DE LA LIREUTE POLITIQUE

nouvelle république étant moins un ensemble de citoyens groupés dans une vue politique qu'un assemblage d'Etats, il faut donner aux États un rempart entre les empiétements du gouvernement général, par conséquent les faire participer directement à la structure d'une des deux Chambres. Il fut décidé, malgré l'opposition violente de la Virginie et de la Pensylvanie, que la première Chambre personnifierait l'unité du gouvernement, que la seconde représenterait la fédération des États et que l'élection du Sénat serait confiée aux diverses législatures. Mais comment répartir les suffrages entre les États? Aucune question ne suscita de débats plus passionnés et ne divisa plus profondément les constituants. Les petits États ne voulaient pas être absorbés par les grands et ceux-ci ne voulaient point être gouvernés par une minorité. Wilson insistait, à ce dernier point de vue, sur la répartition très inégale de la population, si nombreuse dans certains États, si faible dans quelques autres (l). Des menaces de séparation, de dissolution, de guerre civile retentirent de part et d'autre au sein de la Convention. A la longue, le sens politique l'emporta sur la passion démocratique, et les législatures particulières furent appelées à élire deux sénateurs par État, tous les États ayant un droit de suffrage égal dans les délibérations de la future Assemblée. Bien plus, on finit par introduire cette disposition dans l'acte constitutionnel : « Aucun amendement à la « Constitution ne pourra priver les États de l'égalité de « suffrage au Sénat sans leur consentement individuel. " La Convention sut éviter un autre écueil. Quelques-uns de ses membres, afin de contenir les progrès de la démagogie dans les États de l'Est, cherchaient à faire du Sénat le représentant de la richesse publique en le recrutant parmi les propriétaires fonciers. Elle écarta cette conception aristocratique sans perdre un instant de vue la nécessité d'organiser très fortement la seconde Chambre. Elle exigea trente

(1) Madison, Papcrs, vol. H, p. 985.

ans d'âge, neuf années d'exercice des droits de citoyen américain, l'habitation de l'élu dans l'État chargé d'élire : tandis que les représentants étaient élus pour deux ans, la fonction de sénateur eut une durée triple. Toutefois, a6n que la haute Assemblée s'imprégnât peu à peu de l'esprit public, elle dut se renouveler tous les deux ans par tiers. Elle n'en constituait pas moins un corps politique permanent auquel sa durée même conférait un genre de supériorité sur la branche populaire de la législature, exposée continuellement aux revirements de l'opinion publique et sans cesse renouvelée dans l'ensemble de ses éléments. Le Sénat fut, en outre, un conseil exécutif selon le type des assemblées qui, sous ce nom, assistaient originairement le gouverneur dans la plupart des colonies de la Nouvelle- Angleterre (1). C'est seulement de son avis et avec son consentement que le président des États-Unis peut conclure des traités, nommer les ambassadeurs, les ministres plénipotentiaires et les consuls, les juges de la cour suprême et les antres fonctionnaires civils ou militaires institués par la loi, s'il n'est pas pourvu d'une autre manière par un texte législatif à leur nomination. Quand il s'agit d'un traité, l'approbation de l'Assemblée ne peut être donnée qu'à la majorité des deux tiers : dans toute autre circonstance, la majorité simple suffit. Comme il appartient au congrès lui-même de réglementer le commerce avec les nations étrangères, la Chambre des représentants soutint plusieurs fois qu'un pacte international, s'il embrassait des rapports commerciaux, ne pouvait être régulièrement conclu sans sa participation; mais elle échoua successivement dans cette prétention en 1794- et en 1815. Bien plus, en 18G7, le président Johnson ayant signé d'accord avec le Sénat un traité d'après lequel la Russie cédait aux États-Unis la région d'Alaska moyennant 7,200,000 dollars, elle ne put, quoiqu'elle eût un crédit à voter, obtenir communication des pièces rela-

(1) Cunij). Gouno, Les chartes coloniales, etc., l. II, j>. 30 et suiv.

tives à cette négociation. Le contrôle du Sénat s'applique même, en droit, sinon en fait, à la nomination des ministres. Enfin, après avoir investi le Sénat d'une aussi grande autorité dans le maniement de la puissance executive, la constitution lui donne des attributions judiciaires : elle l'érigé en haute cour de justice politique, compétente pour juger tous les crimes et délits imputés aux fonctionnaires publics de l'Union (y compris le président de la République) dans l'exercice de leur mandat.

Il était difficile qu'une Chambre haute, établie sur d'aussi fortes assises, ne finit point par prendre, luéme sur le terrain purement législatif, un rang au moins égal à celui qu'occupa tout d'abord la première Chambre. Le temps n'est plus où le Sénat délibérait à huis clos (1) ou croyait pouvoir se passer de comités permanents (2) . Le droit même de priorité que la constitution réservait à la Chambre des représentants en matière financière a tourné, de nos jours, à l'avantage du Sénat. Les bills de finances votés par les représentants sont transmis au Sénat, qui peut les amender, et, si la première Chambre ne sanctionne pas les amendements, renvoyés à une commission mixte formée de trois députés et de trois sénateurs. Or, en fait, les modifications proposées par le Sénat sont, pour la plupart, maintenues dans le rapport que cette commission soumet aux deux branches du Congrès, et la Chambre des représentants se laisse aller en général, faute de temps, à les ratifier. Tous les efforts qu'elle a faits en 1832, en 1850, en 1870. pour défendre son droit de priorité vont, on le reconnaît même en Amérique, au détriment de son égalité législative (3). Ainsi la Chambre modératrice devient, ou peu s'en faut, la la Chambre prépondérante. Les hommes de talent, les [am-

(1) Jii«(|ii'cii 179'*.

(2) .Iu8<|u'eii 1810.

