III

Ensemencement des dunes et des landes.

£22. On appelle dunes des masses de sable mouvant amoncelées en monticules sur certaines parties du rivage de la mer, et dont la forme et remplacement changent incessamment sous l'action des vents ou de la marée. C'est une question des plus délicates que de savoir à qni appartient la propriété de ces dunes ; aujourd'hui surtout des difficultés considérables surgissent à chaque instant entre l'Etat, les communes et les concessionnaires des seigneurs féodaux. Tout d'abord on ne saurait, comme Ta récemment soutenu l'administration des domaines, assinû*

1er les dunes aux rivages mêmes de la mer : cette solotion qui les rangerait dans la classe des choses inaliénables et imprescriptibles ne peut être admise en pratique. Suivant Proudhon (t. III, n® 721), les dunes devraient être considérées comme de véritables lais et relais de la mer, faisant partie du domaine privé de FEtat et pouvant entrar dans le domaine des particuliers, soit par preaeriptini» aoit par concession. Des arrêts ont reproduit cette dM^ trine, non toutefois sans quelque hésitation (v. not. Bordeaux, 30 août 1848 ; Recueil des Arrêts de Bordeaux, 1848, p. 476). Que, dans certains cas exceptionnels; les dunes présentent le caractère de véritables lais et relais da la mer, nous le reconnaissons volontiers; mais il est, sii-' vant nous, impossible de généraliser ce fait anormal. If nature même des choses résiste à cette prétention ; et, â effet, les dunes s'avancent dans les terres ; la mer ne perd rion, elle ronge au contraire le littoral, et les dunes vont' en avant recouvrir des terrains dont elles deviennent liccessoire pour en suivre la condition. Ces deux premiers systèmes écartés, nous entrons dans le vif du débat : dun côté, les communes soutiennent que ces dunes sont leur propriété, sauf les droits des particuliers qui justifieraient d une concession ou de tout autre titre régulier. Les dunes, disent-elles, çont des terres vaines et vagues: il suffit dès lors d'appliquer Tadage que les terres vaines et vagues font partie du domaine communal. Décret du 28 août 1792, article 9 : •» Les terres vaines et vagues, ou gastes, landes, biens hermes ou vacants, garrigups, dont les communautés ne pourraient pas justifier avoir été anciennement eh possession, sont censés leur appartenir, et leur seront adjugés par les tribunaux, etc., etc. »» Décret dû 10 juin 1793, art. P% tit. IV : « Tous les biens communaux en général, connus dans toute la République sous les divers noms de terres vaincus et vagues, gastes, garrigues, landes, pacages,

p&tis, ajoncs, bruyères, bois communs, hermes, vacants, palus, marais, marécages, montagnes, et sous toute autre dénomination quelconque, sont et appartiennent de leur nature à la généralité des habitants ou membres des communes on des sections de communes dans le territoire desquelles ces biens communaux sont situés ; et, comme tels, les ^tes communes ou sections de communes sont fondées et

autorisées à les revendiquer « Mais jusqu'à qud poist

les dunes peuvent-elles être comprises dans cette exprès^ sion générale de terres vaines et vagues? Il semble bien résulter des énonciations de l'art. 64 de la loi du 3 frimaire an VII, que le législateur de 1792 et de 1793 songeait surtout aux fonds qui, par la qualité inférieure de leur sol, ne peuvent servir que de pâturages tant qu'ils n'ont pas été défrichés on améliorés par la main de l'homme. Les terres vailles et vagues sont donc celles qui, pour les habitants âè'Ia commune, peuvent offrir une utilité bornée sans doute, mais enfin une utilité quelconque, une utilité fixe et immuable ; les dunes, au contraire, présentent un caractère tout différent : la stérilité de leur sol, l'absence complète de toute végétation les rendent absolument improductives. Dès lors il eût été illogique de les attribuer aux communes, puisque leurs habitants n'auraient pu en tirer aucune jouissance, quelque restreinte quelle fût. La seule théorie exacte est, stdvant nous, celle qui, appliquant aux dunes l'art. 713, C. N., les déclare biens vacants et sans maîtres et comme telles appartenant à l'Etat. Bréroontier disait déjà, en 1791 : « Ces terres, aujourd'hui absolument incultes, envahies par les sables, ne peuvent être censées appartenir à personne, et peuvent être d'autant moins réclamées qu'elles deviendraient à charge à tout particulier qui serait dans le dessein de les améliorer. » Les sables ont envahi des terrains, cultivés, ont recouvert des villages considérables ; les habitants ont dû abandonner leurs propriétés et se transporter

