à 1:259.000:500:fr

Il reste un excédent . . . . . . . 132.500.000 fr.

Sur cet excédent, la caisse d'amortissement prélèverait la somme nécessaire pour procurer à chaque commune la rente 5 0/0 réglée à son profit: cela n’ajoutait rien aux charges de l'Etat. Pour amortir, la caisse devait vendre des bons du Trésor jusqu’à concurrence du prix.

Les communes ne virent dans cette conversion forcée qu'un expédient financier et une alteinte à leurs droits.

Au corps législatif, 75 voix, — c'était un signe des temps — s'élevèrent contre le projet de l'Empereur. Enfin le Conseil d'Etat, section de l'Intérieur, déclara « que le gouvernement veille aux biens des communes et les a sous sa main pour les protéger et non pour les enlever à leurs propriétaires » (1).

Les ordonnances du 6 juin 1814, du 16 juillet 1815 prescrivirent la continuation des ventes. La loi de finances du

28 avril 1816 arrêta l'effet de la loi de 1813: des biens

(4) Bulletin du Conseil d'Etat, 1813.

avaient été vendus pour une somme de 58.335.150 francs et les communes avaient reçu en échange 2.632.448 francs de rente (1).

(1) Le Berquier, Revue des Deux-Mondes, du 25 janvier 1859; Boiteau, Fortune publique et finances de la France, I, 427.

La Restauration ouvrit une ère de paix et d’activité intérieure. On fit des communaux une étude plus scientifique. Cela est important à noter ; il semble qu’on veuille dégager cette question des passions politiques qui l’avaient troublée jusque-là. On évalue les heureux effets d’une amélioration de ces biens.

L’alimentalion d’abord. C'était une époque de protection agricole et la loi du 16 juillet 1819 allait introduire le système de l’Echelle mobile dans le double but d'assurer à l’agriculture un prix rémunérateur et d'éviter la cherté du pain. Ce rapport entre la production et le prix des denrées avait été marqué par d’Essuiles à la fin du XVIII: siècle.

La population tendait à augmenter selon une progression normale qui a singulièrement décru. Il fallait donc produire davantage et l’on pensait qu'il valait mieux s’adresser aux producteurs nationaux. Or, une statistique du commerce, publiée en 1835, établit le rapport suivant entre

les terres labourables et la masse des propriétés :

Pour la France entière :

Contenance totale labourable 25.559.151 hectares. Contenance totale imposable 49.863.609 hectares.

C’est une proportion de 17/2.

Pour le domaine communal :

Total labourable 149.076

Masse des propriétés communales 4.718.856

De la moitié au trente et unième, telle était la disproportion énorme entre l’état de la propriété communale et l'état de la propriété générale, publique ou privée : quelques années plus tard, M. Dupin exposait dans un rapport à la Chambre des Pairs que « la France se serait complètement suffi à soi-même, si l'on avait accru seulement de huit millièmes la proportion des terres emblavées » (1).

Sans apprécier la valeur de cette assertion, les souffrances de la disette de 1846 suffisent à expliquer ce souci de mettre en culture.Déjà le comte d’Essuiles avait signalé au X VIII siècle l'intérêt du pays à augmenter la production

et diminuer ainsi le prix des denrées (2) et le libre échange

(1) Séance du 20 juillet 1847.

(2) « C’est encore l'effet de l’inexpérience de se persuader que moins de denrées ou de bestiaux se vendant plus cher, le cultivateur n'y perd rien. Les uns et les autres ont un prix moyen au-dessous duquel tout languit ; mais,s’il est excédé, tout devientmisérable ; le moindre surcroit dans leur valeur portant sur les marchands, sur les ouvriers des villes et des campagnes, ils sont obligés de renchérir leurs marchandises ou leur travail, et le prix n’en rabaisse que lentement où même point du tout, »

C'est le principe de la solidarité nationale (d'Essuiles, Rapport sur les biens communaux, 1770).

eut en 1860 un effet analogue : il facilita l’établissement du prix moyen par l'afflux des objets de consommation.

