A partir de quel moment la partie du rivage aliénée

créments futurs cesse-t-elle d'appartenir au domaine

216. Compétence au cas de contestations soulevées par les coi

de lais et relais de la mer.

tination publique et comme pouvant en conséquence en- ? par voie de concession dans le domaine des particus : des lettres patentes du 21 novembre 1463 en accorent déjà à la commune de Rue une certaine quantité, à la rge de payer une redevance annuelle. En février 1566, sque prévalut le principe de Tinaliénabilité du domaine ilic, les lais et relais de la mer furent rangés dans le it domaine, et par conséquent restèrent susceptibles iénation. Une ordonnance, rendue immédiatement après e de Moulins, voulait qu'ils fussent accensés ou baillés ente. On les assimilait alors aux marais ; c'est sous ce 1 que nous les voyons figurer dans les édits du 8 avril '9 et de janvier 1607, qui concèdent un grand nombre terrains domaniaux desséchés ; dans les lettres paies du 4 mai 1641, sur le dessèchement des marais qui estaient encore dans les provinces d'Aunis, de Sainte et de Poitou ; enfin, dans les deux déclarations des uillet 1643 et 14 juin 1764. — Dans le droit interiaire, nous rencontrons tout d'abord la loi des 22 nobre, P"" décembre 1790 (art. 2), qui range les lais et is de la mer dans les biens faisant partie du domaine ic. L'emploi de cette expression « domaine public » loit pas nous étonner; la loi l'emploie dans son sens le général : domaine public, par opposition au domaine particuliers, mais non au domaine privé de l'Etat; cette notion entre le domaine public et le domaine privé de it paraît avoir complètement échappé aux législateurs 1790. Un décret du 11 nivôse an II, rendu sur une lion adressée à la Convention par des concessionnaires lis et relais de la mer, maintenait provisoirement ces lessionnaires dans leur jouissance et chargeait en même )s les comités d'agriculture et des domaines : 1® de îer la légitimité des concessions intervenues jusqu'à ) époque ; 2^ de chercher le moyen d'utiliser les nou-

velles propriétés nationales que les eaux de la mer laisseraient à découvert. Quelques années plus tard, la loi du' 14 ventôse an XII (art. 33 in fine) se bornait à annoncer sur notre matière des règlements spéciaux. L'art. 538 C. N. qui copie mot à mot la loi de 1790, range également les lais et relais de la mer parmi les biens du domaine public ; nous retrouvons l'expression impropre que nous avons signalée, mais ici la méprise des rédacteurs du Code avait une conséquence des plus graves ; ils avaient par&itement saisi et indiqué la différence entre les biens du domaine public de FEtat et ceux du domaine privé, seuls aliénables et prescriptibles. Les anciennes traditions étaient donc abandonnées : désormais les lais et relais de la mer allaient être soumis aux mêmes règles que les rivs^es de la mer ; ils ne pourraient en aucun cas entrer dans le domaine des particuliers. Les inconvénients de cet état de 'j choses n'avaient pas tardé à se faire sentir ; aussi la loi du 16 septembre 1807 (art. 41), abrogeant sur ce point l'article 538, vint-elle autoriser le gouvernement à concéder les lais et relais de la mer aux conditions qu'il jugerait convenables, c'est-à-dire les placer en dehors du domaine public proprement dit.

206. On s'est demandé plusieurs fois si l'ordonnance de 1566 en déclarant aliénables les lais et relais de la meri les avait ipso facto déclarés prescriptibles ; un arrêt de la Cour de Bourges en date du 3 avril 1837 (Pal. 37, 2, 71), soutient la négative et invoque le silence absolu que gardent sur ce point tous les textes législatifs : en accordant â l'Etat la faculté d'aliéner un bien qui lui appartient, fordonnance a dérogé au droit commun ; or <* exceptiones sunt strictissimae interpretationis. » Cette décision nous semble bien téméraire : en effet, Dunod (Prescr. Part. I, ch. xn) enseigne parfaitement que dès qu'un terrain appartenant à une ville peut être aliéné, il se trouve prescriptible par le

laps de temps ordinaire. Pourquoi donner ici une solution différente ? Nous n'en trouvons, quant à nous, aucune raison logique ; et nous nous bornerons à faire observer que l'arrêt de la Cour de Bourges est resté isolé dans la jurisprudence (V. not. Civ. Rej. 2 janv. 1844. Dev. 44, 1, 321). Que statuer maintenant sous Tempire du Gode Napoléon? Nous trouvons un texte général, Tart. 2227 : « L'Etat, les établissements publics, et les communes sont* soumis aux mêmes prescriptions que les particuliers, et peuvent également les opposer. »» Il semble donc qu'aucune difficulté ne puisse s'élever: conformément au droit commun, les lais et relais de la mer étant aliénables, sont également susceptibles de prescription ; telle est, en effet, la doctrine générale. Toutefois, quelques objections ont été présentées : ainsi, M. Gaudry (t. I, p. 191), tout en se réunissant à la majorité des auteurs, manifeste certains doutes. La loi de 1807, dit-il, en autorisant l'aliénation des lais et relais de la mer ne les rend pas aliénables ; elle accorde seulement au gouvernement le droit de reconnaître s'ils peuvent le devenir ; il en est ainsi d'un grand nombre de biens dépendant du domaine public : ainsi les routes, les rues, les places font incontestablement partie du domaine public et sont comme telles inaliénables et imprescriptibles et néanmoins, elles peuvent devenir aliénables et prescriptibles par des actes du gouvernement : or en conclura-t-on qu'elles soient toujours prescriptibles parce que le gouvernement peut les rendre telles? Nullement ; dès lors, ne devrait-il pas en être de même pour les lais et relais de la mer? Le savant jurisconsulte insisfe ensuite sur les inconvénients que présenterait la prescriptibilité des lais et relais de la mer : comment ! des formalités nombreuses sont imposées à l'administration avant d'user du bénéfice que lui confère la loi de 1807; on exige l'avis du ministre de la marine, l'avis de la commission

mixte des travaux publics, et voici qu*un particulier viendrait, par le seul effet de sa propre initiative, déjouertoutes ces précautions ! Il est possible qu'il soit nécessaire de conserver les lais et relais pour Tusage même du rivage de la mer, que par un retour assez fréquent le rivage soit menacé d*un nouvel envahissement des eaux, et que par suite les lais et relais redeviennent partie du rivage : c est dans ces circonstances qu'une prescription, c'est-à-dire une véritable aliénation tacite enlèverait au public lusage de son domaine. — Cette argumentation si subtile ne peut prévaloir contre Tart. 2227 ; il est clair que le législateur a entendu soumettre les biens qui ne sont pas affectés entre les mains de TEtat à une destination publique, aux mêmes règles qae les biens appartenant à un particulier : « Par Tart. 41 delà loi du 16 septembre 1807, dit un arrêt déjà ancien, les lais et relais de la mer sont déclarés aliénables ; par conséquent, ils sont susceptibles de prescription; » (Civ. Cass. 3 nov. 1824. Dev. C. N. 7, 1, 548. Req. Rej. 17nov. 1852. Dev. 52, l,789;ibid. 18 avril 1855. Dev. 55, 1, 735; Civ. Cass. 21 juin 1859. Dev. 59, 1, 744).