(3) Voir »ur rc poiiil 8i)ccial un article du séiiiUcur Iloar dans la No/th American licvivw de février 187U et les Etudes de droit constitutionnel, de M. BouTMY, p. 127 et 8uiv.

DANS L'ÉTAÏ MODEUNE. 255

bilieux recherchent le mandat sénatorial de préférence au mandat représentatif, et le titre de sénateur est, s'il faut en croire M. de Noailles (1), plus envié qu'un portefeuille. Dans aucune autre république de l'ancien ou du nouveau monde, le Sénat n'exerce une pareille influence, et dans aucune autre la nation n'a conquis cette plénitude de liberté politique.

Les États qui composent l'Union n'ont pas, pour composer leurs sénats particuliers, la même ressource que le grand État fédératif et sont bien obligés de faire dériver du même corps électoral les deux branches de leurs législatures. C'est, pour les Chambres hautes locales, une cause d'infériorité que compensent imparfaitement l'étendue de leurs districts électoraux , certaines garanties d'âge , le nombre restreint des élus, la durée généralement plus longue du mandat, le renouvellement partiel. L'exemple du gouvernement central n'est pas entièrement perdu : dans les rares États où l'élection des hauts fonctionnaires n'est pas dévolue au suffrage universel, le Sénat concourt généralement aux nominations faites par le gouverneur (2). Les Sénats particuliers connaissent aussi, comme le Sénat fédéral, des procès à intenter contre les fonctionnaires publics de l'ordre civil pour transgression de leurs devoirs professionnels ou pour des crimes déterminés. Mais là s'arrête l'analogie. Les Sénats locaux, qu'une communauté d'origine lie aux Chambres des représentants, n'ont le plus souvent ni la force ni la volonté de leur tenir tête et de résister aux empiétements des majorités. C'est pourquoi plusieurs États témoignent aux deux branches de leur législature une défiance toujours croissante et s'appliquent à

(1) Cent ans de Re'publir/ue aux États-Unis, t. I, p. 389 et suiv.

(2) Par exemple l'art. 4, «cet. 8, de la congtituliun pcnsylvanicniie dcbulc ainsi : « Le gouverneur nununc et désigne, avec le cunsenteiiient des deux » tiers des membres du Sénat, un secrétaire d'Etat et un attorncy général « révucabic à volonté, un surintendant de l'instrui-liun publique pour quatre « ans et tou» autres fonttioniiaireis de l'Etat dont la nomination lui est ou sera « attribuée par la constitution ou le» lois... n

256 DE LA LIHEirrK POLITIQUE

restreindre constitutionnellement leur cercle d'action (1).

Les États-Unis du Mexique n'ont, à leur tour, imité qu'incomplètement, dans l'acte constitutionnel de 187 4, les États-Unis de l'Amérique septentrionale. Le Sénat y est sans doute composé de deux sénateurs par chaque État; mais il dérive du même corps électoral que la Chambre des députés (2). Malgré ses immenses attributions (;i), il ne prendra pas, selon toute vraisemblance, la même importance et ne jouera pas le même rôle que le Sénat fédéral américain.

Enfin si la seconde Chambre a quelque force de résistance en Suisse et peut s'acquitter de sa fonction modératrice, c'est que le conseil national et le conseil des États ne sortent pas du même corps électoral. Ce dernier se compose de quarante-quatre députés des cantons : chaque canton nomme deux députés; dans les cantons partagés, chaque demi-État en élit un. Le contrepoids existe parce que les deux Chambres sont les organes des deux principes fondamentaux et distincts sur lesquels repose la constitution helvétique : le pacte d'union, l'indépendance des cantons. Le nombre est représenté par le conseil national, dont chaque membre est élu par une circonscription de 20,000 habitants : le conseil des États, ne relevant pas des mêmes électeurs, ne reflète pas les mêmes idées; on ne peut pas même lui reprocher de représenter moins complètementle peuple souverain , parce que les deux sections de l'Assemblée fédérale n'ont pas de mesure commune. Aucune autre combinaison ne pouvait être plus favorable au maintien des libertés 'publiques.

(1) l'ar exemple la constitution pcnsylvaniennc (art. 3, scct. 7) soustrait aux Cliaiiibrcs vingt-six matières léjjislatives d'intérêt {{éiu'ral. Voir encore les constitutions des l'itats suivants : Illinois, New-York, Ohio, Indiana, Maryland, Caroline du Nord, Louisiane, Tennessee, lowa, Minnesota, Orcjjon, Kansas, Arkansas.

(2) I>a législature de chaque l"!tat ne fait clle-inèuie l'élection que parmi les candidats iiyaiil ol>tenu la majorité relative, dans le «-as uni(|ue où tous les candidats n'auraient pas olitcnn la majorité absolue tics suffrages exprimés dans le» juntes électorales de district.

(3) Voir l'art. 72 de la constitution révisée.

DAÎSS L'ETAT MODERNE. 25T

Toutefois le peuple suisse n'a pas cru qu'elle opposât une barrière suffisante à l'omnipotence des léjjislatures.

Il a limité d'abord le pouvoir constituant de l'Assemblée fédérale. Celle-ci ne peut reviser à elle seule soit totalement, soit partiellement, la constitution. Un projet de revision totale, même arrêté par les deux conseils, doit être soumis à la votation populaire; il n'entre en vigueur qu'après avoir été ratifié par la majorité du peuple et par la majorité des cantons. Si les deux Chambres ne se sont pas accordées, la question suivante est posée aux électeurs : « Voulez-vous que la constitution soit revisée, oui ou non?» Le vote populaire (à l'exclusion du vote des cantons) tranciie la question (l) : s'il la résout affirmativement, les deux Chambres sont dissoutes de plein droit, une nouvelle Assemblée fédérale rédige un projet de constitution. En outre, cinquante mille citoyens peuvent signer une demande de revision totale : on pose alors à ces mêmes électeurs la même question préalable et, si cette demande est accueillie, les deux conseils cèdent encore la place à l'Assemblée révisionniste. La revision partielle peut être entreprise : 1" par les deux Chambres selon la procédure ordinaire (2); 2° par l'initiative populaire, c'est-à-dire sur la demande, présentée par cinquante mille citoyens suisses, d'adopter ou d'abroger un ou plusieurs articles constitutionnels. Celle-ci peut être conçue en termes généraux : dans ce cas, si l'Assemblée fédérale adhère, elle rédige un projet et la procédure ordinaire

(1) On a crain.l qu'une opposition systôinatique du conseil des Etats ne ralliât trop aisément la majorité des cantons.

