CHAPITRE II

Les personnes morales étrangères et en tous cas celles d’entre elles qui, comme les fondations, contribuent à exercer une fonction d'intérêt public, sont donc, suivant nous, régies à l'étranger par leur loi nationale qui règle leur état et leur capacité sans qu'il soit besoin pour elle de requérir l’autorisation du pays où elles entendent exercer les droits qui en dérivent.

Mais faut-il voir là un principe absolu s'appliquant à tous les actes que la personne morale étrangère pourrait accomplir sur le territoire d’un État voisin, ou ne convient-il pas au contraire, d'y apporter des dérogations dans les cas où l'établissement étranger risquerait de porter directement atteinte à l’ordre public du pays où il exercerait ainsi son activité ou se prévaudrait de ses droits ?

Telle est la question qui se pose maintenant.

Elle doit être étudiée successivement sous deux aspects :

1° Au point de vue de l'étendue et de la liberté du droit d'acquérir et spécialement du droit d'acquérir à tre gratuit qui doit être reconnu aux personnes morales étrangères (fondation indirecte).

2° Au point de vue de la poursuite même de la mission d'intérêt public pour laquelle la fondation a été créée.

Il est bien évident en effet que notre droit n’a pas pris tant de précautions contre les inconvénients économiques et politiques que peut amener la mainmorte nationale pour laisser pleine liberté à la mainmorte étrangère. Si le droit de fonder et le fonctionnement de la fondation ne peuvent s'exercer que sous le contrôle de l'État quand ils sont régis par une seule législation, il n'y à aucune raison pour qu'ils échappent à toute surveillance et jouissent d’un impunité complète si un autre pays s’y trouve intéressé. Aussi sur ces deux points des restrictions importantes devront être faites au principe général de la validité internationale de la personnalité morale ; mais les solutions à admettre ne sont pas les mêmes dans les deux cas.

Dans le premier le droit subsiste ; il y a seulement lieu de le conditionner : c’est ce que nous allons voir immédiatement.

Dans le second au contraire une réponse négative absolue nous paraît s'imposer ; l'examen de cette question fera l’objet de notre dernier chapitre.

$ 4. — Autorisation des dons et legs adressés aux

établissements étrangers.

Si la solution négative est évidente quand il s’agit de savoir si une fondation créée suivant la loi étrangère peut poursuivre en France le but qui lui a été assigné ‘c'est qu'on se trouve alors en droit public pur et qu’un principe absolu du droit international est qu’un État ne

280 TROISIÈME PARTIE. -— CHAPITRE Il

peut admettre chez lui l'exercice d'une souveraineté étrangère. Ici au contraire on se trouve en droit privé et il n’est question que de savoir dans quelles limites l’ordre public peut faire obstacle à son application.

Là où les droits publics de deux États se rencontrent il ne peut y avoir conflit pacifique de législation ; ou bien, el c'est ce qui se passe en règle générale, l’un s’efface volontairement et spontanément devant l’autre : ou bien, exceptionnellement, les deux pays croient pouvoir maintenir leurs prétentions : ce sera alors un casus bell, ou du moins, si le conflit n’intéresse n1 l'existence, ni l’indépendance, ni l'intégrité d’une des deux nations, n1 même un de ces droits absolus et fondamentaux « que la nature reconnaît à tous les peuples et qu'on ne peut détacher par la pensée de leur essence constitutive (1) » il sera nécessaire de recourir à l’arbilrese.

Mais si le conflit s'élève entre le droit privé de l’État dont la personne morale tient la vie et la capacité Juridique, et le droit public du pays d'exercice, il appartiendra au droit international privé de donner la solution à appliquer, et à la doctrine de la rechercher lorsque la loi ne l’a pas expressément prévue.

L'hypothèse principale dans laquelle il y aura à envi., sager la possibilité de soumettre aux restrictions exigées par la loi territoriale, le droit d'acquérir et de recevoir des personnes morales étrangères est celle de la fondation indirecte réalisée par don ou par legs au profit de l'une d'elles, et peut, si l’on se place au point de vue

(i) Ce sont là d'après Manani les cas dans lesquels la clause compromissoire cesserait d’être applicable (V. Journ. du Dr. int. pr., 1874, p, 271 et 278.)

français se formuler ainsi : L'article 910 du code civil qui soumet à l'autorisation administrative l'acceptation des dons et legs faits au profit des établissements publies français doit-il être considéré comme d'ordre public et, en celte qualité, ne souffrir aucune exception dans son application sur le territoire ? Faudra-t-il nécessairement que la personne morale étrangère gratifiée, pour pouvoir recueillir des biens en France obtienne préalablement l'assentiment du gouvernement français ? (1)

Si on laisse pour l'instant de côté l'hypothèse particulièrement délicate où il y a lieu d'examiner si un Étal étranger peut acquérir en France et, dans le cas où ce droit lui serait reconnu s’il est soumis à des formalités restrictives de sa pleine souveraineté, il n’est guère discuté que les personnes morales étrangères ne peuvent recevoir que sous les conditions auxquelles sont soumises les personnes morales indigènes, et notamment qu'avec l'autorisation de l'administration.