dan» dts endroits où le fléau ne pourrait les atteindre. On lit dans un des considérants de larrèt de Bordeaux du 31 août 1848, que • les dunes, avant qu'elles n'eussent ' commencé à s'arrêter sous la main de Brémontier, et à la suite de longs travaux exécutés par l'Etat, n'avaient point d'assiette et de formes constantes, mais s'avançaient progressivement, couvrant, dans leur marche irrégulière, les champs cultivés et jusqu'à des villages entiers, en sorte qu'elles ne semblaient pas susceptibles d'occupation suivie. • Les dunes ne sont donc pas autre chose que des biens abandonnés, dont le propriétaire est inconnu, et par conséquent rentrent dans le domaine de TEtat. Nous en conclurons donc que les communes ne peuvent être maintenues dans la jouissance des dunes, que si elles peuvent justifier, soit d*u|i titre qui leur aura été régulièrement octroyé, soit d'une prescription qui se sera accomplie en leur faveur : leur situation sera la même que celle d un simple particulier (Cpr. sur tous ces points, l'article de M. Bouniceau-Gesmon ; Rev. Prat. 1870, t. XXIX, p. 113).

223. Vers le milieu du siècle dernier, l'envahissement successif et régulier des dunes faisait craindre que les côtes de Gascogne ne devinssent inhabitables dans un avenir prochain, lorsqu'on 1779, labbé Desbiey proposa de les fixer par des plantations de pins maritimes. Ce procédé était depuis longtemps connu des paysans de Flandre et de Picardie ; quelque temps auparavant, un arrêt du Conseil du 23 mars 1744 et une Ordonnance de l'intendant de la Rochelle du 21 octobre 1754 avaient prescrit de replanter les dunes deTile d'Oléron, et avaient fait défense de défoicher à l'avenir aucune dune et d'en arracher les arbrisseaux, sous peine d'une amende de 500 francs. Une seconde Ordonnance de l'intendant de la Rochelle, en date du 19 janvier 1777, défendait également d'endommager les tamaris et autres arbrisseaux qui sont sur les digues des lies de R4

-- Ai9 —

et d'OIéron, et sur les dunes de sable des mêmes lies, soit en les coupant, soit en les faisant pacager. Un inspecteur des ponts et chaussées, Bremontier, s*empara de Tidée émise par Tabbé Desbîey ; en 1786, il réussit à couvrir d'une forêt de pins une des dunes du' bassin d'Ârcachon ; plus tard, en Tan V, il publiait un ouvrage sur les moyens de fixer la mobilité des sables, et sur les avantages inappréciables qui devaient en résulter. De nombreux essais avaient eu lieu dès cette époque. <« Ces essais, dit une cir- <ïulaire du 18 décembre 1808, consistent en plantations de diverses espèces d'arbrisseaux ou herbes vivaces et are»neuses propres aux localités, telles qu*oyats ou roseaux des sables, tamaris, genêts, chiendents ou autres plantes qui, croissant très-vite sur les terrains sablonneux, et poussant en peu de temps un grande quantité de racines et de petits rameaux, recouvrent le sol, affaiblissent l'action des vents et fixent les sables. « Aujourd'hui, la physionomie des Landes s'est complètement transformée ; M. Walewski constatait, en 1862, que 60,000 hectares environ avaient été ensemencés et qu'il n'en restait plus environ que 10,000 dépourvus de toute plantation. Plus récemment encore, & l'époque où la guerre civile déchirait les Etats-Unis d'Amérique, les pinadas des Landes fournissaient de résines la plupart des marchés européens qui, jusque là, n'avaient connu que les produits d'outre-mer. — Le premier texte que nous rencontrons sur la matière est l'arrêté consulaire du 13 messidor an IX : on annonce qu'il sera pris des mesures pour continuer de fixer et de planter en bois les dunes des côtes de Gascogne, en commençant par celles de la Teste, d'après les plans présentés par le citoyen Brémontier, ingénieur en chef et le préfet de la Gironde ; une commission était nommée pour surveiller l'exécution des travaux et remploi des fonds qui y étaient affectés ; on autorisait, de plus,

