs trente voix, c'est-à-dire vingt et un mille suffrages , auraient encore un représentant. Le procédé, comme on le voit, est fort simple : attribuer à chaque électeur autant de voix qu'il y a de candidats à nommer et lui permettre de distribuer ses suffrages comme il l'entend. Il fut adopté dès 1853 par le conseil privé de la colonie du cap de Bonne-Espérance pour les élections du Conseil législatif (Chambre haute) et pour l'élection des quatre députés de la capitale à l'Assemblée législative (Chambre basse) ; en 1870 et en 1871, par l'État de Pensylvanie pour les élections de divers conseils municipaux et pour les conseillers des bourgs; par la loi municipale de l'Illinois (10 avril 1870) (i). Cette forme de la représentation proportionnelle était adaptée, la même année, à l'élection des conseils scolaires non seulement à Londres, mais dans plusieurs grandes villes de l'Angleterre, et, quand un député de Birmingham, M. Dixon, proposa de revenir sur cette innovation, sa motion fut immédiatement repoussée (1871). Le vote cumulatif fut encore appliqué dans l'État de Buenos-Ayres pour les élections de 1874. et de 1875, mais la mesure fut rapportée en 187fi. Successivement adopté par les législatures locales dans les États de New- York (1872) et de l'Ohio (1874-), il fut écarté dans le premier par le veto du gouverneur, dans le second par le peuple, à la sanction

(1) « Dans toutes les élections iiiiinii-ipales, chaque électeur a droit à » autant de vote» distincts qu'il y a d'aldermen à élire, et peut les distribuer « entre le» candidats comme il l'entend : l'élection a lieu à la majorité rela- « tive. «• (Art. 7, t. IV.)

duquel on avait soumis cet amendement à la constitution.

Ce mode de rotation a ses détracteurs. Une objection fut soumise à la « commission de décentralisation » de l'Assemblée nationale (1) : si l'on procède avec le vote cumulatif à plusieurs tours de scrutin, une minorité bien disciplinée, ayant fait passer ses candidats au premier tour, peut remporter le même succès au second contre une majorité peu prévoyante ou difficile à conduire. Il fut répondu qu'on pourrait s'en tenir à un seul tour en se bornant à exiger la majorité relative. Mais on se hâta de répliquer que le crédit des élus issus d'une minorité restreinte serait compromis et que la représentation du corps électoral allait être faussée. Toutefois une majorité, quand elle ne sait pas mettre un terme à ses propres divisions, ne peut pas exiger qu'on la traite en majorité.

J'arrive au troisième procédé, fondé sur la concurrence des listes, que M. Ernest Naville a propagé, depuis plusieurs années, avec une persévérance infatigable. Pour en bien faire comprendre le mécanisme, assez complexe, il suffira d'exposer brièvement les deux systèmes adoptés successivement par le canton de Neuchâtel en 1891, par le canton de Genève en 1892.

La loi neuchâteloise divise les opérations électorales en trois périodes. Dans la première, qui précède le vote, le rôle dominant appartient aux groupes ou partis politiques. Ceuxci forment leurs listes , contenant , dans les collèges qui nomment plusieurs députés, « un nombre de candidats égal « à la moitié au moins du nombre des députés à élire « , et les déposent à la préfecture. Deux jours avant l'ouverture du scrutin, le préfet l'ait afficher sur papier blanc, en caractères identiques, les noms de tous les candidats : sont seuls réputés valables les suffrages donnés aux candidats dont les noms ont été publiés sous cette forme. Nous parvenons à la seconde phase, où le rôle prépondérant appartient à l'élec-

(1) Rapport de M. de Chabrol (annexe au pro(x'8-vcil)aI de la séance du 7 raar» 1874).

