II. — Attributions particulières des préfets

Le maintien de la salubrité est du nombre des objets confiés aux soins des administrations départementales par le décret du 22 décembre 1789

— M — Sect. 3, art. 2. Il est vrai que depuis l'autorité législative a dû pourvoir par des disposiliotis spéciales aux précautions à prendre contre les fléaux qui ne menacent que trop souvent les populations et qu'aux termes de la loi du 3 mars 1822 c'est au chef de l'Etat lui-même qu'il est réservé de prescrire les mesures sanitaires. Mais cette loi ne concerne que la police sanitaire dans des rapports avec les maladies pestilentielles ou contagieuses dont on a à prévenir l'invasion ou à combattre les progrès; elle a laissé sous cette restriction subsister l'attribution résultant poui' le préfet du décret de 1789; et, le gouvernement l'a si bien compris, que, dans t'ordonnance du 7 août 1822, il s'est étudié à faire de cette attribution la base du ré{{ime institué dans les [irévivisions de la loi du 3 mars elle-même. Les intendances et les commissions sanitaires ne remplissent leur mission que sous la surveillance et l'autorité du préfet. C'est le préfet qui nomme les membres des commissions. Il ordonne en cas d'urgence l'exécution des règlements faits |)ap les intendances, sans attendre que le ministre les ait revêtus de son approbation ; il fait luimême cps règlements pour les localités sises Itors du ressort des intendances et rurgence le

dispense encore d'attendre Tapprobation du ministre pour leur exécution (Dufour, droit admi-nistratif, n» 244).

On sait ce qu'on entend par décentralisation administrative. C'est un système qui a été prôné depuis la fin de la Restauration dans la presse, dans la doctrine et dans des cours des Chambres, d'après lequel les administrations départementales ou communales auraient la libre gestion de leurs intérêts et seraient affranchies de la sur^ vaillance et du contrôle de l'autorité supérieure. Pour donner un semblant de satisfactio|i à ces théories, le second Empire, à son début, a ima-^ giné de remettre aux préfets le droit de décider dans plusieurs catégories d'affaires, dont la solution avait appartenu jusqu'alors à l'autorité supérieure. Mais, comme le préfet est en définitive le délégué du ministre, il en résulte que la situation n'a pas changé. L'autorité départementale ou communale n'a pas fait un pas.

L'agent qui autorise est moins élevé en grade, mais c'est toujours un représentant de l'Etat. C'est donc avec raison qu'on a accusé Napoléon in d'avoir fait de la déconcentration et non de la décentralisation.

ce Je dois faire remarquer, dit M. Dufour, n* 245, que l'action du préfet dans le champ que lui livrent les décrets de 1852 et 1861 n'est dégagée ni des règlements intérieurs, ni même des recommandations et indications qui lui seraient transmises par la voie d'instructions ministérielles. Les articles 6 et 7 réservent expressément au ministre le droit de faire rendre compte pour les objets et dans les formes déterminées par les instructions qu'il est autorisé à adresser aux préfets, et le droit d'annuler ou de réformer, soit de son propre mouvement soit sur la réclamation des parties intéressées, tout acte qui serait contraire aux lois et règlements. Il ne faut donc pas se méprendre sur la portée de l'attribution faite à l'administration préfectorale ; on n'a nullement entendu la dégager de l'influence et de la direction que l'on ne pouvait enlever à l'autorité supérieure sans compromettre l'unité administrative du pays ; on a simplement voulu conférer au préfet la faculté de trancher sans attendre l'approbation du ministre et cela pour plus de simplicité et de rapidité de mouvement, toutes les questions que la mission de l'administration est de résoudre dans sa marche journalière et normale et à l'égard desquelles tout ce qui est de

principe et d'intérêt général a déjà été éclairé ou fixé. »