206. Pour que des terrains domaniaux voisins de la mer soient considérés comme des lais et relais, faut-il exiger que l'Etat ait, par une sorte de déclaration préalable, tracé la limite où finit le rivage qui ne peut être aliéné et où commence la portion du domaine susceptible de propriété privée? Dans des hypothèses tout à fait analogues à la nôtre, une déclaration de ce genre est absolument nécessaire pour que la prescription puisse courir contre l'Etat; ainsi, le remparts des anciennes places de guerre ne deviennent prescriptibles que du jour où la place a été déclassée, conformément à l'art. 4, tit. P^ de la loi des 8-10 juillet 1791. De même, d'après une doctrine assez accréditée, le sol d'une route devient prescriptible non pas du jour où elle a été abandonnée, mais seulement du jour où son déclassement a été

ordonné. Malgré ces analogies, nous n*hésitons pas à dire que du moment où des terrains ont pris le caractère de lais et relais de la mer, lart. 2227 leur est devenu applicable et ce, sans qu'il y ait eu besoin d'aucun acte administratif; à quelle époque les terrains dont il s'agit ont-ils pris définitivement ce caractère? voilà le point unique qu'il* suflSra de vérifier. Nous ne nous trouvons pas en présence de la même difficulté que dans les deux hypothèses citées plus haut : comment, en elGTet, serait-on arrivé à reconnaître le moment précis où on aurait pu commencer, soit le non usage de la route ou du rempart, soit la possibilité d'un usage contraire à sa destination publique? Autant de questions dont la solution eût été des plus délicates tandis qu'en prenant pour point de départ le décret ou l'arrêté qui auront ordonné le déclassement, tous ces embarras seront supprimés. Dans notre espèce, au contraire, rien de plus simple que ces constatations matérielles : en cas de dissentiment entre les possesseurs et le domaine, une enquête auprès des marins, des douaniers, des gens du pays établirait facilement à quel temps on doit faire remonter le point de départ de la prescription. Aussi, la jurisprudence admet-elle que ces terrains peuvent être aliénés sans qu'un acte spécial de l'autorité les ait séparés du domaine public : récemment encore, la Cour de cassation décidait que des lais et relais de la mer avaient été concédés à une compagnie de chemins de fer par cela seul qu'ils avaient été compris dans le tracé approuvé par le ministère des travaux publics; la compagnie en était devenue propriétaire incommutable bien qu'ils n'eussent pas été administrativement distingués du rivage ; dès lors l'Etat pouvait se regarder comme dépossédé d'une manière définitive et demander le règlement de son indemnité dans les termes de la loi du 3 mai 1841 (Req. Rej. 30 déc. 1868. Droit des 4-5 janvier 1869). Quant à la question de compé-

tence, nous n'avons qu'un mot à dire: il est aujourdliuiiimyersellement reconnu que ces constatations matérielles rentrent dans le domaine exclusif de Tautorité judiciaire; ainâ que le fait observer la Cour de cassation, les questions qui peuvent se soulever à ce propos doivent trouva leur solution dans les principes du droit commun* sans qu'il y ait lieu d'interpréter aucun acte émané de Tadministration (Req. Rej. 18 avrai860. Dev. 60, 1, 524; Cpr. C. d'Etat 14déc. 1857. Lebon 57, 725; ibid. 10 juin 1860. Lebon, 60, 498).

207. L'Etat utilise les lais et relais de la mer, soit en les affectant à un service public, soit en les concédant à des particuliers. L'affectation d'un immeuble domanial à un service public est régie par de nombreux textes de lois qui, naturellement, s'appliqueront à l'espèce dont nous nous occupons. Suivant la remarque fort juste de M. Chalvet (Journ. du Dr. adm., t. IX, p. 391), l'Etat doit donner aux terrains domaniaux la destination la plus convenable aux intérêts généraux de la nation ; il y fera creuser des ports pour abriter ses flottes ; dans le but de favoriser le commerce maritime , il y fera bâtir des phares pour la sûreté des navigateurs ; il y élèvera des batteries de côte ou des forteresses nécessaires à la sécurité du territoire. Mais, d'un autre côté, il est inadmissible qu'un service public puisse, sans formalité aucune, s'emparer de ces terrains pour en changer la nature et la destination ; ainsi, il ne suffira pas que l'Etat ait envoyé ses ingénieurs sur les lieux, que les administrations des Ponts et Chaussées, de la Marine, de la Guerre, en aient pris possession et y aient établi leurs chantiers de construction ; ce fait seul n'aura jamais pour conséquence d'affecter les lais et relais de la mer, à telle ou telle destination. Toutefois, ajoute M. Chalvet, ce principe n'a été consacré qu'à une époque relativement récente ; jusqu'au commencement de ce siècle

les diverses administrations s'emparaient sans contrôle, sans surveillance aucune des terrains qui leur convenaient;; de 1791 à Tan X, notamment, les ministres, les autorités départementales et les préfets s'attribuaient le droit d'en disposer par de simples arrêtés, ce qui avait pour résultat de diminuer d'une manière singulière, le nombre de lais et relais pouvant être concédés aux particuliers. L'art. 5 de l'arrêté du 13 messidor an X essaya de réagir contre cette pratique, en décidant que, désormais, aucun immeuble national ne pourrait, même en cas d'urgence, être mis à la disposition d'aucun ministre, sans un arrêté des consuls. La procédure à suivre fut â^ée par une ordonnance du 14 juin 1833, qui exigeait : P le concours du ministre des finances avec le ministre chargé du service spécial auquel le bien domanial serait désormais afiecté ; 2^ l'insertion au Bulletin des Lois de l'ordonnance portant affectation. L'art. 4 de la loi du 18 mai 1850 vint apporter, en cette matière, une, innovation considérable : w A l'avenir, l'affectation d'un immeuble national à un service public ne pourra avoir lieu qu'en vertu d'une loi. » « La commission, disait le rapport de M. Gouin, a porté son attention sur une lacune que présente la législation, en ce qui concerne l'affectation d'un immeuble national à un service public : jusqu'à ce jour, ces sortes d'affectations n'ont été soumises à aucune sanction ou autorisation législative ; elles ont lieu par une simple décision de l'administration, et eUes ne sont pas toujours justifiées par un besoin d'intérêt général ; ces affectations une fois admises, ne cessent que difficilement et constituent une sorte d'aliénation temporaire. Nous pensons qu'il y a utilité à faire intervenir, dans cette circonstance, l'autorité législative ; les propositions de l'administration, devant être soumises à ce contrôle, seront mieux étudiées et mieux motivées ; ce sera une amélioration dans la conservation ou l'emploi de la fqrtune publique, n Mais ce régime ne devait