(2) C'est-à-dire à la condition d'obtenir la majorité du peuple et celle des cantons. — Toutefois, quand il ne s'agit que de revision partielle, le désaccord entre les deux conseils aboutit ù l'ajournement.

2">8 DE LA LIBERTE l'OLITIQUE

de la revision suit son cours ; quand elle n'adlière pas, le corps électoral est consulté par la voie du référendum et, s'il tranche le conflit en faveur des pétitionnaires, l'Assemblée fédérale en fonction prépare un projet conforme à l'injonction du peuple (1). Les cinquante mille ont aussi la faculté de rédi(jfer un projet de toutes pièces, et l'Assemblée fédérale peut alors s'arrêter à l'un de ces trois partis : soumettre purement et simplement ce projet à la votation populaire, en proposer purement et simplement le rejet, y joindre un contre-projet. Les articles revisés n'entrent en vigueur, dans tous les cas, qu'après avoir obtenu l'adhésion de la majorité populaire et de la majorité cantonale.

De même, dans chacun des cantons suisses, la revision de la constitution locale peut être entreprise « en tout temps « soit sur l'initiative de l'assemblée législative (Grand Conseil ou conseil cantonal), soit sur celle du peuple. Abstraction faite de quelques cantons à landsgemeinde (2), comme ceux d'Uri, d'Untqrvvalden, de Glaris, d'Appenzel, les constitutions cantonales fixent le nombre de signatures qu'il faut obtenir du peuple pour introduire une demande de revision constitutionnelle : par exemple, il suffit de mille signatures à Bàle-ville, à Schaflouse et à Zug, tandis qu'on en exige huit mille à Berne et dix mille à Saint-Gall. La constitution re visée soit par une Constituante, comme dans les cantons d'Argovie, de Bàle-campagne, de Fribourg, de Genève, de Luccrne, de Schwytz et de Soleurc, soit ])ar le grand conseil renouvelé, comme à Zurich, soit parle conseil cantonal en fonction, comme à Zug, est toujours soumise au peuple et n'entre en vigueur qu'après avoir été sanctionnée par la majorité du corps électoral.

Le mouvement d'opinion qui devait aboutir h Tintroduction, dans la constitution helvétique, du référendum pure-

(1) liicn ciiloiidii, si ccUc jircmiôrc coiisiilt.ilion luttioiialc est nc'jjativc, il n'est pns (luiinô de suite ù la dciiiandc de révision.

(2) La laiid!t{,'eiiicindc est riissciiiljléc de tous les citoyens actifs du canton, se donnant clie-niùnic des lois.

ment léfjislatif se dessina A^ers l'année 1868. Les « centralistes T voulaient transférer à l'Assemblée fédérale le droit exclusif de légiférer en matière civile, pénale et commerciale; les démocrates entendaient subordonner cet accroissement d'attributions à l'extension des droits populaires et réclamaient en conséquence pour le corps électoral suisse la faculté de se prononcer sur les lois fédérales. Une polémique ardente s'engajjca bientôt entre les parlementaires, conduits par M. Dubs, et les démocrates, men^s à l'assaut par MM. Hilty, Gen(][el, Bernet. La question fut posée à l'Assemblée fédérale en novembre 1871 et vivement discutée, car le référendum y rencontrait des adversaires convjiincus, tels que MM. Gonzembach, Welti, Carteret; mais les demi-mesures elles-mêmes proposées par MM. Borel, Anderwertet par M. Briinner, président du conseil national, furent successivement écartées : le projet de constitution revisée qui, d'une part, enlevait aux cantons une très grande partie de leurs attributions législatives, de l'autre organisait à la fois en matière léqislalive le référendum facultatif et le droit d'initiative populaire, fut soumis en bloc au peuple suisse le 2 mai 1872. A vrai dire, il fut repoussé, cette fois, non seulement par treize cantons sur vingt-deux, mais par 2()1,072 voix contre 255,609. Les radicaux, sans se décourager, travaillèrent à rompre la coalition des protestants français et des catboliques allemands, qui venait de l'emporter. En outre, on corrigea le projet lui-même : 1" en suppiimant l'initiative populaire (1); 2° en abaissant de 50,000 à 30,000 le nombre des signatures exigées pour une demande de référendum; 3° en élevant de cinq à huit le nombre des cantons sur la réclamation desquels une loi fédérale devrait être soumise à l'adoption ou au rejet du peuple. 11 eût été trop facile aux cantons catholiques, pensait-on, si l'on n'avait pas pris cette dernière précaution, de

(1) Ilicn entendu dans les matières purement Icgislativcs. D'après le projet ])riiiiitif, rinr|unntc mille éij'clcurs pouvaient exijjer de rAsscmhlée fédérale rélaL(jratiun d'une loi nouvelle ou l'abrogation d'une loi existante.

faire pièce à l'Assemblée fédérale (1). Au demeurant la nouvelle disposition constitutionnelle, acceptée le 19 avril 1874 par la majorité du peuple et par treize cantons et demi, fut ainsi rédigée : « Les lois fédérales sont soumises « à l'adoption ou au rejet du peuple, si la demande en est « faite par 30,000 citoyens actifs ou par huit cantons : il « en est de même des arrêtés fédéraux qui sont d'une portée « générale et qui n'ont pas un caractère d'urgence (2). » On n'exige plus, comme pour la revision d'une disposition constitutionnelle, le concours de la majorité populaire et de la majorité cantonale.