Un autre intérèt était en jeu : Les finances communales. Les biens communaux mis en valeur, donnant un revenu en nature ou en espèces, auraient singulièrement allégé les charges, à une époque où leur augmentation annuelle était déjà manifeste.

Le Gouvernement pensa qu’il y aurait avantage à laisser quelque initiative aux communes.

L'ordonnance du 7 octobre 1818, dérogeant au décret du 31 octobre 1804 (9 brumaire an XIIT), autorisa l’amodiation sur une simple délibération du Conseil municipal approuvée par le Préfet, pour les baux d’une durée inférieure à 9 ans. En cas d'opposition des habitants au changement de jouissance, le Préfet devait surseoir à l’adjudication et en référer au ministre de l'Intérieur.

L'initiative locale fit défaut, et cependant l’ordonnance avait été rendue à la suite d’une famine, pour permettre l’'emblavure des terrains non nécessaires à la dépaissance des troupeaux.

Une circulaire du ministre de l'Intérieur du 10 novembre 1821 constate implicitement cet échec: « La loi du 28 avril 1816 a fait rentrer les communes dans la possession des biens qui n'étaient pas en jouissance commune (et qui n'avaient pas encore subi l'effet de la loi de 1813). Toutefois, on doit reconnaître que, dans tous les temps, les biens communaux ont été en général mal administrés

et que leur intérèt est de les vendre, de les concéder ou de Ce — 4

les partager entre les habitants. » La circulaire désigne dans la première phrase les patrimoniaux, dans la phrase suivante les communaux proprement dits, dont l’ordonnance de 1818 avait voulu faciliter les changements de jouissance.

Une ordonnance était intervenue le 23 juin 1819, relative à la réintégration des communes dans leurs droits sur les biens communaux usurpés. L'avis du Conseil d’État du 18 juin 1809 avait attribué le jugement des usurpations, toutes les fois qu’il s'agissait de l’intérêt d’une commune contre les usurpateurs, aux Conseils de préfecture, déjà saisis de la connaissance de toutes les difficultés résultant des partages de 1793. Mais les usurpateurs n’avaient pas été admis au bénéfice de l’article 3 de la loi du 9 ventôse an XII, qui, sous certaines conditions, maintenait en possession ceux qui détenaient les communaux en vertu d’un partage verbal. Dès lors, ceux qui avaient usurpé cherchaient à dissimuler leurs envahissements ; et les administrations locales négligeaient de les poursuivre dans la crainte de les ruiner ; car elles n'étaient pas autorisées à transiger avec eux, lors même que les dépenses d’amélioration semblaient indiquer quelques ménagements. Or les communes avaient le plus grand intérêt à rentrer dans les terrains usurpés ; le recours au Conseil de préfecture leur permettait de poursuivre sans frais la réintégration: le Gouvernement voulut la rendre plus facile en autorisant les transactions avec les usurpateurs. C'était faire sage-

ment usage du droit de tutelle de l'État.

L’ordonnance décide :

Les administrations locales rechercheront les biens actuellement en jouissance privée dont l'occupation ne résulte d’aucun acte, écrit ou verbal.

Les détenteurs feront, dans les trois mois, déclaration des biens dont ils jouissent sans autorisation ;

ls pourront alors être maintenus en possession définitive s’ils s'engagent, par écrit, à payer à la commune propriétaire les quatre cinquièmes de la valeur actuelle des dits biens (déduction faite de la plus-value résultant des améliorations), ou une redevance annuelle égale au vingtième du prix des fonds.

Les détenteurs qui n'auraient pas satisfait à ces dispositions seront poursuivis en restitution.

L'ordonnance de 1819 (1) eut donc l’heureux effet de régulariser la situation des biens communaux. Les Conseils de préfecture restaient juges comme en matière de partage, sauf le cas où les détenteurs, niant l’usurpation, soulevaient la question de propriété.

