CONCLUSIONS

L'Etat, considéré en lui-même, peut être envisagé en droit sous deux aspects, comme puissance publique et comme personne civile ou morale. Ces deux caractères sont tellement liés l'un à l'autre, qu'ils se confondent le plus souvent dans l'individualité de l'Etat et qu'il serait dangereux d'établir entre eux une démarcation absolue. Ainsi, dans la composition de la fortune publique, on est d'accord pour placer, d'une part le domaine national, et d'autre part le produit des impôts, des droits réels et des, droits de créance; dira-t-on qu'en ce qui touche le domaine national, l'Etat fonctionne comme personne civile, mais qu'il perçoit les impôts comme puissance publique, et, sur cette donnée, faudra-t-il scinder ces deux parties de la fortune publique? En suivant cette idée, faudra-t-il dire que, si l'Etat gère son domaine privé comme personne civile, c'est comme puissance publique qu'il a la garde du domaine public? Et que si c'est comme puissance publique qu'il devient créancier de l'impôt, c'est comme personne civile qu'il exerce les privilèges que les lois fiscales attachent à sa créance, de même que les privilèges consacrés par le Code civil garantissent certaines créances aux mains des particuliers ?

Il y a plus de trente ans que nous avons tenu ce langage dans notre principal ouvrage (1), et que nous avons également écrit que « parmi toutes les personnes civiles, l'Etat, la pre- » mière et la plus considérable de toutes, occupe une place à » part (2) ».

(1-2) Cours de Droit administratif, l" édition (1861), pages 252 n" 274, et 253 n" 275; 6° édition (1881), tome 2, pages 103 et 104, n" 904 et 905.

Nous voulons dire par là que l'Etat est le plus grand propriétaire, le plus grand créancier (de par les lois d'impôts), le plus gros débiteur ; qu'il n'existe pas de contrats qui atteignent l'importance de ses marchés de travaux publics, de ses marchés de fournitures, et surtout de ses emprunts.

Nous voulons dire aussi que sa capacité juridique est plus étendue que celle d'aucune autre personne civile.

Nous voulons dire également que le régime légal de la personnalité civile de l'Etat a ses règles propres , spécialement en ce qui concerne la question des autorisations.

Cette situation exceptionnelle n'empêche pas que les principes fondamentaux de la personnalité civile s'appliquent à TEtat.

Le long tem[)S écoulé, les discussions doctrinales qui se sont produites dans cette longue période, les faits politiques, administratifs ou judiciaires accomplis, n'ont fait que fortifier nos idées sur ces graves questions. Dans une publication précédente, nous venons d'exposer notre manière de voir en ce qui concerne la personnalité civile en France des Etats et Souverains étrangers reconnus par la France (1). Nous n'avons pu y insérer que quelques mots relatifs à la personnalité civile de l'Etat dans notre pays même et d'après nos lois. Un tel sujet ne peut être l'accessoire d'aucun autre. Il est capital. Il exige une étude de notre droit national qui lui soit exclusivement propre, en raison même de la « place à part » appartenant à celte grande personnalité civile de l'Etat, dans l'ensemble aussi vaste que varié des personnes civiles ou morales existantes en France.

Nous diviserons cette étude en deux parties, suivies de nos conclusions.

La première contiendra la détermination légale de la personnalité civile de l'Etal.

Dans la seconde, nous nous expliquerons sur le régime auquel les lois civiles et administratives de la France soumettent la personnalité civile de l'Etat.

(1) De la. personnalité civile en France du Saint-Siège et des autres puissances étrangères. (Paris, Chevalier-Marescq, 1894).

DÉTERMINATION DE LA PERSONNALITÉ CIVILE DE l'ÉTAT.

Cette première partie se subdivise en quatre paragraphes.

Dans le § 1", nous indiquerons les bases légales de la personnalité civile de l'Etat.

Dans le § 2, nous écarterons les qualifications de personne civile « nécessaire » ou existante « de plein droit », appliquées par quelques jurisconsultes à l'Etat.

Dans le .§ 3 , nous justifierons , contre certaines critiques, le principe même de la personnalité civile de l'Etat.

Dans le S 4 , nous réfuterons une théorie nouvelle « du dé- » membrement de la personnalité civile de l'Etat au profit des » divers services publics dont l'ensemble le constitue. »

Bases légales de la personnalité civile de l'Etat.

Nous considérons qu'il existe dans le droit français , quatre classes distinctes de personnes civiles :

1* L'Etat ; et les Etats étrangers reconnus par la France (1), soumis au droit public international en même temps qu'aux principes de notre droit public interne, et dont nous n'avons pas à nous occuper daiis le présent travail ;

2° Les établissements publics français et les établissements publics étrangers (2) ;

3° Les établissements d'utilité publique français et les établissements d'utilité publique étrangers (3);

4° Les personnes civiles qui ne constituent ni des établissements publics, ni des établissements d'utilité publique. Tels sont notamment les syndicats professionnels, les associations

(1) Voir notre brochure intitulée : De la personnalité civile en France du Saint-Siège et des autres puissances étrangères.

(2) Id., pages 7, 8 et 11, 22 et suivantes; et notre Cours de Droit administratif, t. 2, p. 758 n» 1600.

(3) 2d,, ibid.

syndicales libres, les sociétés de secours mutuels approuvées, les associations formées dans un but d'intérêt public avec l'autorisation de l'administration (mais sans reconnaissance comme établissements d'utilité publique), les sociétés de commerce, les sociétés civiles à forme commerciale (loi du l®"" août 1893, article 68). Nous nous abstenons de mentionner ici d'autres sociétés ou associations dont la personnalité civile ou le classement donnent lieu à des contestations. Suivant nous, malgré l'extrême variété d'étendue de leur capacité juridique, le caractère commun des personnes civiles de cette quatrième classe est leur incapacité de recevoir des dons et legs, sauf un texte formel qui déroge partiellement à cette règle, comme l'article 8 ^' 2 du décret-loi du 26 mars 1852 sur les sociétés de secours mutuels.

C'est aussi dans celte catégorie de personnes civiles qu'il convient de classer les sociétés étrangères autorisées par décret rendu en Conseil d'Etat à ester en justice et à exercer leurs droits en France (loi du 30 mai 1857 (1)).

Mais une théorie générale de la personnalité civile, d'après les lois de la France, ne saurait être sérieusement faite en un article de Revue. Ailleurs, nous tentons l'entreprise. Ici, nous nous bornons à poser ce principe de classement, seul compatible avec l'extrême diversité des personnes civiles et de l'étendue de capacité juridique de chacune d'elles.

Nous ne touchons en ce moment à la théorie générale, que pour mieux montrer « la place à part » qui appartient à l'Etat, en tant que personne civile.

Cette personnalité civile de l'Etat doit seule nous occuper

Il n'existe pas, suivant nous, de notion juridique plus nette et plus simple. « L'Etat, considéré comme être collectif, comme » individu, est investi de droits et d'obligations analogues ou » identiques à ceux des particuliers : il possède ; il est pro- » priétaire ; il peut aliéner ; il [leut acquérir à titre onéreux ou » à titre gratuit, comme les simples citoyens; comme eux, il » a des créances et des dettes de capitaux ou de rentes (2). »

(1) Cours de. Droit adminislratif, t. 2, p. 759 n° IGOl.

(2) Id., t. 2, p. 104 n" 906,

Il n'est pas douteux que c'est une fiction légale, puisque l'Etat est ainsi assimilé à une personne physique douée de la vie naturelle. Une personne civile est précisément ainsi nommée par antithèse, parce qu'elle est en dehors des conditions de la nature humaine, non soumise aux lois naturelles de la vie et de la mort. C'est précisément pourquoi il n'est pas exact d'admettre des personnes civiles naturelles, pas plus l'Etat qu'aucune autre. C'est aussi par ce motif que l'article 619 du Code civil, écrit pour l'Etat comme pour toutes les personnes civiles, dispose que « l'usufruit qui n'est pas accordé à des » particuliers ne dure que trente ans. »

Cette assimilation entre les personnes physiques et les personnes civiles, nécessairement partielle, comme en témoigne ce texte, restreinte dans ses effets juridiques, ne peut être l'œuvre que du législateur, et, dans ces limites, ne dépasse en rien ses pouvoirs.

L'Etat est investi, dans notre pays, de ia personnalité civile, par un nombre considérable de dispositions de nos Godes et de nos lois non codifiées.

On peut ajouter que nous vivons dans une moitié de siècle où les modifications législatives accomplies, tentées ou proposées, ne laissent pas que d'être nombreuses. L'initiative parlementaire n'a pas cessé non plus d'être féconde, sinon en résultats, du moins en propositions de lois. Tous les partis, depuis vingt-cinq ans, ont pu, à cet égard, produire à leur aise. Nous ne sachons pas que nos Chambres aient été saisies, à aucune époque, de projet de loi d'initiative gouvernementale, ni même de proposition de loi émanée de membres de l'Assemblée nationale, de sénateurs ou de députés, ayant pour objet i'abroga- , tion de ces dispositions législatives qui consacrent la personnalité civile de l'Eiat.

Bien que l'on paraisse ainsi d'accord pour respecter cette personnalité civile de l'Elat, dans la juste mesure où elle est consacrée par nos lois, il n'en est pas moins vrai que certaines doctrines, le plus souvent inspirées par des considérations étrangères à la personnalité civile de l'Etat, tendent à obscurcir, à dénaturer, à ébranler, ou tout au moins à compromettre cette notion juridique, absolument élémentaire, de la person- -^

nahté civile de l'Etat. . . - l^ûOlL

L'affaiblissement de telles notions nous paraît infiniment regrettable. Il se pourrait qu'elle ne fût profitable qu'aux tentatives faitps, dans un autre sens, pour accroître le rôle de l'Etat, en dehors de toute mesure rationnelle, en violation des lois naturelles du monde économique, au détriment de la liberté et de la propriété individuelles.

La vérité est que la personnalité civile de l'Etat est consacrée en termes formels, par les articles 541, 560, 2121, 2227 du Code civil, 49, 69, 83, 398, 481 du Code de procédure civile, 1, ft 8 à 85, 113 à 116 du Code forets Lier ; et par un nombre très considérable de dispositions législatives en dehors de nos codes : loi domaniale des 22 novembre- 1*"" décembre 1790 (art. 8 et 18), loi du 16 septembre 1807 (art. 41 et 53), loi du 29 janvier 1831 (art. 9), loi du 24 mai 1842 (art. 2 et 4), loi du 3 mai 1841 (art. 13 § 5, 26, 60, 61), loi du 18 juin 1843 (art. 6), loi du 1" juin 1864 (art. 1), loi du 30 mars 1887 (art. 2, 8, 10, 12, 14); le décret du 31 mai 1862, portant règlement général sur la comptabilité publique (codifiant nos lois de comptabilité , dans ses articles 1, 5, 36, 39, 63. 68, 70, 84, 136, 146, 147, 158, 193, 240, 254, etc., etc.; et toutes nos lois portant fixation du budget de l'Etat, et toutes nos lois des comptes, et toutes nos lois d'emprunts.

De toutes les personnes civiles existantes en très grand nombre en France , il n'y en a point qui soient consacrées par un aussi imposant ensemble de dispositions législatives.

Dans le second chapitre de ce travail, nous nous expliquerons sur l'objet, l'esprit et la portée de ces dispositions.

Rejet des qualifications de personne civile « nécessaire » ou existante « de plein droit. >

Bien que l'Etat ait été appelé une personne civile « nécessaire » par un grand jurisconsulte, comme Savigny, nous pensons qu'il n'y a pas lieu d'importer en France, sous l'empire des lois françaises qui ne l'admettent pas, une distinction des personnes civiles en personnes civiles dites « nécessaires, » et personnes civiles qui ne seraient pas nécessaires. Il ne faut pas

chez nous, qualifier l'Etat de personne civile « nécessaire ». N'est-ce pas admettre que, même dans le silence de la loi, cette personnalité civile n'en existerait pas moins? N'est-ce pas donner à penser qu'elle n'est pas consacrée par la loi? nous venons de voir que c'est le contraire qui est vrai. Ne serait-ce pas aussi prétendre, contre toute vérité, ainsi que nous venons de le montrer plus haut, que l'Etat serait plus soumis que les autres personnes civiles, aux conditions de la nature, aux lois naturelles de la vie et de la mort?