être que de courte durée ; un décret-loi du 24 mars 1852, s'appuyant sur ce que les nécessités des services sont souvent urgentes, et sur ce que Tafiectation d un immeuble à un service public naffecte en rien son caractère domanial, déclara purement et simplement que l'art. 4 de la loi du 18 mai 1850 était abrogé ; on en revenait donc à l'Ordonnance de 1833. — « Le caractère domanial de l'immeuble n est altéré en aucune manière, •> porte le considérant du décret: cette expression pourrait donner lieu à quelque méprise ; entendue à la lettre, elle signifierait que les lais et relais de la mer, afiectés à un service public, n'ont pas cessé de faire partie du domaine de l'Etat, en ce sens qu'ils continuent à être aliénables et prescriptibles. Ce serait là une doctrine inacceptable ; l'afiectation d'un immeuble à un service public ne le fait pas passer du domaine de l'Etat dans le domaine des particuliers;, voilà quel est le sens du décret; mais il n'en résulte pas que l'immeuble continue à appartenir au domaine privé proprement dit. Le port de mer creusé sur des lais et relais de mer, la forteresse qui y aura été assise, dépendront du domaine public inaliénable et imprescriptible ; la nature des lais et relais de la mer se trouvera modifiée, et l'Etat ne les possédera plus au même titre que par le passé. Les prescriptions qui étaient en train de s'accomplir seront suspendues ; les possesseurs pourront être expulsés par TEtat, sans pouvoir élever contre lui aucune réclamation. Que si, postérieurement, l'administration, à l'usage de laquelle avaient été afiectés les lais et relais de mer, venait soit à abandonner son projet, soit à laisser une partie de ces terrains en dehors du périmètre de ses constructions,, les terrains inoccupés recouvreraient leur ancien caractère ; ils redeviendraient aliénables et prescriptibles. D'après le témoignage de M. Chalvet, il n'y a point de règle proprement dite, pour faire ainsi cesser l'afiectation d'un immeuble à un service public, et il n'est

nullement nécessaire qu'un décret intervienne, ni que le ministre des finances soit consulté ; le service public déclare de lui-même l'inutilité du terrain pour son usage, et l'administration des domaines intervient alors pour le reprendre ; toutes les formalités se bornent à un procès-verbal contradictoire, dressé entre les agents des deux services et constatant la remise des terrains entre les mains de l'administration des domaines.

208. Les lais et relais de la mer peuvent être l'objet de tous les contrats qu'autorise le droit commun ; la loi de 1807, nous le répétons, laisse ce point à la discrétion abso' lue de l'administration : ainsi, possibilité de concéder sur eux des droits d'usufruit, d'usage, d'emphytéose, possibilité de les grever de servitudes au profit des particuliers. On comprend, du reste, que ces conventions n'interviennent que dans des circonstances extrêmement rares, et lorsque les terrains sur lesquels elles portent ne peuvent recevoir une destination plus avantageuse. Au contraire, rien de plus fréquent que les baux passés entre l'Etat et les particuliers : l'administration y trouve l'avantage de pouvoir transformer sans frais aucuns de vastes espaces couverts de sables et d'amendements marins ; elle stipule que les grèves lui seront rendues en bon état de culture : à la fin du bail, la valeur de ces terrains aura augmenté dans une notable proportion, et le trésor retirera de leur vente un bénéfice certain. De quelle manière ces contrats pourront-ils être passés ? Ici encore nous n'avons qu'à résumer les principes généraux sur la matière des baux administratifs ; nous dirons par conséquent qu'il peut y être procédé de deux manières différentes : ou bien l'on suivra la voie indiquée par les art. 13 et 14 de la loi des 23 octobre-5 novembre 1792 ; ou bien le bail aura lieu à l'amiable, conformément à la circulaire du ministre des finances du 9 floréal an VI et au décret du 25 mars 1852. Dans le premier cas, d'assez nombreuses for-

malités doivent être remplies ; ainsi , les baux seront annoncés un mois d'avance, par des publications faites chaque dimanche , à la porte des mairies , de la situation des lieux ou des communes les plus voisines ; de plus, des affiches seront apposées, de quinzaine en quinzaine, aux lieux accoutumés; radjudication sera indiquée à un jour de marché avec le lieu ou l'heure où elle se fera ; il y sera procédé publiquement, par devant le sous -préfet ou un maire délégué, à la diligence de Tadministration des domaines, qui remplit aujourd'hui le rôle confié en 1790 aux directoires de district ; si les enchères ne donnent pas de résultats satisfaisants, la vente pourra être remise à un autre jour ultérieurement indiqué. La durée de ces baux est de trois, six ou neuf ans ; l'administration conserve, en cas de vente de la chose louée, le droit d'expulser le preneur ; toutefois, si la quatrième année est commencée au moment de la vente, cette expulsion ne pourra jamais avoir lieu avant la sixième année du bail; de même, le preneur devra être maintenu en possession jusqu'à la neuvième année, si la sixième était déjà commencée au moment de la vente. A un autre point de vue, aucune diminution de prix ne pourra être demandée pqur quelque cause que ce soit, même pour inondation ou autres cas fortuits. — Les baux amiables ne sont jamais consentis que dans des circonstances toutes spéciales ; le ministère des finances a pour règle de ne les autoriser que dans les cas où l'adjudication publique ne pourrait évidemment donner aucun résultat satisfaisant. La circulaire du 9 floréal an VI qui, pour la première fois autorisait les administrations départementales à ^se départir des formalités rigoureuses imposées par la loi de 1790 voulait que ces baux ne fussent passés qu'après une estimation rigoureuse portant le prix des loyers à la même somme qu'il serait possible de retirer si l'immeuble était loué aux enchères. Le

décret du 25 mars 1852 (art. 3 et tableau G, 2**) autorise le préfet à statuer en Conseil de préfecture sur les locations amiables de biens domaniaux, lorsque le prix annuel du bail n'excède pas la somme de 500 fr. ; on exige seulement que ces locations n'interviennent que sur l'avis ou la proposition du directeur des domaines et qu'antérieurement les biens sur lesquels porte le contrat aient été l'objet d'une estimation contradictoire. Pour les baux dont le prix annuel excédera 500 fr. , l'autorisation ministérielle est absolument nécessaire ; généralement, ce sont dans les bureaux mêmes du ministère que sont arrêtées toutes les clauses et conditions. De plus, dan^ la pratique, les préfets sont dans l'habitude de demander également une aulorisation ministérielle toutes les fois que la durée de' ces baux dépasse trois années.

209. C'est encore dans le droit commun que nous devons rechercher la sanction des stipulations intervenues entre l'Etat et les locataires de lais et relais de la mer. D'abord, d'après l'art. 21 de la loi du 28 octobre 1790, l'adjudicataire est tenu de fournir une caution habitant le département ; cette caution peut, dans la huitaine de l'adjudication, se présenter aux bureaux de la préfecture pour y faire sa soumission : passé ce délai de huitaine, son engagement ne sera valablement constaté que par acte notarié. Si l'adjudicataire se trouvait dans l'impossibilité de fournir caution, le bail serait considéré comme non avenu: il serait procédé à une réadjudication sur folle-enchère, aux risques et périls de l'adjudicataire. En second lieu, le procèsverbal d'adjudication a tous les caractères d'un acte authentique. L'art. 14 décide que, quand il sera revêtu de toutes les formalités requises, c'est-à-dire quand la minute, signée par les parties, le sous- préfet et le secrétaire, aura été soumise à l'enregistrement, cet acte emportera de plein droit exécution parée ; donc, en cas de retard des adjudicataires^