Les choses en restèrent là jusqu’en 1837. La loi du 18 juillet, dans son chapitre IT, règle les attributions des

(4) Les vues conciliatrices de cette ordonnance ont été remplies. On ne trouve que peu de contestations dans [a suite : citons une ordonnance du 20 octobre 1819, rendue entre la commune de Naisay et quelques habitants : elle porte que, lorsque l'acte de partage d’un bien communal ne peut être produit, si les détenteurs prouvent que l'acte a été brülé, que le partage avait d’ailleurs été provoqué par une délibération du Conseil municipal, qu’ils ont constamment possédé, défriché, et même aliéné depuis 1793, le partage doit être réputé existant, vala-

ble et efficace.

o2 TITRE IV conseils municipaux. Elles sont de différente nature : ils règlent par leurs délibérations certains objets ; ils déliberent sur d’autres ; enfin ils émettent des avis. Désormais le conseil municipal a pouvoir de réglementer la jouissance des biens communaux (1):

a) Le mode d'administration.

b) Les baux à ferme ou à loyer de 18 ans pour les biens ruraux et de 9 ans pour les autres biens.

(On appliquait ainsi la loi du 25 mai 1835 suivant laquelle les baux de 18 ans ne sont plus soumis à d’autres formes que ceux de moindre durée.)

c) Le mode de jouissance et la répartition des pâturages et fruits communaux. N

d) Les affouages.

(1) L'Etat suivant la loi de 1837 pouvait-il passer outre, malgré le refus d'agir du Conseil municipal ? La loi de pluviôse an VIIL, article 15, avait donné au Conseil municipal un pouvoir de règlement, mais le décret du 9 brumaire an XIIT ne le reconnaissait pas : le Préfet, disait ce texte, approuvait, rejetait, ou modifiait : pendant 33 ans, la jurisprudence administrative avait tiré de ce droit d’amendement un véritable droit d'initiative du Préfet en Conseil de préfecture : ce droit disparut par l’article 17 de la loi de 1837, et ce fut peut-être un mal, car le Préfet pouvait stimuler de la sorte l’inertie des Conseils locaux.

Cet article 47 rencontra quelque opposition.

D’après le rapporteur, M. Persil « ces objets dépassaient la limite d'une simple administration ; on pouvait sacrifier les intérêts d’une partie de la population et même des générations futures.

Odilon Barrot répondait que « c'était là une pure affaire de ménage » (Séance du 25 février 1834).

Le mot est juste et nul n’est mieux renseigné sur la meilleure mise en valeur des communaux que les habitants eux-mêmes. Mais il est parfois nécessaire de réveiller en eux le désir des améliorations, engourdi par de vieilles habitudes, et dans cette mesure l'intervention du pouvoir central est généralement nécessaire.

RESTAURATION ET MONARCHIE DE JUILLET a)

Les bois restaient soumis aux lois forestières.

Quelle est la valeur du règlement décidé par le Conseil municipal ? Il est exécutoire par lui-même, et dispensé de l'approbation de l’autorité supérieure. Cette indépendance tient à ce que le règlement ne s'applique qu'à de simples jouissances qui n'engagent pas l’avenir.

Mais les acquisitions, aliénations, échanges, « et en général tout ce qui intéresse la conservation et l’amélioration des propriétés communales », délibérés par le Conseil municipal ne sont valables qu'après approbation.

Ainsi, on substitua dans une certaine mesure le contrôle à l’aulorisation.

Il ne fut pas question de partage, et pourtant cette question avait été soulevée à deux reprises à la Chambre des

éputés, en 1833 e . On avait proposé d'insérer l’artidéputés, en 1833 et 1834. 0 t proposé d'insérer l’art cle suivant (1):

« Quand le Conseil municipal aura jugé qu’il est de l'intérêt de la commune d'opérer le partage des fonds de toute nature possédés en commun..., le Préfet ordonnera une enquête. Le Conseil municipal délibérera à nouveau

(1) Article 56 du projet adopté par la Chambre des députés le 47 mai 1833, reproduit dans le projet adopté le 10 mars 1834, article 47.