M. Laurent, qui dans les soixante pages par lui écrites sous ce titre « des personnes civiles (1) », a remué beaucoup d'idées, les unes fausses, les autres vraies, a commencé par appeler également l'Etat une « personne civile nécessaire »; mais il a reconnu presque aussitôt la fragilité et l'incertitude d'une telle doctrine.

« Il est certain, dit-il (2), que l'Etat est une personne > nécessaire. Il y a plus, on peut dire que. comme organe de » la nation, c'est une personne naturelle; car les nations sont » de Dieu, aussi bien que les individus. Néanmoins, il reste » une différence, et elle est considérable. On ne s'est jamais » avisé de contester l'existence des êtres humains, tandis que » l'existence des nationalités comme êtres réels, ayant leur » principe en Dieu, n'est encore qu'une théorie. »

Ainsi, après avoir acce[)té et même exagéré l'idée de « personne civile nécessaire » appliquée à l'Etat, M. Laurent montre immédiatement combien elle est fragile. Dans les lignes suivantes, il va plus loin ; et nous ne pouvons mieux faire que de l'invoquer lui-même , pour répudier la qualification par lui d'abord admise.

a La distinction entre les personnes civiles nécessaires et » celles qui sont une pure création de la loi, ne résout pas en- » core toutes les difficultés. D'abord , qui décidera que telle » personne est nécessaire et que telle autre est arbitraire?... » M. le procureur général Leclercq , dans son réquisitoire » de 1847, sans attacher grande importance à l'expression de » personne nécessaire, que l'on pourrait contester, dit-il,

(1) Principes de Droit civil français, t. 1, pages 366 à 418.

(2) Loc. cit., page 407.

» admet que les communes, et quelques-uns des services pu- » blics qui en dépendent, ont une existence assurée, parce que » ces corps et établissements font partie de l'Etat. On voit » combien cette doctrine est vague et incertaine (1). »

Le savant professeur de l'Université de Gand donne ainsi la réfutation de son point de départ; il en arrive à ne pas faire plus cas que nous-même de l'idée de personne civile nécessaire.

Un autre auteur belge (2) a montré, par le parti en sens contraire qu'il en a voulu tirer, jusqu'où pouvait mener cette qualification donnée à l'Etat. « Ce n'est donc pas la loi qui est la » dispensatrice souveraine de toute existence juridique, dit-il; » c'est la nécessité »; et la conséquence suit d'elle-même. Cette conséquence n'est rien moins que la revendication de la personnalité civile, fondée sur la nécessité de vivre et de se développer, « pour toutes les sociétés , quels que soient leur » caractère et leur mission. »

M. Van den Heuvel, dans le même sens et dans le même passage (3), cherche à tirer un autre parti de cette qualification de personne civile 7iécessaire appliquée à l'Etat. Il croit y voir

(1) Laurent, loc. cit., page 408.

(2) De la situation légale des associations sans but lucratif en France et en Belgique, par M. Van den Heuvel, professeur à l'Université de Louvain.

(3) « Pas de personnes morales sans une loi formelle, dit la théorie courante. De là, aussitôt pour elle une question insoluble : comment se fait-il que l'Etat constitue un être juridique? Est-il convenable qu'on puisse se donner l'être à soi-même, qu'on puisse réunir simultanément en soi les fonctions de créateur et les qualités de la créature? Acculés dans cette impasse, nos légistes ont voulu s'en tirer par une distinction : l'Etat, ont-ils dit, jouit de plein droit de l'individualité civile, parce que la nécessité l'exige. Réponse dangereuse et qui ruine la doctrine d'où l'on est parti. Ce n'est donc pas la loi qui est la dispensatrice souveraine de toute existence juridique: c'est la nécessité, ce sont les besoins d'une bonne organisation, ce sont les conditions de la prospérité générale qui règlent la personnalité. Que parle-t-on alors de l'omnipotence du législateur? Nous sortons par cette porte du pays des fictions pour entrer dans le domaine de la vérité. Le pouvoir no crée rien, absolument rien... Toutes les associations qui poursuivent un but utile ont le droit de vivre et de se développer... Du moment où le législateur accorde des privilèges à certaines associations, que l'ensemble des privilèges s'appelle la personnification ou l'incorporation, il est obligé de se demander si les dispositions qu'il considère comme des faveurs ne sont pas au contraire de véritables droits, et s'il ne serait pas convenable, vu le milieu où il se trouve, de les étendre à toutes les sociétés , quels que soient leur caractère et leur mission (M. Van den ÏJeuvel, loc. cit., pages 57 et 58) ».

l'absence de consécration législative de la personnalité civile de l'Etat, ou plus tôt (car il ne peut ignorer l'existence des textes ci-dessus, dont, plusieurs se trouvent également dans la législation belge) il dénie au législateur ce qu'il appelle « son omnipotence », c'est-à-dire le droit de consacrer la personnalité civile de l'Etat , c'est-à-dire de faire ce qu'il a fait.

Des auteurs français ont répété récemment, après M. Van den Heuvel , que « l'Etat constitue, de plein droite une per- » sonne morale, investie de la capacité civile (1). »

Nous protestons aussi bien contre cette formule , que contre celle de personne civile naturelle. Elles participent absolument des mêmes vices, et tout ce que nous avons dit de l'une s'applique à l'autre.

Ce n'est pas « de plein droit que l'Etal jouit de la personna- » lité civile ». C'est bien la loi « qui est la dispensatrice sou- » veraine de toute existence juridique » , pour l'Etat, comme pour les autres personnes civiles; ce n'est pas « la nécessité ».

Il n'y a point « d'impasse »; il n'y a qu'une distinction imaginaire et des qualifications inexactes, légèrement admises par un petit nombre de « légistes i>, et réfutée même par l'un d'eux , Laurent lui-même.

Justification de la personnalité civile de l'Etat

contre la théorie négative et attributive aux citoyens

de la propriété du domaine de l'Etat.

A un autre point de vue et dans le même passage, M. Van den Heuvel affirme que l'on est en présence « d'une question insoluble ». Elle est parfaitement résolue parles textes cités et sur lesquels nous reviendrons plus loin.

L'argument consistant à dire qu'il n'est pas « convenable » qu'on puisse se donner l'être à soi-même; qu'on puisse » réunir simultanément en soi les fonctions du créateur et les > qualités de la créature », n'a aucune application sérieuse au législateur. Ce n'est pas sur lui-même qu'il opère. De même

(1) Code des lois politiques et administratives de Dalloz, tome 2, page 1247; Dons et legs n» 7.

que rien ne s'oppose à ce que les lois constitutionnelles ou autres constituent l'Etat comme puissance politique, rien ne s'oppose non plus à ce que l'Etat soit constitué par la loi comme personne civile. Tous les attributs de l'Etat sont du domaine de la loi, sauf la discussion et la critique des lois qui donneraient à tort à l'Etat un attribut contraire aux intérêts du pays et aux droits des citoyens. Ce n'est pas le cas des lois qui ont doté l'Etat de la personnalité civile , puisque nul ne propose leur suppression.

Dans un autre passage qu'il faudrait liro tout entier (1), le même auteur commet une erreur d'un autre genre. « On parle, » dit-il, de personnes morales, oubliant que Dieu seul a le pou- » voir de faire jaillir du néant les personnalités qu'il lui plait » de créer ». Non, le législateur humain n'empiète point sur le domaine de la divinité , en attribuant à une collectivité les prérogatives de la personnalité civile, c'est-à-dire le droit d'être propriétaire, possesseur, créancier, débiteur. En édictant ces règles 5 le législateur reste bien exactement sur le terrain qui lui appartient, sans commettre aucune usurpation téméraire. L'erreur de l'auteur rappelle celle de Quesnay, de Turgot luimême, de tous les Physiocrates , relativement à la conception trop étroite qu'ils eurent du phénomène économique de la production de la richesse. Se fondant sur ce qu'il n'est pas au pouvoir de l'homme de créer un atome de matière, confondant

(1) « Avons-nous besoin de le dire, la fiction de la personne civile, bénévolement acceptée par le plus grand nombre de nos auteurs, nous apparaît un legs malheureux de la subtilité romaine. La fiction et la légende vont de pair; elles ne conviennent qu'à des peuples enfants. Nous dirons , en empruntant le style de Comte, qu'elles appartiennent à la première étape de l'évolution humanitaire. Et quel rôle immense, gigantesque, on voudrait cependant leur donner en plein XIX" siècle! La constitution juridique de l'Etat reposerait sur une fiction; eelle des provinces et des communes, également sur une fiction; celle de toutes les grandes sociétés commerciales, toujouis sur une fiction. Singulière étrangetc dont les littérateurs amis de la plaisanterie pourraient, à juste titre, faire des gorges chaudes. Et puis, voyez comme la bizarrerie du principe se reflète dans tous les détails. On parle de personnes morales , oubliant que Dieu seul a le pouvoir de faire jaillir du néant les personnalités qu'il lui plait de créer. Pareil à Moïse, dont la baguette magique faisait sortir de l'eau du rocher, le législateur n'a qu'à frapper de son sceptre pour créer l'être juridique. Six lignes sont imprimées dans le Moniteur, et voilà un nouvel individu qui paraît sur la scène du monde. Individu d'une curieuse espèce... (Van den Heuven, lac. cit.^ pages 34 et 35) ».

la valeur avec l'objet matériel auquel elle est attachée, la production avec la création , ils ne reconaurenl comme productif que le travail appliqué à la terre. Dupont de Nemours, en 1815, dans sa correspondance datée du navire Le Fmghal, qui l'emmenait en Amérique, s'écriait encore : a Dieu seul est producteur I » Il n'est pas d'économiste qui n'admette aujourd'hui la productivité du travail humain dans toutes ses apphcations utiles à nos besoins, sans cesser ni d'être spiritualiste, ni de professer la reconnaissance due aux premiers fondateurs de la science économique.

Un dernier passage du même auteur doit être cité, parce qu'il montre bien toute sa pensée. « Est-ce que les citoyens, » dit-il, ne sont pas les réels propriétaires du patrimoine qui » appartient à l'Etat? Les habitants de la commune ne sont- » ils pas, au fond, propriétaires des biens communaux (1)? »

Nous avons le regret de dire qu'il ne nous paraît pas possible de commettre d'erreur plus caractérisée et plus dangereuse. Non, certainement, les biens du domaine de l'Etat et ceux du domaine communal n'appartiennent, ni ne doivent appartenir, aux citoyens ou habitants. Il n'appartiennent, et ils ne doivent appartenir qu'à l'être moral , Etat ou commune , qui représente à la fois la génération présente et toute la série des générations futures. C'est à de pareilles et redoutables conséquences que conduit la négation des vérités admises jusqu'à nos jours par l'universalité des jurisconsultes. C'est là aussi qu'apparaît la haute raison juridique, sociale et politique, et l'incontestable équité de ce que l'auteur appelle dédaigneusement « le vieux dogme de la fiction juridique (2) », ou « les idées

(1) Van den Heuvel, loc. cit., page 53. — Après ces deux phrases , l'auteur développe sa proposition de la manière suivante : « On aura beau prétendre que le domaine de l'Etat et le domaine communal appartiennent tous deux à des personnes juridiques, insaisissables et invisibles, le bon sens finira toujours par revendiquer la propriété en faveur des membres de l'association, en faveur de ceux dont les contributions ont peut-être donné l'excédent qui a servi à l'achat du patrimoine, en faveur de ceux qui payeront de leur poche le déficit que pourrait représenter la comparaison de ce revenu avec le chiffre des Litpenses. Le Code lui-même semble adopter cette opinion, lorsqu'il dit, dans l'article 542 , que « les biens communaux sont ceux à la propriété ou au » produit desquels les habitants d'une ou plusieurs communes ont un droit » acquis o {loc. cit., page 54).

(2) M. Van don Heuvel, loc. cit., page 27.

» romaines », sans parler de ses comparaisons soit avec la bajiuette de Moïse, soit même avec le talisman de l'Arabe des Mille et une nuits. Si les citoyens ou habitants étaient propriétaires , comme le prétend l'auteur , des biens nationaux ou communaux, ils auraient le droit d'en demander le partage, car ils seraient copropriétaires de biens indivis. Or, « nul n'est tenu de rester dans l'indivision (art. 815 du Code civil) ». Il résulterait ainsi du faux principe, imprudemment avancé par l'auteur, que les citoyens auraient le droit d'exiger le partage, entre eux, des biens du domaine de l'Etat. La conséquence serait la spoliation des générations à venir, et l'anéantissement du domaine de l'Etat au profit de la seule génération présente. C'est en raison de la fiction légale , qui est la vérité juridique, historique et philosophique, que celte spoliation n'est pas possible. Les citoyens ou habitants n'ont aucun droit au partage, parce qu'ils ne sont pas propriétaires. Le domaine de l'Etat n'est pas une copropriété indivise. Il n'a qu'un propriétaire unique, la personne civile, l'Etat. Donc nul n'a droit d'en réclamer privativement sa part.