la nomination d'inspecteurs et de gardes -forestiers spéciaux. I. 29

Vient ensuite le décret célèbre du 14 décembre 1810 inséré au Bulletin des Lois le 24 décembre 1847 et que Ion peut appeler un véritable Code de la matière : nous nous proposons d*en examiner sommairement les principales dispositions.

224. l^ Mesures destinées à assurer la plantation des dunes. L'art. V reproduit à peu près les termes de Farrêté de messidor ; il reconnaît la nécessité absolue de prendre des mesures pour lensemencement, la plantation et la culture des végétaux reconnus les plus favorables à la fixation des done^s. A cet effet, les préfets feront dresser par les ingénieurs des ponts et chaussées un plan des dunes existant dans leurs départements, et qui seraient susceptibles d'être fixées par des plantations appropriées à leur nature ; à lappui de ces plans sera rédigé un mémoire sur la manière la plus avantageuse de procéder à cet ensemencement ; le préfet y joindra un projet de règlement contenant les mesures administratives les mieux appropriées à son département et^qui pourront être le plus utilement employées pour arriver au but désiré (art. 2 à 4). Ici, deux hypothèses peuvent se présen-^ ter ; si les dunes ne renferment aucune propriété privée, le ministre pourra ordonner la plantation sur le rapport du directeur général des ponts et chaussées ; si, au contraire, elles renferment des propriétés privées, FEmpereur statuera lui-même, en Conseil d'Etat, dans la forme des règlements d'administration publique ; de plus, des plans devront avoir été publiés et afSchés dans les formes prescrites par la loi du 8 mars 1810 ; il faut aujourd'hui se référer à la loi du 3 mai 1841. L'art. 5 suppose que des particuliers se trouvent hors d'état d'exécuter les travaux prescrits ou s'y refusent ; l'administration peut alors être autorisée à pourvoir à ses frais à la plantation ; elle conserve, en ce cas, la jouissance des dunes, et recueille les fruits des coupes qui pourront y être faites jusqu'à l'entier recouvrement des dépenses et des in-

térêts, après quoi les dunes retourneront aux propriétaires, à charge d'entretenir convenablement les plantations ; il y a là quelque chose de tout à fait analogue au contrat civil d'antidirèse. Que de semblables travaux aient pour effet d'attribuer, mâme momentanément à l'Etat, la propriété pleine et entière des dunes ensemencées par lui, c'est ce que personne ne soutient aujourdliui ; nous le répétons, il n'existe, à son profit, qu'un simple droit de percevoir les fruits de la chose (Req. Rej., 29 mai 1845. Dev., 46, 1, 41). Mais jusqu'où peut aller lexercice de ce droit? La question s'est posée sur les art. 1 et 159, C. Forestier. D'après ces textes, sont soumis au régime forestier les bois et forêts dans lesquels l'Etat, les communes, et les établissements publics ont des droits de propriété indivis avec des particuliers. On s'est demandé si les dunes plantées par l'Etat, pour le compte des particuliers, se trouvaient dès lors soumises ait ré^me forestier ; un arrêt de Bordeaux du 27 février 1867, maintenu le 2 août de la même année par la Chambre criminelle (Dev., 67, 1, 415) nous paraît exposer, de la manière la plus nette, les véritables principes. «* En cherchant à se rendre compte, dans sa cause et dans ses effets, de la mesure d'ordre et d'intérêt public au premier chef par laquelle les dunes du département de la Gironde et d'autres départements maritimes ont été placées sous la main de l'Etat, on est amené à reconnaître que de toutes les manières de définir la position vis à vis des propriétaires du sol même de ces dunes, la plus juste et celle qui explique le mieux cette position spéciale, est celle qui considère l'Etat comme substitué à ces mêmes propriétaires, substitution temporaire sans doute et conditionnelle, puisqu'elle peut cesser lorsqu'après le remboursement des avances de toute nature, faites pour leur mise en culture, les dunes sont restituées à leurs propriétaires dans l'ordinaire acception du mot, mais substitution qui, tant qu'elle dure, investit l'Etat