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teur. Celui-ci peut combiner plusieurs listes à sa guise. Il dispose d'autant de suffrages qu'il y a de députés à nommer, sans être obligé de désigner expressément tous ceux qu'il veut élire, car la loi l'autorise à émettre des suffrages de liste en inscrivant sur son bulletin : « Les suffrages non Il exprimés nominativement sont attribués à la liste X (I). » Il ne peut pas, d'ailleurs, porter plusieurs fois le même nom sur le même bulletin : le nom répété n'est compté qu'une fois. La commission de district cbargée de procéder au dépouillement entre alors en scène et commence par déterminer le cbiffre électoral de chaque liste, c'est-à-dire le nombre total des suffrages valablement exprimés qui doivent lui profiter. Pour la répartition entre les listes, il faut, dit la loi nouvelle , « diviser le chiffre total des suf- « frages valablement exprimés par le nombre des députés « à élire : le chiffre électoral de chaque liste est ensuite « divisé par le quotient obtenu ; cette opération donne le « nombre des députés attribués à la liste « . Par exemple, il y a dix députés à nommer et mille suffrages exprimés : le quotient (c'est-à-dire le résultat que donne la division de la somme de ces suffrages par le nombre de ces députés) est de cent : si le chiffre électoral de la première liste est de six cents, celui de la seconde de quatre cents, on divise successivement six cents et quatre cents par cent : six députés sont attribués à la première liste, quatre à la seconde. Mais, quand chaque liste peut se prévaloir en outre d'une fraction plus ou moins importante, comment attribuer les sièges restants entre les quotients incomplets? C'est une des grandes difficultés inhérentes au système des listes concurrentes ; la loi neuchâteloise la tranche en assignant ces sièges litigieux à la liste qui a obtenu le chiffre électoral le plus

(1) C'e»t qu'en émettant chaque suffrage l'électeur fait une opération double : il vote pour une liste en ce qu'il augmente d'une unité le chiffre électoral qui déterminera les droits de cette liste dans la répartition des sièges ; il vote en même temps pour un candidat en ce qu'il augmente d'une unité les chances qu'a ce candidat d'être compris parmi les élus de sa liste. (G. Leloih sur la représentation proportionnelle dans le canton de Neuchûtel.)

élevé. Cette première répartition faite, on prend dans chaque liste, jusqu'à concurrence des sièges qui lui sont attribués, ceux des candidats qui ont obtenu sur leurs compagnons de liste la majorité relative (1). Toutefois un candidat n'est proclamé que s'il obtient un nombre de suffrages atteignant quinze pour cent du nombre des votants (2).

La loi genevoise de 1892 ressemble beaucoup à celle de Neuchâtel. Le parti politique, se plaçant légalement entre l'électeur et le candidat, prime, pour ainsi dire, l'électeur. Les attributions de sièges se font d'abord aux groupes, à raison des « suffrages de liste (3) » ; puis, dans une seconde opération, la personnalité des candidats se dégage, à condition qu'ils appartiennent aux groupes admis déjà dans le partage des sièges (4). Les candidats des listes « ayant les « plus fortes fractions (5) » occupent enfin les sièges qui restent vides, si le calcul de la répartition laisse la députation incomplète (6).

Le gouvernement fédéral , ne sachant comment rétablir la concorde dans le canton du Tessin, avait recommandé chaudement à ses 'i bouillants confédérés de langue italienne »

(1) Donc une liste très favorisée quant au cliiffre électoral obtiendra parfois un siè{;e pour un de ses candidats ayant beaucoup moins de voix que le candidat d'une liste rivale qui restera sur le carreau. (Leloir, etc.)

(2) Il faut retourner, si ce quorum n'est pas atteint, devant les électeurs pour une élection complémentaire.

(3) Art. 12. Pour le collège de la ville de Genève et aussitôt après le dépouillement terminé, le grand bureau établit le chiffre électoral de chaque liste en faisant l'addition de tous les suffrages nominatifs ou « de liste » qu'elle a obtenus. La somme de tous les suffrages obtenus par les différentes listes, divisée par le nombre des députés à élire, constitue le quotient éle(!loral. Chaque liste obtient autant de représentants que son chiffre électoral renfcruie de fois ledit quotient. Si le calcul de répartition laisse la dcputation incomplète, les députés restant à élire sont attribués aux listes ayant les plus fortes fractions.

(4) Art. 13. Lorsque le nombre des députés auxquels chaque groupe a droit est connu, les candidats de ce groupe qui ont réuni le plus grand nomljre de 8uffra{;e» sont proclamés élus.

(5) Et non pas, comme à !NeuchâteI, ceux des listes ayant obtenu le chiffre éle<'toral le plu» élevé.

(6) Coiiq)., pour (le jtius anqiles détail», Skvkhin dk i,A Chapelle, dans la Bévue catholique des institutions, livraison de mars 1893.

cet emploi de la représentation proportionnelle. Il fut écouté. C'est du Tessin même que vint la lumière : Neuchâtel et Genève n'ont fait que suivre son exemple. L'expérience parait avoir réussi dans les trois cantons. M. Jean Bertlioud, membre du parti radical ncuchâtelois, a reconnu, dans plusieurs lettres adressées aux journaux suisses, que la réforme avait été très bien accueillie par ses concitoyens et qu'un revirement de l'opinion publique n'était pas à prévoir (l). A Genève, après l'élection du 13 novembre 1892, tous les journaux, y compris ceux qui s'étaient opposés à l'adoption de la représentation proportionnelle , comme le Genevois, ont exprimé leur satisfaction la plus vive.