Telle est la raison d'être des lois de la France qui consacrent la personnalité civile de l'Etat, et la justification de cette personnalité en ce qui concerne le domaine de l'Etat. Cette idée, qu'elle soit romaine, française ou autre, ne porte-t-elle pas au suprême degré l'empreinte de l'esprit de justice et de bon sens? N'est-elle pas une des plus élevées qu'aient pu consacrer la raison humaine et la science du Droit?

Pourquoi méconnaître aussi les enseignements de l'histoire? En ce qui concerne les biens communaux, notamment, a-t-on oublié avec quelle sollicitude, jadis, de grands ministres comme Colbert ont dû protéger les communaux ? A-t-on oublié que deux lois de la Révolution française ont appliqué cette théorie inique et néfaste « des habitants propriétaires des biens » communaux » ?

Non , certes, ce n'est pas une idée nouvelle que celle que nous sommes obligé de réfuter. Elle n'est pas plus nouvelle que toutes celles qu'il est de mode aussi de produire , de nos jours, dans d'autres camps, et qui ne sont guère plus spoliatrices que celle-ci.

Dans les siècles passés, pour défendre les communaux, non

seulement contre les entreprises d'usurpateurs puissants, mais aussi contre l'action des habitants eux-mêmes , l'ancienne monarchie française avait édicté l'inaliénabilité des biens communaux, comme celle des biens du domaine de la couronne (édits de février 1554; d'avril 1667 ; ordonnance de 1669 sur les eaux et forêts; édit d'avril 1683).

Sans doute, l'état des communaux était si déplorable, que, dans les vingt-cinq dernières années de l'ancien régime, on vit un certain nombre d'édits chercher un moyen de les mettre en valeur, en permettant, dans quelques provinces, leur partage entre les habitants. Ces partages furent, les uns, des partages de jouissance, ce qui respectait le droit de la commune ; d'autres, des partages de' propriété, parfois ave une redevance ou sous certaines conditions, ne respectant que partiellement le droit de la commune: Ce ne fut toujours qu'une exception momentanée et locale dans l'ancien droit de la France.

Mais une des erreurs de la Révolution française , et de la Convention surtout, a consisté à proclamer, avant M, Van den Heuvel, les biens communaux propriété des habitants, et à appliquer les conséquences logiques, inévitables, d'un tel principe.

La loi du 14 août 1792 ordonna que les biens communaux, les bois exceptés , seraient partagés entre les habitaots « immédiatement après la récolte ». Heureusement que ce partage général et obligatoire de tous les biens communaux existants en France, constituait une opération plus facile à édicter qu'à réaliser.

Bien plus dangereuse fut la célèbre loi de la Convention du 10 juin 1793, sur les partages de biens communaux. Elle n'ordonne pas, comme la précédente. Au partage obligatoire, elle substitue le partage facultatif, sans distinction entre les biens incultes et les biens productifs, et sans compensation pour la commune, puisque ce sont les habitants qui sont propriétaires. Elle permet le partage des biens communaux , gratuit et par tête, entre habitants. En outre, comme si l'appât d'un aussi facile moyen de s'enrichir au détriment de la commune, de l'être moral, ne suffisait pas pour exciter à l'application de la théorie « des habitants propriétaires des communaux », la loi du 10 juin 1793 décidait (|ue, pour que le partage eût lieu, il suffisait qu'il fût voté par le tiers des habitants de tout sexe.

La Convention admottait ainsi les femmes à l'exercice dn droit de suffrage, afin de former plus facilement cette minorité armée du droit d'imposer le partage.

Voilà où mènent les faux [trincipes. Les passions et les appétits les mettent à profit. Les uns et les autres ne manquent jamais.

Cette loi a été tour à tour appelée une loi ultra-démocratique, une loi agraire, une loi spoliatrice. C'est à ce dernier titre que le député Baraillon . du département de la Creuse, a dénoncé cette loi du 10 juin 1793 à la tribune de la Convention ellemême, et obtenu la nomination d'une commission dont les travaux aboutirent, plus tard , sous le Directoire, à la loi du 21 prairial de l'an IV (9 juin 1796). Ces partages de biens communaux, sans compensation pour les générations suivantes, continuèrent encore jusqu'à la loi du 9 ventôse an XII (29 février 1804) et au décret du 9 brumaire an XIII (31 octobre 1804).

Tout le monde sait que c'est afin de justifier ces partages de biens communaux entre habitants, i|ue l'article l^*" de la même loi du 10 juin 1793 avait défini les biens communaux : < ceux » sur la propriété ou sur le produit desquels tous les habi- » tants d'une commune ou d'une section de commune ont des » droits acquis (1) ».

Tout le monde sait aussi que c'est là que fut copiée, par inadvertance, au moment même où le Gouvernement français mettait fin à ces partages désastreux de l'époque révolutionnaire, cette fausse définition des biens communaux de l'article 542 du Code civil, démentie par toutes les lois municipales de la France et par l'article 92 ^ 1 du Code forestier.

S'en prévaloir serait vouloir le retour aux prescriptions de la loi du 10 juin 1793 plus ou moins tempérées dans leur radicalisme. On peut même être assuré que les prétendants droit ne manqueraient pas.

Il faut donc reconnaître que les biens communaux appartiennent aux communes ou sections de communes, personnes civiles, et non à leurs habitants, et que les biens de l'Etat

(1) Notre Cours de Droit admmistralif, 6* édition, tome 2, page 563, n" 1410 et suivants; et notre Traité des partages de biens communaux et sectionnaires, page 34.

appartiennent à l'Etat, personne civile, et non aux citoyens. Or cela c'est « la fictijn légale ». Il faut choisir entre le droit de l'être moral ou le droit individuel au partage. Le dilemme est inévitable.

On ne peut pas y échapper par une possibilité de convention d'indivision. L'article 815 du Gode civil ne la permet que pour cinq ans. Il n'est pas possible de l'édicter à titre perpétuel. Un législateur ne peut à cet égard lier ses successeurs.

Il faut donc choisir entre les deux termes du dilemme.

Réfutation de la théorie du démembrement delà personnalité

civile de l'Etat au profit des divers services publics

dont l'ensemble constitue l'Etat.

Dans un ouvrage absolument étranger à l'esprit de parti et publié également dans ces dernières années (1), nous trouvons, sur la personnalité civile de l'Etat, une doctrine qui, pour être toute autre, ne nous paraît ni plus exacte, ni moins dangereuse. Elle attribue la personnalité civile à tous les départements ministériels, au domaine, au trésor public, à toutes les grandes administrations financières dites régies, etc. Elle consiste, suivant l'expression même des auteurs , à « démembrer » cette personnalité civile de l'EtfU, « au profit des divers services i> publics dont l'ensemble constitue l'Etat (2) ». Les auteurs disent encore que leur formule « tend à briser au profit des » divers services publics généraux, ce que l'on considérait » comme l'individualité unique de l'Etat au regard du droit » privé ». Les auteurs ne dissimulent pas que d'après cette manière de voir, la personnalité civile de l'Etat « disparaît ».

C'est le véritable résultat de cette doctrine. Elle ne fait pas « disparaître » la personnalité civile de l'Etat au profit des citoyens propriétaires prétendus du domaine de l'Etat, comme « la précédente, mais au profit des divers services publics dont » l'ensemble constitue l'Etat ».

(1) Traité de la comptabililé de fait, par MM. Marques di Braga et Camille Lyon (6 volumes, 1890-1892).

(2) Tome 2, n° 172, page 40.

Du reste, nous nous faisons encore un devoir de reproduire en entier, comme ci-dessus, la page même contenanL la doctrine que nous combattons (1) et que nous ne voulons pas uous exposer à affaiblir ou à dénaturer.

Cette manière de battre en brèche la personnalité civile de l'Etat, bien que très différente de la précédente par son but et par ses moyens, n'en arrive pas moins à un résultat identique : à savoir la disparition de cette personnalité civile de l'Etat, qui est cependant la prettiière de toutes. Inconsciemment cette théorie, si elle faisait fortune (ce que nous ne pouvons croire), viendrait frayer la voie à celle que nous venons d'écarter.

Ses auteurs la supposent « plus exacte et plus satisfaisante » pour l'esprit que la conception assez vague d'une personna- » lité civile qui serait unique dans son essence, mais multiple » dans ses manifestations extérieures ».

Nous verrons tout à l'heure ce qu'il convient de penser de « l'exactitude » de cette prétention de reporter de l'Etat à chaque département ministériel, au domaine, au trésor, à chaque grand service public, la personnalité civile, en l'émiettaat, sinon en la pulvérisant.

Voyons d'abord s'il est vrai de dire qu'elle est « plus satis- » faisante pour l'esprit » ?

Pourquoi qualifier de « conception vague » celle de la personnalité civile de l'Etat? Quoi de plus simple, de plus clair, de plus précis, de plus « satisfaisant pour l'esprit », même pour l'esprit des masses, que cette notion de l'Etat proprié-

(1) « Dire que l'Etat a la personnalité civile , c'est une constatation en quelque sorte banale; et pourtant, lorsqu'on entre dans l'examen intime et détaillé du fonctionnement des services publics généraux, on se convainc qu'une semblable formule, en raison même de son extrême simplicité, ne correspond pas exactement à la situation juridique qu'elle a la prétention de caractériser ; on constate, ensuite de cet examen, non point que cette personnalité affecte des formes diverses, mais, plus exactement, qu'elle disparaît ou qu'elle se démembre au profit des divers services publics dont l'ensemble constitue l'Etat. Cette formule, qui tend à briser, au profit des divers services publics généraux , ce que Von considérerait comme l'individualité unique de l'Etat au regard du droit privé, est, à nos yeux, à la fois plus exacte et plus satisfaisante pour l'esprit que la conception assez vague d'une personnalité civile qui serait unique dans son essence , mais multiple dans ses manifestations extérieures. Dans cet ordre d'idées, nous constatons, tout d'abord, l'existence d'une personnalité propre et distincte pour chacun des Départements ministériels, pour le Trésor, et pour le Domaine national [toc. cit., pages 40 et 41) ».

taire, possesseur, débiteur, créancier? Rien n'est plus facile à comprendre, comme rien n'est plus vrai.

Pourquoi dire que cette personnalité civile « unique dans » son essence serait multiple dans ses manifestations exté- » rieures » ? Il n'y a pas multiplicité dans les manifestations de la personnalité civile de l'Etat parce qu'il est représenté, dans la réalisation des actes de sa vie civile, par les divers ministres suivant la compétence de chacun d'eux. Les ministres ne sont que les représentants et les premiers agents de l'Etat, et n'opèrent qu'en son nom. Les « manifestations exté- » rieures » de la personnalité civile de l'Etat ne présentent donc rien de contraire au principe de son unité.

Ce n'est pas seuleinent à faire litière de l'unité de l'Etat considéré comme personne civile, que conduirait une pareille doctrine. Son unité politique et administrative n'échapperait même pas à l'arg'.iment, s'il était fondé. Les ministres ne sontils pas aussi les représentants politiques et administratifs de l'Etat fonctionnant comme puissance publique? Ne sont-ce pas eux aussi qui ont, à ce titre, l'action et la procuration d'action? Dira-t-on de l'Etat, puissance publique, que cette puissance « unique dans son essence, serait multiple dans ses » manifestations extérieures » , parce que les ministres sont également, comme en ce qui concerne la personnalité civile de l'Etat, les représentants et les premiers agents de l'Etat puissance publique?

Nos auteurs n'ont garde d'aller jusque-là. Ils y seraient obligés sous peine de manquer de logique, s'ils maintenaient leur point de départ. On voit que, sous une forme en apparence plus inofTensive, et dans leur pensée plus respectueuse de la notion et des droits de l'Etat, cette théorie, par d'autres voies, mènerait plus loin encore que la précédente.

Nous savons bien que nous n'avons pas à défendre contre MM. Marques di Braga et Camille Lyon, la notion de l'unité politique et administrative de l'Etat, synonyme d'unité nationale. Mais il convient de voir une application de cette unité, chère à nos cœurs de patriotes, dans l'unité de la personnalité civile de l'Etal.