de tous les droits inhérents à la propriété, quant à Tadministration, à la préservation et à la jouissance de la chose qui en fait Tobjet. Par une conséquence nécessaire, cette chose devient partie intégrante du domaine de TEtat et donne à celui-ci le droit de la régir comme telle : elle se trouve participer, quant au mode de (*.onservatioD , aux règles de police établies pour celles des portions identiques du domaine, c'est-à-dire les forêts de TEtat, et est soumise, comme ces dernières et avec elles, au régime forestier. Il suit de là que FEtat peut et doit même poursuivre les délits commis sur les dépendances de son domaine contre quiconque s en est rendu coupable ; à cet égard, il n'y a aucune distinction à faire entre les tiers, étrangers à toute prétention passée ou future sur les dunes et leurs propriétaires originaires. L'exception dont voudraient se préval(Hr ces derniers ne trouverait nulle part en droit sa raison d'être ; loin de là, ils auraient encouru une application d'autant plus juste des peines répressives de leurs infractions, qu'ils auraient nui en les commettant au succès de cette création de forêts, entreprise sans doute dans un but d'utilité générale, mais qui devait, avant tout, leur profiter à eux-mêmes en particulier, n

225. 2^ Mesures destinées à assurer la conservation des plantations. — Aucune coupe de plants d'oyats, roseaux de sable, épines maritimes, pins, sapins, mélèzes et autres plantes aréneuses nécessaires à la conservation des dunes, ne pourra être faite que d'après une autorisation spéciale du directeur des ponts et chaussées , et sur l'avis des préfets. Cet article 6 s'applique aussi bien aux dunes qui font partie de propriétés privées qu'aux dunes appartenant à l'Etat (Crim. Cass., 7 mai 1835; Ch. réun. Cass., P^ juillet 1836; Dev. 36, 1, 665). D'après l'art. 7, il pourra être établi des gardes pour la conservation des plantations existant actuellement sur les dunes, ou qui y seraient faites à

Tavenir ; leur nomînatîon, leur nombre, leurs fonctions, leur traitement, leur uniforme seront réglés d*après le mode usité pour les gardes des bois communaux : les délits seront poursuivis devant les tribunaux correctionnels et ce, conformément au Code pénal ; enân, et pour achever Tœuvre du législateur de 1810, un décret du 29 avril 1862 décide que les travaux de fixation, d'entretien, de conservation et d'exploitation des dunes sont placés dans les attributions du ministère des finances et confiés à l'administration des eaux et forêts : il était urgent de donner à la surveillance des plantations l'unité de direction qui avait fait défaut jusque-là.

