CHAPITRE VI

La mise en valeur des communaux au moyen de leur démembrement a été l’objet d’ardentes discussions et de sévères critiques.

Il ne s’agit plus ici de l’allotissement de jouissance, mais du partage de propriété, définitif, Son discrédit vient, non pas de sa valeur intrinsèque qui est parfois réelle, mais de ce fait qu’on a vu en lui une panacée : ce fut la cause du son échec à la fin du siècle dernier.

Il y a lieu de distinguer selon la nature du partage.

1° Le partage de propriété, à litre onéreux, est auto-

risé (1). C’est une vente, à laquelle ne prendront part que

(1) Conseil d'Etat, 18 mai 1838 (Recueil des arréts du Conseil d'Etat R., VIII, 264).

Ces ventes restreintes doivent obtenir, comme les aliénations, l'approbation du préfet.

Le bien communal est alloti entre les chefs de famille.

Conseil d'Etat, 4 août 1864, Recueil des arrêts, Série 2, XXXIV, 723, M. Aucoc, rapporteur. Si les partages de communaux de la loi de 1793 sont interdits, aucune loi ne détermine la forme à suivre pour l'aliénation de ces mêmes biens, ni ne s'oppose à ce qu'ils soient aliénés par voie de concession à titre onéreux, au profit de ceux qui ont le droit d’en jouir.

On évite ainsi d'apporter un changement trop brusque aux habitudes

les véritables intéressés : les habitants ayant droit à la jouissance du communal. Ce n’est donc pas une vente

douée de concurrence et de publicité.

2° Mais le partage gratuit est interdit, et dès lors la jurisprudence pouvait craindre des partages fictivement onéreux. La pratique, nous le verrons, a confirmé ses craintes, et les tribunaux ont toujours annulé les partages

qui paraissaient n'avoir été conclus que nummo uno (1).

locales.

Le dernier état de la jurisprudence est une décision du ministre de l’intérieur de 1870.

Un conseil municipal avait voté, au profit des habitants ayant droit à la jouissance, l’aliénation (sous forme de partage à titre onéreux) d’une partie des biens communaux, décidant que le prix serait fixé ulérieurement sans pouvoir dépasser 40.000 francs.

Le préfet avait annulé cette délibération.

4e Parce qu’il y avait partage, interdit selon lui.

20 Parce que le Conseil municipal avait limité le prix. Le ministre de l’Intérieur reconnut que l'arrêté préfectoral était entaché d’excès de pouvoir : le Conseil municipal n’excède pas ses droits, si toutefois la concession à titre onéreux a été précédée d’une enquête et d’une expertise (Circulaire du 5 mai 1852). S'il ressort de l'expertise que le prix fixé par le Conseil municipal, sans être absolument exact, est assez élevé pour donner à l'opération le caractère d’une vraie vente, le préfet n’aurait pas de motifs suffisants pour refuser l'autorisation demandée. Il devrait la refuser dans le cas contraire, mais en se bornant à ne pas approuver la décision du Conseil municipal.

(Journal des communes, XLI, p. 172.)

(1) Le partage gratuit est-il possible en Algérie? Il existe une réserve dans la loi de 1884, art. 164: « La présente loi est applicable, sous réserve des dispositions en vigueur concernant la constitution de la propriété communale, les formes et conditions des partages. »

On peut le soutenir ; mais, dans la pratique, on n'autorise comme en France continentale, que le partage à titre onéreux.

(Morgand, Commentaire de la loi municipale, de 1884, I, 531.) C1

Pourquoi repousse-t-on le partage à titre gratuit des communaux ?

En droit, il ne se justifie point. C’est là un lieu commun fréquemment développé. L’être moral, qui se perpétue, ne trouve dans chaque individu qu'un représentant temporaire. « Une communauté même laïque, dit Domat, n’a point le droit d'engager ses fonds, soit qu’elle s’oblige ou non, en corps, représentée par son syndic, car les biens appartiennent à ceux qui, par la suite, composeront la communauté. »

Henrion de Pansey résume l’idée sous une forme plus vive : «les biens communaux sont grevés d’une substitution perpétuelle. »

L’objection juridique est très forte : on n’hérite pas d’une personne vivante ; avant de déclarer ouverte au profit des habitants la succession des communes, il faudrait que celles-ci eussent cessé d’exister.