On ne peut la « briser », la « démembrer », la faire « disparaître », sans attenter à l'unité de l'Etat.

Nos lois, du reste, n'autorisent pas un tel démembrement. C'est « l'Etat », et non les départements ministériels, dont on ne voit jamais l'indication dans nos codes, que nos articles 541, 560, 2121 et 2227 du Code civil qualifient de propriétaire, de possesseur, de créancier ou de débiteur. C'est encore « l'Etat » que traitent comme tel, les articles 83, 398, 481 du Code de procédure civile, et les articles 1 § 1 et ^ 6, 8 à 85, 89, 103, 111, 112 du Code forestier.

Les lois administratives que nous avons citées dans le § 1®' de ce chapitre et d'autres encore procèdent de la même manière. C'est la personnalité civile « de l'Etat » qu'elles consacrent, et non celle ni des déparlements ministériels, « ni des » divers services publics dont l'ensemble constitue l'Etat ».

Il n'exisie pas « de patrimoine propre à chaque département » ministériel ». Il n'y a que des biens du domaine de l'Etat affectés à divers services publics de l'Elat,

Cette théorie n'est donc pas plus « exacte » qu'elle n'est « satisfaisante pour l'esprit ».

Serait-il vrai qu'elle aurait pour elle la jurisprudence soit de l'autorité judiciaire, soit du Conseil d'Etal? Il n'en est rien.

Le jugement du Tribunal de la Seine du 24 novembre 1886, confirmé par arrêt de la Cour de Paris du l"' mars 1889 {Ministre de la guerre c. Comtesse de Mora), cité par les auteurs (1), ne contient aucune disposition permettant de l'invoquer à l'appui de leur thèse. On y voit seulement qu'il est fait droit à une demande en délivrance formée par le minisire de la guerre en ce qui concerne un legs de 200,000 francs fait par la baronne Aymard au 62""" régiment d'infanterie de ligne dont son mari avait été colonel. Cette décision ne suppose pas plus une personnalité civile chez le ministre de la guerre que dans chacun de nos régiments. Le ministre de la guerre représente l'Etat pour tous les services de l'armée de terre; c'est à ce titre qu'il obtient la délivrance du legs avec emploi conforme aux prescriptions du testament.

Telle n'est point non plus la jurisprudence du Conseil d'Etat. Le seul ac!e également cité dans ce sens prouve mên-.e le contraire. Il s'agit d'une délibération du Conseil d'Etat du 6 dé-

(1) Loc, cit., page 42.

cembre 1884 (1) sur un projet de décret relatif à un «r legs Larmée ». Le projet de décret cité dispose que « les ministres » de la guerre, de la marine et des colonies sont autorisés à » accepter, au nom de VEtat, chacun en ce qui le concerne, » le legs particulier fait aux armées de terre et de mer par le » sieur L... » Le texte ajoute que « les rentes provenant de » cette libéralité seront immatriculées au nom de VEtat (dépar- » ments de la guerre, de la marine et des colonies), avec » mention sur l'inscription de la destination des arrérages ». Ces mots « au nom de l'Etat » , deux fois répétés dans cet article 1" du projet de décret du 6 décembre 1884, cité par les auteurs, ne leur permet pas d'invoquer la jurisprudence du Conseil d'Etat à l'appui de leur thèse. Elle y trouve sa condamnation.

Il en est de même du décret du 30 juin 1876, cité à un autre point de vue par les mêmes auteurs (2) et autorisant l'acceptation « par l'Etal » du legs Vacassy.

Cette jurisprudence, loin de consacrer le démembrement de la personnalité civile de l'Etat au profit des divers départements ministériels et des services publics qui les composent, est parfaitement respectueuse de l'unité de la personnalité civile de l'Etat.

C'est aussi la jurisprudence pratique du Conseil d'Etat qui a consacré maintes fois ce principe que <i lorsqu'une libéralité » est faite au profit d'un service public de TElat qui n'a pas » de personnalité civile, elle est considérée comme faite à » l'Etat et doit être acceptée par le ministre dans le départe- » ment duquel rentre ce service, au nom de l'Etat, et pour le » compte de ce service (3) ».

A la suite de cette formule très judicieuse, ces Notes de jurisprudence (page 179) indiquent de nombreuses délibérations du Conseil d'Etat, de 1880 à 1892, portant qu'il y a lieu de faire accepter, au nom de l'Etat, par les ministres compétents les libéralités faites en faveur des Cours d'appel, de l'Ecole des

(1) Loc. cit., page 41.

(2) Loc. cit., page 17.

(3) Notes de Jurisprudencp {section de Vlntérieur, des Cultes, de l'Instruction publique et des Deaux-Arls au Conseil d'Etat, 1879-1802), recueillies et classées par MM. Bienvenu Martin et autres, page 178.

Beaux-Arts, de la Bibliothèque nationale, des Musées nationaux, de l'Ecole française de Rome, de la caisse des pompiers de Paris, etc.

Toutes ces délibérations du Conseil d'Etat sont rassurantes au point de vue de cette menace de démembrement que, d'ailleurs, nulle jurisprudence (et encore moins une mention incomplète dans une inscription de rente) n'aurait le pouvoir de réaliser contre le principe d'unité inscrit dans la loi.

Du reste, il est un principe fondamental applicable, sans distinction, à toutes les personnes civiles. Elles doivent justifier du titre légal de leur personnalité. Diverrs services publics communaux , départementaux et nationaux sont effectivement investis d'une personnalité civile distincte de celle de la commune, du dt^partement ou de l'Etiit. Ce sont eux qui forment cette très nombreuse catégorie de personnes civiles que nos codes et nos lois non codifiées ap{ye!lent les établissements publics. Mais lorsqu'un service public communal, départemental ou national prétend à cette personnalité civile distincte, il faut qu'il eu justifie.

Telle est la jurisprudence du Conseil d'Etat. '

Dans les Notes de Jurisprudence déjà citées, nous trouvons (page 221) la confirmation du principe que nous venons de poser, formulée dans les fermes suivants :

« Un asile public d'aliénés ne peut être autorisé à contracter » un emprunt que s'il justifie d'une personnalité distincte de » celle du département. — Note, 18 avril 1888, Asile de Saint- » Pierre à Marseille. »

Avant de croire au démembrement de la personnalité civile de l'Etat, il convient d'attendre l'emprunt qu'un ministre ou une régie financière serait autorisé à faire en son nom propre et non pas au nom de l'Etat, « après avoir justifié d'une per- » sonnalité distincte de celle de l'Etat ».

L'autorité judiciaire ne procède pas autrement, lorsqu'elle annule les libéralités faites à des collectivités qui ne justifient pas d'un acte de la puissance publique, loi ou décret, leur conférant la personnalité civile.

Loin de favoriser la théorie du démembrement de la personnalité civile de l'Etat, la jurisprudence administrative et judiciaire se montre, au contraire, la gardienne vigilante de son unité.

Il ne faut pas confondre avec la grave question de principe que nous venons d'examiner, celle de savoir si tels ou tels services spéciaux de l'Etat sont dotés ou non d'une personnalité civile distincte de celle de l'Etat.

Ce sont des questions fort différentes.

Tout à l'heure il s'agissait, coccme l'ont écrit eux-mêmes les deux auteurs avec lesquels nous avons eu le regret d'être en désaccord, « du fonctionnement des services publics généraux », dont les départements ministériels forment les plus larges divisions. Il ne s'agit ici que de services spéciaux.

Tout à l'heure, il s'agissait d'une opinion nouvelle et que nous croyons isolée; il s'agit ici de controverses déjà anciennes et divisant les auteurs.

Enfin, la thèse que nous venons de réfuter « brise » et fait « disparaître » la personnalité civile de l'Etat; les controverses dont nous parlons maintenant, ne portent atleinle ni au principe de la personnalité civile de TEtat ni à son unité, par ce qu'il ne s'agit que de services spéciaux.

Telle est, notamment, la question de savoir si la Caisse des dépôts et consignations constitue un établissement public ayant une personnalité civile distincte de celle de l'Etat. M. Aucoc estime qu'il en est ainsi (1). Nous nous sommes prononcé dans le sens opposé (2) pour divers motifs, parmi lesquels celui-ci : dans chaque loi du budget, les bénéfices nets des opérations de la Caisse des dépôts et consignations figurent parmi les produits divers du budget. Des dons et legs faits à la Caisse ne profitent donc qu'à l'Etat, en augmentant ainsi le montant de ses excédents de recette versés aux produits divers du budget. Elle n'est, suivant nous, qu'une caisse de l'Etat, l'Etat luimême, l'Etat dépositaire, comme le Trésor est l'Etat créancier et débiteur d'autres dettes que celles des dépôts et consignations.

La même controverse s'est produite en ce qui concerne la Caisse d'amortissement, avant que la loi du IG janvier 1871

(1) Conférences sur l'Administration et le Droit administratif , 3' édition, tome 1 , n" 207, page 361 et note.

(2) Notre Cours de Droit udministratif, G" édition, tome 2, n" 1097 et 1098, page 261.

n'ait suspendu son fonctionnement. Nous avons à la fois (1) cité deux arrêts de Cour d'appel qui l'ont qualifiée d'établissement public, et dit pourquoi nous pensons, au contraire, que cette caisse, administrée par le même directeur général que la Caisse des dépôts et consignations , soumise au contrôle de la même commission législative, n'est encore qu'une caisse de l'Etat rattachée à son budget, alimentée avec ses ressources, chargée du service de la dette publique, c'est-à-dire de la dette de l'Etat.

Mêmes contestations se sont produites en ce qui concerne la Caisse des Invalides de la marine, la Caisse des prises et la Caisse des gens de mer, formant l'Etablissement des Invalides de la marine. Leur administration est centralisée au Ministère de la marine, sous l'autorité du ministre de la marine, entre les mains d'un commissaire général directeur et d'un trésorier général de l'Etablissement des Invalides de la marine. Nous ne croyons pas que ces caisses aient plus que celle des Invalides de la guerre une personnalité civile distincte de celle de l'Etat.

Il suffit de citer ces exemples, bien qu'il y en ait d'autres. Il va sans dire que les auteurs du Traité de la comptabilité de fait affirment toutes ces personnalités civiles comme étant distinctes de celle de l'Etat. Nous ne sommes pas moins logique en n'y voyant, au contraire, que la grande personnalité civile de l'Etat.

DU RÉGIME LÉGAL DE LA PERSONNALITÉ CIVILE DE l'ÉTAT.

Nous ne croyons pas qu'il ait été fait d'étude d'ensemble sur ce sujet, bien que chaque auteur, comme nous-même, ait pu s'expliquer sur des points particuliers de ce régime.

11 s'agit de savoir à quels principes est soumise la réalisation des actes de la vie civile de l'Etat.

Il s'agit aussi de savoir si le législateur a jamais entendu comprendre l'Etat parmi les établissements publics, sous prétexte de le considérer comme le premier de tous, et s'il a voulu

(1) Cours de Droit administratif, tome 2, n"' 1563 à 1570, pages 729 à 731.

lui appliquer les dispositions qu'il n'a édictées que pour les établissements publics, ou mên:ie les établissements d'utilité publique, sans mention expresse de l'Etat.

11 s'agit enfin tout particulièrement de savoir si les règles de l'autorisation gouvernementale ou administrative, pour l'accomplissement des actes de sa vie civile et, entre autres, pour l'acceptation des dons et legs qui lui sont faits, sont applicables à l'Etat, comme le pensent quelques auteurs parmi les plus récents (1).

Sans nous laisser entraîner à traiter ici de la définition, des ressemblances et des différences qui existent entre les établissements publics et les simples établissements d'utilité publi(jue, nous devons rappeler un principe certain, constitutif, de l'une des différences fondamentales existantes entre ces deux catégories d'établissements.

En principe, les établissements publics sont soumis, soit pour ester en justice, soit pour la réalisation des autres actes de leur vie civile, à la nécessité d'une autorisation administrative ou gouvernementale, à moins d'un texte qui les en dispense.

En principe, au contraire, les établissements d'utilité publique ne sont soumis à aucune autorisation, soit pour plaider, soit pour les autres actes de leur vie civile, à moins d'un texte qui les y soumette. C'est ce que font les articles 910 et 937 du Gode civil pour l'acceptation des dons et legs, et les dispositions spéciales à certains établissements d'utilité publique, telles que l'article 4 de la loi du 24 juillet 1825, relative aux congrégations religieuses de femmes; c'est ce qui résulte aussi des prescriptions particulières écrites dans les statuts d'autres établissements d'utilité publique.