Il y avait déjà longtemps que le référendum obligatoire ou facultatif s'était glissé dans les législations cantonales. Lucerne, Zug, Schaffouse, Saint-Gall, Vaud , Neuchâtel, Genève et le demi-canton de Bàle-ville ont opté pour le referenduin facultatif. Dans les cantons de Zurich, Berne, Schwytz, Soleure, Grisons, Argovie, Thurgovie, Valais et dans le demi-canton de Bâle-campngne, les lois ou du moins un certain nombi'e de décrets législatil's n'entrent en vigueur qu'après avoir été ratifiés expressément par le peuple; tous les objets que la constitution ne place pas dans la compétence exclusive du Grand Conseil sont soumis à la votation populaire. Il faut en outre remarquer que, dans un certain nombre de cantons, le droit d'initiative populaire, écarté pour les matières législatives fédérales en 1874, accompagne et complète le référendum. Les électeurs y peuvent, en conséquence, pourvu qu'un certain nombre d'entre eux aient donné leurs signatures (3) , proposer une loi nouvelle (4), demander l'abrogation ou la modification d'une

(1) Coinp. Simon Deploice, Le référendum en Suisse (18U2).

(2) Voir, sur la portée de ce deuxième alinéa, un artitle sans signature publié dans la Jievue des Peux Mondes du 15 mai 1892.

(3) 1,000 à Zu(;, IJalc-villc et Scitaffouse, 1,500 à Jkdc-oampagnc, 2,000 ù Sclnvytz et à Solcurc, 2,500 à Genève et en Tliurgovic, 3,000 à Neuchâtel, 4,000 à Saint-Gall, 5,000 à Zurich, en Argovieet dans les Grisons, 0,000 dans le canton de Vaud. r^'ous continuons à faire abstraction des cantons à iandsgcmcindc.

(4) Excepté dans le demi-canton de Uàle-campagnc.

loi existante (1), proposer un décret ou un arrêté législatif (2).

Examinons si le mécanisme de ces institutions démocratiques entrave ou favorise, dans la Confédération suisse, le développement de la liberté politique.

11 faut condamner à ce point de vue, sans hésitation, le droit d'initiative populaire dans les questions constitutionnelles fédérales. Les hommes qui dirigèrent pendant près d'un demi-siècle les destinées de cette république avaient pressenti les périls que nous allons signaler. Aussi, tandis que les constituants de 1848 avaient accordé purement et simplement à 50,000 électeurs la faculté de demander la revision de la constitution helvétique, les autorités fédérales, appliquant à la lettre cette constitution, soutinrent-elles, pour écarter toutes les propositions de revision partielle, qu'une telle demande devait être nécessairement indéterminée (3). 50,526 électeurs demandant, en 1880, qu'un seul article fût amendé, virent ainsi leur proposition de revision partielle transformée en une demande générale et soumise au peuple sous cette forme. En 1890, les députés de la droite combattirent cette interprétation très littérale et forcèrent la main au conseil fédéral ; un projet aux termes duquel 50,000 citoyens pouvaient réclamer la revision partielle et l'Assemblée fédérale devait, en cas de réponse affirmative donnée par le peuple et par les cantons, élaborer l'amendement réclamé par cette double majorité (4), fut adopté successivement par les deux conseils et par la nation (5 juillet 1 89 1 ). La démocratie suisse a fait, si nous ne nous trompons, un faux pas.

D abord comment discerner les questions constitution-

(1) Snuf dans le canton de Sc-haffoiise.

(2) Sauf dans les cantons de Sclnvytz, d'Argovic et de Schaffouse.

(3) Bf-UMEn, Handlmcli des schweizcrischen Buudesstaalsrechles, t. III, p. 241 : S. Deploioe, op. cit., p. 75.

(4) Les socialistes unis à la droite reprochaient au projet de laisser, à ce point de vue, trop d'indépendance aux Clianilires en leur peraieltant de fausser à leur{;ré l'expression de la volonté populaire.

nelles des qiieslions purement législatives, soustraites à l'initiative populaire? On répondra peut-être que le droit constitutionnel embrasse l'organisation générale et les rapports des pouvoirs publics, la garantie des libertés nécessaires, les principes généraux placés au sommet des lois organiques. Mais il suffit de feuilleter certaines constitutions républicaines pour s'apercevoir qu'elles contiennent certaines mesures en faveur des débiteurs malheureux, sur le taux de l'intérêt légal (1), sur le parcours accordé par les compagnies de chemins de fer aux membres du Parlement (2), sur la distribution gratuite de livres et de fournitures aux députés et aux sénateurs (3), etc. En Suisse même, la question de savoir comment il faut s'y prendre pour abattre les bestiaux de boucherie vient d'être envisagée, contre toute évidence, comme constitutionnelle, soumise au peuple sur l'initiative de 50,000 citoyens et tranchée contre les Juifs malgré l'opposition de l'Assemblée fédérale. On a donc fait une large trouée dans la constitution helvétique, et désormais il n'est pas de billevesée sur laquelle on ne puisse provoquer une consultation nationale. Cette extension du droit populaire offre tous les inconvénients possibles. D'abord elle sape le régime représentatif. Les conseils législatifs ne jouent plus qu'un rôle subalterne, une fois que le peuple souverain, faisant lui-même la demande et la réponse, peut, à chaque instant, remplir la scène. Une assez petite fraction du corps électoral (le treizième, dans l'état actuel des choses) peut toujours s'entendre pour semer et propager dans le pays l'agitation la plus intempestive. Il y a des bornes qu'une Assemblée fédérale, mémo médiocre, étant éclairée par une discussion libre et vaincue par l'évidence d'un grand intérêt public, ne franchirait pas. Ce treizième peut saisir à la hâte un courant fugitif d'opinion, utiliser

(1) Constitutions d'Aïkaiisas, du Tennessee, du Maryland.