Ces observations de M. Dufoiir caractérisent bien la portée des décrets impériaux. Quoi qu'il en soit, qu'il y ait eu en 1852, 1861, 1864 véritable décentralisation ou simplement déconcentration^ en ce qui concerne la matière qui nous occupe, il faut cependant constater que l'auteur des décrets a rendu hommage au principe que nous avons posé au début de ce chapitre. En effet il s'est inspiré de cette idée que> s'il appartient au chef de l'Etat de pourvoir à la santé publique sur nos côtes et frontières, à l'intérieur de la France, c'est aux autorités municipales ou dépai*tcn)entales qu'est confiée jusqu'à présent la salubrité des citoyens. Cette règle n'est peut-être pas excellente ; elle a été beaucoup attaquée ces derniers temps, on a réclamé l'organisation permanente d'un service sanitaire pour la France continentale, comme celui qui fonctionne pour la France maritime, on est même allé jusqu'à demander rinstitution d'un ministère spécial chargé de la santé publique ; on dit que le ministre de l'intérieur prépare l'établissement d'une administration de santé analogue à celle qui relève du ministère du commerce. Mais c'est l'es-

prit de notre législation actuelle, la coutume française, et dans la période dictatoriale qui a «uivi le coup d'Etat du 2 décembre 1851, alors qu'on avait la prétention de restaurer en tout et partout le principe d'autorité, on n'a pas oser rétroagis contre ce système national.

Voici les mesures de salubrité comprises dans tes matières dont s'occupe le décret du 25 mars 1862. L'article 2 porte que les préfets statueront isatis l'autorisation du ministre de l'intérieur sur les divers objets concernant les subsistances, les encouragements à l'agriculture, l'enseignement agricole et vétérinaire, les affaires commerciales et la police sanitaire et industrielle dont la nomenclature est fixée par le tableau B. Cette disposition doit se combiner avec trois décrets des 13 avril 1861, 1 et 13 août 1864 conçus dans le même esprit que celui de 1852; elle donne alors la nomenclature suivante :

1* Autorisation d'ouvrir des marchés.

2* Réglementation complète de la boucherie, boulangerie et vente de comestibles sur les foires et marchés.

3* Primes pour la destruction des animaux nuisibles.

4*» Règlement des frais de traitement des épizooties.

5* Approbation des tableaux de marchandises à vendre aux enchères par le ministère des courtiers.

6** Examen et approbation des règlements de police commerciale pour les foires, marché^ ports et autres lieux publics.

7** Autorisation des établissements insalubre» de première classe dans les formes déterminéee par cette nature d'établissement et avec le recours existant aujourd'hui pour les établisse^ ments de deuxième classe.

8® Autorisation des fabriques et ateliers dans le rayon des douanes sur l'avis conforme du directeur des douanes.

9* Règlement des frais de visites annuelles des pharmacies payables sur les fonds départementaux.

10* Autorisations de fabriques d'eaux minera-^ les artificielles.

IP Autorisations de dépôts d'eau minérale naturelle ou artificielle.

Aux termes de l'article 36 de la loi du 16 septembre 1807, improprement appelée loi sur le dessèchement des marais et qui est le véritable

Code des travaux publics, ce tous les travaux de salubrité q'ii intéressent les villes et les communes sont ordonnés par le gouvernement et les dépenses supportées par les communes intéressées.» EtTarticle 36 ajoute : « Tout ce qui est relatif aux travaux de salubrité sera réglé par l'administration publique ; elle aura égard, lors de la rédaction du rôle de la contribution spéciale destinée à faire face aux dépenses de ce genre de travaux, aux avantages immédiats qu'acquerraient telles ou telles propriétés privées pour les faire contribuer à la décharge de la commune dans des proportions variées et justifiées par les circonstances.» L'exécution des deux articles précédents restera rf^ns les attributions des préfets et des conseils de préfecture (id. art. 37). Pour parvenir à cette exécution, tant pour obtenir la décision du gouvernement que pour la formation du rôle, il faut suivre la marche ordinaire qui consiste à faire délibérer le conseil municipal soit sur les travaux à entreprendre, soit sur les avantages qu'en retireraient les propriétés privées, soit sur les ressources disponibles, soit pour la confection du rôle de répartition de la dépense à imposer. Le conseil de préfecture n'aura à s'occuper que des contesta-

lions qui pourront naître sur la quotité de plus value ou sur la répartition de la contribution individuelle.

Le législateur prescrit aussi certaines mesure de salubrité relatives à l'exploitation des miness Les articles 47 et suivants de la loi du 21 avril 1810 sont ainsi conçus: ((Les ingénieurs des mines exerceront, sous les ordres du ministre de l'intérieur et des préfets, une surveillance de police pour la conservation des édifices et la sûreté du sol. Ils observeront la manière dont l'exploitation se fera soit pour éclairer les propriétaires sur ses inconvénients ou son amélioration, soit pour avertir l'administration des vices, abus ou dangers qui s'y trouveraient, etc. » Ces dispositions ont été prises à la suite de l'intervention de Napoléon !•' qui, lors de l'élaboration du projet de loi par le conseil d'Etat dans la séance du 13 février 1810, avait dit : « Les préfets doivent être chargés de surveiller l'exploitation sous les rapports de l'utilité publique et de la salubrité.»