Ce dernier système a ses défauts, comme n'importe quel autre. Il embri^jade les électeurs en partis politiques, môme quand l'élection n'est pas politique; il restreint leur initiative et tend peut-être à les placer plus étroitement sous le joug de certains comités. On peut enfin se demander si le législateur, en assurant la représentation de toutes les minorités, ne favorise pas, dans la Chambre élue par ce procédé, la formation des coalitions parlementaires et, par voie de conséquence, l'instabilité du gouvernement.

Toutefois les amis de la liberté doivent seconder, ce me semble, le mouvement d'opinion qui pousse un certain nombre d'États républicains à l'adoption d'une représentation proportionnelle.

D'abord, ainsi que l'a fait observer plusieurs fois M. Naville, le système du vote mécanique par tête n'assure pas même la représentation des majorités. On a calculé, après les élections législatives françaises de 1885, que le chiffre des voix non représentées s'élevait à 56 pour 100 du chiffre total. Mais en outre, si la moitié plus un des élec-

(1) « La justice du principe de la représentation proportionnelle ne peut «pas l'tre contestée. Personne, en Suisse, n'oserait prétendre qu'une assoni- " blée représentative ne doit pas être l'iina^re aussi exacte que possible du « corps électoral qu'elle représente. » (Lettre du 23 juillet 1892 au Journal de Genève.)

teurs est seule représentée dans une assemblée , la majorité simple de cette assemblée, c'est-à-dire la moitié des votants plus un, ne représentera qu'un peu plus du quart des électeurs. Encore supposons-nous que les députés aient été nommés à la majorité absolue des suffrages : s'ils ne le sont qu'à la majorité relative, le pouvoir de décision peut passer aux mains d'une bien plus faible minorité.

Cependant, sous un régime de véritable égalité démocratique, tout parti doit être représenté proportionnellement à la place qu'il occupe dans le corps électoral. Louis Blanc disait, à une époque où les socialistes ne comptaient pas trouver un appui dans la souveraineté du nombre : « Par- « tout où les minorités n'ont pas leur influence proporlion- K nelle sur les affaires publiques, le gouvernement n'est « qu'un gouvernement de privilège, et la tyrannie germe « dans tout privilège. « En effet, si la minorité n'est pas représentée, une fraction du peuple gouverne tout le reste, sans que l'autre puisse exercer même une part d'influence sur la direction des affaires. Ilien n'est moins conforme aux principes de justice et d'égalité sur lesquels repose une société démocratique (1).

Les partisans du suffrage uniforme se laissent aller à confondre le « vote représentatif » , dont le but est d'élire un corps délibérant qui soit le tableau fidèle du pays, et cet autre vote en vertu duquel cbaque décision nécessaire à la marche des affaires publiques est prise par le corps délibérant. Personne ne se propose de concilier, dans la décision même, ceux qui veulent et ceux qui ne Aculent pas; mais, tant qu'on délibère, il est bon que toutes les opinions soient exprimées. Un cerveau, quoiqu'il ne puisse pas se décider à la fois pour deux choses contraires, peut et doit délibérer sur ces contraires : il en est de méiiu; pour « cette sorte de cerveau national (2) » qu'on nomme un parlement.

(1) Coinp. Stuaut Mii.l, Le (jouvernemeut rcprésentutif, trad. Diipont- Whitc, p. 173.

(2) M. A. Foiiillrc.

Le régime actuel e^t essentiellement un régime de combat. Une guerre d'extermination s'engage entre les deux partis, dont l'un veut à tout prix exclure l'autre. Quand il s'agit de vaincre ou de mourir, on prend, j'allais dire on ramasse des armes où l'on en trouve; on garde peu de scrupules dans le choix, peu de modération dans l'emploi des moyens. Chaque fraude, chaque violence suscitent des récriminations passionnées et paraissent légitimer des représailles. Enfin la victoire des uns ou des autres ne termine pas la lutte; elle enfante des haines implacables qui jettent le trouble dans la vie nationale et paralysent le ticveloppement régulier des institutions libres.