Ni l'un, ni l'autre de ces principes contraires n'est applicable à l'Etat. Il en est ainsi, parce que l'Etat n'est ni un établissement public, ni un établi^suaient d'utilité publique. Il cons-

(H « Les personnes morales soumises, en exécution de l'article 910 du Code » civil, de la loi du 2 janvier 1817, et de l'article l" de l'ordonnance du M 2 avril 1817, à la nécessité de l'autorisation gouvernementale ou administra- » tive pour l'acceptation de dons ou legs, sont : 1° L'Etat; 2° ... {Code des lois politiques et administratives de Dalloz, tome 2, page 1247; Dons et legs, n» 2). »

litue une personne civile « à part » , soumise à ses règles propres , qui ne sont ni celles des établissements publics , ni celles des établissements d'utilité publique, malgré les rapports que son régime légal peut présenter, tantôt avec celui des uns, tantôt avec celui des autres.

Le principe, au point de vue de l'autorisation, en ce qui concerne l'Etat, est un principe entièrement propre à l'Etat. Il est approprié à la situation légale de cette personnalité civile , qui émerge au-dessus de toutes les autres. En fait d'autorisations, l'Etat n'est obligé de compter qu'avec le principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs législatif et exécutif. C'est en cela qu'une a place à part » lui appartient entre toutes les personnes civiles, lorsqu'on le considère au point de vue de son régime.

L'Etat est soumis, pour l'accomplissement de certains actes de sa vie civile, à la nécessité d'une autorisation législative.

Ses autres actes ne sont soumis à la nécessité d'aucune autorisation ; aucun texte ne lui applique l'autorisation administrative ou gouvernementale.

Tel est, suivant nous, le principe du régime légal de la personnalité civile de l'Etat.

Il nous reste à justifier des diverses parties du tableau juridique que nous venons d'esquisser. C'est ce que nous allons faire dans les trois paragraphes suivants.

Nous traiterons, dans le § 1^^, de l'autorisation législative exigée pour la réalisation de divers actes de la vie civile de l'Etat.

Dans le § 2, nous établirons l'absence de toute autorisation obligatoire en ce qui concerne les autres actes de la vie civile de l'Etat. Nous y montrerons que le principe légal est la nonapplication des règles de l'autorisation administrative ou gouvernementale, en ce qui concerne les actes de la vie civile de l'Etat non soumis à la nécessité d'une autorisation législative.

Nous montrerons aussi dans ce paragraphe que l'Etat a une capacité juridique beaucoup plus étendue que celle des autres personnes civiles, sans échapper pour cela au principe de toute personnalité civile basée sur la fonction dévolue par la loi.

EnfiD , dans le ^' 3, qui contiendra le complément du précédent et la suite de la justification du principe posé, nous dé-

montrerons que le législateur n'a jamais compris l'Etat dans celles de ses prescriptions applicables aux établissements publics ou aux établissements d'utilité publique.

De rautorisation législative exigée pour la réalisation de certains actes de la vie civile de l'Etat.

Le principe de la séparation des pouvoirs domine toutes les parties de notre droit national. Le présent paragraphe ne donne que quelques pages de la monographie de ce principe fondamental de notre droit constitutionnel. Elles concernent un point de ses rapports multiples et directs avec le droit administratif.

L'un des attributs du pouvoir législatif consiste en effet dans le droit qui lui appartient d'autoriser l'accomplissement de certains actes de la vie civile de l'Etat. Ces actes sont accomplis par les divers organes du pouvoir exécutif. Ils sont soumis au contrôle du pouvoir législatif, sans l'autorisation duquel le pouvoir executif, en ce qui concerne ces actes, est frappé d'impuissance. C'est un cas non douteux de prédominance du pouvoir législatif sur le pouvoir exécutif.

La puissance législative est , en ce point , la gardienne de la fortune publique.

L'acte le plus grave de la vie civile d'un Etat , comme de toute autre personne niorale et des particuliers, est l'emprunt, qui ne résout les difficultés du présent qu'en grevant l'avenir. Nul emprunt de l'Etat ne peut être contracté par le gouvernement qu'en vertu d'une loi.

C'est une conséquence du principe du vole législatif des dépenses et des recettes ; il faudra que le budget voté par le Parlement assure les ressources nécessaires au payement des arrérages des rentes émises par l'Etat en échange du montant de chaque emprunt.

Les articles 196 et 197 du décret du 31 mai 1862 sur la comptabilité publique, consacrent cette règle d'autorisation législative, en ce qui concerne la dette consolidée (1).

(1) « Aucune inscription , pour création de rentes , ne peut avoir lieu qu'en

L'emprunt n'est pas le seul acte de la vie civile de l'Etat soumis à la nécessité d'une autorisai ion législative. L'article 8 de la loi domaniale des 22 novembre- 1" décembre 1790 a posé le principe général, que les biens du domaine de l'Etat ne peuvent être aliénés qu'en vertu d'une loi.

C'est une autre branche de la fortune publique qui est ainsi commise à la garde du pouvoir législatif.

Les modes d'aliénation du domaine privé de l'Etat sont au nombre de trois, l'échange, la concession et la vente.

Des lois nombreuses ont dérogé à la rigueur du principe posé par l'article 8 de la loi-domaniale de l'Assemblée constituante. Cependant, l'exigence d'une loi d'autorisation est maintenue en principe pour chacun des trois modes d'aliénation, sauf les exceptions qui y ont été formellement apportées.

En ce qui concerne l'échange, le principe est demeuré presque sans atteinte. Aux termes de l'article 18 de la loi domaniale de 1790, l'acte d'échange intervenu entre l'Etat et des parliculiers ou d'autres personnes civiles, ne peut produire d'effet qu'autant que les clauses en ont été approuvées par une loi.

Une loi est nécessaire pour la concession de biens domaniaux, comme pour l'échange. Mais il existe certaines dépendances du domaine de l'Etat pour lesquelles le législateur a délégué au gouvernement le droit de faire des concessions de biens, à titre gratuit ou à titre onéreux, sans qu'une loi spéciale doive ex post facto autoriser chaque concession. Tel est notamment l'article 41 de la loi du 16 septembre 1807, relatif aux lais, relais de mer, et droits d'endiguement.

En ce qui concerne la vente, nous avons établi ailleurs (1) que, jusqu'à la loi du 1" juin 1864 qui règle le mode d'aliénation des immeubles domaniaux, le principe de l'autorisation législative, posé dans l'article 8 de la loi domaniale de 1790, n'a pour ainsi dire jamais été appliqué autrement que par voie de

vertu d'uae loi (art. 196). — Le grand livre de la dette publique consolidée est le titre fondamental de toutes les rentes inscrites au profit des créanciers de l'Etat (art. 197). »

(1) Notre Cours de Droit administralif , tome 2, n"' 1041 à 1045, pages 213 à 217; et notre Traité des ventes domaniales.

délégations écrites dans des lois successives. Telles sont s[)éciale.ment, au commencenaent du XIX^ siècle, les lois du 15 floréal an X (5 mai 1802) relalive à la vente des biens ruraux de l'Etat, et du 16 floréal an X (6 mai 1802) relative à la vente des biens urbains de l'Etat. Nous avons même donné le tableau indicatif des ventes de domaines faites, en exécution de ces deux lois, de 1814 à 1861, et dont le prix de vente total s'est élevé à plus de 109 millions.

Mais la loi du 1" juin 1864, retirant en partie les délégations législatives antérieures, est revenue au principe général de l'article 8 de la loi domaniale de 1790, pour les immeubles d'une valeur estimative supérieure à un million de francs. Dans cette mesure, le principe de l'autorisation par une loi est formellement maintenu et confirmé. Le § 2 de l'article i^*" de la loi du 1" juin 1864 dispose que « l'immeuble ({ui, en totalité, est » d'une valeur estimative supérieure à un million, ne pourra » être aliéné, même partiellement ou par lots, qu'en vertu » d'une loi ».

Ce n'est pas tout encore; il y a certains immeubles domaniaux, dont la valeur estimative n'est pas supérieure à un million de francs et qui ne peuvent être vendus qu'en vertu d'une loi. Le S 1 de l'article l"" de la loi du 1" juin 1864 maintient en effet les règles relatives aux immeubles domaniaux « dont M l'aliénation est régie par des lois spéciales ».

Le principal exemple d'application de celte réserve de la loi de 1864 concerne les bois et forêts de l'Etat. Cette partie considérable du domaine piivé de l'Etat, restée inaliénable et imprescriptible en vertu de l'article 12 de la loi du 22 novembrel®"" décembre 1790, a cessé de l'être depuis la loi de finances du 25 mars 1817 qui a prononcé l'affectation de tous les bois de l'Etat à la caisse d'amortissement. Nous avons cité (1) les arrêts de la Cour de cassation qui ont consacré ces divers points de droit. Or la loi de 1817, à laquelle se réfère, en ce qui concerne les bois et forêts de l'Etat, la réserve de la loi de 1864, après avoir dit que « tous les bois de l'Etat sont affectés à la » Caisse d'amortissement (art. 143) », ajoute que « la Caisse

(1) Notre Cours de Droit administratif, tome 2, n° 1023, page 197; et notre Traité des ventes domaniales {de la vente des forêts domaniales), p. 88 à 116.

» d'amortissement ne pourra aliéner les bois affectés à sa dota- » tioD qu'en vertu d'une loi (art. 145) ».

La loi du il juillet 1866 sur l'amortissement avait ajouté à la dotation de cette caisse « le produit des coupes extraordi- » naires et aliénations de forêts qui pourront être autorisées » par des lois (art. 3) ». Celait le même principe. Celte loi de 1866 a été abrogée par la loi de finances du 16 septembre 1871 (art. 22). Mais comme elle n'avait fait que confirmer la loi de 1817, la situation n'est pas modifiée par son abrogation.

Voilà donc de nombreux actes de la vie civile de l'Etat, qui sont soumis, par des dispositions formelles, à la nécessité d'une autorisation du pouvoir législatif (1). Nous avons dit que ces dis[)Ositions sont très rationnelles. Nous allons voir s'il en serait de même de dispositions qui soumettraient l'Etat à une autorisation administrative ou gouvernementale.

Absence d'autorisation administrative ou gouvernementale

en ce qui concerne les actes de la vie civile de l'Etat

non soumis à l'autorisation législative;

Etendue de la capacité juridique de l'Etat.

Le système très judicieux qui résulte de l'ensemble des textes relatifs au régime légal de la personnalité civile de l'Etat, se résout dans la proposition suivante : Ou les actes de la vie civile de l'Etat sont soumis à la nécessité d'une autorisation donnée par le pouvoir législatif, ou ils ne sont soumis à aucune autorisation.

Cette double règle est absolument logique. Nous l'avons établi en ce qui concerne la première. La seconde nous paraît être l'évidence même.

Ce sont les organes du pouvoir exécutif qui accomplissent, au nom de l'Etat, les actes de sa vie civile, c'est-à-dire les actes

(1) Un grand nombre de textes de nos lois de finances dérivent de ce principe de l'autorisation législative seule applicable aux actes de la vie civile de l'Etat. Nous ne citons qu'à titre d'exemple l'article 68 de la loi du 29 avril 1893, portant fixation du budget général de l'exercice 1893.

par lesquels se manifeste sa personnalité civile. Autant il est rationnel, lorsqu'ils peuvent compromeltro la fortune publique, de soumettre ces actes à l'autorisation de l'autre pouvoir, du pouvoir législatif; autant il serait peu logique d'exiger pour l'accomplissement des autres une autorisation du pouvoir exécutif lui-même.

Les ministres sont en effet les agents de ce pouvoir ; le chef de l'Etat n'agit que sous le contre-seing et la responsabilité des ministres; le Conseil d'Etat, au point de vue de ses attributions d'administration pure, procédant comme grand conseil d'administration, est l'auxiliaire, sans pouvoir propre, de la puissance executive, dans la sphère de la délibération. Donc, exiger l'autorisation administrative ou gouvernementale pour l'accoraplisseraent d'un acte de la vie civile de l'Etat, aurait été, de la part du législateur, imposer au gouvernement l'obligation d'autoriser lui-même l'accomplissement de ses propres actes.