Les marais nuisent à la salubrité de l'air par les exhalaisons qui s'élèvent de l'eau stagnante; ils privent ainsi l'agriculture de portions de terrain très considérables. Par suite la loi a donné à l'Etat le droit d'ordonner des dessèchements

quand il les juge utiles et nécetffiairds (L. 10 sept- 1807, art. 1)- — Nous pensons qu'il appartient aux préfets plus qu'à tout autt^ d'ap^ peler Tattention de qui de droit sur lesmairais à exhalaisons malsaines.

Dès Tannée 1813, une circulaire ministérielle prescrit aux préfets des départements les mesures qu'il convient de prendre pouir tout ce qui regarde le service des médecins des épidémies institué régulièrement dans chaque arrondisse^ metit depuis le 2 mai 1805. Aussitôt que le nombre des malades d'une commune excède te nombre ordinairejle maire doit en informer le souspréfet qui envoie sur le champ le médecin des épidémies de l'arrondissement. Le médecin appelé dans une commune pour y prescrire le mode de traitement d'une maladie épidémique et pour en suivre les effets doit, après la disparition de la maladie, remettre au soUs-préfet, pour être transmis au préfet,un rapport détaillé sur sa mission et sur la manière dont il Ta remplie*

Une circulaire du 13 avril 1835 communique aux préfets les observations présentées au gouvernement par l'académie de médecine dans le but de l'éclairer sur les mesures à adopter p<mr pouvoir prévenir l'invasion des épidémies et en

eombattt^ tes effets. L'itcadémiè mnge ItB différentes causes àux<)uelles on peut attribuer rorigine et le développement des maladies épidé^ miques sous dés chefs principaux ; l"" les altéra** tiens de l'air ; ^ les habitations insalubres ; 3* les aliments ; .4* les travaux excessifs ; 5*» les affections morales, l'ignorance, les préjugés, etc. Le ministre recommande aux préfets l'étude des dif«^ férentes causes d'insalubrité et des moyens de les faire Cesser ou de les atténuer autant que po&^ sible ; il les engage foi^tement à compléter dans tous les arrondissements le service des médecins des épidémies: il croit utile d'élever à 9 fr. l'indemnité accordée à ces médecins qui avait été fixée à 6 fr. par jour (non compris les frais de voyage) par la circulaire du 30 septembre 1813, Le ministre joint à la circulaire un modèle du rapport adopté par l'académie de médecine et auquel les médecins des épidémies doivent se conformer dans les relations qu'ils sont appelés à rédiger, afin que leurs observations puissent être comparées. Une ordonnance du 24 mai 1836 insiste encore sur la nécessité d'une marche uni-» forme à suivre psu* les médecins appelés à dé* crire les maladies épidémiques.

Le dernier document sur la matière est une

circulaire du 23 juillet 1884, qui contient le pas^ sage suivant : «Les médecins des épidémies sont, vous le savez, tenus de se rendre d'après vos ordres ou ceux du sous-préfet sur tous les points où Ton signale l'existence d'une maladie épidémique. Ils sont chargés de s'entendre avec les médecins de la localité sur les mesures à prendre pour arrêter les progrès de la maladie. Il doit y avoir un médecin des épidémies dans chaque arrondissement et le décret du 13 avril 1861 vous a attribué leurs nominations. Dans les circonstances actuelles, vous jugerez utile de pourvoir sans retard aux vacances qui existeraient dans ce personnel. Vous pourriez d'ailleurs,si la néces- * site en était démontrée, nommer des médecins adjoints. »