Puis l’extension de ce droit de partage une fois reconnu, donnerait des conséquences graves ; selon la remarque du Conseil général du Gard, en 1837: «il ne serait pas plus rationnel de partager les biens communaux entre les habitants d’une commune, que de partager le domaine de l’État entre tous les habitants de la France. »

L'argument juridique est inattaquable. Mais on peut se demander si la rigueur des principes doit toujours être maintenue dans la pratique. Ne peut-il arriver que des partages même gratuits soient nécessaires ? par exemple

si le communal stérile, délabré doit erdonnun profit trop

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mince pour que l’on consente à ajouter aux frais de eul-

ture le prix de l’amodiation ou du partage onéreux ?

Dans certains départements, l'intérêt évident des populations a fait écarter la rigueur des principes.

Il ne s’agit pas ici d’une sorte de partage de propriétés privées possédées par indivis, que l’on a confondu à tort avec les partages de communaux. Le Conseil général de la Haute-Vienne le faisait remarquer en 1846. « Ces communaux, loin d’avoir le caractère de promiscuité perpétuelle, ne sont que des propriétés indivises dont le droit commun suffirait à autoriser le partage sur la demande des intéressés, si de fausses idées nées de la confusion des choses ne prévalaient sur la vérité des faits. »

Dans la Haute-Vienne, l'initiative privée réagit contre cette communauté d’un genre spécial, et l’on procède à leur partage, ce qui est fort rationnel. Mais on va souvent plus loin: on confond — inconsciemment ? — le faux et le vrai communal dont le partage est universellement désiré et on les soumet (l’un comme l’autre) à une mème opération, ici légitime, là contraire aux principes impuissants contre la force des choses.

Le mouvement est au partage, très nettement dessiné, très hostile à la propriété commune et stérile (1). Pour y aboutir et pour qu’il soit gratuit, on a recours à des moyens détournés : parfois on tente une sorte de partage succes-

(4) Cependant la section du Peyrat est hostile au partage. C'est qu’elle est située en terrains montueux, cas rare dans le département.

soral. Actuellement on se sert de préférence du système de la vente par lots désignés et offerts : c’est un morcellement analogue à celui qu’encouragent en Angleterre les lois de Small-holdings et d’allotissements. Parfois (1), on s’entend dans les villages pour se partager matériellement le terrain, on le répartit en lots au moyen de piquets ou de bornes, et les paysans s'engagent par les serments les plus absolus à les respecter scrupuleusement: malheur à qui violerait celte promesse ! Le partage s'effectue et les paysans ont en main une propriété de fait, sans base juridique et par suite inaliénable. La prescription ne pourra s'opérer.

Cette nécessité de conserver le bien serait excellente si elle ne résultait d'une fausse situation. Mais la propriété factice qui se crée ainsi n'offre à son titulaire qu’une jouissance incertaine; elle n’est inspirée que d'une volonté particulière impuissante à la créer: le mauvais vouloir d’un seul peut la réduire à néant.

En fait, elle rend de grands services et améliore le communal, et son utilité impose silence à la pure théorie juridique.

C'est là qu’une législation devrait autoriser, légitimer le fait. Ces partages, interdits, sans garanties suffisantes, peuvent nuire dans certaines circonstances à l'intérêt public et aux règles de l'équité : ils les serviraient au contraire sans restriction s'ils avaient pour eux l'autorité du droit.

(4) Section de La Barre.

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En 1863, 1864, les Conseils généraux des pays sectionnaires demandèrent le partage.

Celui de la Haute-Vienne demanda le partage gratuit entre les habitants des sections.

