tonnes en
IL nous a paru intéressant d'insister sur ces considérations, car elles montrent que le système de la concession présente sur l'exploitation directe une infériorité certaine au point de vue du rendement utile de la voie de transport pour le public.
2° De l'exploitation direcle comparée à la concession.
IL est vrai (et ceci nous conduit à envisager la deuxième question que nous formulions au début de cet exposé) que certains techniciens ou économistes opposent à cet avantage incontestable de l'exploitation directe les critiques qu'on se plaît à formuler contre les services d'Etat.
On a dit que faire de l'Etat un exploitant de l'outillage national serait le faire sortir de son rôle qui est exclusivement celui de tuteur; on a invoqué les abus du fonctionnarisme ; on a fait un tableau, poussé au noir, de la répercussion des influences parlementaires sur la marche des services ; on a signalé les dangers politiques et sociaux résultant d’un accroissement démesuré des pouvoirs du gouvernement ; on a prétendu que l'autorité, la dignité de l'Etat seraient profondément affectées par les plaintes, les réclamations, les litiges, les procès ; on a opposé l’activité déployée par les employés des sociétés privées à la négligence, au manque d’initiative des agents des services d’Etat que ne stimulent ni l'intérêt privé ni le souci des responsabilités ; on a affirmé que l'exploitation administrative est fatalement routinière, négligente, paperassière, formaliste. Ces critiques ne datent pas d'un jour. Dansses cours au Collège de France, Michel Chevalier se préoccupait déjà de les
réfuter (Voir Cauwès, Economie politique, Tome Î) : a D
«Quand un canal ou un chemin fer est à construire, un entrepreneur de travaux intervient qui se substitue à l'Etat ou à la Compagnie. L'œuvre est surveillée, s’il s'agit d’une Compagnie, par un conseil d'administration ; s’il s’agit de l'Etat, en France du moins, par le conseil général des ponts et chaussées et par le ministre des travaux publics, et ensuite, plus ou moins, selon les développements donnés au principe représentatif, par les Chambres. Or, dans l'un et l’autre cas la situation est la même : l'entrepreneur a toujours pour mobile exclusif son intérêt privé : il tend à sacrifier quelquefois au bon marché la solidité des ouvrages ; et ainsi, en cela, l'intérêt privé peut tourner au détriment de l'œuvre, autant sous le régime des Compagnies que sous celui de l’État. Quant à l'ingénieur chargé de la surveillance immédiate, examinons dans quel sens et avec quelle énergie son intérêt privé le portera à agir: s’il est employé par une Compagnie, comme il n’est pas actionnaire, il n’a pas plus d'intérêt privé à l’accomplissement de son devoir que l'ingénieur au service de l'Etat. »
Puis, montrant que si la Compagnie peut chercher à stimuler le zèle de l'ingénieur par l'allocation de primes, l'Elat offre par contre des avantages honorifiques à l’ingénieur qui se distingue. Michel Chevalier conclut ainsi en ce qui concerne l'ingénieur :
« IL est évident que l'exécution par l'Etat met en jeu le mobile de l'intérêt privé dans une mesure convenable, aussi bien que si l'on substituait à l'Etat une association d'actionnaires. »
Ët continuant la comparaison, Michel Chevalier suit la hiérarchie des fonctions.
« Au-dessus de l'ingénieur on trouve, d’un côté, un conseil d'administration composé souvent des plus forts
actionnaires, mais souvent aussi d’intéressés choisis pour des motifs autres que le nombre des actions dont ils sont possesseurs ; de l’autre, le conseil général des ponts et chaussées, avec le ministre des travaux publics. Entre ces deux groupes de censeurs ou de donneurs d'avis, ce n’est pas trop présumer du second que de lui supposer des lumières égales à celles du premier ; ce ne serait même pas, ce me semble, se montrer fort exigeant, que de revendiquer pour lui une certaine supériorité à cet égard; de même pour le zèle. Au-dessus du conseil d'administration enfin, la Compagnie offre l'assemblée générale des actionnaires, envers laquelle seule le conseil est comptable ; or, vous savez quelle réputation on a fait aux actionnaires réunis en assemblée générale... La vérité est que leur surveillance est, dans un grand nombre de cas, illusoire. Au contraire, du côté de l'Etat au-dessus du ministre des travaux publics, du directeur général des ponts et chaussées, viennent se placer des assemblées moins promptes à délier les cordons de la bourse et de moins facile composition qu'une réunion d'actionnaires, nous voulons parler des Chambres parlementaires. Ce n’est pas tout ; l'exécution par l'Etat admet un autre contrôle actif et sévère, celui de l'opinion pablique s'exprimant par l’organe de la presse. C’est une garantie qui manque presque complètement à l’exécution par les Compagnies. » Peut-être fera-t-on certaines objections aux observations de M. Michel Chevalier. Les uns diront que l'Etat n'a pas su toujours réserver à ceux qui lui continuaient leurs services les avantages d'honneur et d'avancement qui sont la contre-partie nécessaire des avantages consentis par les Compagnies à leurs agents ; d’autres rappelleront que les pouvoirs publics n’ont pas su toujours exer-
cer un contrôle suffisant sur les dépenses engagées. Soit ! Admettons ces objections. Ge ne serait là, en tout cas, que des objections de fait et non de principe. Pour prouver péremptoirement l'infériorité de l'exploitation par l’Elat, il faudrait montrer que l'Etat est fatalement amené à se désintéresser de ses agents et que les pouvoirs publics sont dans l'impossibilité d'exercer un contrôle efficace sur les dépenses engagées ou à engager ; CE serait, on l’avouera, méconnaître les tendances qui se manifestent de plus en plus pour l'amélioration du sort des agents de l'Etat (1), comme aussi de la consolidation du contrôle financier.
Nous ne reprendrons pas ici les longues discussions intervenues entre individualistes et interventionnistes ; on a écrit sur cette question tout ce qui pouvait être dit.
Au reste, À. Picard a commenté longuement dans son traité des chemins de fer toutes les critiques formulées contre l'exploitation par l'Etat. Tout en reconnaissant que certaines d’entre elles ont une valeur réelle, À. Picard conclut qu'on ne saurait en la matière formuler des principes absolus, scientifiques, applicables à tous les pays, à à tous Les temps, à toutes les circonstances.
Dans son ouvrage Transports el tarifs, M. Colson aboutit au même résultat.
« Nous ne voyons, dit-il, aucune raison péremptoire pour exclure à priori l'un ou l’autre système, et c'est dans les avantages pratiques à attendre de chacun: d'eux que doit se trouver la raison de décider. »
(x) Voir notamment article 59 de la loi de finances du 30 juillet 1918 qui permet d'améliorer la situation des agents chargés de la préparation des projets ou de l'exécution des travaux des ports maritimes.
M. Cauwès formule des conclusions semblables. QIl n’y a aucune raison d'écarter à priori la production par l'Etat ; tout au contraire, il faut se réjouir de trouver dans les documents officiels la preuve complète de ce fait que tels des établissements de l'Etat peuvent être offerts en exemple aux établissements privés sous le rapport des conditions économiques. »
On oublie, en effet, que l'Etat industriel peut organiser ses services sur les mêmes bases et d’après les mêmes règles que des concessionnaires privés ; dès lors les critiques qu on formule contre l’exploitation directe peuvent s'appliquer aussi bien à l'exploitation par voie de concession, rien ne démontrant que les abus de la centralisation ou les ingérences de l'extérieur ne peuvent se manifester au même titre dans un cas et dans l’autre.
On fait, il est vrai, remarquer que le système de la concession présente, au pointde vue financier, un avantage très réel. Grâce à lui, en effet, l'Etat peut exécuter les travaux sans-avoir, suivant la méthode généralement en usage, à inscrire au budget d’une année le montant des dépenses effectuées au cours de l'exercice. De telle sorte, tombent tous les griefs que l’on formule à l'égard de cette méthode: mise à la charge exclusive des générations présentes de charges dont bénéficieront autant, parfois même plus spécialement,les générations futures ; impossibilité d'exécuter un vaste programme de travaux publics ; lenteur d'exécution des entreprises en cours sous peine d'imposer aux exercices budgétaires des charges qu'ils ne pourraient supporter.
Nous examinerons ces griefs au chapitre suivant et nous montrerons que s’ils sont réels, il est, toutefois, d’autres formules qui, tout aussi bien que le système de
la concession, permettent à L'Etat d'y remédier sans exiger de lui qu'il se lie pour l'exploitation de l'ouvrage.
Dès lors, s’il est vrai qu'aucun avantage n'existe péremptoirement en faveur de la concession, s’il est vrai, par contre, que la multiplication des richesses est le but véritable des transports, que, dès lors, le meilleur régime est celui qui assure au public usager le maximum de valeurs, ne faut-il pas conclure que l'exploitation directe s'impose dans tous les cas, l'Etat pouvant faire bénéficier l'usager de taxes réduites que ne saurait consentir un concessionnaire.
N'y a-til pas des cas où la concession peut se justifier P
Nous nous bornerons ici, pour les motifs indiqués au début de cette étude, à nous occuper des ports maritimes et canaux.
30 Des cas où se justifie le recours à la concession en matière de ports maritimes ou de canaux.
A, — Concessions aux unités administratives.
Nous remarquerons, tout d’abord que, lorsque le travail à construire intéresse plus spécialement le département ou la commune, la concession à ces unités administratives peut être une excellente formule. Dans l’article que nous avons déjà citéà plusieurs reprises, M.de Labry fait,en effet, remarquer que la commune et le département profitent plus immédiatement que l'Etat de l'essor pris par la production sur leur territoire ; de plus, pour bénéficier de son accroissement, ils ont des moyens spéciaux, tels que l'exhaussement du nombre des centimes additionnels, les octrois, les taxes locales diverses. Si donc, au point de vue du rendement utile du travail pour le public, l'Etat est placé dans des conditions préférables à celles d’un con-
cessionnaire privé qui, pour récupérer ces dépenses, ne dispose que des péages, les départements et les communes sont, à ce point de vue, dans une situation encore meilleure, car les moyens fiscaux leur permettent de retirer de la nouvelle voie une rémunération supérieure à celle qu'ils procurent à l'Etat. Les départements et les communes pourront ainsi, sans s'imposer de sacrifices financiers réels, consentir des prix de transport inférieurs à ceux que l'Etat pourrait accorder dans des conditions similaires. La concession aux unités administratives présente donc des avantages spéciaux qui en font, dans certains cas, la meilleure des solutions.
C'est ainsi, qu'en matière de chemins de fer d'intérêt local et de tramways, le système de la concession aux départements et aux communes, si développé aujourd'hui, a donné et donne d'excellents résultats.
En matière de canaux et de ports maritimes, ce système par contre, est loin d’avoir reçu le même développement.
Il n’existe en France qu'une concession de voies de navigation intérieure faite à une unité administrative, c’est la concession accordée à la ville de Paris des canaux St-Denis et St-Martin, y compris le bassin de la Villette (12 kilomètres) et du canal de l'Ourcq (108 kilomètres), ce dernier d’ailleurs servant à l'alimentation de la ville en eau autant qu’à la navigation.
En matière de ports maritimes, le système de la concession aux municipalités ou aux conseils généraux du département n'est pas en usage ; M. Bourgougnon, ingénieur en chef des ponts et chaussées, en donne la raison dans son rapport déjà cité.
« À côté des établissements maritimes appartenant à des sociétés privées, dit-il, on trouve en Angleterre quelques
ports qui sont entièrement aux mains des villes, le port de Bristol notamment et une quarantaine de ports secondaires (x).
« Personne ne songe à proposer pour les ports français un pareil régime. Nos municipalités n'ont déjà que trop de préoccupations et de besoins. Il serait à craindre que les recettes prélevées sur le trafic maritime ne fussent détournées du port au profit des autres services communaux dont les charges sont telles, aujourd’hui, qu'elles excèdent généralement les ressources.