Par un arrêté du 20 août 1831, le préfet de police,de concert avec le préfet de la Seine, créa une commission centrale de salubrité composée de 43 membres, plus des commissions d'arrondissement chargées de correspondre avec elle et qui devaient elles-mêmes s'entendre avec d'autres commissions nommées dans chacun des quartiers de la ville et des deux arrondissements ruraux du département. Les commissions de quartier furent plus spécialement chargées de visiter les

habitations susceptibles de devenir nuisibles par leur mauvaise tenue ou par Todeur qu'elles exhalent. Les commissions d'arrondissement, intermédiaires entre la commission centrale et la commission de quartier, eurent pour attribution de recevoir les rapports de ces dernières et d'en vérifier TexactitudcEnfin la commission centrale, joignant à ses propres lumières la connaissance de tous les faits acquis par elle, devait éclairer Tadministration (Block, dict. d'administ. communale, V" épidémie n" 7). On* établit dans chaque quartier plusieurs bureaux de secours ou postes médicaux dans lesquels un médecin, un pharmacien et un certain noml^rc d'élèves en médecine et înfermiers devaient se tenir jour et nuit à porter les premiers secours aux malades. Ces mesures furent adoptées dans un grand nombre de départements.

L'autorité préfectorale n'est pas restée inactive pendant la dernière épidémie. En sa qualité d'ancien médecin, M. le préfet des Bouchesdu-Bhône avait plus de compétence que tout autre pour prendre des mesures utiles. Divers arrêtés ont été pris par lui soit en vertu de la loi du 22 décembre 1 789, soit en vertu de la loi du 3 mars 1822. Par exemple : le P' juillet il a créé

un comité sanitaire d'arrondissement. Ce comité était chargé de vérifier les cas de choléra qui viendraient à être signalés dans les diverses communes de l'arrondissement, d'en déterminer l'origine, de faire connaître aux autorités locales les mesures à prendre dans l'intérêt public et de veiller à leur exécution. Il a distribué des désinfectants aux indigents, il a recommandé l'usage d'allumer dans les rues et sur les places publiques des feux mêlés de soufre (v* Petit Marseillais àxx 14 juillet 1884). Plusieurs préfets, notamment M. le préfet de police de la Seine, ont usé de leurs pouvoirs pour interdire dans leurs départements l'entrée et l'usage des fruits venant des pays contaminés.

Les contraventions aux arrêtés préfectoraux rendus en vertu de la loi du 3 mars 1822 sont punis de 5 à 10 fr. d'amende (art. 14 de cette loi). Les autres mesures prises par les administrateurs ont leur sanction dans l'article 471, paragraphe 15 du Code pénal.

III. — Droit de V administration supérieure de se substituer aux autorités locales ou d! arrêter l'exécution des mesures par elles prises.

Indépendamment des pouvoirs que lui confèrent en propre les lois sur cette matière, Tautorite supérieure a encore le droit, en vertu de la loi municipale du 5 avril 1884, de se substituer à l'autorité locale, si celle-ci ne prend pas les mesures qui lui incombent particulièrement. Les représentants de Tadministration centrale peuvent aussi arrêter l'exécution des mesures édictées par les maires et qui leur paraîtraient exorbitantes. En effet l'article 99 de la loi précitée porte : [( Les pouvoirs, qui appartiennent aux maires en \rertu de l'article 91 ne font pas obstacle au droit lu préfet de prendre pour toutes les communes In département ou plusieurs d'entre elles, et dans tous les cas où il n'y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes les mesures relatives au m^aintien de la salubrité et de la tranijuillité publiques. Ce droit ne pourra être exercé par le préfet à l'égard d'une seule commune Q[u'après une mise en demeure au maire restée

saiis résultat, n Et l'article 95 dispose que ; « LesaiTètés pris par le maire sont immédiatement adressés au sous-préfet ou, dans l'arrondissement du chef-lieu du département, au préfet. Le préfet peut les annuler ou en suspendre l'cxticutiou. »

Maljitré la gi-avité de certains incidents elles entraves ridicules mises par quelcpjes municipalités à la circulation des voyageurs et des nwTi-liandises, le gouvernement n'a pas eru devoir user des pouvoirs très nets et très préeis qui !uï «ont conférés. Le ministre du commerce s'est contenté d'adresser aux préfets, le 21 juillet 1884, uiiii circulaire insérée au Journal Ofpcwl du lendemain.