Il va sans dire que si la loi d’un pays refuse certains droits aux étrangers en général, ces droits seront déniés aux personnes morales étrangères aussi bien qu'aux personnes physiques. C’est ainsi qu'en France avant la loi du 14 juillet 1819 les personnes morales étrangères auraient été soumises aux dispositions des articles 726 et

(1) Pour l’acquisition à titre onéreux peu intéressante en matière de fondations, voir Serrieny, Revue crilique, 1854, t. IV, p. 356, et l'arhcle 5 des résolutions votées par l’Institut de Droit international (Annuuire, t. XVI, p. 307) : « Les acquisitions à titre onéreux faites dans un pays par une persoune morale publique étrangère peuvent être soumises à l’autorisation exigée par la loi du pays dont elles relèvent, et, s'il s’agit d'immeubles, aux mêmes conditions et autorisations que les acquisitions à titre onéreux faites par les personnes morales similaires dans le pays où sont situés les biens acquis. »

289 TROISIÈME PARTIE. — CHAPITRE Il

912 du code civil qui déclaraient les étrangers incapables de recevoir en France par donation ou par testament à moins que l'État dont ils étaient nationaux n'eût admis la réciprocité à l'égard des Français. Maintenant que les dernières traces du droit d’aubaine sont supprimées dans notre droit on n’y trouve plus de dispositions exceptionnelles applicables au droit d'acquérir des étrangers. Mais il n’en est pas ainsi partout et l'on voit aujourd’hui encore des pays qui excluent les étrangers de la propriété des immeubles (1) : les personnes morales seront soumises à ces dispositions.

Mais pour ne parler que des restrictions spécialement apportées à l'exercice des droits des personnes morales, on peut tenir pour certain que, sion doitleur reconnaître dans le silence de la loi les droits et la capacité que leur accorde leur loi nationale, ils sont soumis dans la même mesure que les établissements français similaires aux lois d'ordre public. Il serait contradictoire d'admettre

(4) Notamment la Russie et la Roumanie et dans certains cas la législation américaine. Le droit anglais renferma jusqu'en 1870 une disposition analogue. Voyez sur ce point l’article de M. FLAISCHLEN dans la Revue de Dr. ont. et de lég. comp., 1893, p. 161 et la mémoire de M. F. de Martens sur le conflit entre la Grèce et la Roumanie concernant l'affaire Zappa, 1893, p. 44.

La législation française ne connaît pas de semblables rigueurs. Signalons cependant que la Chambre des députés a dans sa séance du 15 février 1894 déclaré l'urgence de deux propositions de lois qui touchent à la propriété des étrangers; la première déposée par M. de Mahy tendait à faire déclarer l'interdiction de la vente aux étrangers de tous les terrains silués dans le rayon de défense des places de guerre et postes militaires; la seconde émanant de M. Abel proposait de donner au Gouvernement la faculté de poursuivre l’expropriation pour cause d'utilité publique de ces mêmes immeubles possédés par des étrangers.

au profit des exceptions aux règles restrictives imposées aux seconds. La loi d'ordre public doit être appliquée uniformément sur tout le territoire et l'intervention de l'État dans la forme de l'autorisation requise par l’article 910 du code civil est plus importante encore vis-à-vis de bénéficiaires étrangers, sans qu'il y ait à distinguer si la libéralité porte sur des meubles ou des immeubles. C’est l'opinion universellement admise.

(4) Voyez entre autres : Weiss, Traité théorique et pratique de Droit internalional privé, t II, p 403 et t. IV, p. 614 et 670 ; LaINÉ, Journ. du Droit internalional privé, 1893, p. 302; Waur, note cilée, S. 1900, IV, 25; Lvon-Caen, Revue crilique, 1894, p. 491 ; DESPAGNET, op cit, n° 48 et 391; Survicce et Arvauys, n° 138; De VAREILLES-SOMMIÈRES, 0p. cit., t. IL, n° 730; Laurent, Dr. civ. int, t. 1V, n° 138;t. VI, n° 207; Prince. de D. cv. fr., t 1, n° 196; Renauzr, Journ. du Dr. international privé, 1893, p. 1121; Wogsre, id., p. 1125; LeIeunr, id., p. 1127; Albéric Roun, op. cit., 1, p. 164, note 4: II, p. 374; Ducroco, Cours de Droit administratif, n° 1409, p. 60. Consultation de la faculté de droit de Berlin dans l'affaire Zappa, Journ. du Dr. int. pr., 1893. p. 737; Journal du Droit international prive. Questions et solutions pratiques, 1895, p. 788.

Parmi les éléments de l’enquêtle qu'aura à faire le Conseil d'État le premier sera de savoir si l’œuvre gratifiée est douée d'une personnalité morale régulière suivant sa loi nationale.

On signale comme une exception un jugement du Tribunal consulaire de France à Smyrne en date du 3 juin 1890 qui a reconnu à un couvent de capucins français, dépendant d'une congrégation non autorisée en France, l'aptitude à recevoir le bénéfice d’un legs dans les échelles du Levant. Voir critique du jugement par M. Pallamary dans le Journ du Dr. int. pr., 1891, p. 281 ets.

Lorsque la libéralité, quoiqu'adressée à un établissement qui ne possède la personnalité civile ni d'après la loi francaise ni d'après la loi étrangère, présente cependant un très grand intérêt pour la France il peut y avoir lieu de recourir à un détour. C'est ainsi que dans le cas d’un legs fait par un francais au profit d’un hôpital destiné à l'assistance de nos nationaux dans une ville étrangère, le Ministre des affaires étrangères peut être autorisé à accepter le legs en qualité de représentant légal des pauvrés français à l'étranger.

Les articles 910 et 937 du code civil ainsi que les dispositions analogues qui, dans la plupart des législations subordonnent à l’aulorisation de l'État la validité des libéralités faites à une personne morale ont pour but « non seulement l'exercice du droit de tutelle qui apparlent à l'autorité supérieure à l'égard des établissements charitables et des autres établissements d'utilité publique qui existent en France, mais aussi la consécration d'un droit de souveraineté, en vertu duquel il appartient au chef de l'État, d'annuler ou de modérer toute libéralité faite au profit d'un établissement public quelconque s'il la juge susceptible de porter atteinte, soit à l'intérêt des familles, soit à l'intérêt de l'État (1). ».