«L'étude du passé ferait aisément voir que cette crainte n’aurait rien de chimérique. C’est ainsi que, sous le Consulat, les préfets chargés d’administrer le département des Bouches-du-Rhône ont institué sur toutes les opérations de pesage, de mesurage et de jaugeage effectuées au port de Marseille une taxe communale qui s'ajoute au salaire des peseurs, mesureurs et jaugeurs. Cette taxe, dont la création était motivée, d’après les termes mêmes des arrêtés préfectoraux,en date des 21 thermidor an X et 24 fructidor an XI, par « la nécessité de pourvoir aux besoins immenses de la commune et des hospices », est encore en vigueur, sauf une réduction de tarif consentie par la ville en 1888. Elle s'applique indistinctement à toutes les marchandises qui passent par le port, qu’elles soient destinées aux négociants de la villemême ou à ceux de l'intérieur des terres, de l’hinterland ; une perception de ce genre apparaît évidemment comme nuisible à l'intérêt général.
« On peut en dire autant de la redevance annuelle de
(1) Mémoire de MM. Colson et Roume sur l’organisation financière des ports maritimes en Angleterre, 1888. M. A. Picard, Traïlé des eaux, t. V.
100.000 francs que reçoit de la Compagnie des docks et entrepôts la ville de Marseille pour prix d'une intervention qui s’est bornée à la rétrocession pure et simple, par la ville à la Compagnie de la concession accordée à la ville par l'Etat.
« Les hommes les plus compétents estiment d’ailleurs que les conseils municipaux ne présenteraient pas, en général, les garanties de capacité qui sont indispensables pour administrer un grand port.
« Il paraît incontestable — concluait la commission cons- « tituée par arrêté ministériel du 3r août 1882 pour pro- « céder à une enquête sur la situation des ports français « de la Manche au point de vue de la concurrence avec les « ports étrangers — qu'il n'y a pas lieu de donner aux mu- « nicipalités un rôle actif dans l’administration de nos « ports. Les municipalités n’ont jamais réclamé ce rôle ; « leur organisation, leur mode d'élection n’ont pas été « combinés en vue de la gestion des grands intérêts du « commerce maritime. »
« Il serait exorbitant — disait Félix Faure dans l’exposé « des motifs de sa proposition de loi du 22 avril 1886 — « de demander aux conseils municipaux la compétence «industrielle et commerciale qu’exige l'administration « d'un port. »
« Abstraction faite de toute autre considération — dit « M. Alfred Picard (1), — les municipalités françaises ont «une organisation et un mode d'élection qui se prête- « raient mal à la gestion de grands intérêts du commerce « maritime ; jamais, d'ailleurs, aucune d'elles n’a solli- « cité un rôle actif dans l'administration des ports. »
« Des considérations du même ordre pourraient être in-
(x) Trailé des eaux, t. V.
dd ed pis. it, LUN RES = LS de db À A à À lin EC LA il AA PAT EU ALU
186 CHAPITRE IY
voquées s’il s'agissait de remettre les ports entre les mains des conseils généraux des départements. [Il ne semble pas qu'il en ait jamais été question en France, bien qu'il existe en Angleterre et en Irlande des ports administrés par les conseils des comtés. »
Telles sont les critiques formulées par M. Bourgougnon à l'égard des concessions communales ou départementales de ports. Mais nous estimons que le véritable motif qui s’oppose à de telles concessions, c’est que les seuls ports pour lesquels l'éventualité s'en pourrait présenter sont les ports susceptibles de vivre sans la participation financière de l'Etat. Or, s’il existe des ports capables de faire leurs frais, il n’en existerait que peu, et ces établissements maritimes seraient des établissements de première catégorie, de ceux dont l'Etat ne saurait aliéner à d’autres la gestion effective, en raison même de l'importance qu'ils présentent au point de vue de l'économie nationale.
C’est là, à notre sens, la véritable raison qui fait que les concessions municipales et départementales des ports maritimes ne sont pas pratiquement à envisager.
S'agit-il, en effet, de la tentation pour les villes d’appliquer au profit des autres services communaux les recettes prélevées sur le trafic maritime, que fait-on des pouvoirs de contrôle, pouvoirs d'autant plus efficaces que le préfet est un agent d'Etat ?
S'agit-il de l’incompétence des conseils municipaux et des conseils généraux, ces assemblées auraient toujours la faculté de s’entourer de conseils ayant les connaissances techniques ou commerciales nécessaires ; il ne viendrait à l’idée de personne de mettre en doute la haute compétence des services spéciaux chargés par la ville de Paris de la gestion de ses canaux concédés.
SE
B. — Concessions aux personnes morales publiques.
En dehors des concessions aux unités administratives, on peut envisager deux catégories de concessions : les concessions aux personnes morales publiques, les concessions aux particuliers.
On trouve de nombreux exemples des premières dans les concessions faites aux chambres de commerce. Ce qui
caractérise les concessions accordées à ces établissements
publics, c’est qu’elles ne doivent être pour ces derniers l'objet d'aucun bénéfice et d'aucune perte, Dès lors, lorsque le produit net dépasse le quantum nécessaire pour solder les dépenses relatives à l'administration, à l’entretien, au remplacement, après usure, des ouvrages, assurer l'amortissement du capital de premier établissement : constituer un fonds de réserve suffisant, il doit être immédiatement procédé à un abaissement des tarifs. Inversement, si les tarifs homologués ne sont pas suffisants pour assurer le service des charges financières, le permissionnaire a le droit de réclamer leur relèvement. Nous citerons à cet égard les articles du cahier des charges-type adopté pour les concessions d'outillage faites aux chambres de commerce dans les ports maritimes (1).
(x) Le type du cahier des charges aujourd’hui en usage a été arrêté le 19 janvier 1886 par le ministre des travaux publics après avis d’une commission d’inspecteurs généraux des ponts et chaussées, du conseil général des ponts et chaussées, puis de la section des travaux publics, du commerce et de l’agriculture du Conseil d'Etat. Ce type plus spécialement approprié avec autorisation de grues et de hangars peut s'appliquer aux autres organes de l’outillage (Voir à cet égard le commentaire du cahier des charges, par A. Picard, Traité des eaux, p. 289, t. V).
L’Administration des travaux publics procède en ce moment à la
ART. 41. — « L'ensemble des comptes et budgets spéciaux mentionnés à l’article 2 du décret auquel est annexé le présent cahier des charges ne doit être pour la chambre de commerce l'objet d'aucun bénéfice et d’aucune perte. »
ART. 42. — « Afin d'assurer et de maintenir la compensation entre les recettes et les dépenses, les tarifs maxima spécifiés à l’article 31 peuvent être réservés soit d'office, soit sur la demande du permissionnaire.
« Cette révision peut être appliquée à tout tarif maximum qui a été en vigueur pendant cinq années consécutives au moins.
« Toutefois, et par exception, il suffit d’une année entière, durant la première période quinquennale à partir du décret d'autorisation.
« Toute révision consistant en un abaissement des tarifs maxima accepté par le permissionnaire est approuvée par le ministre des travaux publics, après avis du ministre du commerce, de l’industrie, des postes et des télégraphes.
« Toute révision comportant les abaissements qui ne seraient pas consentis par le permissionnaire est ordonné par décret délibéré au Conseil d'Etat.
« Toute révision comportant des relèvements est effectuée en la forme suivie pour la présente autorisation.
« La révision des tarifs maxima entraîne de plein droit l'annulation des taxes abaïissées qui auraient été mises en vigueur en vertu de l’article 39.
« Les taxes inférieures aux nouveaux maxima, qui
révision du cahier des charges de 1885 ; le nouveau texte arrêté par le conseil général des ponts et chaussées est actuellement soumis au Conseil d'Etat. :
auraient été antérieurement établies, ne continuent en conséquence à être perçues que si elles ont été de nouveau l’objet de propositions du permissionnaire et de l’homologation ministérielle.
« ART. 43. — Le produit des taxes est exclusivement employé par ordre de priorité :
« 1° À solder les dépenses relatives à l’administration et à l'entretien des ouvrages fixes et du matériel.
« 2° À solder les dépenses relatives au remplacement, après usure des ouvrages fixes et du matériel ;
3° À concourir à l'amortissement du capital de premier établissement.
4° À constituer un fonds de réserve suffisant pour mettre le permissionnaire en mesure de satisfaire à ses obligations, de supprimer les responsabilités qui lui incombent et de perfectionner l'outillage.
« Jusqu'à l'amortissement complet du capital du premier établissement le permissionnaire ne peut, sans l’autorisation des ministres des travaux publics et du commerce, de l’industrie, des postes et des télégraphes, prélever annuellement sur le produit des taxes une somme supérieure à pour la constitution du fonds de réserve.
« Ce fonds de réserve cesse de s’accroître lorsqu'il a atteint un chiffre maximum fixé par les ministres des Travaux publics et du Commerce, de l'Industrie, des Postes et des Télégraphes. La totalité des recettes nécessaires pour payer les dépenses prévues aux paragraphes r et 2 est alors affectée à l'amortissement du capital engagé.
« Lorsque le capital de premier établissement sera complètement amorti, si le fonds de réserve présente une importance suffisante, il devra être procédé à la révision des tarifs conformément aux dispositions de l’article précédent.
« Le permissionnaire ne peut employer le fonds de réserve qu'aux besoins des entreprises figurant aux comptes et budgets spéciaux mentionnés à l’artice 4r. Il doit, pour en disposer, obtenir, dans chaque cas. l’assentiment préalable des ministres des travaux publics et du commerce, excepté dans le cas où le fonds de réserve serait employé à solder des indemnités au payement desquelles le permissionnaire aurait été condamné par justice à raison de faits relatifs à son administration. »
En un mot, ces articles font des chambres de commerce des intermédiaires désintéressés (financièrement parlant) entre l'Etat et les usagers ; les concessions qui leur sont accordées aux termes de tels cahiers des charges échappent donc aux critiques d'ordre économique que nous avons formulées à l’égard du système des concessions.
On objectera, alors, que rien ne justifie en pareille matière, l'abandon de l'exploitation directe ; on objectera, aussi que les Chambres de commerce, empruntant à des conditions moins avantageuses que l'Etat (nous reviendrons sur ce point), il serait plus conforme à l'intérêt public de recourir à l'exploitation directe, car l'Etat pourrait, en raison même de l’atténuation des charges d'emprunt, consentir des tarifs d'usage plus réduits.
Ces objections sont des plus sérieuses, mais elles ne sont pas toujours déterminantes. IL convient, en effet, de remarquer que les concessions d'outillage ne comportent généralement pas de dépenses de premier établissement élevées ; il s'agit, dans la plupart des cas, de la fourniture d'engins de manutention, de la construction de hangars ou magasins, tous travaux qui, souvent même s’exécutent
à des dates échelonnées. On concevrait difficilement que l'Etat, à l'occasion de ces dépenses minimes et multiples, fasse appel au crédit, ouvrant ainsi constamment et pour des sommes réduites, le grand-livre de la dette publique. Si l'on ajoute à cela, qu'en matière d'outillage, les chambres de commerce ont, par leur composition même, une connaissance toute spéciale des besoins à satisfaire, que réunissant les représentants les plus autorisés du commerce, de l'industrie et de la marine familiarisés avec les besoins du négoce, elles ont la notion pratique des nécessités économiques et des exigences commerciales, on comprend aisément que la concession à ces établissements publics de l'outillage des ports soit devenue aujourd’hui, la règle générale. Il n’a été question dans ce qui précède, que des chambres de commerce des ports maritimes, mais ce qui vient d'être dit de ces établissements publics s’appliquerait, dans les mêmes termes, en matière d'outillage de canaux aux chambres de commerce des régions desservies par les voies de navigation intérieure.
Doit-on aller plus loin dans cette voie et, sous prétexte de décentralisation, concéder à des chambres de commerce soit la construction d’un port maritime, soit la construction d’une voie d’eau ?