Cet artiele ne trouva pas place dans la loi de 1837 bien qu'elle fût très libérale et qu’elle marquât un progrès sérieux vers la décentralisation ; l’article 17 en est la preuve.

Dans les premiers temps qui suivirent la promulgation de la loi de 1837, le Ministère de l’Intérieur avait résolu affirmativement la question de savoir si les partages de 1793 étaient encore permis. Mais la jurisprudence administrative du Conseil d'Etat s’y montra contraire en

1838, et sa jurisprudence contentieuse s'affirma en ce sens en 1864 (V. p. 147, note et Dalloz, 1864.3.43).

et sa délibération ne sera mise à exécution que sur avis conforme des Conseils de département et d'arrondissement et après l'approbation par une ordonnance royale délibérée en Conseil d'État. »

Le gouvernement et la Chambre des Pairs avaient repoussé cette disposition ; le baron Monnier exprimait leur avis en ces termes : « Serait-il convenable de statuer immédiatement sur une pareille matière et par la juxtaposition d’une simple mesure aux dispositions existantes ? »

Un député de la Creuse — où les communaux sont en abondance — demanda que la question du partage reçût une solution juridique. En fait, on répartissait les biens, là où les partages étaient jugés nécessaires. Le ministre avait admis les partages à titre onéreux dont la légitimité pouvait s’induire du silence de la loi.

Le Conseil d’État ne l’entendit pas ainsi ; l’avis du comité de l'Intérieur du 15-16 mars 1838 (1) exigea que les aliénations au profit des habitants portassent le nom de ventes et en remplissent les principales conditions : la propriété ne peut être considérée comme résidant sur la tête des domiciliés : c’est l'opinion que Le Poix de Fréminville exprimait en 1769.

Il n'existe que quatre modes de jouissance :

a) Aliénation par vente ou échange.

b) Affectation à un service public.

c) Jouissance commune.

d) Bail à ferme ou à loyer.

(1) Recueil des arrêts du Conseil d'Etat, NIIT, 169.

RESTAURATION ET MONARCHIE DE JUILLET Ha)

À défaut du partage de propriété, Pavis du 22 février 1838 (1) autorisa le partage de jouissance adopté par l’ancienne monarchie ; il enlevait également aux pauvres la ressource de faire paitre sur le communal ; du moins il n’était que temporaire.

Les mêmes discussions devaient se reproduire en 1860, au sujet de la loi qui fut votée le 28 juillet. La Commission du Corps législatif déposa un amendement d’après lequel, quand il n’y aurait pas de meilleur moyen de mise en valeur, les intéressés pourraient ordonner le partage : cet amendement fut repoussé par le Conseil d'État, de sorte que le partage direct entre les habitants demeura im-

possible.

Les résultats agricoles de la loi de 1837 furent peu appréciables : cela tient en majeure partie à ce que la loi excluait le partage. Il n’y a rien là d’inconciliable avec la réaction que la loi de 1793 avait provoquée. Le partage, décrété comme mesure générale, aveugle, soulèvera toujours les mêmes plaintes. Il demande à être adopté dans certaines circonstances et non pas imposé partout. M. de Rambuteau l’avail proposé à la Chambre des députés en 1833. En 1834, parut une brochure dont le très grand mérite vient d’avoir été composée par un homme d’expérience et d'être ainsi l’expression de choses vues: elle a pour auteur Victor Deschamps, ancien notaire à Bouclans,

commune du Doubs.

(1) Recueil des arréts du Conseil d'Etat, VIII, 105.

Deschamps avait sous les yeux de sérieux éléments d'examen. 30 0/0 de la superficie du Doubs sont occupés par les communaux, et les bois en particulier y représentent 97.777 hectares. C’est le département le plus boisé de ce chef après la Haute-Saône, les Vosges et la Côte-d'Or.