le directeur des domaines du département pourra décerner une contrainte , visée par le Tribunal de la situation des biens sur la représentation du titre du bail et qui sera mise à exécution sans autre forme de procédure. Cette contrainte conformément à Tavis du Conseil d'Etat des 16-25 thermidor an XII, produira les mêmes effets qu*un jugement de condamnation proprement dit; les biens immobiliers de l'adjudicataire se trouveront grevés d une véritable hypothèque judiciaire. L'opposition qui pourrait être formée à cette contrainte devra être instruite et jugée de la même manière que sll s'agissait d'une question d'enregistrement ; l'art. 17 de la loi des 29 septembre-9 octobre 1791 est formel sur ce point : l'instruction se fera par simples mémoires écrits ; le Tribunal prononcera sans l'intervention d'avoués et sans audition de plaidoiries orales. La loi de 1791 accordait à l'administration des domaines un droit plus considérable encore : les baux qu'elle avait passés emportaient hypothèque sur tous les biens présents et à venir du débiteur ; ce n'était là que l'application du principe admis dans notre ancienne jurisprudence et suivant lequel tout acte passé en la forme notariée entraînait hypothèque : la loi de 1790 disait elle-même qu'elle entendait assimiler les baux passés devant les directoires de 'district à ceux qui seraient passés par devant notaires. Mais bientôt ce principe général disparut lors de la promulgation de la loi du 11 brumaire an VII et de l'art. 2127 C. N. ; l'hypothèque ne résulte plus des actes notariés qu'autant qu'elle y a été stipulée : d'où question de savoir si la même règle ne doit pas s'appliquer aux actes administratifs. La doctrine est unanime pour décider que, depuis la 'loi de brumaire, les baux administratifs ne produisent plus de plein droit ni hypothèque générale sur tous les biens présents et à venir du débiteur, ni même hypothèque spéciale sur ses biens présents. Quelques auteurs vont plus loin encore: ainsi

M. Troplong (Hypoth., t. II, n** 505 bis), M. Pont (Hypoth., t. II, n** 663), soutiennent que l'administration des domaines ne pourrait valablement stipuler une hypothèque dans un bail passé en la forme administrative ; ils s*appuient sur l'art. 2127 C. N. qui, statuant en termes prohibitifs, ne dit point que la constitution d'hypothèque pourra avoir lieu dans tout acte authentique quel qu'il soit, mais qui, au contraire, exige impérieusement que l'authenticité de l'acte vienne, du ministère d'un notaire. La portée véritable de cet article disent-ils, devient plus évidente encore, si on le compare avec l'art. 17 de la loi du 9 messidor an III, permettant la constitution d'hypothèque dans tout acte public de la juridiction volontaire ou contentieuse : en ne reproduisant pas ces expressions, les législateurs de l'an VU et de l'an XI ont enlevé aux autorités administratives le droit d'insérer dans leurs actes des conventions d'hypothèque. Ils ajoutent que ce grave changement a été reconnu d'une manière implicite par le décret du 12 août 1807 qui a cru nécessaire, dans certains cas spéciaux, de renvoyer aux notaires pour la réception des baux administratifs et des stipulations hypothécaires qu'il serait utile d'y insérer. Nous ne saurions nous rallier à cette opinion ; l'avis du Conseil d'Etat des 16-25 thermidor an XII considère en effet les baux administratifs comme de véritables actes notariés ; ils ont les mêmes caractères, et entraînent les mêmes conséquences ; les baux administratifs n'emportent exécution parée que parce qu'ils sont réputés actes notariés. Si cette assimilation des baux administratifs et des actes notariés est exacte en ce qui touche l'exécution parée, comment serait-elle inexacte en ce qui touche la possibilité de contenir une constitution d'hypothèque ? Nous en concluons que Tart. 2127 n'a entendu en rien restreindre les droits antérieurs de l'administration ; tel est d'ailleurs , le sens dans lequel avait toujours été entendue la loi de brumaire ; ainsi nous li-

sons dans une décision da ministère de la justice, en date du 24 messidor an VU : « Il aurait été sans doute à désirer que la loi du 1 1 brumaire an YII se fût expliquée positivement sur ce point, au lieu de ne faire mention que des créances résultant d'actes notariés ; mais, il est évidemment dans le vœu de la loi de ne point refaser à des actes passés par des corps administratifs pour des objets de leur compétence, toute l^uthenticité et la force qu'elle reconnaît à ceux des notaires et des Tribunaux. »

210. L'aliénation des lais et relais de la mer n'est sonmise à aucune de ces règles si nombreuses et si compliquées qui président à la vente des biens domaniaux ; ainsi point d'intervention du pouvoir législatif, quand même la valeur des lais et relais concédés dépasserait un million : la loi du l*' juin 1864 est inapplicable. La loi da 16 septembre 1807 dispose que le gouvernement, investi dans notre espèce d'un pouvoir exceptionnel, concède les lais et relais de la mer aux conditions qu'il aura jugées convenables. L'orateur du tribunal justifiait ainsi cette dérogation au droit commun : « Si l'on considère que la nature des biens désignés dans cet article ne permet pas de les soumettre aux hasards de la concurrence, soit parce qu'ils sont dépendants de travaux faits ou à faire, soit parce qu'ils ne peuvent être acquis que par ceux qui jouissent des propriétés adjacentes, on sentira la nécessité de donner au gouvernement la faculté d'en disposer d'une manière utile au trésor public et avantageuse aux particuliers. » Mais en même temps, l'instruction des demandes en concession est soumise à des formalités minutieuses que rappelle l'ordonnance du 23 septembre 1825. Les concessions doivent être précédées, aux frais des demandeurs, P de plans levés, vérifiés et approuvés par les ingénieurs des ponts et chaussées ; 2^ d'un mesurage et d'une prescription exacte avec l'évaluation en revenu et en capital ; 3® d'une enquête administrative de commodo et incom-

modo ; Fordonnance ne dit pas dans quelles communes aura lieu cette enquête et combien de temps elle durera ; l'administration se regarde £omme investie sur ce point du pouvoir le plus large ; 4° d'un OTrêté pHs par le préfet, après avoir entendu les ingénieurs des ponts et chaussées ainsi que le directeur du génie militaire, lorsque les terrains à concéder seront situés dans la zone des frontières ou aux abords des places fortes ; 5^ de Tavis respectif des directeurs généraux des ponts et chaussées et des domaines ; 6^ de l'avis du ministre de la guerre dans l'intérêt de la défense nationale ; 7® d'un examen en Conseil d'Etat (Comité des finances) des demandes en concession, ainsi que des charges et conditions proposées de part et d'autre. Le décret-loi du 21 février 1852 (art. 3) veut en outre que Ton ait pris l'avis du ministre de la marine : il y avait là une lacune regrettable dans l'ordonnance de 1825; toutefois, comme l'attestait le rapport de M. Ducos, des dispositions amiables avaient été concertées pour obvier autant que possible aux inconvénients qui auraient pu en résulter pour les intérêts maritimes. Enfin, d'après le décret du 16 août 1853, les concessions de lais et relais de la mer doivent être soumises à la commission mixte des travaux publics, mais seulement au point de vue des réserves à faire ou des conditions à imposer dans l'intérêt de la défense du territoire ; toute demande de concession comporte à ce titre deux degrés d'instruction dans les localités : au premier degré, l'examen de l'affaire est confié pour le ministère de la guerre au commandant du génie; pour le ministère des travaux publics aux ingénieurs ordinaires des ponts et chaussées ; pour le ministère de la marine à l'ingénieur des ponts et chaussées attaché au service des travaux hydrauliques et bâtiments civils de la marine et désigné par le directeur de ce service ; pour le ministère des finances par le receveur des domaines. Le résultat des conférences qui interviennent entre ces divers agents

est constaté par un procès-verbal présentant le résumé des avis communs ou des opinions respectives avec motifs àl'appui. Sont compétents au second degré les directeurs des fortifications, les ingénieurs en chef des ponts et chaussées, les directeurs des travaux hydrauliques et des bâtiments civils de la marine, les directeurs des domaines; leur rôle se borne à examiner les pièces transmises par leurs subordonnés et à les apostiller en y ajoutant leurs observations : des conférences n'ont lieu entre eux qu'à titre exceptionnel et sur la proposition d'un des membres de la commission. Les dossiers de Tafiaire sont ensuite transmis par eux aux divers ministres qu'elle intéresse. En fait, on admet que si les chefs de service peuvent directement se mettre d'accord sur les conditions dans lesquelles doit être accordée la concession, il est inutile de procéder à l'instruction au premier degré : ils peuvent se saisir directement de la connaissance de l'affaire et transmettre aux ministres les propositions quils auront arrêtées eux-mêmes.