Au moment où fut discutée devant le Parlement la loi sur le régime administratif des ports de commerce, on a discuté longuement sur l'importance des pouvoirs à accorder aux chambres de commerce. Presque toutes les chambres de commerce réclamaient la gestion exclusive du port. D'autre part, certains groupements commerciaux s’opposaient à ce qu’une trop large part füt accordée à ces Compagnies dans les conseils d'administration des
ports.
M. Chaumet, rapporteur du projet de loi devant la Chambre résumait ainsi la question :
« Ni le gouvernement nila commission n'ont obéi, est-il besoin de le déclarer ? aux idées qu’on leur prêtait si injustement. Les chambres de commerce, après la réforme électorale (1), nous paraissant plus qualifiées encore qu'auparavant pour parler au nom des intérêts commerciaux de leur circonscription. S'il n’y avait eu, dans l’administration d’un grand port maritime, que la gestion d'intérêts locaux, nous n’aurions point hésité à demander pour les chambres de commerce elles-mêmes les attributions prévues pour les conseils institués par le présent projet.
« Mais un port maritime est, avant tout, un outil national. Que Dunkerque, le Havre, Nantes, Bordeaux, Marseille soient des ports munis de tous les perfectionnements désirables, qu’ils puissent recevoir les plus grands navires, cela est sans doute profitable aux habitants de ces grandes villes. Mais le pays tout entier n'est pas moins intéressé à leur développement économique.
« Les industriels et les agriculteurs du centre, qui recevront les charbouns de Belgique ou d'Angleterre, les minerais de Bilbao, ou qui enverront leurs blés, leurs vins, leurs bois dans les pays étrangers sont solidaires de l’activité, de la prospérité de nos ports. »
« C'est en vertu de cette solidarité que nous réclamons à l'Etat les subventions pour les grands travaux à éffec-
(x) I s’agit de la loi du :9 février 1908 qui étend aux chambres de commerce et aux chambres consultatives des arts et manufactures la loi du 8 décembre 1883 appliquant pour les tribunaux de commerce le principe du suffrage universel des commerçants.
tuer. C'est aussi en vertu de celte solidarité que l'Etat, représentant de la nation tout entière, a un droit de regard et de contrôle légitime dans la gestion de nos ports de commerce.
« Gette considération suffit pour expliquer qu’on ne doit pas confier aux seules chambres de commerce la gestion des ports.
« Peut-on davantage attribuer à la chambre de commerce, dans les conseils d'administration projetés, la majorité numérique ?
« Ge serait, sous une forme à peine déguisée, leur assurer encore la maîtrise exclusive.
« C'est pourquoi la commission, d'accord avec le gouvernement, propose de n'attribuer que 6 places sur 15 aux membres de la chambre de commerce, le président de cette Compagnie étant de droit président du conseil d’administration du port. Ce n’est pas là une simple concession morale ; c’est une garantie efficace. »
L'article 5 définissant sur ces bases la composition du conseil d'administration des ports fut adopté par la Chambre et par le Sénat. Il y a d'ailleurs lieu de noter qu'avant de présenter ses conclusions la commission de l'outillage national de la haute Assemblée avait tenu à ce qu'il soit procédé à une nouvelle enquête par les soins du ministre des travaux publics sur la question suivante :
« Les chambres de commerce estiment-elles que, malgré les objections qu’elies pourraient avoir à formuler sur certaines dispositions du texte voté par la Chambre, il est néanmoins désirable que le Sénat adopte ce texte sans modification, afin de hâter la mise en vigueur d’une loi qu'elles considéreraient comme un progrès sur la situation
actuelle D »
ANR Se a à dE AP RE A
Sur 26 réponses communiquées à la commission, 18 furent favorables au vote immédiat de la loi.
Il semblerait ressortir de ce qui précède qu’il y a, en quelque sorte, chose jugée, en ce qui concerne la nonconcession de ports maritimes aux chambres de commerce. |
Concession, en effet, veut dire pouvoirs d'exploitation et de gestion. Or, nous avons vu qu'après discussion de la question la loi votée a entendu ne pas confier aux seules chambres de commerce la gestion des ports.
Toutefois, si l’on se reporte aux considérations qui justifient la réglementation nouvelle, on voit qu’elles procèdent de cette idée essentielle (que nous avons développée au chapitre IT) que l'Etat représentant de la nation, l'Etat qui subvient à une quote-part des dépenses, doit conserver la direction effective d'établissements maritimes qui intéressent le développement économique du pays tout entier.
Ces considérations, donc, ne porteraient pas à l'égard d'ouvrages qui, d’une part, se suffiraient à eux-mêmes et
qui, d'autre part, n’intéresseraient que l’économie régionale à l'exclusion de l’économie nationale.
Pour des travaux de cette nature, qu’il s'agisse de ports maritimes ou de canaux, il n’y a pas de raisons spéciales de principe s’opposant à ce que la concession en füt accordée à une chambre de commerce ; cette solution pourrait même, dans certains cas, présenter divers avantages, mais son adoption devra toujours être précédée d'une étude attentive des circonstances économiques et financières spéciales qui peuvent la justificr.
GC. — Concessions à des particuliers.
Il nous reste à examiner le cas des concessions aux particuliers. Il existe un certain nombre de concessions d'outillage faites à des particuliers tant dans les ports que sur les canaux. C’est précisément l'examen de ces cas d'espèce qui montre que le système de la concession se justifie dans certaines hypothèses.
Nous pourrions citer tel port maritime où les formes de radoub sont concédées à une Compagnie particulière qui est une de nos grandes Compagnies de navigation. Le libre usage des formes, en dehors des jours où elles sont immobilisées pour les nécessités du carénage des navires, les facilités de toutes espèces que cette Compagnie, usagère principale, retire de la gestion des formes pour ses propres services, sont d’un tel ordre de grandeur que, malgré le chiffre de la redevance due à l'Etat, la Compagnie a consenti des taxes d'usage particulièrement réduites.
Autre exemple visant les voies de navigation intérieure : des sociétés de distribution d'énergie électrique, disposant d'excédents de force, peuvent, en raison de leur situation spéciale, consentir, dans certains cas, des conditions d'usage particulièrement avantageuses soit pour l’installation de tracteurs sur berges ou sur rails, soit pour l’établissement, sur les quais des ports ou les terre-pleins des écluses, d'engins de manutention ou de manœuvre.
En matière d'outillage des ports ou des canaux, il peut donc être parfois avantageux de recourir à la concession à des particuliers.
Peut-on envisager la généralisation de ce système en l’étendant à la construction des ports ou des canaux ?
Nous rappellerons tout d’abord qu'il existe en France peu d’exemples de pareilles concessions.
En matière de ports maritimes, le régime de la concession est en quelque sorte réservé aux ports des territoires neufs. C’est ainsi qu'en Tunisie, la plupart des ports ont été concédés (Bizerte, Tunis, Sousse, Sfax),mais dans la métropole, ce système n’a reçu qu'un nombre extrêmement restreint d'applications. La plus notoire est celle des docks et entrepôts de Marseille, consentie en 1856 pour une période de quatre-vingt dix-neuf ans ; elle comprend deux bassins, les quais qui les bordent, l'outillage de ces quais (grues, voies ferrées), enfin des magasins et entrepôts.
On peut encore citer la concession, faite à une société particulière, des appontements de Pauillac destinés à faciliter les opérations des navires ne pouvant remonter jusqu’à Bordeaux. Mais ces appontements sont actuellement en instance de rachat (1).
Quant aux voies de navigation intérieure, les rachats effectués ont réduit de plus en plus le nombre des canaux concédés ; d'après la statistique la plus récente, la longueur des canaux concédés est de 245 kilomètres (y compris les canaux de la ville de Paris mesurant 120 kilomètres), alors que la longueur des canaux exploités par l'Etat est de 4.639 kilomètres.
La seule voie d’eau intérieure d’une certaine importance, concédée à une société particulière, est le canal de la Sambre à l'Oise qui mesure 67 kilomètres.
Dans le très intéressant rapport auquel nous avons à diverses reprises fait allusion, M. l'ingénieur en chef Bourgougnon rappelle les résultats donnés, non seulement en
(x) Le rachat des appontements de Pauillac figure au programme général d’amélioration et d'extension du port de Bordeaux et de ses accès approuvé par la loi du 15 juillet 1910.
France, mais encore à l'étranger par Le système de la concession d'établissements maritimes à des sociétés particulières. Nous citerons ses conclusions :
« On à remarqué (1) que les sociétés investies de concessions d'une durée limitée éprouvent souvent, après les sacrifices du début, des difficultés à se procurer des ressources ; que, au surplus, elles ne sauraient envisager l'avenir au delà du terme assigné à leur existence ; que, par suite, aux efforts et aux dépenses des premières années succède fatalement une période d'économie à outrance, rebelle à tout progrès qui ne s'impose pas d'une manière absolument obligatoire.
« On peut observer, à un autre point de vue, que ces sociétés ne procurent pas toujours les avantages que l’on espère du régime de l’autonomie, celui notamment qui résulterait de la promptitude des décisions. Pour les ports français qui viennent d'être cités, le siège social des Compagnies est à Paris, c'est là que se réunissent les conseils d'administration, il n’y a sur place que des directeurs qui se trouvent, à l'égard de leurs conseils, dans une dépendance aussi étroite, pour ne pas dire plus, que celle d’un chef de service quelconque à l'égard de son administration centrale. Il n’y a aucun motif pour que la solution des affaires ne nécessite pas, dans les deux cas, les mêmes délais.
« Il convient, en outre, de rappelerles contestations que fait naître l'existence d'une concession toutes les fois que
(1) M. Royers (Congrès de Milan) : « Le souci d’une société concessionnaire n’est point l'intérêt général. IL lui faut, pour se tenir à hauteur, trouÿer de l'argent; et, comme sa durée est limitée, les soucis ne dépasseront pas la durée de son existence. Elle n'ira pas au devant du progrès, et, d’ailleurs, son crédit sera limité. »
des représentants de l'intérêt général ou d'intérêts collectifs, Etat, Chambre de commerce ou autres établissements publics jugent à propos de créer des installations nouvelles à côté des ouvrages concédés. Le cas s’est présenté à Marseille et il en est résulté des difficultés qu’on a eu beaucoup de peine à résoudre.
« C’est donc avec raison que l’on s’est montré peu favorable en France jusqu’à présent, au système de la concession. On y est aujourd’hui plus opposé que jamais, puisqu’on réclame de toutes parts le rachat des concessions de chemin de fer, »
Ces conclusions, qui d’ailleurs s’appliqueraient aussi bien aux canaux qu'aux ports maritimes, ne font que confirmer entièrement les observations que nous avons déjà formulées. En principe donc, le système de la concession des ports ou des canaux à des particuliers ne se justifie pas.
Existe-t-il toutefois des cas exceptionnels où ce régime peut être admis ?
M. l'ingénieur en chef Bourgougnon cite à cet égard un cas spécial.
« IL y a cependant un cas spécial auquel le système de la concession pourrait êétreavantageusement appliqué dans nos ports. |
« Lorsqu'un Français visite les ports étrangers, ce n’est pas sans quelque surprise qu'il voit s'élever sur les quais, au bord des bassins en eau profonde, non seulement des hangars et des magasins, mais aussi des usines indus- trielles. C’est ainsi qu’à Brême l’une des rives d’un bassin, le bassin n° 3, nommé d’ailleurs « Bassin des bois et des usines » — Holzund-Fabrikenhafen — se couvre d'usines sur une longueur qui atteint près d'un kilomètre. Aucun
emplacement ne saurait être plus favorable pour les industries qui, tirant de l'étranger leurs matières premières, y réexportent les produits de leur fabrication ; elles évitent, en effet, tous frais de camionnage.