Voici le contenu de ce document:

ff Les mesures appliquées ou proposées dans V but de prévenir l'extension de l'épidémie qui fraipft Toulon et Marseille et d'en atténuer les eir«ls, présentent des divergences qui troulileilt profondément l'opinion publique. — Les unes, (pli m'ont été soumises par le comité consultatif d'hygiène publique de France, ont reçu une pleine et entière approbation ; mais d"!iutres,ifispirées éyalemenl par le souci de s'opposer à 1* marche de répidéinie, ont été prises par dîvei'ses

autorités administratives OU il) uiiicipales et Tutilité de quelques-unes de ces dernières a parii fort contestable. -*- J'ai pensé qu'il était de l'intérêt de la santé publique de coordonner les diverses mesures de prophylaxie, de manière qu'une vue d'ensemble préside à leur application; j'ai en conséquence soumis à l'académie de médecine les moyens de préservation proposés tant par le comité d'hygiène que par les autres autorités. — Dans sa séance du 15 juillet, l'académie a adopté les conclusions suivantes: 1* les quarantaines terrestres, quelle que soit la forme souè laquelle on les établisse, sofit impraticables en France; 2* les pratiques de désinfection imposées aux voyageurs et à leurs bagages dans les gares de chemins de fer sont inefficaces et illusoires ; 3** il y a lieu d'établir sur les lignes de chemins de fer dans les grandes gares des postes de surveillance médicale pour donner des soins aux malades atteints par l'épidémie et les isoler des autres voyageurs; 4" les mesures de préservations efficaces sont celles que chaque personne doit prendre pour elle-même et pour sa maison. Le devoir des municipalités est de veiller à ce que les prescriptions relatives à l'isolement des malades, à la désinfection des linges, vêtements, cham-

bres, eto., soient rigoureusement accomplies et que les précautions d*hygîène privée et générale soient exécutées dans toute leur vigueur. — Les conclusions de l'académie doivent vous servir de règle pour les mesures que vous auvez à adopter le cas échéant ; elles vous indiquent aussi celles qu'il convient d'écarter comme ne présentant qu'une sécurité illusoire. Vous voudrez bien poiv ter l'avis de l'académie à ta connaissance de vos administrés et je ne doute pas que les muni* cipalités ne s'inspirent des conclusions de cette compagnie savante pour les mesures de préser^ vation que 1^ circonstances pourraient les amener à prendre, jo

POUVOIRS DK8 MAIRES

L'article 97 de la loi du 5 avril 1881, qui a remplacé tous les textes législatifs antérieurs concernant l'organisation municipale, définit la police locale et examine les matières qui la composent.

Aux termes de cette disposition « la police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité publique. »

Elle comprend notamment :

1** Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques ; ce qui comprend le nettoiement, Téclairage, Tenlèvement des encombrements, la démolition ou la réparation des édifices menaçant ruine, l'interdiction de ne rien exposer aux fenêtres ou aux autres parties des édifices qui puisse nuire par sa chute, ou celle de rien jeter qui puisse endommager les passants on causer des exhalaisons nuisibles ;

2^ Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique, telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits et les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ;

3* Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foireé, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics;

4* Le mode de transport des personnes décédées, les inhumations et exhumations, le maintien du bon ordre et de la décence dans les cimetières, sans qu'il soit permis d'établir dès distinctions ou des prescriptions particuhères à raison des croyances ou du culte du défunt, ou des circonstances qui ont accompagné sa mort;

5* L'inspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids ou à la mesure et sur la salubrité des comestibles exposés en vente;

6* Le soin de prévenir par des précautions convenables et celui de faire cesser par la distribution de secours nécessaires les accidents et les

fléaux calamiteux, tels que les incendies, les inondations, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, en provoquant, s'il y a lieu, l'intervention de l'administration supérieure ;

?• Le soin de prendre provisoirement les mesures nécessaires contre les aliénés dont l'état pourrait compromettre la morale publique, la sécurité des personnes ou la conservation des propriétés ;

8* Le soin d'obvier ou de remédier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionnés par la divagation des animaux malfaisants ou féroces.

On voit par cette nomenclature que les numéros 4, 5 et 6 concernent plus spécialement la salubrité publique, tandis que les numéros 2, 3, 7, 8, 9 sont relatifs à l'ordre public. Le numéro 1 vise des matières de chaque ordre: le nettoiement des rues, quais, places et voies publiques, l'interdiction de ne rien exposer aux fenêtres ou autres parties des édifices ou de ne rien jeter qui puisse causer des exhalaisons nuisibles, entrent évidemment dans la police municipale qui a pour objet d'assurer la salubrité publique.

Nous allons successivement examiner les 4 cas prévus par l'article 97 de la loi dii 5 avril 188L

/. — Propreté de la voie publique.

Exhalaisons nuisibles.

V BALAYAGE BT NBTTOIBMENT DB LA VOIE