(2) Cnnslitution de la l'ciisylvanic.

(3) Conslilutions de l'Oliio, du Wisconsin, du Maryland, de la Pensylvanic, du Michigan, de l'illinois.

une liGure (reffervescence pour lancer les propositions les plus dangereuses et jeter le trouble dans tout le pays. Au moment où nous écrivons ces lignes, 52,000 socialistes somment le peuple et les cantons d'introduire le « droit au travail » (l) dans la constitution fédérale, et Liehnecht, général de l'armée socialiste allemande, leur adresse ses félicitations, non pas qu'ils puissent l'emporter, leur écritil, mais parce qu'ils ont su trouver une excellente occasion de ])ropagande. Ils en trouveront bien d'autres.

Nous concevons très bien, au contraire, l'emploi du referendiim obligatoire en matière constitutionnelle. Il est naturel et logique que, dans une démocratie pure, on ne puisse pas toucber au pacte fondamental sans l'agrément du peuple. Aux États-Unis, le congrès lui-même ne peut que proposer, à la majorité des deux tiers, des amendements à la constitution, et la proposition n'est convertie en loi qu'après avoir été ratifiée par les législatures des trois quarts des États ou par des conventions tenues par les trois quarts d'entre eux. La plupart des Ltats particuliers donnent à la législature l'initiative des amendements à la constitution locale (2); elle les discute, en arrête le texte, mais les soumet à la sanction du peuple, article par article, de façon que le rejet de l'un n'implique pas le rejet de l'autre. Si ces amendements réunissent la majorité requise (des deux tiers , en général), ils entrent dans la constitution, qu'ils modifient définitivement. Encore une fois nous approuvons ce régime politique, à deux points de vue. D'une part, il empêche que l'œuvre constitutionnelle, sur la foi de laquelle im État s'est fondé, ne soit à la merci d'une coterie parlementaire; de l'autre, un surcroit de garanties assure la permanence

(1) Voici le préamijulc de la pôlilion : « Le droit à un travail sufHsainmeiit •« rétriljiic est reconnu à cliaque citoyen suisse. F^a léjjislation fédérale, celle » des cantons et celle des communes doivent rendre ce droit effectif par tons « les moyens possibles. »

(2) D'autres convoquent une convention cliarjjéc de préparer les amendements qu'il y a lieu de soumettre au peuple; d'autres font consulter une première fois le peuple sur l'opportunité de cette «ouvocatiou.

des institutions fondamentales. Or c'e.>t surtout dans une société démocratique qu'il faut craindre leur instabilité.

Un démocrate convaincu, M. Herzog, parlant du référendum oblifjatoire en matière législative^ adopté par plusieurs cantons, s'est, au contraire, exprimé comme il suit (l) : « La postérité se demandera comment nous avons pu subir « un système aussi manifestement défectueux. » Cet avis est le nôtre. D'abord, il est déraisonnable d'exijjer, pour l'ensemble des lois, la coopération active du peuple. Le peuple travaille et ne peut pas se déranger sans cesse pour aller mettre un bulletin dans l'urne : c'est pourquoi plus de la moitié des citoyens refusent obstinément, dans ces cantons, d'exercer leurs fonctions législatives (2). Ensuite il est incompétent pour légiférer babituellcment. Est-ce qu'il peut tenir compte de ses propres antécédents et de ses propres habitudes, chercher dans le passé le secret de l'avenir, amortir par la sagesse des résolutions présentes la violence des réactions jirochaines? Légiférer habituellement, c'est gouverner : possède-t-il cette science des transitions et des nuances qui est la science même du gouvernement? Pour légiiérer habituellement en connaissance de cause, il faut discuter et délibérer : le peut-il? D'après les constitutions cantonales d'Argovie et de Thurgovie, les votations doivent être précédées immédiatement d'une réunion dans laquelle les électeurs sont à même de discuter la loi; mais, en fait, il ne se produit jamais le moindre échange d'observations (3). On a sans doute inventé, dans les cantons à référendum obligatoire, le « message explicatif «, par lequel l'autorité cantonale fait connaître au peuple législateur la portée, les avantages et les inconvénients de la loi; mais les électeurs se sont d'abord abstenus de le lire parce qu'ils le jugeaient trop long, et dès lors on le leur a fait généralement

(1) Das liefcrcndian in iler Svhweiz. Ik-rlin, 1885.

(2) El l'on cet lôduil à l'y forcer sous certaines peines. Gonip. S. Deploick, op. cit., p. 185.

(3) C'est ce fjMC M. S, Dicpi.oiCK a constaté {op. cit., ]>. 120).

si court qu'ils n'en peuvent rien tirer (l). Enfin, sans parler de certaines question^ complexes, épineuses, obscures (pie le peuple ne peut approfondir ni trancher, comme les contribuables ne se résignent pas facilement à certains sacrifices, il est aisé de leur persuader qu'une dépense nécessaire peut être encore ajournée. Dans le canton de Berne, en 1869, on était allé iusqu'à soumettre le budget au i-efcrendum, et le peuple bernois refusa de le voter, h plusieurs reprises : il fallut bien, en 1880, supprimer ce référendum budjjétaire. Il est bon de mettre un frein à la puissance des assemblées législatives, mais à la condition de n'y pas faire succéder une autre tvrannie, plus irresponsable et plus aveugle. La cause de la liberté ne peut qu'y perdre.