D'ailleurs il n'est pas à désirer qu'une commune dans son conseil municipal, une province dans son conseil provincial, une nation dans son parlement soient exclusivement représentées par les hommes d'un seul parti. Oportet hœreses esse : quel que soit le gouvernement, il faut qu'une opposition existe. Pas d'opposition, pas de contiôle. Si, pour des élections législatives, l'électeur vaincu dans un collège peut encore se dire que son opinion, victorieuse dans un collège voisin, sera représentée au parlement, l'électeur municipal, qu'on le remarque, n'a pas même cette consolation. Or il n'est pas bon que la délibération et l'exécution, la réglementation, le vote des impôts et des dépenses, le choix du personnel soient exclusivement dirigés par une seule catégorie de citoyens unis d'intérêts, avant les mêmes appétits et les mêmes rancunes à satisfaire. Cette domination exclusive peut enfanter des abus qui modifient brusquement les sentiments des électeurs et provoquent un bouleversement complet de la politique générale ou locale. De nouveaux abus seront la suite probable de cette revanche.

Enfin le scrutin de liste pur et simple favorise trop souvent des coalitions immorales entre des partis absolument opposés et qui, ligués pour un jour, seront prêts à s'entredévorer au lendemain de leur victoire commune. Dans

quelles mains un pays ne peut-il pas alors tomber! Le morne mode de votation, tempéré par un système de représentation proportionnelle, en poussant à la constitution de groupes homogènes et en leur donnant une représentation numérique mesurée sur leur force véritable, préviendrait généralement ces dangereuses surprises (1).

Nous allons désormais supposer que le suffrage universel rudimentaire subsiste avec ses inconvénients et qu'une assemblée législative en est issue directement. C'est dans la constitution de la représentation nationale qu'il s'agit de trouver un remède au despotisme des majorités.

Dans les travaux préparatoires de la constitution fédérale, un membre de la Convention qui se réunit à Philadelphie le 14 mai 1787 protesta, paraît-il, contre la division du pouvoir législatif en deux Chambres : Patterson essaya de prouver que les délégations des divers États seraient autant de contrepoids les unes pour les autres, et qu'aucun autre mode de pondération n'était nécessaire (2). Mais il ne fut pas écouté. « Dans une république » , disait le Fédéraliste (3), a c'est contre les entreprises ambitieuses du pouvoir légis- « latif que le peuple doit diriger toutes ses craintes, épui- « ser toutes ses précautions. » On divisa donc la législature en deux branches, à la fois pour assurer les États contre les empiétements des pouvoirs fédéraux et pour protéger les minorités contre la toute-puissance des majorités. La même

(1) Coinp. une intéressante brochure de M. IîÉceiaux (l'aris, 1885) sur Le scrutin <lc liste proportionnel, p. 29 et 30. Toutefois de» {jroupes très distincts, il faut le reconnaître, pourraient encore trouver un avantage à se coaliser pour la composition d'une liste.

(2) MiDi80N, Papers, vol. II, p 871.

idée prévalut clans l'organisation constitutionnelle des États particuliers. La Pensylvanie, dotée d'une Chambre unique, répudia ce système en 1790; la Géorgie suivit son exemple. Telle est, d'ailleurs, on le sait, selon l'esprit de la race anglo-saxonne, la nécessité d'un dualisme représentatif que, dans certaines colonies anglaises organisées sur un autre type, la Chambre unique a, de nos jours, provoqué sa propre suppression (1) ! Mais, si le principe du droit public anglais avait aisément prévalu , l'application n'en était pas facile. D'une part, on ne pouvait pas constituer le Sénat fédéral sur le modèle de la pairie anglaise; de l'autre, les hommes d'État américains ne voulaient pas subordonner la seconde Chambre à la première.

Jefferson jugeait ainsi la constitution de la Virginie : « Le Sénat, la Chambre des représentants sont, dans cet « État, trop homogènes : la distinction de ces deux corps tt ne nous donne pas les avantages qu on en pourrait tirer « par un mélange convenable de personnes, de principes, « d'intérêts différents et qui serviraient à compenser les « inconvénients d'un conflit. » En effet, la première erreur de la démocratie pure consiste à placer le pouvoir entre les mains d'une Chambre unique, la seconde à tailler les deux Chambres sur un patron à peu près semblable en les faisant dériver d'une même origine. C'est ici qu'il faut admirer les fondateurs de la grande république américaine. Plusieurs hommes d'État soutinrent, à la Convention de Philadelphie, que l'une et l'autre Chambre devaient sortir de l'élection populaire immédiate : il suffisait, j\ leurs yeux, de faire élire les sénateurs dans des districts un peu plus larges où des choix plus éclairés désigneraient les membres d'une assemblée capable de procéder avec plus de suite et de sagesse que la branche populaire de la législature. Un établissement d'une nature complexe, leur fut-il répondu, repose sur d'autres bases qu'une démocratie simple. La

(1) Voir les Constitutions modernes, de F.-R. Dabeste, t. II, p. 641.