Ces dispositions légales sont en effet dictées, tout d’abord, par l'intérêt même des établissements gratifiés qui doivent être protégés contre l'acceptation inconsidérée de libéralités onéreuses. Il ne faut pas, ensuite, qu'un testateur puisse ainsi dépouiller, au mépris de tous les sentiments de la nature, de la totalité d’une fortune patrimoniale, des parents qui n’ont rien fait pour mériter d'en être privés, la famille du disposant a besoin d'être défendue contre des libéralités qui souvent auront été faites dans un pur sentiment de vanité ou sans la présence d'esprit et la réflexion nécessaire. Il est enfin de l'intérêt même de l'État d'empêcher le développement excessif des biens de mainmorte, soit à raison des inconvénients économiques qui peuvent en résulter, soit à cause du danger que pourraient lui faire courir des établissements trop puissants et trop riches.

Si l’on examine le triple point de vue poursuivi par les

(4) Avis du Conseil d’État du 42 janvier 4834 déjà cité.

restrictions à la liberté d'acquérir, on peut observer que les deux dernières n’acquièrent que plus de force si on suppose que le bénéficiaire de la libéralité est une personne morale étrangère. L'intérêt national ne commande-t-1l pas plus rigoureusement encore de protéger les droits d’une famille française contre l’accaparement des biens qui devaient lui revenir, lorsque la libéralité ne doit pas profiter à la France.

N'’est-il pas plus importantencore dans ce cas, surtout s'il.s’agit d'immeubles, de veiller à ce que cette acquisition d’une partie du territoire par un établissement étranger ne mette pas en péril la sécurité de l'État ? Dans la situation inverse où un établissement français serait appelé à recueilr à l'étranger, l'autorisation administrative ne se Justifiera-t-elle pas encore tant par son rôle tutélaire que par des considérations politiques ? Seules les considérations économiques ne la toucheront plus (1).

(1) Si bien que si l’on se demande quel est le moyen de permettre aux dispositions restrictives de la capacité d'acquérir des personnes morales de produire l'effet utile qu’elles ont pour but de réaliser, on est amené à cette conclusion, qu'en raison du rôle multiple qu'elles ont pour destination de remplir, il faut à la fois leur donner un effet territorial et extraterritorial, ce qui en la circonstance n'offre pas d’inconvénients graves, car il ne peut en naître de conflits irréductibles. Il y aura lieu d’appliquer à la fois les mesures qu'ont jugé utile de prendre toutes les législations intéressées. Il est facile de concevoir qu’elles pourront être au nombre de trois, dans le cas, par exemple, où un anglais lèguerait à un établissement francais sous une condition d'emploi charitable, un immeuble situé en Italie. La validité de la libéralité sera en ce cas soumise à un triple maximum déterminé par la loi anglaise comme loi du testateur, la lei française comme loi du pays dont relève la personne morale et la loi italienne comme loi de situation des biens. C’est la

La jurisprudence du Conseil d’État consacre d’ailleurs ces diverses solutions et décide que si les établissements publies étrangers qui jouissent régulièrement de la personnalité civile peuvent bien être légataires ou donataires de biens meubles ou immeubles situés en France ils sont soumis à la règle de l’article 910 et qu’en conséquence les dons et legs qui leur sont faits ne peuvent avoir d'effet qu'autant qu'ils ont été autorisés par le gouvernement français.

Le principe a été posé dans un avis célèbre du 12 jàanvier 1854 connu sous le nom d’avis de Brussière (1) et a reçu depuis maintes applications (2).

Souvent il sera nécessaire avant d'accorder l’autorisation de recourir à une enquête préalable pour rechercher si l'établissement gratifié a la personnalité civile et possède une capacité juridique suffisante ; 1l est alors déclaré qu'il sera statué ultérieurement sur l’autorisation d'exécuter la libéralité.

L'intervention administrative du Conseil d'État dans les fondations au profit d'établissements publics étran-

solution à laquelle s'est rangé l'Institut de droit international dans l'article 4 des résolutions votées à la session de Copenhague.

Voyez op. et loc. cit., art. IV : « Pour les acquisitions à titre gratuit, peuvent êlre exigées tout à la fois les autorisations et les conditions prescrites par les lois du pays du donateur ou du testateur, du pays dontrelève cette personne morale et, s’il s'agit d'immeubles, l'autorisation du pays de la situation de ces immeubles ».

(1) Sirey, 1855, IT, 800. DarLoz, périodique, 1856, III, 16.

(2) Voir sur la Jurisprudence du Conseil d'État les notes de jurisprudence de la section de l'Intérieur (1879-1897) de M. Joseph Revnaup, Melun, 1899, p. 305. Ces notes avaient déjà été publiées presque dans l'intégralité de leur texte définitif dans la Revue générale d'administration, 1894, I, p. 142.

gers se justifie nous l’avons dit par la protection des héritiers et la nécessité de veiller à ce qu'il ne se développe pas en France une mainmorte étrangère (1).

Aussi lorsqu'il s’agit d'immeubles, le conseil d'État a l'habitude de requérir de l'établissement gratifié avant d'autoriser l'exécution du legs, l'engagement de pro: céder à l’aliénation dans un délai assez rapproché. Toutefois si l'immeuble était destiné par le testateur, non à alimenter par les revenus qu’on en pourrait tirer, l'œuvre qu'il désire voir fonctionner, mais à servir à installer la fondation elle-même, un hôpital par exemple, cette condition ne sera pas insérée dans l'autorisation, mais l'établissement bénéficiaire devra, une fois l’œuvre organisée, requérir pour elle la reconnaissance d'utilité publique comme nous le verrons tout à l'heure.