Cependant, nous ne méconnaissons pas les avantages que la Suisse a tirés du référendum facultatif en matière législative. Après la révolution française de 1830, quand l'ancienne république aristocratique eut été remplacée par une démocratie représentative, on ne songea pas même à diviser les législatures cantonales en deux branches. Le Grand Conseil concentra donc tous les pouvoirs entre ses mains; il faisait les lois, il nommait le pouvoir exécutif. Les cantons trouvèrent dans le référendum facultatif un contrepoids utile, presque nécessaire, à la puissance illimitée d'une Chambre unique. Même en étudiant l'action du référendum facultatif sur la législation fédérale, c'est-à-dire de ce référendum qui, sans déplacer le pouvoir législatif fédéral, permet à la nation d'intervenir exceptionnellement pour répudier une loi votée contre son gré, nous j)crsistons à penser que la démocratie en a fait généralement un judicieux emploi. S'il est vrai, comme nous le croyons, qu'il ne faut pas sacrifier l'autonomie cantonale aux champions d'une centralisation exagérée , comment ne pas approuver le peuple d'avoir, en repoussant deux fois « la loi sur le droit « de vote des citoyens suisses » , laissé les cantons régler

(1) Voir, sur le message explicatif joint au code civil du canton do Solcurc, une intéi'cssante note du nn-nic auteur, p. 117,

266 DE LA LIllEllTE POLITIQUE

encore à leur gré les conditions de Télectorat? S'il est vrai que les minorités doivent être protégées en Suisse comme ailleurs contre le despotisme des majorités, la nation n'a-t-elle pas bien fait de désavouer, durant la législature de 1881 à 1884, la politique oppressive de l'Assemblée fédérale en rejetant toutes les lois soumises au refcreiidum, et particulièrement celle du 19 décembre 1883, mesure d'exception prise en faveur des radicaux tessinois? La liberté d'enseignement est précieuse entre toutes : or, depuis que la constitution de 1874 (art. 27) avait décrété l'instruction obligatoire et laïque, aucune disposition législative ne réglait l'exercice du droit de contrôle de*la Confédération sur l'enseignement primaire : un arrêté fédéral, voté par la majorité radicale des conseils, prescrivit une enquête scolaire dans tous les cantons, tendant à prouver que la constitution avait été transgressée et à préparer l'élaboration d'une loi défavorable à la liberté religieuse : il est difficile d'oublier que la démocratie se souleva d'un bout à l'autre delà Suisse et que tous les croyants de toutes les confessions, unis aux véritables libéraux, rejetèrent le 26 novembre 1874, par 318,139 voix contre 172,010, l'arrêté soumis à la sanction populaire. Cette même démocratie, en repoussant, le 6 décembre 1891, l'achat des actions du chemin de fer central par la Confédération, aurait évité certains pièges auxquels la représentation nationale avait été prise et mérité par là même l'admiration de tous les contribuables. On ne peut d'ailleurs oublier qu'une ingénieuse interprétation du texte constitutionnel soustrait à la votation populaire les traités internationaux, le budget annuel, l'approbation des comptes de l'État, etc. Bref, ce référendum a déjoué toutes les prévisions; ses premiers détracteurs en font l'éloge et ses premiers partisans cherchent des consolations.

Est-ce à dire qu'il faille transporter ce référendum facultatif dans quelque autre constitution républicaine et, par exemple, dans la nôtre? Je ne connais pas de question plus cndjarrassanle. La républicjue helvélicpie a, comment le

mécoiuiailre? une physionoinio particulière. Le référendum s'y combine assez facilement avec l'or^janisation du Parlement fédéral, dont la compétence est restreinte, dont la session ordinaire ne dure pas plus de huit semaines et qui vote en moyenne deux ou trois lois par an, tandis que le gouvernement parlementaire français est un or^janisme complet, se suffisant à lui-même. L'éducation, politique de nos voisins ne ressemble pas à la nôtre : en France, un parlement désavoué par ses électeurs serait gravement compromis, tandis que dans celte petite république, où les autorités ne se démettent jamais et se soumettent toujours, les conseils législatifs dont les volontés auraient été contrecarrées par l'assemblée du peuple peuvent lui prêter docilement leur concours sans que leur prestige en soit amoindri. Chez nous, si la consultation nationale aboutit au conflit, c'est probablement un branle-bas terrible et l'on voit poindre aussitôt l'aurore d'une révolution; là-bas, le vent qui s'élève ride à peine la surface des lacs et tout s'arrange en quelques heures. Le suffrage universel est, sur notre sol jonché de ruines, un torrent que rien ne peut arrêter dans su course : ne va-t-on pas la précipiter en le faisant participer directement à la confection des lois, c'est-à-dire en élargissant sa sphère d'action? J'entends dire que le Sénat n'a pas toute la force de résistance désirable et qu'il faut chercher ailleurs un contrepoids à la Chambre des députés, maîtresse absolue de notre sort. Soit. Mais n'est-ce là qu'un contrepoids? S'achemine-t-on, en vérité, yqys une plus complète ])()ndération des pouvoirs ? Le colosse, à chaque mouvement, ne va-t-il pas tout faire rentrer dans la poussière : Chambre, Sénat, Présidence et tout le fragile mécanisme des institutions représentatives?