« Parmi les usines du troisième bassin de Brême, se trouvent trois huileries et trois minoteries. Les mêmes industries existent dans nos ports, notamment à Marseille ; mais, grevées, comme elles le sont, des charges du camionnage, elles se trouvent en fâcheuse posture pour lutter contre la concurrence étrangère. C’est, sans doute, pour cette raison, qu’une importante maison de minoterie marseillaise se dispose à abandonner ses usines de l’intérieur des terres, bien qu'elles aient l'avantage de jouir d'une force hydraulique fournie par le canal de Marseille, pour se transporter au bord du canal maritime de Saint-Louis du Rhône où elle établit à ses frais un garage pour permettre le stationnement des navires de mer au droit de ses nouveaux silos et de ses magasins d'expédition (1). Mais en dehors du cas, très exceptionnel, de l'existence d’un canal maritime, on ne saurait trouver en France des emplacements d'usines qui soient accessibles aux navires de mer. Sur nos quais, établis aux frais du public, après une déclaration d'utilité publique, qui admettrait qu'on vint construire des bâtiments privés ? Il n’y a qu'une solu-
(x) « Cette installation fournit, pour un cas particulier, une solution de l'éternelle question des ports francs, pendante devant le Parlement depuis nombre d'années. Quels sont, en effet, les avantages en vue desquels certaines industries réclament des ports francs ? Il y en a deux d’essentiels. Le premier est d'échapper à la charge des droits de douane; or, dans l'espèce, ce but est atteint puisqu'il s’agit d’une marchandise bénéficiant du régime de l’admission temporaire. Le second est d'éviter tous frais de transport ou de camionnage à l’intérieur, et ce résultat est également obtenu. »
tion possible, c'est de créer des bassins maritimes spéciaux pour les besoins industriels.
« Un port voisin de Hambourg, le port prussien de Harburg, donne à ce point de vue un exemple qui mériterait d'être suivi. On y creuse plusieurs bassins bordés de vastes terre-pleins qu'on destine à l’industrie, en laissant d’ailleurs les berges en talus de façon que chaque occupañt puisse les aménager à sa guise et y établir, suivant ce qu'il jugera à propos, soit des murs de quai, soit de simples appontements sur pilotis. C’est la ville qui s’est chargée, avec le concours de l'Etat, de l’exécution des travaux suivantune règle fréquemment appliquée en Prusse pour l'établissement des ports fluviaux. Mais les opérations de ce genre étant souvent onéreuses, il n’est guère possible que les communes en France les entreprennent : l'état de leurs budgets ne le permet pas. Il faudrait donc faire appel à l'initiative privée, c’est-à-dire recourir au système de la concession, sauf à introduire dans la procédure d'instruction qui, d'après les errements en vigueur, serait extrêmement compliquée, toutes les simplifications compatibles avec notre organisation administrative.
« Ge serait la première réforme qu'il conviendrait d'apporter au régime des ports français. C’est celle que M. Paul de Rousiers a préconisée au sein de la fédération desin-: dustriels et des commerçants français sous le nom d’autonomie partielle (1). »
Lorsqu'un quai ou un bassin de port doit servir à l’usage exclusif d'un particulier, il est de bonne justice distributive de lui faire supporter les charges de cet ouvrage, mais il convient, en revanche, de lui donner la liberté et les
(1) V. Bulletin n° 48 de la fédération, septembre 1907.
dei «AN ES,
facilités nécessaires pour qu'il puisse en retirer tous les avantages que son industrie est en droit d'en attendre. La conceplion de « bassins industriels » procède précisément de cette double idée : elle est des plus séduisantes et nous pourrions ajouter des plus pratiques, car nous ne doutons pas que des sociétés industrielles, prêtes à tous les sacrifices nécessaires pour le développement de leurs établissements, ne soient disposées à en faire l'essai.
En dehors du cas des « bassins industriels », bassins qui s'établiraient le long des voies de navigation intérieure, tout aussi bien qu'à proximité des ports maritimes, on peut encore concevoir certaines circonstances où la concession à des particuliers présenterait quelqu'intérét. Tel le cas où les demandeurs en concessions seraient des entrepreneurs de travaux publics qui, disposant des capitaux et de l'outillage nécessaires, leur trouveraient dans la construction de l’ouvrage un moyen avantageux d'emploi; construisant ainsi à bon marché, ils pourraient se contenter de taxes d'usage réduites.
Cet aperçu (car nous ne pouvons avoir la prétention, dans une étude aussi brève, de traiter la question dans tous ses détails), nous amène à conclure que le système de la concession à des particuliers doit être, en principe, écarté ; il peut, toutefois, se présenter exceptionnellement certaines éventualités où une étude attentive des circonstances économiques et financières conduirait à l’adopter.
D. — Des cahiers des charges des concessions.
Il importe, dans tous les cas où l’on recourt à la concession, d'apporter à la rédaction du cahier des charges une attention toute particulière. La concession vaut, en effet, ce que vaut son cahier des charges. C’est lui qui,
s'il définit les droits du concessionnaire, définit aussi ceux du concédant et ceux du public.
C’est au cahier des charges à déterminer quelles sont les obligations du bénéficiaire en matière d'exécution des travaux, d'entretien et d'exploitation des ouvrages, quelles sont les clauses protégeant les droits des tiers,quelles sont les taxes d'usage, leurs conditions d'application et de révision, quelle doit être l'affectation des recettes ; c’est lui qui, fixant la durée de la concession, stipule les sanctions garantissant l'accomplissement par le concessionnaire des obligations que lui impose le contrat. C’est donc du libellé même des articles des cahiers des charges que peuvent dépendre l'efficacité des pouvoirs de contrôle de l'Etat, et la sauvegarde des intérêts du public.
a) Des clauses concernant la limitation ou le partage des bénéfices. — Il est en particulier une clause qui, au point de vue de l'utilité de l'ouvrage pour le public, doit retenir spécialement l'attention.
Dans l'examen comparatif que nous avons fait, au point de vue économique, du système de la concession et de l'exploitation directe, nous avons fait ressortir que le système de la concession, et c’est Là sa véritable infériorité, pouvait conduire à une quotité plus grande des prélèvements effectués par l'exploitant, et, par suite, à une diminution des bénéfices que les usagers retiraient de l'ouvrage.
Or le cahier des charges donne le moyen aux concédants de sauvegarder, à cet égard, tout au moins dans une certaine mesure, les intérêts du public.
Plusieurs formules, à cet égard, ont été ou peuvent être employées : La première, celle qui, théoriquement parlant, tout au moins, est la plus satisfaisante, consiste à fixer le bénéfice maximum consenti au concessionnaire et
Las
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à stipuler qu'une fois ce bénéfice atteint, il sera procédé d'office à un abaissement des tarifs.
Nous pouvons citer comme exemple (r) les clauses d’un cahier des ‘charges portant concession à une société anonyme d'un outillage public de traction électrique des bateaux sur une grande ligne de navigation. Un des articles de ce cahier des charges est ainsi rédigé :
« Le concessionnaire peut, s’il le juge convenable, abaisser les taxes au-dessous des limites déterminées par les tarifs maxima.
« Les taxes ainsi abaissées ne peuvent être relevées qu'après un délai de trois mois.
« Les taxes peuvent également être abaissées d'office par le ministre des travaux publics, sauf recours contentieux de la part du concessionnaire, mais seulement lorsque les tarifs auront été mis en vigueur pendant dix ans au moins, et en outre, à la condition qu'il ait été établi par experts, que le bénéfice net moyen réalisé pendant les cinq dernières années, dépasse 6 0/0 de la partie du capital-actions effectivement versée et valablement employée au service de la concession.
« Après application des nouveaux tarifs pendant une année, le concessionnaire peut réclamer la révision des évaluations des experts.
« Le relèvement des tarifs abaissés d'office peut être accordé ultérieurement au concessionnaire, dans les limites des maxima fixés au présent cahier des charges, mais seulement lorsqu'il aura été établi, après expertise, que le bénéfice net moyen réalisé pendant les cinq dernières années
est inférieur à 4 0/0.
(1) Voir aussi Cah. des Ch. des concessions d'outillage aux Chambres de commerce déjà cité.
« Le relèvement est calculé de manière à porter autant que possible le bénéfice probable à 4 0/0.
« Toute modification des tarifs est portée à la connaissance du public par des affiches placardées au moiïns 15 jours avant l’époque fixée pour la mise à exécution.
« La perception des tarifs modifiés ne peut avoir lieu qu'avec l'homologation du ministre des travaux publics. »
Cette clause permet donc de limiter à une marge raisonnable les bénéfices du concessionnaire et aussi, par suite de la réduction éventuelle des tarifs, de faire bénéficier l'usager de l'utilité de la voie, dans toute la mesure compatible avec les charges financières de l'ouvrage. C'est là incontestablement une formule séduisante. Le seul reproche qu’on puisse lui faire est qu'elle est d’une application délicate car elle repose tout entière sur l'évaluation du bénéfice net de l'exploitant. Or, rien n'est plus difficile à vérifier qu'un tel bénéfice (1). Celui-ci ressort, en effet, de la comparaison entre, d'une part, la recette annuelle provenant de l'application des taxes et, d'autre part, l'ensemble des charges annuelles de premier établissement et des dépenses d'exploitation.
Il est vrai que dans les cas où la concession est accordée à une société par actions (société en commandite ou s0ciété anonyme) les bénéfices se distribuent obligatoirement entre les actionnaires sous forme de dividendes
(x) V. Maurice Ajam, député, Les monopoles d'Etat et l'outillage économique, rapport déposé au Congrès national des travaux publics français. « Pour l'Etat, la participation aux bénéfices peut quelquefois devenir un leurre. Le conseil d'administration d'une entreprise dans laquelle Moloch est intéressé n'aura souvent d'autre souci que de tromper cet associé encombrant. L'exploitant dispose de mille roueries pour empêcher le bénéfice d'apparaître. »
arrêtés par les assemblées générales ordinaires. La publicité donnée dans ce cas aux bénéfices est incontestablement pour le concédant une garantie de la sincérité des écritures.
Mais il importe de remarquer que le contrôle doit porter non seulement sur l'exactitude matérielle des chiffres fournis, il doit porter aussi sur l'imputation des dépenses, il faut rechercher si tel ouvrage porté au compte d'exploitation pour sa valeur totale ne devrait pas, en raison de sa nature, figurer au compte d'établissement où il devrait alors entrer, non plus pour le montant intégral de sa valeur, mais pour un quantum d'annuité représentant les intérêts et l'amortissement de la dépense.
Et, si l'on ajoute à cela que telle société concessionnaire peut être la filiale d'une autre société dont elle est cliente pour le service de la concession, on voit combien devient complexe la vérificalion qui devrait alors porter non seulement sur les comptes du concessionnaire lui-même, mais aussi sur ceux des établissements dont il est l'associé.
Dans le discours qu'il prononça à la Chambre le 15 avril 1911 et que nous avons déjà eu l'occasion de rappeler, M. Albert Thomas citait à cet égard un exemple des plus probants ; il rappelait qu'une société concessionnaire de mines en France avait déclaré comme bénéfices servant de base au calcul de la redevance proportionnelle perçue par l'Etat : en 1907-1908, 189.700 francs ; en 1908-1909, 231.600 francs ; en 1909-1910, 304.200 francs, pour des productions respectives de 686.000 tonnes, de 755.000 tonnes, de 769.000 tonnes.