Mais 1l ne faut ici, au contraire, voir en aucune façon, dans l’autorisation administrative, l'exercice d’un droit de tutelle qui n’a lieu d’être appliqué qu'aux établissements français ; ce contrôle doit être restreint à l’application des articles 910et937 pourles motifs indiqués. Ce seraitune erreur de croire que l’État doive appliquer aux personnes morales étrangères appelées à recueillir chez lui, le principe de spécialité par lequel le droit administratif restreint la capacité d'acquérir des établissements publics et d'utilité publique français (2). Il semble que

(4) C'est cette crainte de la mainmorte qui permet d'expliquer le refus d'autorisation opposé dans un projet du décret dn # décembre 1884 au legs fait par un sieur Gros au collège d'Oulx (Italie) de tous ses immeubles situés en France.

(2) Voyez cependant Ducroco, De la personnalité civile en France du Sani-Siège et des autres puissances étrangères. Rev. du droit public, 1894, t. I, p. 71 ets., et Cours de droit administratif, t. IV, n° 1409 et

ce soit là un point qui doit uniquement être régi par la loi de situation des biens. On a dit(l) avec raison qu'une telle règle ne se concevrait pas et ne peut nullement être regardée comme une conséquence directe de ce qu'en principe les personnes morales étrangères subissent quant à leur capacité les mêmes restrictions que les personnes morales indigènes (2). Si on suppose en effet un legs à un établissement étranger à fonction restreinte suivant la loi française, à une fabrique par exemple, pour que les revenus en soient consacrés à un but autre que l'exercice du culte, comme par exemple à l’éducation, ou à l'assistance des pauvres, 1l paraît évident que la validité de l'acquisition par rapport à la fonction poursuivie par l'établissement gratifié devra être apprécié uniquement d’après les dispositions de sa loi nationale. L'ordre public français n’est nullement menacé ct il n'y aurait aucune bonne raison de faire obstacle à Ia validité du don ou du legs pour un motif auquel la loi étrangère seule intéressée n'attache peut-être aucune importance (3).

1421. — Waxr, note citée sous Cass. S. 95, IV, 25. Weiss, Tr. (h. et prat. de Dr. int. pr., t. IV, p. 670 en note.

(1) LAINÉ, art. cit., Journal du Dr. int. pr., 1893, p. 292.

(2) CF. Mrcnoupn, De la capacité en France des personnes morales et en particulier du Saint-Siège. Rev. gén. de Dr. int public, 1894, p. 201 et s. — Pizcer, note sous Amiens, 21 février 1893. S 1895, RASE

(3) Cette question est d'ailleurs intimement liée à celle de la nature de la personnalité morale. La solution que nous donnons ne nous paraît pas douteuse dans le système de la fiction; le principe de spécialité n'est alors en effet qu'une restriction à la capacité régie exclusivement par la loi nationale et découlant directement de la conception de la personnalité morale. Mais si, au contraire, on admet la réalité, la spécialité devient une règle d'ordre publie dont les tribu-

Il faut appliquer ici une solution analogue à celle qui est donnée à propos des autorisations requises pour ester en justice des établissements publics. Ces autorisations s'expliquant par une pure raison de tutelle administrative ne peuvent leur être accordées ou relusées que par l'Etat dont ils sont sujets (1).

Il est d’ailleurs facile de remarquer que le Conseil d'État ne se considère pas à proprement parler comme autorisant l'établissement étranger. Celui-ci, en effet, échappe à sa surveillance ; aussi se contente-t-il d’autoriser l'exécution du testament par l'emploi de cette formule qui est devenue presque de style « est autorisée l'exécution en France de la disposition testamentaire en date du... » (2).

naux judiciaires ne doivent plus se préoccuper, mais que le Conseil d'État doit faire respecter sur tout le territoire (voir cette théorie dans Riperr, Le principe de la spécialité chez les personnes morales de droit administratif, Thèse, Paris, 1906). On peutalors hésiter sur le point de savoir si elle doit être appliquée aux personnes morales étrangères. Mais même en supposant vraie une conceplion que nous croyons fausse une réponse négative devrait, semble-t-il, ètre encore donnée dans notre hypothèse pour peu qu’on veuille bien considérer le but social poursuivi par le principe de spécialité.

(1) V. lettre du ministre des affaires étrangères du 9 juillet 1892. Rapportée au Journal du droit international privé, 1895, p. 794.

(2) Lorsque l’établissement gralifié est une commune étrangère, il n y à pas lieu de tenir compte de l’article 3 de la loi municipale de 1884 qui, lorsqu'il s’agit d’une commune française est venu remplacer, dans un but de simplification, le décret rendu en Conseil d’État, d'abord par un arrêté du Préfet pris en conseil de préfecture, puis depuis la loi du # février 1901, par une simple délibération du conseil municipal, dans les cas où il n’y a pas contestation de la part des héritiers. L'exécution des dons ou legs faits au prolit des communes étrangères continue à ne pouvoir être autorisée en France que par un décret du Président de la République rendu sur

TRONQUOY 19

Tant que l’ordre public français n’est pas intéressé, il n’y a pas lieu de restreindre la capacité de la personne morale étrangère telle qu’elle est fixée par sa loi nationale. Elle pourra acquérir pour n'importe quel but à poursuivre dans le pays où elle est née (1).

Si le don ou le legs porte sur un immeuble destiné à abriter une fondation devant jouer un rôle de droit public en France il n'ÿ aura même pas alors à exiger la spécialité du but conformément à la loi française : il y aura plus ; l’œuvre devra obtenir la reconnaissance

avis du Conseil d'État conformément à l’article 910 du C. civ. qui reste dans cette hypothèse intégralement en vigreur. V. trib. civ. Seine, 28 juillet 1892 (Journal du droil international privé, 1898, p. 719); lettre du ministre de l'Intérieur du 14 janvier et le décret du 21 février 1893. (Journal du droit international privé, 1895, p. 790.