211. Les concessions de lais et relais de la mer peuvent intervenir à l'amiable entre l'Etat et les particuliers ; mais le plus souvent, l'administration n'use pas des facilités que lui confère la loi de 1807. Un avis du Conseil d'Etat du 19 novembre 1841 déclare qu'il convient, dans l'intérêt de l'Etat, de s'en tenir autant que possible au mode d'aliénation par voie de concurrence et aux enchères publiques; et le ministère des finances tient essentiellement à ce que les choses se passent ainsi dans la pratique ; la plupart du temps, elle repousse les propositions d'aliénations amiables même quand elles ont été approuvées par les ingénieurs et les agents du domaine. Les cahiers de charges qui servent de base aux adjudications de lais et relais de la mer reproduisent les principales dispositions des lois des 15 floréal an X, 3 ventôse an X et du 18 mai 1850. M. Chalvet (Journ. du dr. ^dminist. t. IX, p. 400) rapporte en outre la plupart

es conditions accessoires qui s*y trouvent énumérées : en remière ligne, réserve de certains droits au profit de TE- 3Lt vendeur et établissement d'une servitude de passage sur i partie de la propriété qui borde le rivage : ce pasage varie entre 4 et 8 mètres, selon la nature des*côtes, élévation et la dépression du terrain. Puis viennent des lauses réglant la garantie dont Tétat peut être tenu : toute ente étant précédée d'estimations rigoureuses, l'adjudicaiire doit prendre l'immeuble dans l'Etat où il se trouve, tant censé le bien connaître ; l'état ne garantit pas la contéance, mais seulement les tenants ou aboutissants. En ce qui >uche les formalités à remplir, on stipule généralement que acte sera passé dans la forme administrative devant le préît ou un maire expressément délégué, en présence d'un préosé de l'administration des domaines. La mise à prix est ?dinairement calculée d'une manière arbitraire ; on ne peut 1 effet, songer à appliquer les dispositions, de la loi de m X qui la fixait à vingt années de revenus pour les biens iraux ; à douze années pour les autres immeubles. La loi î l'an X divisait le prix par cinquièmes : le premier payae sans intérêts dans le mois de l'adjudication, les autres lyables d'année en année et produisant intérêt à raison de pour 100 ; si le prix n'excédait pas 100 francs, il était ingralement exigible dans le mois de l'adjudication. D'après loi de 1850, les nouveaux cahiers de charges doivent stiiler, au contraire, que les intérêts du prix seront toujours is à partir de l'entrée en possession du concessionnaire ; I même aucun délai de paiement ne sera nécessairement Kîordé ; le mode de paiement et les délais qu'il conendra de consentir seront fixés par le ministre des lances comme il l'entendra : libre à lui d'exiger que le prix lit versé immédiatement, que le concessionnaire donne ille ou telle garantie. En cas de retard dans les paiements, icquéreur est soumis à l'application de l'art. 8 de la loi de

floréal ; il demeure déchu de plein droit lorsque, dans la quinzaine de la contrainte à lui signifiée, il ne s'est pas libéré du terme échu ; si, en vertu d une disposition spéciale de la loi, la folle-enchère ne peut être poursuivie contre lui, il est tenu, d un autre côté, de payer par forme de dommagesintérêts, une amende égale au dixième du prix, dans le cas où il n'aurait fait encore aucun paiement, et au vingtième seulement si antérieurement il aurait délivré quelque à compte. 212. C'est une question assez délicate que celle de savoir jusqu'où peut s'étendre le droit de l'Etat relativement à la concession de lais et relais de la mer. Doit-il se borner à concéder les lais et relais déjà formés, ou bien peut-il concéder aussi ce que l'on appelle les crémenU futurs? Dans le premier sens, on a soutenu que ces lais et relais non encore formés n'étaient pas autre chose que le rivage ou le lit de la mer ; donc la concession n'en saurait être valable puisqu'elle aurait porté sur une chose faisant partie du domaine public et conséquemment hors du commerce (art. 1128 et 1598 C. N.) On a invoqué, à l'appui de cette prétention, l'opinion de Domat, déclarant formellement que le roi ne peut aliéner ses biens à venir, ses revenus casuels, qui dépendent d'événements incertains : ce serait par avance renoncer à son droit de souveraineté (Dr. Publ., liv. P^ tit. VI, sect. i, n^^ 6 et 19). D'où cette conclusion que sous l'empire de l'ordonnance de 1566, il n'était permis au roi de disposer que des lais et relais actuels qui avaient réellement accru son domaine et dont il était devenu le maître, et non pas des lais et relais à venir qui devaient appartenir à ses successeurs. Cet argument historique nous touche peu ; il suffit de lire en entier le passage de Domat, auquel il est fait allusion pour demeurer convaincu qu'il n'a aucun rapport avec notre hypothèse ; on en a à plaisir dénaturé le sens et les expressions. Nous n'insistons pas sur ce point ; en effet, quand même Domat eût enseigné la doc-

trme qu'on lui prête, il n'en serait pas moins certain que la pratique ancienne aurait donné à ce système le plus énergique démenti. Rien de plus fréquent, autrefois, que des arrêts du Conseil concédant des lais et relais de mer encore inexistants, et Ion en a vu récemment un exemple remarquable dans l'affaire Pallix, dont la durée et les incidents sont restés légendaires au Palais. Quant à l'argument tiré des art. 1 128 et 1598, nous reconnaissons qu'il a, au premier abord, quelque chose de spécieux ; mais, d'un autre côté, il ne faut pas oublier que la concession dont il s'agit ne pourra avoir d'effet qu'au temps où le rivage concédé aurait cessé d'être rivage pour prendre la qualité de lais et relais de la mer ; par conséquent, on ne saurait dire que la chose concédée fût réellement une chose hors du commerce. Ajoutons que la prétention de nos adversaires nous paraîtrait difficile à concilier avec l'art. 3 de la loi des 3-21 septembre 1792 qui, dans le but d'engager les riverains à solliciter ces concessions de créments futurs, accorde une exemption pour le paiement de la contribution, foncière à tout individu qui construira une digue à la mer en vue de cultiver un atterrissement. De même, que ferait-on de l'art. 41 de la loi du 15 septembre 1807 permettant au gouvernement de concéder le d7'oU (Tendiguage, c'est-à-dire précisément le droit d'autoriser les travaux qui hâteront la formation des lais et relais de la mer ?(Req. Rej. 15nov. 1842. Dev. 43, 1, 72). On comprend sans peine les avantages que pourront présenter de semblables concessions ; nous nous bornerons à citer quelques lignes empruntées au rapport de M. le conseiller Lasagni : *♦ Entre l'époque où les lais et relais de la mer commencent à se former, et celle où, laissés définitivement à découvert par la mer, ils ont atteint leur maturité, la distance est immense. Pendant ce temps, des marais se forment, une végétation malfaisante infecte les lieux ; ne serait-ce donc pas méconnaître toutes les règles d'une bonne

administration publique que de lier, pour ainsi dire, les mains du gouvernement et de lui refuser le pouvoir d'accorder à des particuliers, sous les charges et conditions quH croirait nécessaires et utiles, les lais et relais même futurs de la mer, et d'autoriser ainsi des travaux qui, en conquérant les terres sur la mer et en les assainissant, les mettraient le plus promptement possible en état d'être livrées à la culture f d'où un triple avantage : pour les concessionnaires, pour l'Etat, pour le public. »»