Or cette mine, l’une des plus faciles à exploiter de la région, ne comportait pas un prix de revient supérieur à 3 fr. 75 par tonne de minerai extrait (y compris intérêt des
obligations et amortissement des installations). Si l’on rapproche de ce chiffre le prix moyen de vente des minerais de la région qui avait varié de 4 fr. 5o à 7 fr. 25,on voit quelle marge énorme existait entre les bénéfices réels et les bénéfices déclarés. M. Albert Thomas citait d’ailleurs à la tribune la circulaire d’un établissement de crédit de la région qui contenait un aveu particulièrement intéressant. « On sait, disait cette circulaire, que la totalité du minerai est vendue aux actionnaires eux-mêmes, qui n'ont aucun intérêt à prélever sur eux de gros bénéfices. »
Soit! Nous concevons fort bien que lorsqu'une société est filiale d'une autre entreprise, les bénéfices que l’une d'elles perçoit sur l’autre ne présentent pas d'intérêt réel pour les actionnaires ; on peut les majorer ou les réduire, cela leur importe peu. Si leur passif, comme actionnaires d'une des entreprises s'accroît, leur actif, comme actionnaires de l’autre, augmente dans la même proportion.
C'est précisément là qu'est le danger, car l’on peut toujours craindre que les prix de fournitures consentis par l'une des sociétés à l'égard de l’autre ne soient calculés de manière à réduire au minimum le bénéfice apparent de la société qui exploite une concession.
IL importe donc que le cahier des charges stipule de façon aussi précise que possible les conditions de la vérification des bénéfices, qu’il définisse nettement quelles sont les dépenses d'exploitation et quelles sont celles d'établissement ; il faut, enfin, qu'il définisse la procédure à suivre (expertise ou autre) en cas de contestation sur les chiffres de bénéfices.
20 Une autre formule proposée en matière de concession (formule qui a trouvé sen application dans le cahier des charges des grandes Compagnies de chemins de fer), con-
siste à fixer une marge de bénéfices à partir de laquelle le concessionnaire devra, non plus consentir des réductions de taxes, mais partager ces bénéfices avec le concédant.
Cette formule, qui, au point de vue des vérifications de comptabilité, présente les mêmes inconvénients que la première, ne répond pas aussi complètement qu’elle aux desiderata d'ordre économique que nous avons formulés. Le partage des bénéfices entre le concédant et le concessionnaire importe peu, en effet, au public usager. Ce qui est de l'intérêt du publie, c’est que les taxes soient réduites. Mais que lui fait que le bénéfice résultant de taxes élevées soit réparti entre deux personnes au lieu d'être absorbé par un seul!
Toutefois, et bien que cette formule soit théoriquement moins satisfaisante que la première, elle peut se justifier dans certaines hypothèses. C'est, tout d'abord, le cas où le concédant a eu à effectuer pour l'établissement de l'ouvrage de lourdes dépenses, il est juste qu'il en obtienne rémunération, si l'état financier de l’entreprise le permet ; c'est aussi le cas où, au lieu de verser purement et simplement sa part de bénéfices dans la caisse générale de ses recettes, l'Etat concédant entend, par une sorte de jeu de déversoir, l'affecter à l'amélioration de voies de transport affluentes. Mais, dans ces deux cas, il serait désirable que la quotepart du concédant soit aussi élevée que possible, car la quote-part du concessionnaire, qui s'ajoute à une marge déjà raisonnable de bénéfices, constitue toujours un prélèvement sur le public, sans contre-partie pour l'intérêt général.
3° On peut, enfin, préconiser une autre formule, elle consiste simplement à stipuler au profil du concédant une redevance par unité de trafic ou par unité de recettes
brutes.
Cette formule qui ne comporte pas comme la première la fixation d’une limite maximum des bénéfices du concessionnaire est par là même moins satisfaisante au point de vue de la théorie pure, mais elle présente une supériorité incontestable ; c’est sa simplicité d'application, car elle réduit au minimum le travail de vérification. C'est là pratiquement un tel avantage que cette formule tend à devenir d'application de plus en plus courante. C’est ainsi que la Ville de Paris a stipulé de la Compagnie concessionnaire du Métropolitain une redevance proportionnelle au nombre de billets délivrés (Conventions annexées aux lois des 30 mars 1898 et 30 mars 1910); c'est ainsi que dans les concessions de mines récemment accordées soit à des particuliers, soit à des sociélés n'ayant pas pour objet principal l'exploitation de la mine, les décrets de concession stipulent au profit de l'Etat à titre de partage dans les bénéfices une redevance de tant par tonne extraite. Cette formule est aussi celle de la Banque de France; elle donne à l'Etat non une participation dans les bénéfices, mais un droit de perception variant avec le développement des affaires de la banque.
Cet examen rapide des diverses formules qui permettent soit de limiter les bénéfices du concessionnaire, soit d'en assurer le partage avec le concédant, nous amène à formuler la conclusion suivante :
Stipuler au profit du concédant une redevance par unité de trafic ou par unité de recette brute, à moins que le concessionnaire ne soit une société anonyme s’occupant exclusivement et sans attaches avec d'autres sociétés de l’objet de la concession. Dans ce cas, en effet, où la publicité donnée aux dividendes est aussi une garantie de la réalité des bénéfices déclarés, il devient possible de stipu-
ler une limite maximum de bénéfice ; la meilleure formule, la plus conforme à l'intérêt général, est alors de stipuler qu'il doit être procédé à une diminution des tarifs d'usage
lorsque cette limite est atteinte.
Outre les clauses de partage ou de limitation des bénéfices, il est d'intérêt public que les cahiers des charges contiennent des clauses de rachat et de déchéance.
L'éventualité du rachat des concessions a été admise depuis fort longtemps (1). Dès 1837, la commission extraparlementaire chargée d'étudier la création du réseau ferré estimait qu'il y avait lieu de ménager à l'Etat la possibilité de reprendre les chemins de fer dans un intérêt public, par exemple : pour appliquer dans l'exploitation des procédés nouveaux que le concessionnaire se refuserait à mettre en œuvre ; pour abaisser les taxes, si la concurrence avec les pays voisins rendait cette mesure nécessaire ; pour faciliter le prolongement des lignes, etc.
Quant aux clauses de déchéance, elles se retrouvent dans tous les actes de concession (2): il est, en effet, d’évidence qu'un travail ayant été reconnu d'utilité publique, le gouvernement, gardien vigilant de l'intérêt général, ne puisse le laisser péricliter ou détourner de son but du fait du concessionnaire chargé de l’exécuter et de l'exploiter.
Nous n'’insisterons pas ici sur ces clauses de rachat ou de déchéance qui sont d'insertion courante (3); nous vou-
(x) V. Alfred Picard, Trailé des chemins de fer, t. IL, p. 562 et P E)M. Alfred Picard cite la clause de déchéance déjà insérée à l’ordonnance du 7 juin 1826 concernant le chemin de fer de St-Etienne à Lyon par Rive-de-Gier et Givors.
(3) Dans le cas où le rachat ne serait pas prévu à l’acte de concession, il serait nécessaire de faire application des lois sur l’expropria- Ted
driions, par contre, faire ressortir,en terminant, la nécessité d'introduire dans les cahiers des charges des clauses stipulant de façon précise les obligations du concessionnaire à l'égard des travaux d'amélioration de l’ouvrage concédé.
b) Des clauses concernant l'exéculion des travaux complémentaires. — Lorsque nous examinerons, au cours du chapitre VI, la loi du 2 janvier 1910 réglementant en Italie la navigation intérieure, nous verrons que le projet de loi primitif comportait l'obligation pour Le concessionnaire, d'exécuter tous les travaux exigés par les développements du trafic et tous ceux indispensables pour maintenir l'ouvrage au niveau des découvertes les plus récentes de la science. Au cours de la discussion, le ministre des travaux publics consentit au nom du gouvernement à restreindre les obligations du concessionnaire aux seuls travaux nécessités par les développements du trafic. Nous estimons que le première rédaction était meilleure, et nous désirerions voir insérer dans les cahiers des charges des concessions futures, des prescriptions semblables à celles du texte primitif de la loi italienne.
La technique, en effet, a fait au cours des dernières années de tels progrès qu'il serait regrettable de voir l'Etat engager l'avenir pour une longue période de temps, sans avoir pour contre-partie l'assurance que l’exploitant, auquel il fait abandon de l'ouvrage, saura faire bénéficier les usagers des découvertes nouvelles.
Mais, on le conçoit aisément, il ne suffirait pas pour aboutir à un résultat pratique et certain d'insérer une telle
tion, ceci ne vise bien entendu que le cas de rachat et non celui de diminution de la jouissance d’un concessionnaire (V, A. Carpentier, Essai sur le régime des canaux, op. cit. déjà cité).
disposition dans un cahier des charges : il faut aussi donner au concessionnaire les moyens de couvrir financièrement les dépenses qu'’entraineraient ces prescriptions,
Il n'y a pas sur ce point de difficultés lorsque les travaux d'amélioration sont construits à une date suffisamment éloignée de la concession pour que les dépenses s’en trouvent réellement amorties Le jour où le concessionnaire devra faire abandon de l'ouvrage ; il suffit alors de stipuler que les dépenses de ces travaux s’ajouteront aux dépenses de premier établissement à la charge du concessionnaire et qu'il sera autorisé à percevoir, en vue de leur amortissement, les taxes ou revenus prévus pour la couverture des dépenses d'établissement (V. à cet égard la loi italienne du 2 janvier 1910 que nous discuterons plus loin).
Mais là où la difficulté commence, c’est lorsque le délai à courir depuis l'exécution des travaux jusqu'à la fin de la concession n'est pas suffisant pour que les recettes assurent la couverture des dépenses.
Quel régime convient-il alors d'adopter ?
L'équité nous semble vouloir que le concédant (en cas d'exploitation directe succédant à la concession), le nouveau concessionnaire (en cas de nouvelle concession) supporte partiellement le paiement des dépenses des travaux non amortis, la répartition entre le concédant primitif et eux étant faite au prorata, d'une part, du nombre d'années écoulées de la date d’exécution jusqu'à la fin de la concession, et, d’autre part, du nombre d'années restant à courir pour assurer la couverture complète des dépenses d'établissement.
Mais, ici, une précision s'impose, car il importe, en pareille matière, de différencier l'amortissement effectif et l'amortissement des charges financières.
Il y a amortissement effectif d’un ouvrage lorsque les recettes qu'il procure ont permis de couvrir les dépenses qu'il entraîne.
Il y a amortissement des charges financières lorsque l'emprunt émis pour réaliser les fonds d'établissement nécessaires se trouve remboursé.
Or, il n'y a pas nécessairement coïncidence entre les durées de ces deux amortissements (r). Cela ne présente pas d'importance tant que les charges des emprunts sont supportées par ceux-là mêmes qui perçoivent les bénéfices ; mais la situation change lorsqu'on arrive en fin de concession.
Qu’on suppose par exemple que l'amortissement effectif ait une durée de 2o ans, c'est-à-dire qu’au bout de 20 ans les dépenses doivent se trouver couvertes par les bénéfices.
Qu’on suppose par contre que le service d’amortissement des emprunts s’étende sur une durée de 50 années.
Imaginons l'exécution d’un travail complémentaire entrepris 15 ans avant la fin de concession. L’équité veut que le concessionnaire primitif supporte les 15/20 de la dépense et l'Etat les 5/20. Il n'en serait pas ainsi si l’on stipulait simplement que le concédant est substitué au concessionnaire primitif pour le service financier des em-
(1) On peut s’en rendre immédiatement compte par la lecture de l’article 17 des conventions de 1883 concernant en cas de rachat le remboursement des travaux complémentaires. Seuls donnent lieu à remboursement partiel ceux qui sont effectués dans un délai de moins de 15 ans avant le rachat: c’est donc que la période de 15 ans a été considérée comme suffisante pour assurer la couverture des dépenses à l’aide des bénéfices. Or les obligations sont remboursables par voie de tirage au sort, la période de remboursement s'étendant jusqu’à la fin de la concession ; il n’y a donc pas coïncidence entre les deux amortissements.
prunts contractés en fin de concession; dans ce cas, en effet, le concessionnaire primitif ne supporterait que les 15/50 des charges financières alors que l'Etat en supporterait les 35/50.