(4) Mais le principe de la spécialité pourra exister dans la législation nationale de la personne morale. Il aura alors pour effet de restreindre sa capacité. Le Conseil d’État français devra-t-il en tenir compte sous le prétexte d'application du statut personnel qui déterminerait aussi bien les restrictions à la capacité que la capacité elle-même. M. Wahl (note citée) le croit; à tort selon nous. La règle de la spécialité établie chez lui par un État étranger est une mesure d'ordre public interne ne regardant pas l'administration française qui serait souvent incompétente pour trancher ces ques- - tions. Le Conseil d'État a bien à rechercher la capacité de l'établissement étranger gratifié, mais uniquement au point de vue du droit privé; le droit public doit être laissé à l'appréciation de l'autorité administrative tutélaire.

Il semble donc que dans les cas où l’établissement étranger donataire ou légataire doit suivant sa loi nationale obtenir une autorisation émanant du pouvoir dont il ressortit et s'expliquant par une simple idée de tutelle administrative il ne sera pas tenu d’en justifier en France. Le Conseil d'État français doit se désintéresser du droit public et de la loi politique étrangère. Voyez cependant, Journal du Dr.int. pr., questions et solutions pratiques, 1892, p. 153, 1895, p. 788.

pe

d'utilité publique qui lui donnera dans nos frontières une existence légale indépendante en la transformant, en réalité, en personne morale française.

En résumé, on peut considérer comme certaine l'application du contrôle du gouvernement aux dons et legs dans la mesure nécessaire pour la pleine et entière protection de l'ordre public français, que la personne morale étrangère soit un établissement public, un établissement d'utilité publique, ou même une simple personne morale privée. Dans les trois cas, le Conseil d'État n'aura qu'à tenir compte de la personnalité purement civile des établissements gratiliés, personnalité civile qu'il est facile de détacher du caractère public d’une commune ou d'une œuvre de bienfaisance préexistante envisagées comme organes de l'administration.

$ 2. — Libéralité adressée à un État étranger.

La question se pose en des termes fort différents lorsque la libéralité est adressée directement à l'État souverain. Elle demande à cause des difficultés de résolution fort délicate qu’elle soulève à être examinée à part.

Malgré les travaux auxquels elle a donné lieu, on est encore bien loin d'arriver à des solutions sûres. Tout n'est guère qu'appréciation personnelle dans une matière que les textes n’ont pas prévus et où les idées iondamentales dont on doit se servir pour point de départ du raisonnement sont impossibles à dégager d'une façon précise. En est-il une meilleure preuve que les opinions contradictoires émises à ce sujet par les autorités les plus incontestées du droit international privé et du droit

public. Peu de points paraissent définitivement fixés, la plupart sont encore indécis, quelques-uns semblent devoir ester insolubles. Tel est l’état de la question que nous avons à exposer.

Elle s’est présentée en pratique dans deux procès qui resteront parmi les plus célèbres dont le droit international privé gardera le souvenir.

Le premier, connu sous le nom d'affaire Zappa provoqua un conflit, non seulement entre les législations, mais aussi entre les gouvernements grec et roumain confit sulfisamment grave pour que la première de ces puissances crut devoir rappeler son envoyé à Bucharest (octobre 1892). Un grec du nom d'Évanghéli Zappa était mort en Roumanie laissant la nue-propriété des grandes propriétés immobilières qu'il possédait en ce pays à l'Etat grec et l’usufruit à un de ses cousins Constantin Zappa. Celui-ci mourut lui-même avant que la première affaire fut terminée, déclarant qu'à délaut d'héritier 1l instituait l'État grec son légataire universel (1).

(1) Voyez sur l'affaire Zappa : Mémorandum du cabinet d'Athènes du 28 février 1892, messager d'Athènes, 14-26 août 1892; Circulaire du # octobre 1892 du ministre des affaires étrangères de Grêce aux chargés d'affaires helléniques accrédités auprès des grandes puissances. Archives diplomatiques, 2° série, t. 46, p. 130; Circulaire du 24 novembre, 6 décembre 1892 du ministre des affaires étrangères de Roumanie aux légations et à l'agence diplomatique de Roumanie à Sophia. Archives diplomatiques, 2° série, t. 46, p. 133; Weiss et Lainé, Consultations pour le gouvernement royal hellénique, Archives diplomatiques, t. 48, p. 125, 135; Diuvara, De la condition légale des étrangers en Roumanie, Journ. du Dr. int. pr., 1892, p. 1121; F. De Martens, Mémoire sur le conflit entre la Grèce et la Roumanie, concernant l'affaire Zappa. Messager d'Athènes, 29 avril, 20 mai 1893 ; FLars- GLEN, Du stalut national el du droit d'acquérir des immeubles en pays étranger. Rev. de Dr. int. et leg. comp., 1893, p. 161 ; Réflexions sur