C'était contraire aux intentions du ministre qui avait spécifié en tête de son questionnaire « qu’il ne pouvait être proposé de partage gratuit ou à vil prix ». C’est d'autant plus remarquable que, d’après un rapport au Conseil général de la Haute-Vienne en 1857, « sur 19.727 hectares communaux, on en compte 19.712 appartenant à 1808 sections de communes ; 15 hectares seulement appartiennent aux communes » (Procès-verbaux des séances pour l’anuée 1857). C'était donc une opération considérable qui englobait tout le département. « La Haute-Vienne, disait le Conseil général, n’a pas des sections assez riches, ni suffisamment organisées pour amodier ou partager à litre onéreux. »

Ce vœu était exceptionnel.

D'autres départements demandaient le partage : l’Aveyron, le Cantal, la Corrèze, la Creuse, l'Indre, la Loire, la Lozère, le Puy-de-Dôme, la Vendée, la Haute-Vienne, la Haute-Loire, qui comptaient ensemble 438,624 hectares de terres incultes, c'est-à-dire la sixième partie des terrains

visés par la loi de 1860.

Sur quelles bases pouvait-on établir la répartition ?

Divers systèmes sont applicables.

Le partage par téte : aucun département ne l’'admet après la malheureuse expérience de 1793.

On peut aussi attribuer à chaque propriétaire une part proportionnelle à l'étendue de son domaine.

En 1863, le Cantal demandait le partage facultatif établi en raison de la contribution foncière de chacun des ayants droit et du nombre de membres de sa famille, moyennant une redevance perpétuelle fixée sur le tiers au plus et le dixième au moins de la valeur réelle. Le danger du système est de donner une prime aux plus riches propriétaires.

Les Conseils généraux préconisent en général le partage par feux (1), en houneur à la fin du XVIIT siècle et consacré par le Conseil d'État en 1803, 1807, 1808, par le décret du 6 juin 1811.

L'administration s’est ralliée à ce mode pour les partages à titre onéreux, sauf dans les Landes où l’on a fait jouer la contribution foncière afin d'éviter l'attribution

(1) Le Conseil général de la Creuse demande le partage par feux obligatoire pour tous, avec une soulte variant du tiers au dixième de la valeur du lot, dont le produit serait placé en rentes sur l'Etat au profit des communes. Ainsi le bénéfice ne serait plus réservé à la section seule ; ne seraient admis au partage que les propriétaires. On écarte les commerçants,les ouvriers non propriétaires, les pauvres : c’est faire la part trop large à la fortune acquise.

Chaque lot devait avoir au moins 30 ares ; au-dessous de cette étendue, on procédait à une licitation.

La Corrèze demandait que le partage des biens sectionnaires fût

obligatoire si l’on pouvait répartir en lots suffisamment étendus. Sinon, le partage ne devait être que facultatif.

Il s’effectuait entre tous les habitants propriétaires ou fermiers, moyennant un quart de la valeur des biens payable par annuités en 40 ans. Le prix était versé au profit de la commune.

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des lots à des habitants qui n'auraient pas eu le capital nécessaire à la mise en valeur.

M. du Miral en 1860, critiquait le partage par feux. « Il ne tient compte ni de la différence des droits, ni de celle des besoins ; il suppose les uns et les autres égaux; il accorde une même surface au feu qui ne renferme qu’un seul individu et à la famille de dix personnes; c’est l’uniformité la plus aveugle, la moins équitable (1). » Il proposait un système où l'on fixait le lot, tant en raison de la contribution foncière payée par l'ayant droit pour les biens qu’il possédait dans la section, que du nombre des membres de sa famille domiciliés avec lui dans cette section. C’est le système adopté par le Cantal en 1863 : le rôle joué par la contribution foncière est un vestige du droit romain et des anciennes coutumes.

Le partage « au marc le franc » adopté en Bretagne et dans les Landes a le tort, dit M. du Miral, « non de méconnaître les droits, mais d'en dépasser la juste mesure en convertissant en pleine propriété pour le tout, une simple jouissance de valeur fort inférieure et de ne pas permettre l'amélioration de la condition des habitants les moins riches (conseillée par l'humanité et l'intérêt politique) précisément parce qu’il apporte à la condition de ceux qui le sont le plus une amélioration exagérée ».

(1) Le partage par feux se comprend surtout en matière de produits

forestiers, Car, en fait, les besoins des différents feux ne sont pas sensiblement inégaux.