Il est indispensable, dès lors, de préciser au cahier des charges le délai considéré comme délai d'amortissement effectif (r). Tous les travaux exécutés avant la fin de la concession dans un délai supérieur au délai d'amortissement effectif doivent être intégralement laissés à la charge du concessionnaire, ceux au contraire exécutés dans un délai moindre doivent donner lieu à un partage des dépenses entre le concessionnaire primitif et le nouvel exploitant, cette répartition étant faite au prorala du nombre des années écoulées de la date d'exécution jusqu'à la fin de la concession et du nombre d'années restant à courir de la fin de la concession à la fin de la période d’amortissement effectif. La formule la plus simple pour assurer cette répartition serait, pour les travaux donnant lieu à ventilation financière, d'exiger que le remboursement des emprunts correspondants soit effectuë dans le délai admis pour l'amortissement effectif (obligations vicennales par exemple si le délai d'amortissement effectif est de 20 ans) ; dans ce cas (et cela simplifierait tout), mais dans ce cas seul, on pourrait stipuler que le concédant est substitué au concessionnaire primitif pour le service financier des dits emprunts.
(1) S'il n’était pas possible de fixer ce délai dès l’origine de la concession, il conviendrait, tout au moins, de stipuler au cahier des charges une époque déterminée à laquelle ce délai devra être fixé soit d’un commun accord, soit, en cas de désaccord, après arbitrage.
En résumé, en dehors des considérations de tout ordre, économiques, politiques ou sociales qui peuvent le conduire à exploiter une voie de transport sans se préoccuper de la convention financière de l’entreprise, l'Etat, dans les cas mêmes où il entend rentrer dans les dépenses d’établissement par la perception de péages, peut consentir au public des taxes particulièrement réduites, car ses prélèvements fiscaux lui permettent déjà de tirer bénéfice de l’accroissement de production provoqué par la voie nouvelle. C’est là un avantage essentiel de l’exploitation directe sur le système de la concession, le public devant retirer de la voie nouvelle un profit d'autant plus grand que les tarifs sont moindres.
Il faut toutefois remarquer que les départements et les communes disposent de moyens fiscaux peut être plus efficaces et plus immédiats que l'Etat pour frapper les créations de richesses ; dès lors, la concession à ces unités administratives peut être une solution excellente, toutes les fois que la nature et l'importance des intérêts à desservir ne font pas à l'Etat l'obligation de conserver la direction effective de l'ouvrage.
Restent les concessions aux personnes morales publiques telles que les Chambres de commerce, et aux personnes privées.
Nous avons montré que les premières se justifiaient, notamment en matière d'outillage.
Quant aux concessions aux particuliers, qui doivent, en principe, être écartées, s’il est des cas d'espèce où le système peut présenter des avantages, il importe, toutes les fois qu'on y recourt, d'apporter à la rédaction du cahier des charges une attention toute particulière, d'y insérer
notamment des clauses concernant la limitation ou le partage des bénéfices et d'y préciser les conditions d'exécution des travaux RompiREn AIS à effectuer en fin de concession. É
DE LA FORMULE FINANCIÈRE A ADOPTER POUR L'EXÉCUTION DES TRAVAUX PUBLICS (PORTS MARITIMES ET CANAUX).
$S I. — Des critiques adressées aux méthodes financières actuelles.
Le
Le procédé normal de réalisation financière des travaux des ports maritimes et canaux consiste à imputer la part de dépenses supportée par l'Etat sur les crédits budgétaires des exercices au cours desquels ils sont effectués. On a fait et on fait à ce procédé financier les plus graves critiques.
D'une part, cette méthode a pour conséquence de mettre à la charge des générations présentes la totalité des dépenses de travaux dont les générations futures profiteront au même titre, souvent même, plus spécialement qu’elles. D'autre part, elle ne permet pas la réalisation de vastes programmes, les ressources bugétaires ne présentant pas l'élasticité voulue pour fournir en un petit nombre d'exercices les sommes nécessaires à l'exécution de telles entreprises. Enfin, alors même que l'on se bornerait à exécuter les seuls travaux d'une urgence immédiate, les nécessités du moment peuvent faire que les crédits affectés à ces entreprises subissent des réductions qui para. lysent l’état d'avancement des chantiers, conséquence d'autant plus regrettable qu’elle réduit le rendement utile
de l’œuvre, les capitaux et la main-d'œuvre immobilisés dans la construction des ouvrages restant improductifs tant qu'ils ne sont pas achevés.
Et (r) comparant à ces procédés les formules financières auxquelles on à eu recours pour la construction des voies ferrées, on fait état des ouvrages considérables que la pratique de la concession et de l'emprunt a permis d'exécuter dans les moindres délais, sans qu'il ait été nécessaire de proportionner strictement l'effort de réalisation d'une année à l'effort financier possible de l’exercice. On arrive alors à cette conclusion qu’en pareille matière, il faut, à moins de se condamner à la stagnation, faire appel à des procédés financiers nouveaux.
IL importe, pour discuter ces critiques et étudier les moyens de remédier aux inconvénients qu'elles soulignent de rappeler les diverses méthodes financières en usage pour l’exécution des travaux publics.
$ II. — De la concession.
Les critiques que nous avons formulées ne s'appliquent pas dans le cas de concession mettant à la charge du concédant la totalité des dépenses d'établissement et d’entretien.
Dans ce cas, en effet, le concessionnaire fait apport immédiat du capital nécessaire à la construction de l'ouvrage, se réservant de Le récupérer par la perception de taxes de péage ;il se met à l’œuvre sans retard poursuivant les travaux avec d'autant plus d'activité que la prompte ré-
(x) Voir à cet égard la proposition de loi présentée par M. le sénateur Audiffred.
munération de ses charges est subordonnée à la mise en service rapide du travail.
C’est là un avantage réel du système de la concession, mais, quelle qu’en soit l'importance, il ne faudrait pas oublier les inconvénients que peut présenter un tel régime (voir chapitre précédent), on le doit d'autant moins que divers procédés permettent à l'Etat, sans l'obliger à faire abandon à autrui de l'exploitation de l'ouvrage, de réaliser les avantages financiers de la concession ; nous le montrerons plus loin.
La commission des voies navigables constituée en 1908 s'est d’ailleurs prononcée contre le régime de la concession. M. le sénateur Audiffred ayant proposé de concéder les voies navigables à construire à des syndicats de chambres de commerce empruntant avec la garantie de l'Etat, la commission examina tout d’abord le principe de la concession avec garantie d'intérêts ; elle le rejeta, faisant remarquer que, dans la plupart des cas, ce système aboutirait en définitive, vu le peu de productivité des entreprises, à mettre à la charge de l'Etat la presque totalité de l’annuité de l'emprunt.
Quant au système de la concession sans garantie d’intérêts, la commission estima qu'il ne pourrait être mis en pratique que dans des régions très riches et dans lesquelles l'exploitation des canaux peut donner des bénéfices rela-
tivement importants ; mais, ajouta-t-elle, « ne serait-il pas
peu rationnel de concéder de grandes lignes de navigation au moment où l'Etat est sur le point d’avoir racheté toutes les concessions antérieures de voies navigables et où il semble que, même pour les chemins de fer d'intérêt général, la tendance actuelle soit plutôt de racheter les concessions existantes, et surtout de ne pas en accorder de nouvelles ? ».
C'est là une conclusion logique. De deux choses l’une, où l'entreprise ne peut faire ses frais, ou il est probable qu'elle les fera. Dans le premier cas, puisque la chargé de l’'emprünt doit finalement incomber à l'Etat à moins de circonstances particulières, pourquoi recourir à un intermédiaire ? Cela se justifierait d'autant moins, que le crédit de l'Etat étant lé meilleur des crédits, l'Etat peut emprunter à des conditions plus avantageuses que quiconque. Dans l’autre hypothèse, si l’entreprise est rémunératrice, pourquoi l'Etat, représentant de la collectivité, ferait-il abandon à des particuliers de bénéfices prélevés sur le public ?
Nous avons toutefois indiqué au chapitre précédent qu'il est des cas où la concession soit à des personnes morales publiques, soit, exceptionnellement, à des personnes privées, peut se justifier, nous ne reviendrons pas sur cette question, nous bornant à nous référer à nos conclusions précédentes.
Supposons maintenant qu'on ait écarté Le système de la concession où qu'y ayant eu recours, il reste néanmoins à la charge de l'Etat une quote-part des dépenses d’établissement, le concessionnaire n'ayant pris à sa charge qu'une partie de ces dépenses.
Comment réaliser les ressources financières nécessaires à l'exécution du travail public ?
Ces ressources se divisent en deux catégories distinctes : les fonds de concours et les fonds du Trésor.
S III. — Du concours des intéressés.
1° Aperçu historique.
Lorsque nous avons défini au chapitre IT Le rôle directeur de l'Etat en matière de travaux publics, nous avons
indiqué que, si la solidarité et l’équité lui font un devoir d'imputer à la charge du Trésor une quote-part des dépenses des travaux d'intérêt général, il est juste, par contre, d'exiger une contribution particulière de ceux qui sont appelés à en tirer un bénéfice spécial. Dès le 6 juin 1843 (1), une loi posait en principe que les départements, les communes et les particuliers pourraient concourir, par voie de subvention, à l'exécution des travaux publics et notamment des canaux les intéressant particulièrement. Mais il faut arriver au second Empire pour trouver une application effective de la participation des corps locaux dans les dépenses de travaux publics; Sur un total de 228.882.431 francs constituant le montant des dépenses faites dans les ports maritimes sous le second Empire, il fut fourni à titre de fonds de concours 24.522.85 fr.
C'est toutefois sous la troisième République que la participation financière des intéressés reçut la généralisation qui en fit une véritable règle.
En 1872, dans un rapport à l'Assemblée nationale sur la navigation intérieure, M. Krantz disait :
« Quelle que soit l’insistance que l’on met à patronner une entreprise, les ressources d’esprit que l’on déploie en sa faveur, l'autorité des faits et des noms qu'on invoque, ilest permis d'admettre qu’elle est bien peu utile, quand aucun de ceux qui sont appelés à en recueillir les avantages ne veut consentir aucun sacrifice en sa faveur. »
C'est là une idée qui ne devait plus être perdue de vue. Si, lors du vote du programme Freycinet, on ne crut pas
(x) V. Carpentier, Essai sur le régime des canaux, op. cit. ;
G. Lechevallier, Du rôle économique et financier des chambres de commerce dans les ports maritimes.
devoir faire des subventions des intéressés une condition obligatoire ; des subsides, cependant, ont été effectivement fournis par des chambres de commerce, des départements et des villes, sans, d’ailleurs, qu'aucune règle précise n’ait présidé à la détermination de leur montant (1).
Mais, à partir du moment où, abandonnant les procédés financiers d'exécution du programme Freycinet, on se décida à la réduction progressive du budget extraordinaire, budget définitivement supprimé en 1888, la pratique des fonds de concours prit de plus en plus d’extension.
La part ainsi mise à la charge des intéressés, d’abord très variable (2), tendit bientôt à se rapprocher de la moitié de la dépense. Dès 1895, dans plusieurs lois, on spécifia cette proportion en termes formels et l’on stipula même que, dans le cas où le coût total des travaux dépasserait l'évaluation primitive, les dépassements seraient intégralement à la charge des intéressés (3).
(x) C'est ainsi que pour les travaux du port de Dunkerque comportant une dépense de 50.000.000 de francs, la chambre et la ville ont contribué solidairement pour 7.500.000 francs (loi du 37 juillet 1879) ; pour les travaux du port de la Pallice comportant une dépense totale de 14.500.000 francs, la chambre de commerce et la ville ont contribué solidairement pour 1.800.000 francs (Loi du 2 avril 1880).
(2) C’est ainsi que les travaux d’approfondissement de la barre des Charpentiers (chenal d’accès du port de St-Nazaire) furent exécutés entièrement aux frais des intéressés (loi du 28 mars 1889).