La Grèce réclama la succession en vertu des deux testaments. La Roumanie au contraire prétendant qu’un État étranger ne pouvait acquérir d'immeubles sur son territoire entendait s’attribuer les biens comme étant tombés en déshérence faute d'héritiers ou de légataires capables. La question de dévolution se compliquait ici d'une question de compétence. Les deux pays intéressés sentaient que dans une espèce aussi difficile et de solution aussi controversée qui mettait aux prises, non des intérêts particuliers, mais ceux de nations rivales, les juges ne pouvant trouver, ni dans les lois, ni dans leur conscience, le principe de droit qui dicterait leur sentence, risquaient de se laisser entraîner par leur attachement à leur patrie et de donner gain de cause à leur propre gouvernement. Aussi l'État grec soutenait-il que

l'acquisition d'un immeuble par un État étranger. Rev. de Dr. int. et leg. comp., 1894, p. 95: Des droits en Roumanie d'un Etat étranger appelé par testament à recueillir la succession d'un de ses sujets. Journ. du Dr. int. pr. 4894. p. 282 ; La jurisprudence roumaine en matière de Dr. int. pr. Rev. de Dr. int. privé et de leg. comp. 1899; Consultation de la faculté de droit de Berlin. Du droit pour les États étrangers de posséder des immeubles en Allemagne. Journ. du Dr. int. pr., 1893, p. 727; Drssannins, Des droits en Roumanie d'un État étranger appelé à recueillir la succession d'un de ses sujets. Journ. du Dr. Int pr., 1893, p. 1009; Waæsre et LEJEUNE, Du droit pour une personne morale étrangère de recueillir par succession un immeuble situé en Belgique. Journ. du Dr. int. pr., 1893, p. 1123 et 1126 ; Missin, La question de compétence dans l'affaire Zappa. Journ. du Dr. int. pr., 1894, p. 776 ; L'affaire Zappa et le conflit gréco-rouman. Rev. du Dr. int. public el lég. comp., 1893, p. 465 ; Résumé des opinions émises dans l'affaire Zappa el conclusion en faveur de la théorie grecque. Rev. de Dr. int. et de lég. comp., 1894, p. 165 : Georges Sreir, L'affaire Zappa; NÉGULESCO, Des droits en Roumanie d’une personne morale étrangère appelée par testa-

ment à recueillir une succession. Affaire Zappa. Journ. du Dr. int. pr., 1906, p. 1041.

le régime des capitulations subsistait en Roumanie malgré la constitution de ce pays en nation indépendante libérée de la domination turque, et qu’en conséquence le tribunal consulaire de Grèce était seul compétent pour liquider les successions de sujets hellènes. La Roumanie de son côté faisait remarquer que même lorsqu'elle était pliée sous le joug ottoman le régime des capitulations n'avait été pour elle qu'un simple état de fait et non de droit, ce point n'ayant jamais fait l’objet d'aucune convention internationale : qu’en tous cas et comme conséquence la Roumanie en même temps qu'elle avait échappé à l'autorité du Sultan avait recouvert avec la pleine souveraineté le monopole absolu de la juridiction ; qu'au surplus il ne s'agissait pas d’une simple liquidation de succession, mais d’une contestation portant sur des immeubles et qu’en admettant même que les Capitulations subsistassent, elles n'avaient jamais mis obstacle à la compétence exclusive des tribunaux indigènes, en matière de droits réels.

Cette question de compétence en arriva à prendre une importance plus grande que la question de fond qui en fut un peu effacée. Aussi la seconde espèce est-elle pour nous plus intéressante encore. C'était d’ailleurs la souveraineté de la France elle-même qui était en jeu.

L'affaire du testament de la marquise du Plessis-Bellière fut une des causes internationales les plus importantes qui aient jamais été soumises à l'appréciation de nos tribunaux. M. le Procureur général Melcot n’hésitait pas à l'appeler dans ses conclusions devant la Cour d'Amiens, la cause la plus grande du siècle et elle méritait lien cette qualification, tant par l'importance théorique dela question qui, derrière les intérêts particuliers,

mettait face à face la France et le St-Siège, que par les

théories savantes qui furent émises à cette occasion. A côté des remarquables travaux des magistrats qui tour à tour, souvent avec des arguments différents, soutinrent les droits des héritiers naturels de lamarquise du Plessis-Bellière (1), des études doctrinales nombreuses émanant des auteurs les plus éminents vinrent discuter la question et se décider pour la presqu’unanimité en faveur du droit pour le St-Siège de recueillir la libéralité qui lui était faite (1).

La marquise du Plessis-Bellière avait par un premier testament institué le Pape Léon XIII héritier de tous ses

(1) Voyez notamment les conclusions de M. Melcot procureur général à la Cour d'appel d'Amiens, Gaz. des trib., 24 février 1893 et Journ. du Dr. int. pr., 1893, p. 384; celles de M. Manau, procureur général à la Cour de Cassation, Gaz. des trib. du 18 mars 1893; et le rapport de M. le conseiller Cotelle devant la Chambre des requêtes, S. 1895, 2, 57, sous Amiens, 21 février 1893 etJourn. du Dr. int. pr., 1894, p. 835 ets.

(4) Weiss, note sous Montdidier, 4 février 1892. Pand. françaises, 1892, V, 17; Mériennac, note sous Amiens, 21 février 1893. Pand. francaises, 1894, V, 1 ; PrzzerT, note sous Amiens, 21 février 1893, S. 1895, IT, 57; Larné, Des personnes morales en Dr. int. pr., Journ. du Dr. int. pr., 1893, p, 273 ; Renaucr, Du droit pour une personne morale étrangère de recueillir par succession un immeuble situé en France, Journ. du Dr. int. pr., 1893, p. 1118; Ducroco, De la personnalité civile en France du Saint-Siège et des autres puissances étrangères. Revue du droit public, 1894, 1, 49; Fiore, De la capacité de l'État étranger, de l'Église et du Saint-Siège d'acquérir par succession. Rev. de Dr. int. pr., 1903, p. 5 et s. ; Micaoup, De la capacité en France des personnes morales et en particulier du Saint-Siège. Rev. générale de droit international public, 1894, p. 211. V. aussi Fiore, La personnalilé civile de l'État, ibid , 1894, p. 347. En sens contraire MoREAU, De la capacité des États étrangers pour recevoir en France. Journ. du Dr. int pr., 1892, p. 337 ets.

biens et à son défaut le cardinal Rampolla. Par un second testament elle déclarait instituer, si le premier ne pouvait être exécuté, le comte de Colbert-Turgis pour son légataire universel chargé d'exécuter à titre de legs particuliers ses premières dispositions, notamment Île legs de son hôtel de Paris et son château de Moreuil pour servir de résidence au nonce.