226. Les landes ou leyttes qui confinent aux dunes proprement dites en différent par des caractères essentiels ; elles ne sont pas dépourvues de toute végétation naturelle, et sont jusqu'à un certain point susceptibles de culture ; aussi l'opinion commune les considôre-t-elle comme de véritables terres vaines et vagues dans le senl^ qu'attachaient à cette expression les lois de 1792 et de 1793 : donc, en principe, et s'il n'y a titro contraire, elles appartiennent aux communes sur le territoire desquelles elles sont situées. La loi du 19 juin 1857, relative à l'assainissement et à la mise en culture des landes de Gascogne, ne fait que reproduire les dispositions du décret de 1810. Les biens communaux, actuellement soumis au parcours du bétail, seront assainis et ensemencés ou plantés en bois aux frais des communes qui en sont propriétaires ; seulement, pour ménager des habitudes anciennes et préparer la transition de l'ancien '.régime au nouveau, la loi décide que les ensemencements ou plantations ne pourront être faits annuellement dans chaque commune que sur le douzième au plus ensuperficie de ces terrains, à moins qu'une délibération du conseil municipal n'autorise les travaux sur une étendue plus considérable. L'Etat, en cas de refus de la commune-

de procéder à ces travaux, oa en cas d'impossibilité, doit avancer les sommes nécessaires, sauf à se rembourser desdites avances en principal et intérêts sur le montant des coupes d'exploitations : dans aucun cas, le découvert, provenant de ces avances ne pourra excéder six millions de francs. La forme dans laquelle seront autorisés ces travaux est réglée par un décret du 28 avril 1858. Chaque projet doit comprendre : 1® un plan général ; 2^ les dispositioii3 principales des ouvrages ; 3® les profils avec l'indication des sondages destinés à faire connaître la nature du sol et du sous sol, et la qualité des eaux souterraines ; 4^ l'estimation de la dépense ; 5^ un mémoire descriptif indiquant le but de l'entreprise et les avantages qu'on peut en tirer. Aucun projet ne pourra être mis à exécution avant qu'une enquête ait eu lieu dans les communes intéressées conformément aux art. 2 et 3 de l'Ordonnance du 23 août 1835 ; de plus, le conseil municipal de chaque commune, augmenté des plus'forts imposés, sera mis en demeure par un arrêté préfectoral de délibérer dans le mois sur la question de savoir si les travaux seront ou ne seront pas exécutés aux frais de la commune ; en cas de non délibération du conseil municipal, la commune sera réputée avoir refusé de se charger de l'exécution desdits travaux. Puis un décret impérial interviendra pour prescrire l'exécution des travaux, soit aux frais de la commune, soit aux frais de l'Etat, et pour déterminer le délai dans lequel ils seront commencés. Si les travaux ont lieu aux frais de la commune, le conseil municipal doit allouer les fonds nécessaires pour les mener à bonne fin, faute de quoi le préfet, après une mise en demeure restée sans effet, inscrirait d'office l'allocation au budget communal. Les travaux n'intéressant qu'une seule commune sont dirigés par le maire; ceux qui intéresseraient plusieurs communes seront exécutés suivant les art. 72 et 73 de la loi du 18 juillet 1837 : en tout cas, ils

seront vériâés par les agents du ministère de Tagricultare et du commerce. Si les travaux ont lieu aux frais de TEtat, on suivra les règles usitées en matière de travaux publics : les états de dépenses seront dressés conformément aux règles de la comptabilité des travaux publics ; il en est de même des états annuels de dépenses et d'entretien. Les sommes avancées par TEtat portent intérêt à 5 p. 7o à partir de l'achèvement des travaux. Le compte général de ces dépenses est arrêté par le ministre de Fagriculture et du commerce, et transmis aux communes intéressées qui, dans le délai de six mois, peuvent se pourvoir devant le conseil de préfecture. Après Tachèvement entier des travaux, un décret impérial statue sur Tépoque à laquelle remise doit être faite des plantations et semis au* département des finances pour être régis et administrés par lui : les comptes annuels dentretiéïi sont désormais fournis aux communes par ce département. Les communes peuvent toujours rentrer dans leurs propriétés en remboursant le montant des dépenses dont TEtat est encore créancier. Lorsque TEtat est entièrement remboursé de ses avances au moyen, soit des produits qull a perçus, soit des paiements faits par la commune, .cette dernière rentre immédiatement en possession des terrains antérieurement administrés pour son compte.