(3) Voir notamment loi du 20 février 1896 déclarant d'utilité publique les travaux de la nouvelle entrée du port de St-Nazaire. La dépense était évaluée à 12.000.000. La part contributive de l'Etat était fixée à 6.216.000 francs ; le surplus de la dépense devait être répartie entre la chambre de commerce de St-Nazaire, la ville de St-Nazaire et le département de la Loire-Inférieure à savoir :
Chambre de commerce . . . . . . . . . 4.089.000 Ville derstNazaire era TN 750.000 Département de la Loire-Inférieure. . . . 945.000
Lors de la présentation au Parlement du programme Baudin, le gouvernement posa en règle absolue la participation financière des intéressés et fixa à la moitié des dépenses le minimum de cette participation. Toute règle générale fut supprimée de la loi votée, mais, en fait, les seules entreprises des travaux neufs admises au programme furent celles pour lesquelles les intéressés s'étaient engagés à prendre à leur charge la moitié de la dépense prévue.
Il en fut ainsi pour les projets de construction du canal du Nord, du canal du Rhône à Cette, du canal de Marseille au Rhône, du canal d'Orléans (prolongement de
Combleux à Orléans), du prolongement du canal de l’Ourcq, pour les travaux des ports de Cette, de Dieppe, de Nantes, de Bordeaux, de Bayonne, de Rouen... inscrits au programme de 1903 (1),
La chambre de commerce s'était en outre engagée à fournir à l'Etat tous les subsides complémentaires nécessaires pour subvenir aux dépassements des dépenses.
(1) Nous citerons à titre d'exemple, en n’indiquant ici que les chiffres primitivement prévus :
Canal de Marseille au Rhône (lois des 22 et 24 décembre 1903). Montant total des dépenses prévues 71.000.000 francs, montant des fonds de concours 35.500.000 francs fournis par la chambre de commerce de Marseille avec le concours de la ville de Marseille et du département du Rhône qui ont versé des subsides respectivement égaux jusqu'à concurrence de 6.666.666 francs.
Canal du Nord (lois des 22 et 23 décembre 1903). Montant total des dépenses 60.000.000 francs, dont 30.000.000 fournis par la chambre de commerce de Douai.
Canal du Rhône à Cette (lois des 22 et 24 décembre 1903). Montant total des dépenses 4.640.000 francs, dont 2.120.000 de fonds de concours à savoir : 1° chambre de commerce de Cette, 1.620.000 fr. y compris un subside de 500.000 francs du département de l’Hé-
Depuis lors, une jurisprudence s’est nettement établie, aux termes de laquelle l'Etat n’entreprend plus de grands travaux de navigation s’il ne peut compter, sous forme de concours, sur une contribution déterminée des intéressés.
Mais, ainsi que le faisait remarquer M. Louis Barthou, alors ministre des travaux publics, dans la lettre qu'il écrivait le 2 avril 1908 au vice-président du conseil général des ponts et chaussées à l'effet de constituer une commission des voies navigables, il ne s’agit là que d’une simple jurisprudence et non d’une obligation légale.
Quant à la proportion aujourd’hui admise entre les fonds de concours et les fonds du Trésor, elle varie d'une entreprise à l'autre. Il est vrai que si l’on se reporte aux lois les plus récentes, portant déclaration d'utilité publique des grands travaux de ports maritimes, on voit que la dépense est,en fait répartie entre l'Etat et les intéressés (1).
rault et un subside de 300.000 francs de la ville de Cette ; 2° ville de Beaucaire, 500.000 francs.
Port de Dieppe (lois des 22 et 24 décembre 1903). Montant total de la dépense 5.820.000 francs comprenant 4.545.000 francs de fonds de concours, à savoir : chambre de commerce de Dieppe,3.695.000 fr. département de la Seine-Inférieure, 650.000 francs.
Port de Cette (lois des 22 et 23 décembre 1903). Montant total de la dépense 4.540.000 francs comprenant 2.860.000 francs fournis par la chambre de commerce de Cette.
Port de Nantes (lois des 22 et 24 décembre 1903). Montant total de la dépense 22.000.000 francs comprenant un montant total de 11.000.000 des fonds de concours fournis par la chambre de commerce avec l’aide du département de la Loire-Inférieure qui s’est engagé à verser une annuité de 155.000 francs à la chambre de commerce pendant 35 ans.
(r) Nous pouvons citer à cet égard les travaux suivants :
Port de Rouen (loi du 26 août 1913). Dépense totale 95.000.000 fr, Fonds de concours fournis par lachambre de commerce 46.345.0o0fr. y compris un subside du département de 9.655.000 francs et
Mais il ne s’agit pas là d’une règle absolue ; tantôt la quote-part des fonds de concours est inférieure à la moitié de la dépense, tantôt (mais rarement) elle lui est supérieure. On peut s’en rendre immédiatement compte par l'examen des projets de budget dressés par le ministère des travaux publics, projets où figurent par entreprise la ventilation entre les fonds du Trésor et les fonds de concours (1).
2° De l'impossibilité de fixer un taux invariable pour le concours des intéressés.
Doit-on adopter un taux déterminé et invariable pour la quotité des fonds de concours? Nous ne le pensons pas. Vouloir, dans tous les cas, exiger une même quotepart des intéressés, amènerait soit à frapper d’interdit
un subside de la ville de Rouen de 400.000 francs.
Port de Nantes (Loi du 7 juillet 1913). Dépense totale 28.500.000 fr. Fonds de concours fournis par la chambre de commerce 14.250.000 francs y compris une contribution du département de 3.500.000 francs et une contribution de la ville de 3.500.000 francs.
Port du Havre (loi du 11 février 1909). Dépense totale 86.600.000 francs. Fonds de concours fournis par la chambre de commerce 42.500.000 francs y compris un subside du département de 8.854.167 francs et un subside de la ville de 4.000.000 francs.
(x) Nous ne pouvons reproduire ici une telle documentation, nous nous bornons à rappeler ici les chiffres totaux inscrits au projet de budget de 1914 au titre des dépenses d'établissement des entreprises en cours.
Fonds du Trésor Fonds de concours Chapitre 100. Voies de navi-
gation intérieure, rivières
et canaux. Extension et
amélioration. . . . . . . 418.491.616 fr. 66 121.457.288 fr. Lo Chapitre 101. Amélioration
et extension des ports ma-
FILMS 0 Dvd delete JO DUO UT 328.105.050 fr.
certaines régions trop pauvres, soit à taxer insuffisamment certaines régions prospères.
Ce serait aussi ne pas se conformer aux principes d’une stricte équité.
D'une part en effet, les bénéfices spéciaux que peut tirer une région de travaux d'intérêt général varient non seulement suivant la nature de ces travaux, mais aussi suivant les conditions économiques de la région elle-même.
D'autre part, les diverses entreprises ne peuvent présenter le même degré d'utilité générale. S'agit-il d'un port qui, par sa situation naturelle, permet de dériver vers l’intérieur du pays de courants commerciaux qui tendraient à se diriger vers l'étranger ; s'agit-il d’un établissement maritime qui, par ses facilités d'accès, les grandes profondeurs de ses canaux et ses bassins, les stocks considérables de charbon de ses terre-pleins, l'importance de ses formes de radoub, la présence de grands chantiers de construction susceptibles d’effectuer rapidement les plus grosses réparations, présente un intérêt primordial comme port de réserve pour la marine militaire; s'agit-il d'une voie de navigation intérieure appelée à retenir en France des richesses qui s’en iraient, sans elle, vers des usines étrangères, ce sont là des entreprises qui justifient une contribution spéciale de la part de l'Etat.
Tout est donc une question de mesure et d'espèce.
La question avait été posée en 1878 au conseil supérieur des voies de communication (1) à l'occasion des
(1) Ce conseil avait été institué par décret du 31 janvier 1878, sur la proposition de M. de Freycinet, ministre des travaux publics, en vue d'examiner les questions intéressant le régime des voies ferrées et navigables, il comprenait 48 membres (16 membres du Parlement, 16 représentants de l'administration, 16 représentants de l’industrie,
du commerce et de l’agriculture).
travaux des ports. Le conseil estima qu’il n’y avait pas lieu de fixer un quantum ferme pour la participation des intéressés, et qu'il convenait de laisser toute latitude à l'administration pour fixer dans chaque cas la part contributive des chambres de commerce (1).
C’est aussi ce qu'exprimait M. Louis Barthou, ministre des travaux publics, dans sa lettre en date du 2 août 1908 déjà citée.
« C’est surtout, disait-il, une question de mesure et vous devrez, dans chaque cas d’espèce, vous efforcer de proportionner aussi équitablement que possible le taux des concours, non seulement aux avantages que les intéressés vous paraîtront appelés à retirer des travaux, mais aussi à leurs facultés contributives. Il serait infiniment regrettable qu’un projet qui représente un intérêt évident pour le pays tout entier ne pût recevoir son exécution par suite de l'impossibilité bien établie où se trouveraient quelques départements, villes ou chambres de commerce de fournir le contingent qui leur serait réclamé. »
C’est à ces conclusions aussi qu'a abouti la commission des voies navigables constituée à la suite de la lettre de M. Léon Barthou.
« La commission estime que la quotité du concours à demander aux intéressés, aussi bien pour les travaux à exécuter sur les voies existantes que pour l'ouverture des lignes nouvelles, ne pourra êtré fixée que dans chaque cas particulier en tenant compte des circonstances qui se présenteront. »
En résumé, il convient d'exiger une part contributive
(1x) Voir notamment l'intervention de Dupuy de Lome (Off. du 11 juillet 1878).
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des intéressés ; il le convient d'autant plus que suivant les termes de l’exposé des motifs du programme Baudin (1) les ouvrages de pur intérêt général sont à peu près tous achevés ; ceux qui restent à construire doivent être regardés comme d'une utilité presque égale. pour l'intérêt local.
Mais il ne semble pas opportun de fixer impérativement à un taux invariable la quote-part contributive des intéressés ; il convient, dans chaque cas particulier, de tenir compte des circonstances, nous reprendrons à cet égard une expression consacrée par la pratique anglaise et adoptée récemment par la commission française extra-parlementaire des grands travaux publics, il convient d’exiger des intéressés un concours raisonnable.
3° Des divers concours auxquels il est possible de faire appel.
Ce premier point acquis, examinons à quels concours il est possible de faire appel. On peut envisager :
1° La participation obligatoire des propriétaires riverains ou des particuliers bénéficiant d’une notable plusvalue du fait de l’ouvrage.
2° La participation facultative de certains particuliers intéressés directement à l’exécution du travail.
3° Le concours d'organismes locaux accordant des subventions non recouvrables sur les usagers.
4° Le concours d'organismes locaux accordant des subventions recouvyrables sur les usagers.
(1) Projet de loi tendant à compléter l'outillage national par l'exécution d’un certain nombre de voies navigables nouvelles, l’amélioration des canaux, des rivières et des ports maritimes. Documents parlementaires, annexe n° 2226, p. 141. S. O. Séance du 1°* mars 1901.
A. — Participation obligatoire des propriélaires riverains ou des parliculiers bénéficiant d’une notable plus-value du fait de l'ouvrage.
Nous avons déjà examiné celte question au chapitre IT à l’occasion de l'étude du nouveau projet de loi tendant à compléter la loi du 3 mai 1841 sur l’expropriation pour cause d'utilité publique.
Nous avons montré à cet égard que la loi de 1807 réglementant l'application des indemnités de plus-value, élait, en fait, sans résultats pratiques ; nous avons rappelé les dispositions du nouveau projet qui, outre l'expropriation par zones et certaines modifications apportées à la loi de 1841, stipule l’expropriation pour cause de plus-value ; nous avons indiqué les changements apportés au texte par la commission de la Chambre sur ce point spécial de la plus-value. Aux termes du nouvel article, l'expropriation pour cause de plus-value ne s’effectuerait plus qu à titre en quelque sorte subsidiaire pour le cas où l'intéressé n’accepterait pas le paiement de l'indemnité de plus value dont la fixation serait dorénavant du ressort du jury. La Chambre, d'ailleurs, a disjoint les paragraphes du projet de loi concernant la plus-value et a voté seulement, à la date du 30 juillet dernier, les autres dispositions du projet (notamment l’expropriation par zones dont nous avons montré les avantages essentiels).