Les héritiers collatéraux dépouillés, attaquèrent le testament en soutenant que le cardinal Rampolla et le comte de Colbert-Turgis n'étaient que des personnes interposées et que le Pape était incapable de recevoir une libéralité faite en réalité au profit de l'Église catholique pouvoir exclusivement spirituel et sans personnalité civile.

Le tribunal de Montdidier (1) admit la validité du testament, mais son jugement fut infirmé par un arrêt de la Cour d'Amiens qui d’ailleurs se fonde sur des raisons spéciales à l'espèce qui lui était soumise et ne nie pas la capacité de recevoir en France des États étrangers (2).

L'arrêt de la Cour d'Amiens fut frappé d’un pourvoi en cassation par S. S. le Pape Léon XITT, le cardinal Rampolla et le comte de Colbert-Turgis pourvoi admis par la chambre des requêtes (3) sur les plaidoiries de M.M. Sabatier et Sauvel (4) contre le rapport de M. le conseiller Cotelle et les conclusions de M. le procureur général Manau tendant au rejet. Une transaction étant

(1) Jugement du 4 février 4892. Pandectes francaises 1892, V, 17, reproduit dans S. 4895, I, 57 et Journ. du Dr. int. pr , 1892, p. 447.

(2) Arrêt du 21 février 1893. Pandectes francaises, 1894, V, ], S. 1895, 2, 57, D. 1895, 2, 461, Journ. de Dr. int. pr., 1863, p. 384.

(3) Arrêt du 44 mars 1894.

(4) Gazette des tribunaux du 18 mars 1894.

ultérieurement intervenue entre les parties la chambre civile n’a pas eu à statuer sur le débat.

Nous avons vu que la personnalité civile internationale des États souverains ne saurait guère faire de doute mais que décider vis-à-vis d'eux pour ce qui est du droit d'acquérir. Faut-il admettre que les États sont, comme les autres établissements publics ou d'utilité publique qui se sont constitués sur leur territoire, capables de recevoir à l'étranger par donation ou par legs ? Et s'ils le sont, leur droit est-il soumis aux mêmes conditions que pour ceux-ci ?

Il parait difficile si l’on reconnaît aux États étrangers le droit d'acquérir de les forcer à solliciter et à obtenir du Conseil d’État l'autorisation requise par les articles 910 et 937 du code civil et exigée nous l'avons vu des autres personnes morales étrangères. Ce n’est pas qu'une telle opinion soit admise sans contestation. On a proposé d'étendre aux États étrangers le principe de l'autorisation administrative préalable à l'exécution des dons ou legs en leur faveur (1). Mais l’État est, nous l'avons dit, nécessairement une personne civile par cela seul qu'il existe comme souveraineté politique : ces deux qualités sont en lui inséparables et il semble impossible de faire ici abstraction de la seconde lorsque c’est d’elle que l’on s’est servi pour tirer la première. L'État étranger n’est ni un établissement public, ni un établissement

(4) Lané art. et loc. cit., p. 302; Renauzr, art. et loc. cit., p. 1122; LEJBuNE, art. et loc cil., p. 1127; Jugement du tribunal de Montdidier; Baucuer, note dans Pand. fr. 1888, 2,152; M. Ducroco n’écarte l'application des art 900 et 937 que pour les remplacer par celle du principe de leur spécialité. C'est, on l’a vu, une doctrine que nous nous refusons à admettre.

d'utilité publique ; il n’est pas créé par l'initiative individuelle ni soumis à une autorité supérieure : 1l est souverain c'est sa qualité même, sa raison d'être. Il serait contradictoire de décider qu’en l'absence de toute volonté de sa part il fut obligé de se soumettre à une souveraineté étrangère. L'État français acquérant en France n'a besoin d'aucune autorisation ; personne ne pourrait la lui donner que lui-même. Les autres États étant sur le même pied que lui, ne doivent pas non plus avoir besoin de s’y soumettre : il y aurait là quelque chose de difficile à concilier avec leur indépendance réciproque et les égards qui leur sont dus (1).

Mais un État étranger peut-il même recevoir en France ? Plus spécialement au point de vue de la propriété immobilière peut-il acquérir et posséder à titre domanial une partie du territoire français ?.

Malgré les quelques exemples invoqués (1) et en dehors des hôtels des légations auxquels s'attache un privilège d'extraterritorialité, ne semble-t-il pas assez peu aisé de concilier ce droit avec la souveraineté territoriale ?

Aussi la question fort discutable n'est-elle pas encore résolue. Beaucoup ont de la peine à admettre qu’un État indépendant puisse ainsi devenir le sujet d’un autre État pour les propriétés qu'il aurait à titre privé sur le territoire de celui-ci à l'intégrité de la souveraineté duquel il risque de porter atteinte. La pleine souveraineté est in-

(4) CF. Weiss, MérienAc, Micaoun, Pizrer, 0p. et loc. rit. De même M. CorTeLLce dans son rapport.

(4) Hôtels d'ambassade de l'Angleterre, de Ja Russie, de l’Allemagne, de l'Autriche. Église russe de la rue Daru. Église roumaine de la rue Jean de Beauvais.

compatible avec toute restriction : or ici il est nécessaire que celle d’une des deux nations engagée dans le conflit s'efface devant l’autre.