Pour les personnes qui (au lieu de voir comme nous, dans les actes d'autorisation, une mesure de défense des intérêts généraux du pays en lutte avec des intérêts locaux, sans aucune pensée de minorité ni de tutelle), veulent voir dans l'autorisation un acte de soi-disant tutelle, le gouvernement, en pareil cas, serait son propre tuteur. Le mineur serait l'Etat lui-même. La tutelle serait exercée sur lui-même par ceux-là même qui le représentent soit dans la sphère de l'action, soit dans celle de la délibération.

Pour admettre l'assujettissement des actes de la vie civile de l'Etat à une prescription aussi peu rationnelle, il faudrait que les textes fussent impératifs à cet égard. On ne peut suppléer à leur silence.

Or, leur silence est absolu. Il équivaut à la dispense de toute autorisation en ce qui concerne les actes de la vie civile de l'Etat non soumis à la nécessité d'une autorisation législative.

Passons en revue les actes de la vie civile de l'Etat pour lesquels un texte général ou spécial n'impose pas l'autorisation législative.

L'Etat est-il soumis à l'autorisation administrative pour exercer ses actions en justice tant en demandant qu'en défendant?

Où est le tf'xte qui l'exige? devra-t-il demander cette autorisation au Conseil de préfecture, comme les communes et les

établissements publics? Gomme ce sont les ministres qui décident qu'il y a lien d'exercer l'action de l'Etat, ce serait une exigence étrangf». S'adressera-t-on directement au Conseil d'Etal? Nous avons dit ci-dessus pourquoi il n'y avait pas lieu de le prescrire. Oîi est le lexte qui l'a fait?

L'article 1032 du Code de procédure civile, s'abstient soigneusemen! de nommer l'Etat, et dispose que « les com- » munes et les établissements publics seront tenus, pour former » une deuiande en justice, de se conformer aux bis adminis- » tratives ». Ajoutons que les communes et les établissements publics sont, en effet, l'objet de noujbreuses dis[jositions de lois administratives qui leur imposent l'autorisation du Conseil de préfecture ou du Conseil d'Etat pour plaider; tandis qu'il n'en existe pas pour l'Etat.

Il suffit de se reporter au Premier supplément relatif « aux autorisations de plaider », dans chacun des volumes du Recueil des arrêts du Conseil d'Etat (1), pour constater que l'Etat, par la raison que nous venons de donner, n'y figure jamais.

Du Gode de procédure nous passons au Gode civil. L'Etat y est aussi très fréquemment nommé. Il ne l'est jamais dans les articles qui imposent aux établissements publics, et exceptionnellement aux établissements d'utilité publique, une autorisation gouvernementale.

L'article 2045 § 3 du Gode civil dispose que « les communes » et les établissements publics ne peuvent transiger qu'avec » l'autorisation expresse du gouvernement ». Le décret-loi du 25 mars 1852 a modifié partiellement ce texte, par voie de déconcentration, en transférant au préfet ce droit d'autorisation en ce qui concerne les communes et les établissements publics communaux. Cette modification n'exerce aucune influence sur la question qui nous occupe.

Il s'agit de savoir si cet article 2045 est applicable à l'Etat. Pour le prétendre, il faudrait soutenir cette thèse inadmissible que, dans un texte où le législateur a pris le soin de nommer les communes en même temps que les établissements publics, il aurait jugé à propos de mettre l'Etat lui-même au nombre de ces établissements.. La mention des communes

(1) Collection continuée par MM. Panhard, Gérard et Quentin.

dans cette disposition fait obstacle à une semblable supposition.

Il est certain, en outre, que l'Etat n'est pas plus un établissement public qu'un établissement d'utilité publique. Cette vérité résulte de la définition même de ces établissements, telle que nous l'avons donnée (1), et que la jurisprudence de la Cour de cassation Ta consacrée (2).

Les établissements d'utilité publique sont des établissements « dont l'existence présente un caractère d'utilité générale et » publique qui a été reconnu dans les conditions déterminées * par la loi. » Serait-il rationnel de comprendre parmi ces établissements, l'Etat qui opère cette reconnaissance et leur confère cette personnalité?

Les établissements publics, avons-nous dit, cl la Cour de cassation égaleuient, «.font, en outre, partie de l'organisation » administrative ou judiciaire du pays, ou se rattachent à cer- » taines parties de cette organisation de la façon la plus in- » lime ». Ils représentent ainsi d'importants services publics, c'est-à-dire des parties intégrantes de l'Etat. Serait-il rationnel que TElat lui-même fut mis au nombre du ces établissements et par conséquent- dus parties intégranles de lui-même ?

Notre savant collègue M. André Weiss (3j soutient, comme nous l'avons fait nous-raême (4), qu' « un Etat étranger n'est » ni un é!abiisseme;il public, ni un établissement d'nlililé pu- » bli(iue, selon l'article 910 du Code civil. » Il en est donc de même lie TElat français; et ce qui est vrai de l'article 910 du Gode civil l'est également de toutes les dispositions écrites pour ces établissements sans mention de l'Etat.

Nous disons en outre, pour l'article 2045 § 3 du Gode civil, ce que nous avons dit de l'article 1032 du Gode de procédure civile. L'autorisation administrative ou gouvernementale n'est

(1) Notre Cours de Droit administratif, 1" édition, 1861, n° 454, page 443; 6« édition, 1881, tome '2, n° 1333, page 473.

(2) Ch. req., 28 octobre 1885, Cazenlre C, Enregistrement ; Ch. civile, l»' décembre 18ô6, Cump. française du canal des Alpines, C. Associatiuns syndicales des vidanges d'Arles.

(3) Pandectes françaises, 1893, 1, 18.

(4) Notre étude intitulée De la personnalité civile en France du Saint-Siège et des autres puissances étrangères, p. 17 et suiv.

- 3fi —

imposée ni aux transactions, ni aux actions en justice de l'Etat, parce qu'en réalité ce serait lui imposer l'obligation de soumettre ses propres actes à sa propre autorisation.

Il en est de même de tous les actes de la vie civile de l'Etat non soumis à une autorisation législative, et, en particulier, de l'acceplaiion des dons et legs faits à l'Etat. A cet égard, les articles 910 l't 937 du Code civil font comme les articles 2045 § 3 du Code civil, et 1032 du Code de procédure. La seule différence entre eux est que les articles 910 et 937 sont également applicables aux établissements publics et aux établissements d'utilité publique (pi'ds nomment, tandis que les articles 2045 § 3 G. civ., et 1032 G. pr. civ. ne sont pas applicables à cette seconde catégorie d'établissements. Au regard de l'Etat, la situation est la même. Il n'est nommé dans aucun de ces quatre articles, tous relatifs à l'autorisation administrative ou gouvernementale exigée pour d'autres personnes civiles. Nous considérons, sans doute, que la nécessité de l'autorisation par l'Etat forme le droit commun en matière d'acceptation de dons et legs aux personnes civiles, mais ce droit commun suppose des bénéficiaires autres que l'Etat lui-même.

Nous n'ignorons point qu'en ce qui concerne les dons et legs faits à l'Etat, il existe une pratique contraire. Nous avons cité nous-même, dans la première partie de ce travail (§ 4), trois décrets rendus en Conseil d'Etal en 1876, 1884, 1885, qui ont autorisé les ministres de l'Intérieur, de la Marine, de la Guerre, à accepter, au nom de l'Etat, les legs Vacassy, Larmée, Aymard. Il y en a bien d'autres. Les articles 910 et 937 du Gode civil y sont visés. Nous nous bornons à citer encore le décret du 5 décembre 1879 autorisant le ministre de la guerre à accepter, au nom de l'Etat, un legs de 20,000 francs de rente fait à l'armée par le maréchal Baraguey d'Hilliers, pour être répartis chaque année, dans les conditions fixées par le testament, entre des officiers, sous-officiers ou soldats blessés ou nécessiteux.

Cette pratique est constante.

Elle ne modifie point notre manière de voir, qui, d'ailleurs, se concilie avec elle. Nous ne disons pas, en effet, qu'elle constitue une violation de la loi. Nous disons seulement qu'elle n'est pas imposée par la loi, qu'elle est parfaitement volontaire de la part du gouvernement, sans aucun caractère obligatoire.

Le président de la République et les ministres peuvent toujours, en effet, en -toute matière administrative, recourir aux lumières du conseil d'Etat, sans être obligés de suivre ses avis. L'article 8 de la loi du 24 mai 1872 sur le Conseil d'Etat dispose, en effet, que « le Conseil d'Etat donne son avis...; 3° sur

> les projets de décret, et, en jj;énéral, sur toutes les questions » qui lui sont soumises par le président de la République et

> par les ministres ». La pratique dont nous parlons, consistant à faire intervenir le Conseil d'Etat dans les questions d'acceptations de dons et legs faits à l'Etat, est donc parfaitement légale. Nous ajoutons que , si elle n'est jamais contraire au droit, elle est, de plus, très souvent un acte de sagesse, en raison des difficultés de fait et de droit que certaines affaires de cette nature peuvent présenter, et afin de mieux éviter les acceptations de libéralités qui pourraient contenir des clauses contraires aux lois. Parfois, il peut y avoir aussi des questions de compétence à résoudre sur le point de savoir par quel ministre une libéralité doit être acceptée au nom de l'Etat. On comprend donc parfaitement que la pratique constatée se soit introduite et maintenue.

Nous disons seulement qu'elle n'est pas imposée par la loi, et que les articles 910 et 937 du Gode civil ne sont pas obligatoirement applicables à l'Etat. Rien ne s'oppose à ce qu'ils soient visés en raison de l'analogie.

Il en est ainsi , tant au |)oint de vue de l'avis du Conseil d'Etat, que de l'intervention d'un décret. Dans son ensemble, la pratique suivie, si prudente et sage qu'elle soit, est entièrement volontaire. Si les ministres s'en écartaienl, il n'y aurait ni violation de la loi, ni excès de pouvoir, en admettant que ce recours fût recevable d'après la jurisprudence même du Conseil d'Etat au contentieux (C. d'Et. 4 août 1882, héritiers Dougier).

Nous en avons donné les raisons en montrant l'enchaînement de ces dispositions législalives des articles 910, 937, 2045 ,^ 3 du Code civil, et 1032 du Code de [jroeédurc, faisant antithèse aux textes cités dans le § l^"", qui imposent au contraire, en termes si formels, à d'autres actes de la vie civile de l'Etat, la nécessité d'une autorisation législative.

L'ordonnance royale du 2 avril 1817, rendue à la fois pour l'exécution de l'article 910 du Gode civil et pour celle de la loi

du 2 janvier 1817, en ne comprenant ni TElat, ni ses représentants, dans les énumérations de ses articles 1 et 3 , confirme notn; manière de voir. Quant à la loi du 2 janvier 1817, elle est absolument inapplicable à l'Etat.

La solution que nous donnons ici sur cette question de l'absence d'autorisation gouvernementale obligatoire pour l'acceptation par l'Etat des dons et legs dont il est le bénéficiaire, est distincte de celle que comporte la question de savoir quelle est l'étendue de la capacité .d'acquérir à titre gratuit appartenant à l'Etat.

Nous avons dit, d'une manière générale, que la capacité juridique de l'Etat était plus étendue que celle de toutes les autres personnes civiles.

Cela ne veut pas dire que cette capacité de l'Etat soit égale à celle des personnes physiques.

Cela ne veut pas dire non plus que l'Etat échappe au principe fondamental, en vertu duquel la personnalité civile n'existe qu'en vue et dans la mesure des fonctions dont est chargé l'organisme investi de cette personnalité. On sait que c'est ce principe que l'on est convenu d'appeler d'un nom plus commode qu'exact, la règle de la spécialité.

Nous n'avons pas à nous étendre ici sur le principe, les conséquences, et les applications diverses de cette règle applicable à toutes les personnes civiles.

Nous ne voulons pas dire que l'Etat y échappe, en constatant que sa capacité juridique est plus étendue que celle de toutes les autres personnes civiles. Nous di.sons seulement que la personnalité civile ayant toujours pour raison d'être "et pour limite la destination et la fonction, il en résulte que la destination et la fonction do l'Etal, sur son propre territoire, étant infiniment plus larges que celles de toute autre personne civile, sa capacité juridique est infiniment plus étendue.

L'Etat ayant pour fonction de pourvoir à un très grand nombre de services, présentant entre eux une extrême variété, a capacité pour recevoir des dons et legs en vue de tous ces services. Un établissement public, au contraire, laïque ou ecclésiastique, ayant une fonction limitée à r.n service unique ou à un petit nombre de services déterminés, ne peut acquérir (ju'en vue de ces services.