213. Les concessions de créments futurs ayant lieu en vertu de la loi du 16 septembre 1807 (art. 41) peuvent être accordées par le gouvernement quand et comme il le juge à propos, sauf l'observation des formalités prescrites par l'ordonnance de 1825 et les décrets de 1851 et de 1853. L'attention des Chambres a été plusieurs fois appelée sur les inconvénients que ne manqueraient pas de présenter ces concessions si elles venaient à se multiplier ; on a demandé que le droit absolu de l'administration fût restreint dans de notables limites. A la séance du 21 février 1835, un député M. Luneau, d'accord avec un assez grand nombre de ses collègues, déposait sur le bureau de la Chambre une proposition tendant à l'abrogation de l'art. 41 de la loi du 16 septembre 1807. L'art. P'du projet portait que les. lais et relais, de la mer ne pourraient être concédés qu'à la chaleur des enchères ; l'art. 2 exigeait en outre qu'aucune adjudication n'eût lieu sans que l'opportunité de la concession eût été constaté par une enquête ouverte dans les communes riveraines. On voulait autant que possible décourager les grandes compagnies q\ii s'étaient formées pour exploiter le littoral d'une partie de la France ; M. Luneau déclarait que l'endiguage successif des lais et relais de la mer était une cause de ruine pour les communes riveraines : c'est avec un vif chagrin, disait- il, qu'elles voient leurs côtes envahies par les alluvions ; par suite de ces atterrissements,

elles se trouveront bientôt reléguées à une grande dis* tance de la mer et seront obligées d'abandonner Tindustrie et le commerce qui les font vivre. Les riverains ne seront plus à proximité de recueillir les varechs et autres engrais que la mer leur apportait ; les eaux qu'ils recevront ne leur parviendront plus qu'après avoir déposé dans de longs canaux les sédiments qui venaient les féconder. Ce sont les nouveaux dessèchements qui s'empareront de tous ces avantages ; il y aura, sous ce rapport, un véritable déplacement de richesse. Aussi les conseils généraux des départements intéressés se montraient-ils défavorables aux concessions gigantesques accordées à cette époque ; les Chambres de commerce, les communes et les propriétaires intéressés demandaient de quel droit on venait opérer la ruine des riverains en provoquant par des travaux artificiels des alluvions qui, peut-être, ne se seraient réalisées naturellement qu'au bout de plusieurs siècles. M.Luneau établissait ensuite que les aliénations faites par voie amiable et en faveur de compagnies puissantes étaient désastreuses pour le trésor, alors même que les adjudications donnaient en apparence les résultats les plus satisfaisants ; lors des ventes amiables, l'Etat n'obtenait guère que le dixième de la valeur réelle des terrains, tandis qu'en moyenne, les prix obtenus par la voie de la concurrence et de la publicité équivalaient à dix fois le montant de l'estimation servant de base aux enchères. En outre les grandes compagnies se dispensaient de remplir les obligations auxquelles elles s'étaient soumises : elles s'empressaient de revendre à des prix avantageux la meilleure partie des terrains qu'elles avaient obtenus presque pour rien ; puis, après avoir ainsi réalisé sans risques de gros bénéfices, elles abandonnaient le surplus et s'abstenaient de tout travail d'endiguage, sauf à revendiquer plus tard leur droit de propriété, lorsque les lais et relais seraient venus naturellement à maturité. En sens inverse, les statistiques démontraient que les

acquéreurs des lais de mer vendus par lots et aux enchôres les avaient promptement endigués et mis en culture. Le rapport de M. Langlois d'Amiely reproduisit, sous une forme nouvelle, les arguments donnés par M. Luneauetsur Tavis favorable de la commission, la Chambre vota la prise en considération. A la Chambre des pairs, la discussion entra dans une voie nouvelle : le ministre des finances, M. Humann, ne contestait pas la nécessité d'une révision de la loi de 1807 ; il demandait seulement le temps nécessaire pour la soumettre à un nouvel examen et s'engageait à proposer ultérieurement un projet de loi plus complet. La Chambre prit acte de cette déclaration et, dans la séance du 17 août 1836, le projet de la Chambre des députés fut rejeté par 82 voix sur 90 votants. Malgré les promesses de 1836, aucune proposition n'a été soumise au pouvoir législatif, et les abus signalés par M. Luneau se reproduisent tous les jours. Le ministre des finances se préoccupe exclusivement de rintérêt du trésor ; sans doute, grâce au zèle et au dévouement des ingénieurs, les concessions n'ont lieu que moyennant le prix réel et véritable de la chose aliénée ; sans doute, l'administration tient rigoureusement la main à ce que les clauses du contrat soient exécutées dans leurs forme et teneur ; mais, malgré tout, les droits d^s riverains sont entièrement sacrifiés : aucun avantage ne leur est assuré en compensation des pertes qu'ils auront éprouvées. Ils ne pourraient même point réclamer le droit de prescription accordé aux riverains soit des chemins vicinaux, soit des grandes routes dont le tracé a été modifié ; les lois des 21 mai 1836 et 24 mai 1842 sont inapplicables dans l'espèce : en efiet, d'après la jurisprudence actuelle, « ce droit de préemption est fondé sur la présomption que les propriétaires riverains ont dû céder dans un but d'utilité générale une partie de leur terrain pour l'ouverture du chemin qui le traverse ; que lorsque cet usage public vient à

cesser, il est juste de leur restituer ce qui en a été détaché, et d empêcher par le droit de préférence qui leur est accordé que des tiers ne puissent s*en rendre acquéreurs et ne viennent ainsi s'établir au centre d'une propriété privée. .. (Req. Rej. 19 mai 1858. Dev. 59, 1, 152). Puis, rétendue même de leurs concessions est pour les compagnies industrielles une cause de ruine ; les capitaux hésitent avant de se lancer dans ces entreprises qui n'offrent aucun revenu certain et dont la moindre tempête compromet l'avenir ; les appels que les Compagnies ont essayé de faire au crédit n'ont amené jusqu'ici que des résultats médiocres; aussi au bout de quelques années sont-elles obligées de solliciter du gouvernement soit une subvention, soit une renonciation à certaines conditions particulièrement onéreuses ; le bénéfice que l'Etat espérait retirer de l'opération se trouve compromis ; il est obligé de soutenir les concessionnaires, sous peine de les voir abandonner les travaux en cours d'exécution.