Quelque parti qu'on prenne sur l'introduction du rejerenduni facultatif dans nos institutions républicaines, il est, ce me semble, impossible de l'abandonner à lui-même. C'est une arme trop redoutable pour que le premier venu puisse la manier à sa guise. Qucl([ues conseils municipaux

ont tenté l'expérience : par exemple, en 1888, ceux de Bagnols, de Gluny, de Riom; en 1889, celui de Bergerac, consultant le corps électoral sur la construction d'une caserne, sur l'emplacement d'un marché, sur l'opportunité d'un emprunt. Nous ne saurions, ainsi que vient de le faire M. R. de la Sizeranne dans une intéressante brochure, blâmer le ministre de l'intérieur d'avoir invité les préfets à prononcer la nullité de telles délibérations. Nous ne croyons pas déserter la cause de la liberté politique en affirmant qu'une pareille réforme ne doit pas se glisser à la dérobée dans la législation française et que la nation doit, par l'organe de sa représentation régulière, en débattre publiquement le principe, en déterminer, s'il y a lieu, l'exécution. M. J. Guesde, député du Nord, vient de faire h quelques journaux la confidence d'un grand projet (1). Si la Chambre des députés refuse de voter une des propositions qu'il juge « essentielles à l'émancipation des travailleurs « , les chefs du parti socialiste, se transportant « dans les milieux directement intéressés à ces questions » , iront trouver les paysans ou les ouvriers et leur diront : Noiis vous faisons juges entre la Chambre et la fraction du parti ouvrier; il ajoutait : Nous sommes décidés à consulter « le pays » dans un vaste référendum. C'est ce qu'un gouvernement sérieux ne saurait admettre. S'il est bon de protéger des minorités contre le despotisme des majorités, il est indispensable de protéger les majorités contre le despotisme des minorités. En tout cas, nul n'a le droit d'organiser un État dans l'État. Si nos grands corps politiques, admettant le principe du référendum, veulent en déterminer l'exécution, leur perplexité sera très vive. Qui provoquera la consultation populaire? On peut concevoir que ce rôle appartienne, dans un État monarchique, au roi, gardien suprême des traditions et de l'honneur national, au roi que l'intérêt même de sa dynastie place au-dessus des coteries ou des factions et con-

(1) Voir le» j(jiiriiaux du G gcpteiiihrc 1893.

traint de penser au lendemain, c'est-à-dire aux inte'réts permanents du pays (1). Mais le président de la République ne saurait jouer ce rôle. L'élu des Chambres ne peut pas exercer contre elles un droit d'appel au peuple. Si le peuple lui donne raison, c'en est fait des Chambres, et l'on peut afficher au Palais- Bourbon l'avis que Crom^vell avait fait placer i\ la porte de la salle où délibérait le Long Parlement. Ce président est, d'ailleurs, avec quelque impartialité qu'il exerce ses fonctions, l'homme d'un parti, comme aux États- Unis, et la liberté politique peut être compromise si l'on remet cet immense pouvoir aux mains d'un des partis qui se disputent la direction des affaires publiques. Veut-on le remettre aux Chambres elles-mêmes? Elles se soucieront fort ])eu d'en user. Le Grand Conseil peut l'exercer, en Suisse, dans quelques cantons, à Lucerne, à Zu[j, à Saint- Gall, à Bàle-ville, et ne l'exerce guère. Le Parlement s'avisera-t-il de consulter le peuple quand il craindra de voir ses propres sentiments contredits par le peuple? Il lui soumettra donc, en général, soit les décrets dont il ne voudrait pas porter la responsabilité, soit ceux qu'un certain nombre de ses membres ont votés à contre-cœur et voudraient remettre en question. Faut-il tout bouleverser pour aboutir à ce résultat? C'est donc au peuple qu'il faudrait laisser le soin de convoquer le peuple; mais combien de signatures exigera-t-on pour l'introduction régulière du référendum? Abaisser le viinvmun légal, c'est livrer le pays à des agitations continuelles. Mais si l'on demande l'adhésion préalable d'une fraction très importante, par exemple de sept ou huit cent mille électeurs, qui ne sent que l'édifice est remué dans ses fondements? Si le corps électoral ainsi consulté se partage en deux camps à peu près égaux, la guerre civile peut sortir de la consultation nationale et l'unité française peut être rompue. L'aventure est donc des plus périlleuses.

(1) Voir l'artiele prcciti', public sans signature dans la Revue des Deux Mondes.

Eu haine de la royauté, ])eaucoup de Français se sont longtemps figuré qu'on ne pouvait pas fonder la liberté politique sans réduire autant que possible les attributions «t le rôle du pouvoir exécutif. Cette école peut se retremper encore dans la contemplation des lois que s'est données la Confédération suisse. La puissance executive y est exercée par un conseil fédéral composé de sept membres élus par les deux Chambres et qui se partagent entre eux la direction de sept départements ministériels. Le « président de la Confédération » n'est que le président de ce conseil, chargé, comme les autres ministres, d'un département, revêtu de quelques privilèges honorifiques, mais sans avoir le moindre droit de contrôle sur l'ensemble de l'administration. Ces conseillers sont les subalternes de l'Assemblée fédérale, qui j^eut, en toute matière, commander ou réformer leur action. Non seulement ils ne dirigent pas les travaux législatifs, comme les membres du cabinet britannique, mais ils sont tenus d'obéir aux postulats que les Chambres leur adressent. Ainsi le conseil fédéral est « invité « formellement à préparer des projets de loi qu'il désapprouve. Il s'empresse toujours de se conformer à ces « invitations » , même lorsqu'elles accompagnent le rejet de ses propositions (1). Il pousse même l'humilité jusqu'à laisser sommeiller son droit d'initiative, en se faisant donner par un des deux conseils l'ordre de préparer certains projets qu'il aurait pu présenter lui-même. S'il est mis en minorité, c'est <{u'il s'est trompé sur la volonté de l'Asscmljlée fédérale. Bien loin de s'amoindrir en réparant son erreur, il donne

(1) Coiiip. \)vv\\\v.7., op. cit., t. Il, p. 219.

DANS L'ETAT MODERISE. 271

à la république un témoi(jnage de son dévouement patriotique. Ce n'est pas, chacun le sait, dans l'organisation du pouvoir exécutil" que les Suisses cherchent un contrepoids au jou{j de leur conseil national.