Le principe est le même dans les deux cas. La capacité juri-

dique se restreint ou s'étend, dans un cas comme dans l'autre, en raison de l'institution, de la destination, de la fonction.

C'est ce que nous" avons dit ailleurs (1) en ce qui concerne les Etats étrangers. La destination, la fonction d'un Etat, est beaucoup moins étendue sur un territoire étranger que sur son propre sol. De même qu'il ne peut exercer à l'étranger qu'une partie limitée de sa fonction politique; de même il ne peut y exercer qu'une partie, également limitée, de sa personnalité civile. La fonction politique d'un Etat à l'étranger ne se règle pas sur ce qu'elle est sur son propre sol ; et de même sa capacité civile, fondée sur sa fonction , subit à l'étranger les mêmes restrictions que la fonction politique ellemême ; elle ne dépasse guère la possession de palais pour ses ambassadeurs ou le souverain lui-même, d'Eglises, d'Ecoles, d'Hôpitaux pour ses nationaux.

L'Etat français, seul en France, se trouve donc jouir de la capacité juridique plus étendue, dont nous venons d'établir la raison d'être et le lien harmonique avec la règle dite de la spécialité.

Il n'est pas du reste difficile de supposer des espèces dans lesquelles l'Etat, Jjien qu'institué légataire, ne devrait pas, en application de cette règle, accepter des libéralités -pour lesquelles la loi désigne d'autres bénéficiaires. Telles seraient par exemple des libéralités qui seraient faites à l'Etat pour la construction d'une mairie ou de tel autre édifice purement municipal, dans une commune autre que Paris, ou pour l'entretien ou l'ouverture de places publiques, de rues , de chemins vicinaux ou ruraux.

En ce qui concerne l'Etat, il y a donc à ce point de vue, par rapport aux établissemenls publics nationaux et aux Etats étrangers, une grande différence dans l'étendue de leur capacité juridique respective. Mais il en est ainsi par l'application normale et directe du même principe dit de la spécialité.

Il en est autrement au contraire en ce qui concerne la question des autorisations. L'autorisation gouvernementale d'accepter les dons et legs faits à l'Etat français n'est prescrite par aucune loi française et ne découle d'aucun principe, parce que

(1) Voir notre étude sur La personnalité civile en France du Saint-Siège et des autres puissances étrangères, p. 21 à 30.

ce serait lui prescrire de s'autoriser lui-même. Nous avons vu que cela n'interdit pas au gouvernement de s'entourer de toutes les lumières et des formes protectrices auxquelles il juge à propos de recourir et que la loi met toujours à sa disposition lorsqu'elle ne lui en impose pas l'emploi.

Du reste, il ne faut pas croire que les articles de nos codes soient les seuls à ne pas soumettre les actes de la vie civile dont ils traitent, à l'autorisation gouvernementale, lorsqu'il s'agit d'actes de la vie civile de l'Etat. Les lois administratives ne font pas autrement que nos codes. Telles sont notamment toutes celles qui ont dérogé au principe général de l'article 8 de la loi domaniale des 22 novembre-1" décembre 1790.

Ainsi, en ce qui concerne la vente des biens du domaine de l'Etat, l'antithèse est saisissante. S'agit-il de biens domaniaux dont la valeur estimative est supérieure à un million de francs? il faut que la vente soit autorisée, mais par une loi. S'agit-il au contraire de biens domaniaux dont la valeur estimative n'est pas supérieure à un million de francs? la vente est possible sans aucune autorisation.

La disposition du § 1 de l'article 1 de la loi du l"'' juin 1864, qui règle le mode d'aliénation des immeubles domaniaux, est aussi explicite à cet égard que les textes ci-dessus du Code civil et du Gode de procédure civile. Elle est ainsi conçue : « Continueront à être vendus aux enchères publiques, dans la » forme déterminée par les lois des 15 et 16 floréal an X, 5 ven- » tôse an XII, et 18 mai 1850, les immeubles domaniaux, autres ■) que ceux dont l'aliénation est régie par des lois spéciales ».

Il en est de même, en ce qui concerne la concession de biens domaniaux, pour ceux de ces biens dont la concession n'est plus soumise à une loi d'autorisation.

L'article 41 de la loi du 16 septembre 1807, sur le desséchement des marais, etc., est ainsi conçu : « Le gouvernement » concédera, aux conditions qu'il aura réglées, les marais, » lais, relais de la mer, les droits d'endigage, les accrues, at- » lerrissements, et alluvions des fleuves, rivières et torrents, » quant à ceux de ces objets qui forment propriété publique » ou domaniale ». Ainsi, « le gouvernement concédera »; Il concédera « aux conditions qu'il aura réglées ». C'est bien dire de la façon la plus explicite que le gouvernement n'a pas à

s'autoriser lui-même ; qu'il n'y a place dans ce cas pour aucune aulorisalion.

Même règle dans l'article 53 § 1 de la même loi du 3 septembre 1807, lorsque le droit de préemption qu'il confère aux riverains d'une voie publique, en cas de nouveaux alignements, s'exerce sur des parties ainsi délaissées par des routes nationales. « Au cas, porte ce texte, où par les alignements arrêtés, » un propriétaire pourrait recevoir la faculté de s'avancer sur » la voie publique, il sera tenu de payer la valeur du terrain » qui lui sera cédé. » Cette cession n'est pas soumise à un décret d'autorisation.

Les articles 60 et 61 de la loi du 3 mai 1841 sur l'expropriation pour cause d'utilité publique, au cas de rétrocession par l'Etat des terrains par lui expropriés, n'exigent pas non [ilus d'autorisation. Pour l'exécution de ces articles, reproduits delà loi du 7 juillet 1833, l'ordonnance royale du 22 mars 1835 est toujours en vigueur. Il suffît d'en lire les dispositions (1) pour reconnaître que, soit au cas de rétrocession aux anciens propriétaires expropriés (art. 1*'"), soit au cas de vente à des tiers (art. 2) de ces terrains devenus dotraniaux par le jugement d'expropriatiun, ce contrat a toujours lieu sans autorisation.

Dans le même ordre d'idées, nous ne faisons que mentionner le très probant article 13 ^ 5 du la même loi du 3 mai 1841, sui" lequel nous reviendrons au paragraphe suivant.

Nous allons clore cette longue liste d'actes de la vie civile de l'Etat, dispensés d'autorisation législative, et, par suite, de toute autorisation, en citant la loi du 24 mai 1842. Cette loi est

(1) Les terrains ou portions de terrains acquis pour des travaux d'utilité publique, et qui n'auraient pas reçu ou ne recevraient pas cette destination, seront remis à l'administration des domaines pour être rétrocédés, s'il y a lieu, aux anciens propriétaires ou à leurs ayants droit, conformément aux articles 60 et 61 de la loi du 7 juillet 1833. Le contrat de rétrocession sera passé devant le préfet du département ou devant lo sous-préfct, sur délégation du préfet, en présence et avec le concours d'un préposé de l'administration des domaines, et d'un agent du ministère pour le compte duquel l'acquisition des terrains avait été faite. Le prix de la rétrocession sera versé dans les caisses du domaine (Ordonnance royale du 22 mars 1835, art. 1). — Si les anciens propriétaires ou leurs ayants droit encourent la déchéance du privilège qui leur est accordé par les articles 60 et 61 de la loi du 7 juillet, les terrains ou portions de terrains seront aliénés dans la forme tracée pour l'aliénation des biens de l'Etat, à la diligence de l'administration des domaines (art. 2).

relative aux portions de routes nationales délaissées par suite de changement de tracé ou d'ouverture d'une nouvelle route, et, par suite, entrées dans le domaine privé de l'Etat. Les dispositions de cette loi confèrent à l'administration des domaines le droit de les aliéner (L. 1842, art. 2), sans autorisation, dans trois conditions différentes : 1° ou par voie de concession au profit des riverains ayant usé en temps utile du droit de préemption qui leur est accordé par l'article 3 § 1; 2° ou par vente domaniale avec adjudication publique (art. 3 § 2, première partie); 3° ou même par voiû.d'écliange (art. 3§ 2 in fine) au profit des seuls propriétaires déterminés par l'article 4 de la loi de 1836, et s'il plaît à l'administration; c'est le seul cas où l'échange d'un terrain domanial soit possible sans une autorisation législative spéciale.

Tous ces textes de nos codes et de nos lois administratives s'harmonisent entièrement, en ce sens qu'ils s'abstiennent de soumettre à l'autorisation du gouvernement l'accomplissement de ces nombreux actes de la vie civile de l'Etat qui sont l'œuvre du gouvernement lui-même.

La loi n'organise pas pour la personnalité civile de l'Elat d'autre autorisation que l'autorisation législative, et son application est restreinte aux actes jugés par le législaleui' plus importants que les autres et pouvant compromettre l'un des éléments de la fortune publique.

Démonstration complémentaire

de l'absence d'application à l'Etat

des prescriptions relatives aux établissements publics.

Bien que la justification (contenue dans les deux paragraphes ({ui précèdent) des principes par nous posés, puisse paraîti'e complète, nous tenons cependant à y ajouter un élément de plus. Il n'est pas aussi direct que les précédents, déduits do l'antillièse énergiijue résultant des divers textes relatifs aux actes mêmes de la vie civile de l'Etat. Il apporte cependant un supplément de lumière à l'appui de cette vérité que jamais le

législateur n'a compris l'Etat parmi les établissements publics. C'est une partie nécessaire de la théorie générale de nos lois civiles et administratives relative à la personnalité civile de l'Etat. Elle achèvera le présent travail parla démonstration des deux propositions suivantes : 1° quand le législateur français veut appliquer la même règle à l'Etat et aux établissements publics, il les nomme également; 2" très souvent, il leur applique des règles différentes et ses dispositions mettent nominativement en présence l'Etat et les établissements publics ou d'utilité publique. Ces deux propositions tendent au même but. Chacune d'elles s'appuie sur une série de textes dont le rapprochement fortifie les règles déduites des textes formant les deux précédentes séries. Elles achèvent le tableau des règles constitutives du régime légal de la personnalité civile de l'Etat.

1" Série de textes appliquant les mêmes règles

à V Etat et aux établissements publics

sans les confondre.

Nous avons vu que les articles 910, 937, 2045 du Code civil, 1032 du Code de procédure, s'abstiennent de nommer l'Etat, de même que les textes relatifs aux propres actes de la vie civile de l'Etat s'abstiennent de les soumettre à une autorisation gouvernementale. Il existe, au contraire, de très nombreux textes qui nommont l'Etat, en même temps que les établissements publics, lorsque la volonté du législateur est de leur appliquer les mêmes règles. Ces textes prouvent que si le législateur s'est abstenu de nommer l'Etat dans les articles ci-dessus cités, c'est qu'il n'a pas voulu lui appliquer les règles édictées par ces textes pour les établissements publics ou d'utilité publique.

Dans le Code civil, par exemple, les articles 2121 § 3 et 2227 nomment à la fois l'Etat et les établissements publics. Le premier de ces deux articles (2121 § 3) déroge au droit commun à leur profit, en accordant à l'Etal et aux établissements publics une hypolbèque légale sur les biens do leurs comptables. Le second (art. 2227) leur applique, au contraii'e, le droit commun, abrogeant même implicitement, en ce qui concerne l'Etat, l'ar-

ticle 36 de la loi domaniale de 1790, d'après lequel les biens du domaine privé de l'Etat ne pouvaient être acquis que par une prescriptioD de quarante ans.

Quand le Code civil applique une même règle à l'Etat et aux établissements publics ou d'utilité publique sans les nommer, il emploie une formule qui les associe sans les confondre. Tel est l'article 619, portant que « l'usufruit qui n'est pas accordé j» à des particuliers ne dure que trente ans, » et que nous avons déjà cité à un autre point de vue.

Les articles 49, 69, 83, 398, 481 du Code de procédure civile procèdent absolument comme les articles 2121 § 3 et 2227 du Gode civil ; ils nomment également l'Etat et les établissements publics, leur appliquant la même règle. Tandis que les articles 2121 et 2227 du Code civil contrastent avec le silence, relatif à l'Etat, des articles 910, 937, 2045 .§ 3, les articles du Code de procédure civile que nous venons de citer, en nommant l'Etat à côté des établissements publics , accentuent également le silence de l'article 1032 du même Code qui ne nomme pas l'Etat.

De nombreuses disposiiions de lois administratives et de règlements d'administration publique procèdent comme les articles 2121 § 3 et 2227 du Code civil, 49, 69, 83, 398, 481 du Code de procédure civile.