214. Les cahiers de charges préparés par le ministère des finances sont pour la plupart conçus dans des termes identiques ; les mêmes stipulations s'y rencontrent d'une manière invariable. Nous avons en ce moment sous les yeux la plupart de ceux qui sont intervenus depuis 1856 et dont le texte est inséré au Bulletin des lois à la suite des décrets de concession. Avant tout, l'administration exige qu'il soit versé à Paris, dans les caisses du Trésor, un cautionnement en numéraire ; faute de versement opéré dans le délai fixé, la concession est annulée de plein droit. Les travaux devront être exécutés dans un laps de temps qui varie suivant leur étendue et leur importance ; mais, dans tous les cas, les concessionnaires doivent, avant l'expiration du délai d'un an, soumettre à ladministration supérieure le projet définitif des ouvrages à exécuter, sauf le droit pour eux de proposer toutes les modifications qu'ils jugeraient convenables ; tous ces

ouvrages devront être construits de manière à ce qu'ils ne puissent être détruits par la mer ou par les courants, le tout sous la responsabilité et aux frais, risques et périls des concessionnaires. L'entreprise étant d'utilité publique, les concessionnaires sont investis de tous les droits que les lois et règlements confèrent à l'administration pour les travaux de l'Etat ; ils peuvent, en conséquence, se procurer par les mêmes voies les matériaux nécesssaires à la construction des travaux; ils jouissent tant pour l'extraction que pour le transport des matériaux, des privilèges accordés par les mêmes lois et règlements aux entrepreneurs de travaux publics à charge d'indemniser les propriétaires. Les cahiers de charges s'occupent ensuite du contrôle des travaux et de leur réception par les ingénieurs de l'Etat ; les procès-verbaux de réception ne sont valables qu'après l'homologation de Tautoritè supérieure; enfin, les concessionnaires doivent procéder, contradictoirement avec les ingénieurs, au bornage des terrains du côté de la mer; expédition du procès-verbal sera adressée à l'autorité supérieure : quant au bornage des terrains du côté des propriétés privées, il s'effectue aux risques et périls de la compagnie sans intervention du domaine. Les dispositions les plus intéressantes sont celles qui règlent les droits que les concessionnaires peuvent acquérir sur les créments futurs ; ordinairement, ils prennent possession des terrains concédés sans être tenus à aucune demande ou formalité ultérieure ; seulement, on leur impose la condition de respecter : P les baux passés par l'administration ; ils entrent en jouissance immédiate des locations, mais sans jamais pouvoir exiger de l'Etat la restitution des fermages qui auraient été perçus d'avance ; 2^ les aliénations antérieures : ils reçoivent toutes les sommes encore dues à l'état à charge de faire délivrance desdits terrains aux concessionnaires antérieurs ; ils peuvent exiger de ces derniers une indemnité de plus-value, dans les termes de la loi du 16 septem-

bre 1807, si leurs terrains n'étaient pas enclos antérieure* ment au décret de concession . Aucun terrain ne peut être protégé par une digue insubmersible avant qu'il n'ait dépassé le niveau des hautes mers et des mortes eaux ; si, dans le délai de 99 ans, certains terrains n'ont pas été endigués, ils font de plein droit retour à l'Etat ; en outre, tant que les terrains n'ont pas été enclos, les concessionnaires ne peuvent empêcher l'administration d'ouvrir sur ces terrains les chemins qu'elle jugerait nécessaires; ils ne peuvent non plus s'opposer à l'exercice des diverses opérations de la pêche maritime, pêche à pied, cueillette de coquillages, récolte d'herbes marines. Les terrains conquis sur la mer sont grevés d'assez nombreuses servitudes : servitude de pacage au profit des communes riveraines, servitude de passage au profit des douaniers et autres agents de l'administration. Ils sont, par rapport aux terrains déjà conquis, considérés comme fonds inférieurs et doivent recevoir les eaux qui en découlent. De plus, les concessionnaires s'engagent vis-à-vis de l'administration à entretenir constamment en bon état les digues et autres ouvrages ; faute de ce faire, ils sont déchus de tous les droits à eux conférés par l'adjudication, sauf le cas de force majeure bien et dûment constatée. Gomme compensation, ils jouissent, quant à la fixation de l'impôt, tant pour les terrains concédés que pour les constructions qui y ont été élevées, des avantages accordés par l'art. 3 de la loi du 3 frimaire an VII, à charge par eux de faire la déclaration prescrite par l'art. 117 de cette dernière loi.

215. A partir de quelle époque la partie du rivage qui a été concédée à titre de créments futurs cesse-t-elle de faire partie du domaine public pour entrer dans le domaine de l'Etat? On a longtemps admis que, du jour où soit par une délimitation formelle, soit par un simple acte de concession, l'Etat avait compris tels ou tels terrains dont les lais et re-

lais de la mer, ces terraios avaient immédiatement cessé de faire partie du domaine public et étaient devenus susceptibles de propriété privée : peu importe, dans ce système, qu en réalité ces prétendus lais et relais de mer soient encore périodiquement couverts par les eaux ; les particuliers ont pu commencer à prescrire ou à posséder soit contre les concessionnaires, soit contre Tadministration qui se trouverait liée par sa propre déclaration. Un arrêt de Poitiers du 16 sept. 1851 décide en termes formels que « des concessions ont pu porter sur des créments futurs ; tous les jours, quand Futilité publique ne rend plus indispensable la grande étendue de certains rivages, quand on peut la diminuer sans dommage eten contribuant au contraire au bien général par Tendiguement, la mise en culture ou tout autre moyen, TEtat vend comme lais de la mer des terrains encore visités par les flots au moment de la vente ; mais alors, l'acte officiel par lequel Fadministration, après examen, trace l'étendue qu*il faut laisser au rivage, la ligne que donne Fendiguement, les bornes qui devront séparer ce qui est conservé comme domaine public de ce qui est destiné à la concession ou à Fadjudication publique, cet acte fait passer les terrains dans les lais et relais aliénables et prescriptibles comme Faurait fait plus tard l'abandon entier des flots. »» A Forigine, la jurisprudence de la Cour suprême était conforme à celle des Cours impériales (Req. Rej. 17 nov. 1852. Dev. 52, 1, 789 ; Civ. Cass. 21 juin 1859. Dev, 59, 1, 744). Grâce à cette doctrine, FEtat pouvait, par une simple déclaration, rendre le domaine public aliénable et prescriptible ; bien que la nature du sol n'eût changé en aucune manière, que les terrains en question fussent baignés par le plus grand flot de mars ou dhiver, leur condition légale se trouvait modifiée du tout au tout par Fefiet de Facte de concession. M. Chalvet (Journ. du droit administratf, t. IV, p. 413), insistait sur les conséquences qui en pouvaient résulter : si Fon sup-