Le partage serait-il avantageux ? Deschamps l’affirme : selon lui, les communaux produiraient vingt fois plus: il est faux que le partage diminue les revenus de la commune. « Admettons que chaque journal (35 ares 44) partagé, sera — outre les impôts ordinaires — imposé dans l'intérêt spécial de la commune, au maximum de 1 franc, au minimum de 0 fr. 50, il en résultera un revenu annuel plus grand et plus sûr : à Bouclans, où l’on a fait de nombreuses amodiations, les 318 journaux de communaux ont rapporté 3.300 francs depuis 20 ans. » Soit 165 francs par an. « Or si l’on admet une imposition communale moyenne de 0 fr. 75 par journal, ces 318 journaux auraient donné 238 fr. 50 par anet en vingt ans 4.770 fr. D'où une différence de 1470 francs que la commune n’a pas touchés. »

L'exemple est engageant; remarquons toutefois qu'il ne montre pas un partage gratuit, mais un partage à redevance. D’autre part le partage est proposé — c’est l’erreur de l’auteur — comme remède absolu et applicable en tous lieux.

Le partage est-il conforme à l'équité?

Deschamps déclare que l'intérêt particulier doit toujours

êlre sacrifié à l'intérêt général, et que les classes, jusque-

là subalternes, des petits cullivateurs, des pauvres, des journaliers et des manouvriers doivent l'emporter sur celle des fermiers et des gros propriétaires. La considéra- Lion est juste, mais il est désirable, là où le partage des communaux sera nécessaire, que tous les ayants droit en bénéficient.

Quoi qu’il en soit, le livre de Victor Deschamps offre un double intérêt, comme document et comme indice d’un état de choses que les enquêtes de 1848 mirent au grand

jour.

Des pétitions adressées à plusieurs reprises au pouvoir central forcèrent son attention.

M. Rouland — qui devait être ministre de l'instruction publique en 1860 — rédigea un rapport où il abordait résolument la question du partage : il proposait en substance des partages mitigés, organisés par la loi (c’est ce qui advint en fait dans l’exécution de la loi de 1857 sur les landes de Gascogne).

« En rendant les communaux à l’agriculture, à la fréquence des transactions civiles, disait le rapport, tout le monde y gagnerait: c’est sous l'influence du régime de compascuité qu'une immense étendue est frappée de stérilité. Les modifications proposées tendent, ilest vrai, à amoindrir le droit communal tel qu’il a été constitué par nos lois (l’État est le tuteur des communes et ne peut absorber leur droit de propriété et de jouissance), mais,

quelle que soit la théorie, ne faut-il pas s'incliner devant les

nécessités pratiques? Par respect pour un droit abstrait, faut-il laisser les communes libres d'abandonner d'immenses terrains en friche, de ne s'associer à aucun progrès agricole et de porter ainsi un notable dommage au pays. »

C'était faire intervenir l’intérêt général. Dès lors, si l’on admettait le partage pour cause d'utilité publique, cette utilité engendrait le droit de contrainte et de coercition. C'était le partage obligatoire.

On n’alla pas jusqu’à cette extrémité et l'intervention du gouvernement est plus modérée dans le projet qui fut soumis à l’Assemblée nationale le 28 août 1848.

Ce projet de décret fit l’objet d’un rapport présenté au nom du comité d'administration départementale et communale par M. Tendret : on déclara obligatoire, non pas le partage, mais la mise en culture pour toutes les communes de la république, on leur laissait la liberté d'action tout en laissant l’action obligatoire.

C’est en vue de ce projet de loi qu’on dressa en 1845- 1846 le premier inventaire méthodique des biens communaux. Nous l’analyserons plus loin par comparaison avec les inventaires qui ont suivi. Ces renseignements furent utilisés pour la rédaction d’un projet de loi délibéré en Conseil d’État à la fin de 4847 et qui fut la première manière du projet de 1848.

Les biens communaux se répartissent ainsi :

Terres labourables. . 149.977 hectares.

Prés, herbages. . . 76.504 hectares.

Bois . . . . . . 1.693.085 hectares.

Pâtures, terres vaines 2.792.803 hectares.