Les faits montrent qu'une telle situation est possible ; mais rien n'indique qu'il ne faille pas voir là un état de pure tolérance à l'égard d’acquisitions qui ne portent aucune atteinte à l’ordre public, et dont l'administration se désintéresse. Les circonstances dans lesquelles elles se sont produites n’ont soulevé aucune question litigieuse sur laquelle les tribunaux aient été appelés à se prononcer : au point de vue pratique la question reste donc entière.

Au point de vue doctrinal elle nous parait dépendre directement du point de savoir si on peut dans cette hypothèse séparer l’État personne privée de l’État personne publique. Si oui rien de plus simple la situation sera la même que pour tout établissement public. Sinon, l’État étranger portant directement atteinte à la souveraineté territoriale par la possession immobilière ne pourra exercer aucun droit de cette espèce. La difficulté vient de ce qu'on ne peut guère envisager d’une facon distincte deux qualités si étroitement confondues. La capacité juridique de l'Etat ne découle-t-elle pas directement de son existence comme puissance publique indépendante. Pourrait-elle subsister une fois séparée d'elle ? N'est-ce pas d’ailleurs sur l’indissolubilité de leur union que l’on fonde l'impossibilité de soumettre une telle acquisition à l'autorisation administrative de l'État de la situation des biens ?

On fait au droit d'acquérir des États étrangers deux objections principales. La première, la plus répandue, tirée du danger politique que pourrait présenter pour

un État sans défense l’accaparement de son territoire ou des points stratégiques de celui-ci, par un pays voisin plus puissant, visant à sa conquête ou à l’établissen'ent sur lui d’une sorte de suzeraineté grâce à la puissance que lui donnerait la propriété foncière ; la seconde plus générale dans son application et plus strictement juridique consistant à dire qu’on ne peut admettre le droit d’être institué héritier, pour un État étranger qui, selon une jurisprudence établie, serait dispensé de l'obligation de répondre aux actions personnelles des légataires particuliers et des créanciers de la succession (1).

Il est bien vrai que le péril politique de la reconnaissance aux États étrangers du droit d'acquérir est plus fictif que réel, car l’État qui se sentirait menacé n'aurait pour le faire disparaître qu'à promulguer une loi le leur déniant. Si d’ailleurs on y attachait une véritable importance il ne faudrait pas se contenter de refuser aux États étrangers le droit de propriété immobilière, mais aussi celui d'acquérir des valeurs mobilières. La monopolisalion des actions d'une compagnie de chemins de fer ne pourrait-elle pas créer un danger plus réel que celui de la possession de quelques hectares de terrain.

D'autre part nul ne fait de difficulté pour reconnaître que l'État acquéreur, donataire ou légataire, devrait respecter la compétence de la loi territoriale en matière immobilière et se plier aux autres exigences du droit privé.

Quelques soient donc les obstacles à une explication juridique entièrement satisfaisante il semble qu'on doive admettre la capacité d'acquérir des États étrangers. La

(4) Cet argument a été présenté par M. CoTELLE dans son rapport.

question d’ailleurs est plutôt théorique (1) et l'expérience prouve qu'ils ne sont nullement portés à en abuser. Pratiquement il paraît certain que l'État qui viendrait à recevoir sur le territoire d’un pays voisin, en réfèrerait diplomatliquement au gouvernement de celui-ci et offrirait de se soumettre comme les personnes morales privées aux lois de police générale. Ce serait là une simple mesure de courtoisie internationale (1).

Vis-à-vis des dons et legs sous condition d'affectation adressés au Saint-Siège, la solution nous paraît moins douteuse. Car à supposer qu'il puisse êlre encore considéré comme une souveraineté politique indépendante, ce qui parait devoir être admis même aujourd'hui, quoique ceci soit devenu moins certain au regard de la France, depuis la dénonciation du Concordat et la rupture des relations diplomatiques, il est évident que les libéralités destinées à des fondations religieuses sonl laites non au Pape comme chel temporel d’une nation, mais comme représentant de la religion catholique. Or, il est inadmissible « que l’État français, si jaloux d’exer- « cer sa surveillance sur les libéralités faites aux évêè- « chés, aux paroisses, aux séminaires, aux hôpitaux, « pour en prévenir l'excès dans l'intérêt des familles, se « soit au contraire interdit tout contrôle sur les dons et « legs faits au Pape, tout moyen de modérer un courant « susceptible, si on lui ouvre cette brèche d'emporter « bientôt les barrières opposées par nos lois au dévelop-

(1) Elle se présente cependant actuellement vis-à-vis de la France à propos de la cession faite a la Belgique par le roi Léopold Il des propriétés qu’il possède à Villefranche.

(1) Cf. Révolutions de l’Institut de Droit international Annuaire, te Goes Ed 6

302 TROISIÈME PARTIE. — CHAPITRE Il

« pement de la mainmorte (1) ». En reconnaissant même à l’Église catholique universelle, envisagée séparément de la souveraineté politique de la papauté, une personnalité juridique dérivant de celle-ci, bien que le Saint- Siège ne rentre pas dans l’énumération donnée par l'Ordonnance du 2 avril 1817 des établissements auxquels la loi du 2 janvier précédent accorde la capacité civile, on ne peut concevoir que la porte reste ouverte aux abus des anciennes fondations par l'intermédiaire d’un établissement ecclésiastique étranger. Peu importe qu'il soit le premier de tous, il ne faut pas qu'on puisse par un détour tourner les lois d'ordre public ; le Conseil d'État exercera son contrôle.

Tandis que l'État étranger puissance indépendante ne saurait être contraint d'accepter le contrôle de l’administration, on peut séparer dans la personne du Pape les deux qualités qu'il réunit sur sa tête et la souveraineté politique reste étrangère à la religion : Que l'Italie s'empare demain du Vatican, il n'en restera pas moins le représentant et le chef de l'Église catholique.

(1) M. le conseiller CoTELLE dans son rapport,