Dans l'impossibilité de les citer toutes, nous n'éprouvons que l'embarras du choix. Nous allons faire ce choix parmi les lois administratives les plus usuelles.

La loi du 3 mai 1841 sur l'expropriation pour cause d'utilité publique, s'exprime ainsi dans son article 26 : « Le ministre » des finances, les préfets, maires ou administrateurs peuvent, » accepter les offres d'indemnité pour expropriation des biens » appartenant à l'Etat, aux départements, communes ou éta- » blissements publics, dans les formes et avec les autorisations » prescrites par l'article 13 ».

Le S 4 de eet article 13 est relatif aux biens des départements, communes et établissements publics compris dans l'arrêté préfectoral de cessibilité et permet leur aliénation amiable sous diverses autorisations. Un paragraphe distinct, le «^ 5, est relatif aux biens appartenant à l'Etal, compris également dans l'arrêté de cessibilité, et s'exprime ainsi : « Le ministre des

r> finances peut consentir à l'aliénation des biens de l'Etat » ; et nulle autorisation n'est prescrite.

Ainsi ces textes, en appliquant à l'Etalet aux établissemenis publics la règle commune et nouvelle de la cession volontaire de leurs biens désignés pour une expropriation (règle non admise par la loi précédente sur l'expropriation pour cause d'utdité publique du 7 juillet 1833), distingue très nettement l'Etat et les établissements publics, loin de les confondre sous cette dernière dénomination. Nous avons vu que cette confusion serait contraire à la vérité juridique. Nous montrons que le législateur ne la commet jamais. On vient de voir que la loi du 3 mai 1841 sur l'expropriation pour cause d'utilité publique, loin de la commettre, fait le contraire.

Prenons un autre exemple dans les lois, également très pratiques, du 21 juin 1865 et du 22 décembre 1888 sur les associations syndicales.

L'article 4 § 2 est ainsi conçu : « Pourront adhérer à une » association syndicale : les préfets pour les biens des dépar- » tements, s'ils y sont autorisés par délibération du Conseil » général ; les maires ou administrateurs pour les biens des ï> communes ou des établissements publics, s'ils y sont auto- » risés par délibération du Conseil municipal ou du Conseil » d'administration; pour les biens de l'Etat, le ministre des » finances. »

L'article 9 § 5 dispose aussi qu' « en cas d'insolvabilité de » l'association syndicale, les tiers qui ont éprouvé un dommage » pai- suite de l'exécution des travaux ont un recours contre » la conimune, le département ou l'Etat, si la commune, le » département ou l'Etat est intéressé aux travaux ou en a pro- » fité. » On peut de ce texte rapprocher l'article 22 qui édicté une règle applicable à l'Etat et non applicable aux établissements publics, sauf les chambres de commerce.

L'article 14 est relatif au délaissement, moyennant indemnité, des terrains compris dans le périmètre. Dans son § 3, il applique aux départements, communes, établissements publics, le même principe que l'article 4 § 2 et se termine ainsi : « l-e ministre des finances peut délaisser les biens de * l'Etat. »

Ainsi, dans la même loi, aussi bien les textes qui appliquent

des règles communes à l'Elat et aux établissements publics que ceux qui leur appliquent des règles différentes, tous traitent séparément l'Etal des établissi-menls publics.

La loi du 18 juin 1843 sur le tarif des comujissaires priseurs, dans son article 6^1, déroge au droit commun au profit et de l'Etat et des établissements publics, mais en ayant également bien soin de ne pas les confondre. Ce texte est ainsi conçu : « Il est interdit aux commissaires priseurs de faire » aucun abonnement ou modification en raison des droits ci- » dessus fixés, si ce n'est avec TEtat et les établissements » publics. »

Nous terminons cette liste volontairement incomplète par l'argument de même nature résultant d'une des parties les plus usuelles et les plus importantes de notre législation administrative. Nous voulons parler de nos lois et règlements sur la comptabilité publique.

Le point de départ de toutes leurs prescriptions se trouve dans la définition même des deniers publics ; et cette définition classique forme la disposition de l'article 1 du décret du 31 mai 1862 portant règlement général sur la comptabilité publique. Tout le monde sait qu'il est ainsi conçu : « Les deniers » publics sont les deniers de l'Etat, des départements, des » communes et des établissements publics ».

En outre, toutes les dispositions de ce Gode de la comptabilité publique continuent, même avec cette règle commune au point de départ et toutes les conséquences qui en dérivent, la distinction fondamentale de l'Etat et des établissements publics.

Les articles 5, 36, 39, 63, 68, 70, 84, 136, 146, 147, 158, 193, 196, 197, 240, 254, etc., etc., nomment l'Etat et sont étrangers aux établissements publics ; les articles 547 à 585 traitent des établissements publics soumis aux règles de la comptabilité publique, avant la loi du 26 janvier 1892 (art. 78) et les règlements d'administration publique du 27 mars 1893 qui continuent le parallèle en ce qui concerne les établissements publics ecclésiastiques. Le législateur ne réunit jamais sous une même dénomination, juridiquement impossible, l'Etat et les établissements publics.

2° Série de textes appliquant des règles différentes à l'Etat et aux établissements publics.

Ces text<'S sont de deux sortes.

Les uns ne pai'lent que des établissements publics sans mentionner l'Etat (comme les art. 910, 937, 2045 du Gode civil, 1032 du Gode de procédure), mais sur d'autres points de droit que les autorisations, et sans qu'il soit également possible d'étendre leurs dispositions à l'Etat.

Telles sont les dispositions de la loi du 20 février 1849 relative à V application de Vimpôt des mutations aux biens de mainmorte. Après une longue énumération de personnes civiles nominativement assujetties au payement de cette taxe, et parmi lesquels figurent les déparlements et les communes, mais non l'Etat, l'article 1 § 1 ajoute en terminant : « et tous établisse- » ments publics légalement autorisés. » Il n'est pas douteux que dans cette formule peu satisfaisante le législateur a entendu comprendre les établissements d'utilité publique, aussi bien que les établissements publics. Mais il n'est jamais venu à l'idée de personne^que l'Etat y fût compris.

Il en est de même de la loi du 26 février 1862, relative aux emprunts à faire par des départements , communes , hospices et autres établissements, au iGrédit foncier de France, sans constitution d'hypothèque. L'article 1" de cette loi est applicable « aux établissements publics ». La disposition purement transitoi;e écrite dans l'article 2 nomme « les établissements d'uti- » lité publique ». Il n'est pas douteux que ni l'un ni l'autre de ces articles ne concerne l'Etat.

Ce ne sont paâ seulement les lois promulguées dans ces cinquante dernières années qui procèdent de la sorte. Ges lois n'ont fait qu'imiter à ce point de vue, non seulement nos Godes, mais aussi les lois d'administration et de finances du commencement du XIX^ siècle.

Telle est la loi du 4 messidor an XIII (23 janvier 1805) qui ord une la communication des registres des communes et des établissements publics aux préposés de V enregistrement.

Maintes autres dispositions écrites pour l'Etat seul ne peuvent être appliquées aux établissements publics. Telle est, pour

ne citer qu'un exemple pris dans la sphère de la personnalité civile de l'Etat, et formant exception à l'article 2227 du Gode civil, la loi du 29 janvier 1831 (articles 9 et 10) établissant la déchéance quinquennale permanente opposal)!e aux seuls créanciers de l'Etat. Elle n'est applicable à aucune autre personne civile.

La seconde catégorie de texies de cette série est d'un effet plus saisissant encore, s'il est possible, au point de vue qui nous occupe.

Ces textes mettent en présence, dans les mêmes lois, l'Etat et les établissements publics.

Rien de plus frappant à cet égard que les lois annuelles portant fixation du budget général des dépenses et des recettes de chaque exercice. Il s'agit du budget de l'Etat. En outre, en vertu d'un article de cette loi répété chaque année, un des nombreux états qui lui est annexé est intitulé : « Droits, pro- » duits et revenus dont la perception est autorisée au profit » de l'Etat, pour 1894, conformément aux lois existantes. » A sa suite se trouve un autre état intitulé : a Droits, produits et » revenus dont la perception est autorisée pour 1894, au profit » des départements, des communes, des établissements pu- » blics et des communautés d'habitants dûment autorisées, » conformément aux lois existantes. »

Nous avons tout un Gode qui, avec celui de la comptabilité publique, contient aussi cette antithèse vivante de l'Etat et des établissements publics, le Gode forestier. Il soumet leurs bois et forêts au régime forestier. Mais, tout en leur appliquant cette règle commune, l'article 1" de ce Gode a bien soin de consacrer séparément son ^ l^"" à ceux de l'Etat, son § 5 à ceux des établissements publics, et son S 6 aux bois et' forêts, dans lesquels l'Etat, les communes ou les établissements publics ont des droits de propriété indivis avec des particuliers.

Cet article donne de plus la division même de toute la première partie du Gode forestier. Le titre III de ce Gode, de beaucoup le plus étendu de sa première partie (articles 8 à 85), traite « des bois et forêts qui font partie du domaine de l'Etat. » Le titre VI « des bois des communes et des établissements pu- » blics (art. 90 à 112). » Le titre VII « des bois et forêts indivis » qui sont soumis au régime forestier (art. 113 à 116). »

La même antithèse est continuée et développée dans l'ordonnance royale du 1" août 1827 pour l'exécution du Gode forestier. Le titre 2 de cette ordonnance (art. 57 à 124) est consacré aux « bois et forêts qui font partie du domaine de j> l'Etat; » le titre V, aux « bois des communes et des établis- 0 sements publics » (art. 128 à 146) ; le titre VI , aux « bois • indivis qui sont soumis au régime forestier (art. 147 à 149) ».

lies lois spéciales forestières, tant en Algérie qu'en France, maintiennent cette séparation profonde, même en appliquant quelques régies communes. Il en est ainsi dans la loi du 9 décembre 1885 relative à l'aménagement et au rachat des droits d'usage dans les forêts de l'Algérie, à la police des forêts, et au reboisement. L'article 2 § 1 de cette loi, notamment, dispose que « l'expropriation des enclaves dans les forêts domaniales, » communales, et des établissements publics, pourra être » déclarée d'utilité publique. »

Nous ne voulons pas prolonger un parallèle dont les éléments sont si nombreux. Cependant, il nous est impossible de ne pas signaler, en terminant, une loi de ces dernières années et son règlement .d'administration publique, dont les dispositions mettent aussi perpétuellement en présence l'Etat et les établissements publics. Nous voulons parler de la loi du 30 mars 1887 relative aux monuments et objets mobiliers dont la conservation présente un intérêt national au point de vue de l'histoire ou de l'art.

Le chapitre I" de .cette loi est relatif aux « immeubles ». Le § 1" de l'article 2 prescrit la règle applicable à « l'immeuble appartenant à l'Etat », et le § 2 du même article, celle applicable à « l'immeuble appartenant à un département, à une commune, à une fabrique, ou à tout autre établissement pubhc >.

Le chapitre II est relatif aux « objets mobiliers » ; il pose (art. 8) la règle commune qu' « il sera fait, par les soins du » ministre de l'Instruction publique et des Beaux-Arts, un clas- » sèment des objets mobiliers appartenant à l'Etat, aux dépar- » tements, aux communes, aux fabriques et autres établisse- » ments publics, dont la conservation présente, au point de » vue de l'histoire ou de l'art, un intérêt national. »

Cette règle commune une fois posée, le parallèle recommence.

L'article 9 concerne les établissements publics. L'article 10, si important, si précieux, le seul texte qui, dans tout notre droit national (1), peut assurer le privilège de rinaliénabilité et de l'imprescriptibilité aux richesses de nos bibliothèques comme de nos musées, ne concerne que l'Etat. Il est ainsi conçu : « Les objets classés et appartenant à l'Etat sont inaliénables et » imprescriptibles. »

L'article 11 ne concerne, au contraire, que les établissements publics.

Le chapitre III est relatif aux « fouilles ». L'article 14 s'applique nominativement et à l'Etat et aux établissements publics.

Le décret portant règlement d'administration publique du 3 janvier 1889 , rendu pour l'exécution de cette loi (dont les services peuvent être immenses, suivant l'application qu'elle recevra du ministère de l'Iusti-uction publique et des Beaux Arts), devait poursuivre et a poursuivi, dans ses articles 2, 3, 4, 17 et 18, cette antithèse entre les immeubles et objets mobiliers appartenant à l'Etat ou à des établissements publics.