Tels sont les éléments principaux : si l’on y joint les vignes, vergers, maisons, Canaux, usines, on obtient un total de 4.718.655 hectares.

C’est surtout la pâture, la terre vaine et vague que visait le projet.

L'article 4° rendait la mise en culture obligatoire et, pour que la commune ne püût arguer des occupations de ses habitants, on l’autorisait à donner à bail. Les administrations locales devaient fournir les renseignements nécessaires.

Les articles 6, 7, 8, 9 règlent l’amodiation, considérée comme mode normal de jouissance.

L'article 10 donne au gouvernement une intervention plus active ; après mise en demeure, le préfet peut imposer d'office, et pour contraindre la mauvaise volonté possible du conseil municipal, l’article 11 permet — s’il ya un boisement — de vendre une portion du communal pour se récupérer des frais. Ce principe fut repris lors de la loi de 1857 et c’est contre lui que s’élevèrent les plus vives réclamations des conseils généraux.

Telle fut la rédaction définitive présentée à l’assemblée. Le document original, délibéré en Conseil d’État, avait été rédigé à la fin de la Monarchie de juillet et présente des dispositions bien moins autoritaires que le texte de

ARTICLE 1%, — Lorsqu'il paraîtra conforme « aux intérêts

de l’agriculture qu’un bien soit mis en culture et affermé,

60 TITRE IV le préfet, par un arrêté spécial appellera le conseil municipal à délibérer. »

D'après l’article 2, on réunissait dans les deux mois le conseil municipal auquel on adjoignait, en nombre égal, les plus imposés (art. 42 de la loi de 1837) pour déterminer le mode de jouissance.

Enfin, d’après l’article 5, si le conseil municipal ainsi composé se prononçait contre l’amodiation; on demandait l'avis du conseil d'arrondissement et du conseil général ; après quoi, une ordonnance royale dans les formes des règlements d'administration publique décidait en dernier ressort.

Le projet de 1848 est plus hardi et, d’autre part, il supprime la disposition qui modifiait l’esprit du conseil municipal dans une circonstance où il importait que son vote

exprimât le vœu des moins fortunés.

Ce projet fut soumis (selon une expression fort juste) à «une grande consultation nationale » : l'examen des conseils généraux.

C'était là une heureuse initiative. Le conseil général, issu de l’ancienne assemblée provinciale, tient une situation intermédiaire entre la municipalité, parfois aveuglée par des minuties et des litiges personnels, et les assemblées législatives qui ne peuvent se rendre un compte exact des nécessités locales. 11 domine les querelles de

clochers et connaît la région qui l’a élu ; c'étaient de puis-

santes raisons pour leur demander leur avis sur le sort des communaux.

La loi du 22 juin 1833 avait élargi leurs pouvoirs en leur donnant une organisation plus libérale. La loi de 1871 — l’une des plus remarquables de la troisième République — et la loi Tréveneuc ont montré quelle confiance on leur accordait, et c’est par eux, selon nous,que la mise en valeur des biens communaux serait le plus sagement réglementée. |

Les comptes rendus des sessions des Conseils généraux en 1848-49 fournissent les avis les plus opposés. Pourtant la majorité fut favorable au projet gouvernemental. Dans cette diversité extrême, on sent une telle complexité d’aspirations, que l’inanité des lois absolues de la période révolutionnaire apparaît mieux encore. Les motifs les plus différents entrent en jeu: l’usage, les traditions, les méthodes de culture jusqu'alors employées, la qualité, l'étendue, la

position des biens.

On demandera une consultation analogue aux Conseils

généraux en 1863-64 : à part quelques détails, les réponses seront identiques. Cette idée domine, qu’exprimait le Conseil général de la Gironde : Un mode unique d’'exploitation ne peut être adopté pour toute la France.

Nous étudierons donc simullanément les vœux de 1848 et de 1863, pour extraire de ces documents épars quelques règles dont l'application pourrait, aujourd’hui encore, don-

ner d’heureux résultats.

ÉLIRE PV