pose que les concessionnaires ne réassissent pas dans leur entreprise , qu'ils soient obligés d'abandonner leurs travaux et qu'ils viennent à encourir une déchéance de l'Etat, il est bien certain que le sol de la concession quoique qualifiée dans les décrets de lais ou relais de la mer, redeviendra ce qu'il a toujours été, c'est-à-dire un rivage inaliénable et imprescriptible ; et pourtant, si les tribunaux ont, antérieurement à la déchéance des concessionnaires, autorisé ou reconnu sur ce sol la possession de particuliers, on pourra voir un jour des terrains partie essentielle du domaine public acquis par prescription, soustraits par l'autorité de la chose jugée à l'usage de tous, en un mot, possédés à titre privatif et singulier ! Aussi, en présence de ce résultat si exorbitant, l'administration des domaines a-t-elle soutenu de tout temps que les concessions de créments futurs ne sont que des concessions conditionnelles ; les terrains ne cessent d'appartenir au domaine public que lorsqu'ils ont été définitivement soustraits à l'action des flots, que lorsqu'ils sont bien réellement devenus lais et relais de la mer, et nous rappellerons qu'une des clauses essentielles des cahiers de charges interdit à l'adjudicataire toute mise en vente des terrains avant leur endiguement définitif. Si cette condition vient à défaillir, la concession est réputée nulle et non avenue ; donc le terrain n'a jamais cessé de faire partie du domaine public. La Cour de cassation parait en ce moment vouloir revenir sur ses décisions antérieures ; dans un de ses derniers arrêts, elle a jugé que des concessionnaires qui ne possédaient certains terrains que sous la condition de les endiguer se trouvaient sous l'incessante menace d'une révocation pour le cas où cette condition n'aurait pas été accomplie ; que leur possession était donc précaire au regard de l'Ëtat et qu'ils ne pouvaient changer le titre de leur possession ; que, dès lors, c'était à bon droit que la Cour de Douai avait repoussé le moyen de

prescription invoqué dans la cause (Req. Rej. 11 mars 1868. Dev. 68, 1, 156). Les principes que l'arrêt applique aux concessionnaires doivent à fortiori s'appliquer aux tiers qui prétendraient avoir acquis un droit quelconque sur les terrains dont le domaine a recouvré la propriété ; ils n'ont pas cessé d'être hors du commerce et par conséquent d'être imprescriptibles.

216. n arrive bien souvent que des contestations naissent à l'occasion de ces concessions de lais et relais de la mer. A quelle autorité appartient-il d'en connaître ? Tout d'abord nous supposerons le litige pendant entre deux particuliers ; ce seront, par exemple, deux concessionnaires en désaccord sur le point de savoir où doivent être fixées les limites de leurs concessions respectives ; ici aucun doute : les Tribunaux civils sont compétents pour statuer, et l'autorité administrative ne saurait revendiquer la connaissance de l'afiaire ; il s'agit, en efiet, non pas d'interpréter, mais simplement d'appliquer un acte administratif : c'est ce que le Conseil d'Etat a reconnu dans les considérants de son arrêt du 28 juillet 1864 (Lebon, 64, 718.) Que décider maintenant si le débat s'élève entre les concessionnaires et l'Etat, relativement au sens et à la portée de l'acte de concession ? Pour pouvoir répondre , nous sommes obligés d'entrer dans l'examen d'une question beaucoup plus générale et de nous demander si, en thèse générale, dans l'état actuel de notre législation, les diflScultés que soulèvent soit les ventes de biens domaniaux, soit les concessions accordées par l'administration, doivent être portées devant les juges civils ou devant les juges administratifs. Lorsqu'il s'agit de concessions de lais et relais de la mer, cette question ne se présente qu'à d'assez rares intervalles. La plupart des cahiers de charges contiennent la formule suivante : «* Les contestations qui pourraient s'élever entre l'administration et les concessionnaires, sur l'exécution ou l'interprétation

des clauses et conditions da présent cahier des charges, seront jugées administrativement par le Conseil de préfecture

du département de , sauf recours au Conseil d*Etat. >»

Cette clause compromissoire, ne fait guère défaut que dans les actes remontant à une époque déjà- éloignée ; jusqu ici la jurisprudence n'a eu à statuer que relativement à des concessions qui résultaient d anciens arrêts du Conseil. Deux théories complètement opposées sont en présence : Tune, qui parait définitivement adoptée en pratique, veut que ces contestations soient portées devant les juges administratifs (Trib. des conflits, P' juillet 1850. Lebon, 50, 639.) La concession des lais et relais de la mer n*est pas autre chose qu un simple acte administratif ; TEtat qui les concède agit comme représentant d un intérêt général ; c'est dans cet intérêt qu'il a déterminé l'étendue de la concession, qu'il a imposé telles ou telles charges et conditions ; ce sont donc là des points d'un ordre tout à fait supérieur et dans l'examen desquels les Tribunaux civils n'ont jamais àefitrer. Ce raisonnement est bien vague et bien peu solide ; aussi nous rattacheronsnous au second système, malgré- la défaveur dont il est généralement lobjet. Suivant nous, lorsque le gouvernement, autorisé par une loi, concède une partie du domaine de l'Etat, il ne figure pas au contrat comme pouvoir administratif, procurant l'exécution des lois par des décrets et des décisions ; au contraire , il stipule comme représentant l'Etat propriétaire et aliénant par une convention du droit civil, une partie de ses biens ; il n'y a point là acte d'autorité, mais convention formée par le concours de deux volontés ; par conséquent les questions que peut soulever entre l'Etat et les tiers l'interprétation de cet acte sont éminemment de la compétence des Tribunaux civils. On nous dit : il y a compétence administrative parce que l'Etat a agi dans un intérêt général ; mais ce fait suffit-il à lui seul pour caractériser la nature du contrat ? Evidemment non ; pour

' que Tobjection fùt fondée, il &adrait démontrer que Tadministration a agi en tant qu*administration et non comme particulier ; on affirme bien cette proposition , mais on se contente de l'affirmer, sans prouver quoique ce soit (Cpr. CSv. Cass., 2 mai 1848. Dev. 48, 1, 250.) Il est vrai que les partisans de la négative invoquent un texte qui semble décisif en leur faveur : c'est l'art. 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII déclarant les Conseils de préfecture compétents pour tout ce qui touche le contentieux des domaines nationaux. Reste à savoir si Ton peut interpréter ces mots « contentieux des domaines nationaux n d'une manière aussi étendue ; nous ne pouvons croire que le législateur de Tan VIII ait entendu par là soustraire à la compétence judiciaire l'appréciation de ces questions domaniales ; d'après les travaux préparatoires de la loi, il semblerait au contraire que la compétence des tribunaux administratifs a été limitée au contentieux des biens nationaux confisqués en vertu des lois révolutionnaires et vendus ensuite administrativement aux particuliers. « Une pensée politique a dicté cette disposition, dit M. Batbie (t. VII, p. 442.) La révolution était à peine fermée et les passions s'agitaient encore avec violence au sein de la société, plutôt lasse que pacifiée. Si Ton avait remis à des Tribunaux inamovibles le soin déjuger les questions de propriété qui se rattachaient à la vente des biens nationaux, la conscience des juges aurait souvent été troublée par le souvenir d'événements trop présents à tous les esprits. C'est avec raison que les ventes nationales furent placées sous la protection de magistrats qui, par leur amovibilité, la nature de leurs fonctions et leur origine administrative, s'associaient d'une manière complète à la politique du gouvernement. »» Donc, si on l'envisage à ce point, la jurisprudence du Conseil d'Etat est inacceptable ; elle ne repose que sur une interprétation abusive de la loi de pluviôse ; elle ne peut s'appuyer ni sur le texte de l'art. 4, ni

sur lesprit qui a présidé à sa rédaction. Nous ne nous dissimulons pas, toutefois, qu'une modification de cette juris-" prudence est aujourd'hui chose bien improbable ; les décisions par lesquelles les tribunaux civils se déclareraient compétents seraient infailliblement annulées à la suite des arrôvés de conflit que s'empresseraient de prendre les autorités administratives.