M. du Miral le repoussait pour les pâtures « qui, disait-il, étaient inégalement jouies dans la proportion très variable du bétail possédé » C'est bien là qu'était l’abus.

Après examen, la commission de la loi de 1860 adopta le projet suivant :

Arr. 4%, — « Lorsqu'il n’y a pas de meilleur moyen de mise en valeur, le partage peut être ordonné sur la demande des intéressés ; il se fait administrativement entre les ayants droit,sur la double base de la contribution foncière et du nombre des membres de la famille (1) par moitié pour chaque base. »

Arr. 2.— « Les lots... appartiennent en propre au chef de famille (2).

Chaque part peut être grevée... même alors que les biens appartiennent privativement à des sections, de redevances annuelles, temporaires ou perpétuelles, au profit de la caisse communale. »

ART. 3. — «N'est admissible au partage que le propriétaire ayant feu dans la commune ou la section ; s’il n’est pas domicilié, il ne prend part qu’en proportion de sa contribulion foncière. »

Ainsi le propriétaire forain est admis. Mais si les terres

qu'il possède sont confiées à plusieurs fermiers, son droit

(1) Ceux qui ont même ménage et domicile, à l'exception des serviteurs et autres valariés. Ces derniers n’ont la jouissance qu’indirectement, pour autrui, et en les déclarant admissibles au partage, on diminuerait le droit de ceux qu’ils représentent.

(2) À quel moment la propriété serait-elle acquise à l’habitant ?

Le partage consommé est seul attributif de la propriété. Dès lors les héritiers de l'habitant décédé postérieurement à l'acte autorisant le partage, mais avant le tirage au sort des lots, n’ont pas droit au partage du chef de leur auteur soumissionnaire d’un des lots, quand ils n’habitent pas eux-mêmes la commune ou la section.

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ne sera pas cependant mesuré par le nombre de leurs feux, car on favoriserait l'absorption des biens communaux par les grands propriétaires ; le nombre de lots augmentera avec l'impôt foncier, mais ne pourra dépasser une limite fixée par la loi: 3 ou 4 lots.

De la sorte, on rattachera, suivant le dicton des pays sectionnaires, les terres froides aux terres chaudes (cultivées), pour la grande amélioration de celles-là. L’allotissement proportionnel à la contribution foncière donnera satisfaction à la grande propriété; mais cette proportion sera limitée, car l'intérêt du petit propriétaire résidant doit être mis au premier rang. L’habitant doit profiter de la double base de contribution et de famille.

Le projet de la commission, transmis au Conseil d'Etat,

ne fut pas adopté.

La question d'aptitude personnelle au partage a soulevé des difficultés. Deux jurisprudences se sont manifestées.

Les tribunaux civils décident que le partage aura lieu par feu vifet fumant, avec attribution du lotrevenant à ce feu, non pas à celui qui l’entretient, mais au propriétaire de la cheminée. Si on ne limite pas ce droit, le grand propriélaire pourra, nous l'avons vu, accaparer une part excessive du communal.

Les tribunaux administratifs altribuent au contraire le droit de participation à tout habitant ayant un ménage

distinct et séparé.

Jusqu’en 1850, la Cour de cassation soutenait la compétence des tribunaux civils : il y avait là, disait-elle, une question de propriété (4).

Le Conseil d'Etat préconisait la compétence du Conseil de préfecture (2).

En 1850, le Tribunal des Conflits donne gain de cause à la Cour de cassation (3). À la suite de nouveaux arrêts du Conseil d'Etat, le Tribunal des Conflits est revenu sur sa décision première, et, le 4 juillet 1896, il a attribué aux tribunaux administratifs foutes les contestations relatives au partage des communaux, et notamment toutes les questions d'aptitude personnelle (4).

La simplicité des recours devant le Conseil de préfec-

. + FCO ture justifie cette décision.

) Arrêt du 14 juin 1847, Sirey, XLVII, 822.

) C. d'Etat, 21 décembre 1849, Recueil des arréts, série 2, XIX, 690. ) Conflits, 10 avril et 12 juin 1850.

(2 (3 (4) Conflits, 4 juillet 1896, Sirey, 1897. 2.81.

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