Les fondateurs de la grande république américaine ont autrement raisonné. Madison, à la convention de Philadelpliie, faisait observer (|ue les législatures avaient tendu, dans la phij)art des États, pendant le dix-huitième siècle, à concentrer de plus en plus tous les pouvoirs entre leurs mains. Le pouvoir exécutif n'est pas le ])rincipal objet de nos appréhensions, disait Jefierson ; la tyrannie de la législature est bien plus à redouter pour le moment, La législature cherchera continuellement à s'agrandir, ajoutait Gouvcrneur-Morris ; il laut luie barrière qui la contienne : la magistrature chargée du pouvoir exécutil" sera la gardienne des droits du peuple contre la tyrannie législative. L'article du Fédéraliste (1) où l'on se chargea de démontrer aux récalcitrants qu'il n'y a pas moyeu de constituer une bonne rc'publitjue sans un pouvoir exécutif vigoureux, capable de garantir la liberté contre les attaques de l'ambition, contre l'esprit de laction et contre l'anarchie, est un cheld'œuvre.

On commença par décréter l'unité du pouvoir exécutif. « L'unité, disait encore le Fédéraliste, produit l'énergie, « l'activité, la décision, le secret, la promptitude. » On eut à compter sans doute avec divers scrupules; l'institution d'une présidence était, aux yeux de Randoiph, la « semence de la monarchie » ; un député de la Caroline du Nord soutenait qu'un seul homme ne pourrait jamais tenir la balance égale entre les intérêts du Nord et ceux du Sud. L'esprit politique l'emporta sur les préjugés de l'envie républicaine. Mais comment le président serait-il élu? Les uns, comme Randoiph, proposaient de le faire nommer par le congrès, qui donnerait assurément sa préférence à

« l'homme le plus recommandable et le plus propre à faire « exécuter les lois « . Il fut répondu que le président deviendrait riiommc-lige du Parlement, que tous les ressorts du gouvernement seraient ainsi faussés, l'équilibre des pouvoirs compromis, la constitution menacée de ruine, et la convention de Philadelphie eut la sagesse de comprendre ce langage. D'autres, comme Wilson et Gouverneur-Morris, tenaient pour le vote populaire, le peuple pouvant seul donner à son élu la force nécessaire pour contenir la législature et l'élu devant être l'expression fidèle de la volonté générale : autant vaudrait, fut-il répondu, s'en remettre aux aveugles sur le choix des couleurs ; un candidat téméraire séduira facilementles masses par la corruption, par la cabale et par l'intrigue. Cette réponse fut encore écoutée. Les électeurs primaires de chaque État durent, en conséquence, choisir dans leurs meetings ordinaires un certain nombre d'entre eux, égal à celui des représentants et des sénateurs appelés à représenter cet État dans le congrès : ces délégués seraient chargés d'élire le président. On se proposait ainsi de le faire élire par l'élite de la nation sans le placer dans la dépendance des deux Chambres. De ces deux buts, on atteignit du moins le second.

Pour mieux l'atteindre, les fondateurs de la répu])lique s'attachèrent à consommer la séparation des pouvoirs. D'abord ils interdirent tout mandat législatif aux agents du pouvoir exécutif, même aux ministres : ils leur enlevaient un moyen d'impulsion sur les Chambres et tentaient en outre d'empêcher cette évolution, signalée par Madison, vers la concentration de tous les pouvoirs dans un comité parlementaire. Il est vrai que, d'après la constitution, si le président nommait les ministres, leur nomination n'était pas définitive tant qu'elle n'avait pas obtenu l'assentiment du Sénat. Mais la haute Assemblée, quoiqu'elle n'ait pas perdu le droit de s'opposer au choix des ministres, abandonne en fuit celte prérogative ou n'en a du moins usé que dans quelques circonstances exceptionnelles. C'est pourquoi le

pré>ident peut ne pas s'inquiéter de Topinion parlementaire lorsqu'il choisit les chels des départements exécutifs (1). Enfin, si les textes ne défendent pas aux ministres de paraître aux séances des Chambres, la coutume ne leur permet j)as de s'y faire entendre à titre consultatif. Il en était autrement sous la présidence de Washington et tout d'abord sous celle de Ilarailton. Mais, au cours même de celle-ci, la Chambre des représentants manifesta clairement son désir de s'en tenir aux communications écrites avec le président ou ses conseillers, et les communications orales furent supprimées. Depuis cette époque, on a fait d'inutiles tentatives pour rendre aux ministres le droit de prendre la parole devant chacune des deux Assemblées sur les questions qui concernent leurs départements.

On ne connaît pas exactement, en France, la situation respective du président et des ministres aux Étals-Unis, ou du moins on n'y parvient que difficilement à s'en rendre compte. D'abord il n'y a pas, h proprement parler, de cabinet, mais seulement un groupe d'agents dont aucun ne contrôle l'action des autres. Le président peut assurément réunir ses ministres en conseil, s'il juge utile de leur demander une opinion collective; mais il n'est jamais astreint à le faire. Il prend leur avis quand il lui plaît et comme il lui plaît. Il n'y a pas de premier ministre. Les ministres doivent obéir au président, chef unique du pouvoir exécutif. Celui-ci ne détermine pas seulement la politique générale, mais trace la ligne particulière suivant laquelle chaque département doit être conduit, l'^n un mot, il donne des ordres et ne reçoit que des conseils (2).

Sans doute un président d'un caractère faible ou d'une intelligence bornée peut encore être dominé par ses ministres ou par l'un d'entre eux; mais, ainsi que l'ont clairement établi tous les j)ublicistcs, ceux-ci n'ont que l'autorité qu'il leur laisse. Le pays ne les connaît pas; ils ne

(1) Comp. DK Cdambrck, Le pouvoir exécutif aux Étata-Unia.

(2) Coinp. Dl'imiikz, op. cit., t. II, p. 42 etisiiiv.