Nous avons émis l'avis que le texte primitif était préférable au texte modifié, car, nous doutons fort que le jury, appelé à se prononcer par avance sur des indemnités de plus-value, dont l'évaluation est particulièrement complexe, prononce dans la plupart des cas des indemnités suffisantes; mais nous préférerions encore l'adoption d’un texte analogue à celui de la loi italienne du 2 janvier 1910, texte qui, d'une part, fait application des indemnités
1FÉGSÉSÉ
ne
de plus-value, non seulement aux propriétaires riverains, mais encore à tous ceux qui retirent des travaux un bénéfice spécial ; texte qui, d'autre part, institue le recouvrement des indemnités sous forme de contributions annuelles.
B. — Participation facultative de certains particuliers intéressés
directement à l'exécution de travaux publics.
Certains intéressés, bénéficiant spécialement de l’œuvre projetée, proposent parfois de participer à ses dépenses d'établissement. C'est ainsi que, pour les travaux d'élargissement du pertuis de communication et d'agrandissement de la forme de radoub n° r du port de Saint-Nazaire (travaux déclarés d'utilité publique à la date du 5 août 1907), la Société des Ateliers et Chantiers de la Loire et la Société des Chantiers et Ateliers de Saint-Nazaire (Penhoet) (1) ont consenti une contribution spéciale.
C. — Concours d'organismes locaux accordant des subventions non recouvrables sur les usagers.
Les départements et les communes fournissent assez souvent, pour l'exécution des ports ou des voies de navigation intérieure, des subventions non recouvrables sur les usagers. On peut s'en rendre immédiatement compte par la ventilation que nous avons donnée aux pages précédentes des fonds de concours consentis pour un certain nombre d’entreprises.
Dans la plupart de ces cas, les subventions des départe-
(x) Ces sociétés, en effet, qui possèdent à Saint-Nazaire d'importants chantiers de constructions navales, comptant aujourd'hui parmi les premiers du monde, avaient le plus grand intérêt à voir réaliser des travaux dont l'exécution leur permettait de soumissionner la construction des plus grandes unités navales.
ments et des villes sont versées à l'Etat par l’intermédiaire des chambres de commerce, mais cela ne leur enlève pas leur caractère essentiel, celui d'être des subsides véritables fournis par les collectivités, sans qu’il y ait de leur part imposition spéciale sur les usagers.
D.— Concours d'organismes locaux accordant des subventions recouvrables sur les usagers.
En dehors des subsides fournis par les départements ou les villes sans que la charge en soit ultérieurement reportée sur les usagers, les fonds de concours comportent (et c’est là leur quote-part la plus importante) des subventions fournies par des organismes locaux, chambres de commerce ou villes, qui reçoivent, en échange, le droit de couvrir leurs charges financières par des redevances perçues sur les usagers à titre de droits de péage. Les subventions fournies par les chambres de commerce ont toutes ce caractère, leurs ressources ordinaires ne pouvant leur permettre de concourir à l'exécution des travaux publics (1); les subventions des villes, par contre, sont
(1) Les ressources ordinaires des chambres de commerce proviennent d'une imposition additionnelle au principal de la contribution des patentes Les dépenses qui peuvent être mises à la charge de l'imposition additionnelle d’après ces textes sont les frais de service et d'entretien ordinaire des chambres de commerce, les dépenses relatives à la construction et à l'exploitation des établissements à l’usage du commerce qu’elles peuvent être autorisées à fonder, à administrer ou subventionner, la construction de lignes téléphoniques.
Nous ne connaissons qu’un cas où une chambre de commerce ait fait usage de ses ressources ordinaires pour le service d'emprunts de travaux de ports maritimes. Les taxes établies pour récupérer la quote-part de la chambre de commerce de Saint-Brieuc dans les dépenses du bassin à flot de Pontrieux, n'ayant pas suffi à assurer le service de l'emprunt, la Chambre a dû faire appel à ses ressources ordinaires pour parfaire ses engagements financiers,
tantôt des subsides proprement dits, tantôt des subventions recouvables par voie de péage.
Les subventions recouvrables par voie de péage remontent à la fin du second empire.
La loi du 19 mai 1866 reprenant, d’ailleurs, une disposition de la loi du 24 mars 1825, prescrivait « le maintien de droits de tonnage actuellement perçus tant sur les navires français que sur les navires étrangers et affectés comme garantie au paiement des emprunts contractés pour travaux d'amélioration dans les ports de mer français».
Des péages locaux furent aussitôt établis dans certains ports au profit des villes et des chambres de commerce. A l'origine d’ailleurs, le terme « travaux d'amélioration » fut interprété de façon restrictive, mais, lorsque la participation financière des chambres de commerce dans les différentes entreprises d'amélioration des ports et leurs attributions, concernant l’établissement et la gestion des outillages, eurent commencé à prendre une sérieuse extension, l'administration, sous l'empire des nécessités nouvelles et sous l'incessante poussée exercée par ces Compagnies, dut interpréter dans un sens moins étroit la loi de 1866 (r). On admit successivement l'affectation des droits de tonnage à des travaux de dragages et à certains travaux d'établissement d'outillage maritime, pratiques qui furent consacrées par la loi du 50 janvier 1895, complétée depuis lors par la loi du 7 avril 1902 et par l’article 59 de la loi de finances du 30 juillet 1915 (2).
(x) Extrait de l'ouvrage déjà cité : Du rôle économique et financier des chambres de commerce dans les ports maritimes, par Gustave Lechevallier.
(2) Aux termes de cet article, une part des frais du personnel technique nécessaire pour assurer la préparation des projets et
a) Du rôle des chambres de commerce.
Le rôle des chambres de commerce des ports prit dès lors de plus en plus d'importance. Si l'on parcourt la liste des travaux maritimes exécutés sous la troisième République, on voit que la réalisation financière de la plupart de ces ouvrages a comporté l'allocation par les chambres de commerce de subventions importantes gagées sur des péages (r).
On peut, à cet égard, consulter la notice sur les ports maritimes de commerce de France éditée par les soins du ministère du commerce (2). On y voit, circonscription par circonscription, la nomenclature de tous les travaux subventionnés par les chambres de commerce; il n'est pas excessif d'affirmer que la participation financière de ces Compagnies sous forme de subventions gagées sur des péages, est aujourd'hui la règle générale.
Îl'en fut autrement, jusqu'à ces derniers temps, pour les voies de navigation intérieure.
La loi de finances du 19 février 1880 avait aboli les droits de navigation perçus au profit de l'Etat sur les rivières et canaux non concédés (droits de navigation analogues aux droits de quais des ports maritimes et qui versés, comme ceux-ci, au Trésor public, ne servaient pas, comme le font les péages proprement dits, à la rémunération directe des
l'exécution des travaux des ports maritimes peut être prélevée sur le produit desdits péages locaux temporaires.
(1) Il sera question plus loin d’autres subsides fournis à certaines époques par les chambres de commerce à titre d’avances ;il importe de ne pas faire confusion.
(2) Notice et renseignements sur les ports maritimes de commerce de la France, publiés aux Annales du commerce extérieur, 8, 9° et ro° fascicules, 1912.
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dépenses d'établissement). Depuis le vote de cette loi, il ne fut plus perçu aucune taxe sur les voies navigables jusqu'au jour où la loi du 3 juillet 1900, statuant sur une espèce particulière, vint sanctionner l'application de redevances ayant, cette fois, le caractère de véritables péages. Il s'agissait du prolongement de l’ancien canal de la Haute-Marne de Ronvray à la Saône. Ce projet, compris dans le programme Fréycinet, avait été aussitôt entrepris.
Dans son rapport au Congrès national de navigation intérieure (1) tenu à Lyon les 26, 27 et 28 juin 1orr, M. Jacquinot, ingénieur des ponts et chaussées, rappelle l'historique de la construction de cet ouvrage.
« L'entreprise avait été dotée de crédits tellement énormes qu'on commençait les travaux avant d’avoir terminé les projets, méthode infaillible en matière de navigation pour augmenter considérablement les dépenses et compromettre gravement le succès de l’entreprise ; on ne saurait trop le répéter. Les travaux étaient commencés de tous les côtés à la fois, ce qui était prudent, car, vers 1887, le Parlement a fait demander si on ne pourrait pas arrêter définitivement les chantiers, utiliser le canal sans l’achever. C'était réellement impossible ; le bief, de partage avec son énorme souterrain, était achevé sans aucune liaison ni au nord, ni au sud. On s’est résigné à continuer avec des crédits de quelques centaines de mille francs par an, sans toutefois arrêter jamais les travaux, bien qu'on l'ait dit. On est arrivé ainsi en 1900 ; il restait alors à construire 40 kilomètres, deux grands réservoirs d'alimentation, au total 24 millions à dépenser.
(1) Voir brochure officielle Association française pour l'amélioration et la défense de la navigation intérieure, Paris, 10, rue de Milan.
« C’est alors que le président de la chambre de commerce de Saint-Dizier,dont le nom mérite d'être retenu par ceux qui s'intéressent à la navigation, M. Bressand, est arrivé à trouver une combinaison assurant l’achèvement en six ans. La chambre de commerce avançait 5 millions et l'Etat s’engageait à achever les travaux pour le 1° janvier 1907. La loi du 3 juillet 1900 sanctionnait cet accord, »
En compensation des fonds de concours qu’elle s’engageait à fournir, la chambre de commerce de Saint-Dizier obtint l'autorisation de percevoir des péages fixés à 0.006 la tonne kilométrique, en vue de couvrir les intérêts et l'amortissement de la subvention.
Le projet de loi comportant exécution du programme de M. Baudin généralisa cette pratique :
Si l'on se reporte, en effet, aux diverses lois d'espèce intervenues, on voit précisément consacrer la pratique des subventions des chambres de commerce, recouvrables par voie de péages. C’est ainsi que pour le canal du Nord, pour le canal de Marseille au Rhône, pour le canal du Rhône à Cette, la plus grande part des fonds de concours est fournie par les chambres de commerce intéressées, autorisées à percevoir sur les usagers des taxes de péage destinées à assurer le service des emprunts contractés par elles pour réaliser leurs subventions.
Ce rapide exposé montre le développement pris au cours de ces dernières années par les fonds de concours des chambres de commerce gagés sur péages.
b) Du rôle des villes.
Les villes, elles aussi, fournissent assez fréquemment des subsides de même nature pour l'exécution des travaux publics. Ces subventions, toutefois, ont une importance
notablement moindre que celles fournies par les chambres de commerce, ces Compagnies étant, normalement, l'organisme qui s'offre et auquel les pouvoirs publics donnent qualité pour la réalisation des subsides des usagers. Si l'on parcourt la liste des taxes de péage établies au profit des villes, on voit, dans la plupart des cas (car il y a des exceptions) (1),que ces taxes sont établies au profit de communes qui ne sont pas le siège de chambre de commerce (2) (Loctudy, Hennebont, Gravelines, Saint- Marie, les Sables-d'Olonne, Marans, Saint-Martin de Ré,
\ etc.....:).
c) De la création de nouveaux organismes en vue de l'exécution des voies de navigation intérieure.
Diverses questions se posent à l'égard de ce type spécial de fonds de concours.
Convient-il d'ajouter aux chambres de commerce et aux villes des organismes nouveaux susceptibles de contribuer aux dépenses d'extension et d'amélioration de l’outillage national en gageant leur concours au moyen de péages P
Pour les ports de mer, la question ne s’est pas posée etne se pose pas. Là où il y a à exécuter des travaux maritimes importants, il y a toujours une chambre de commerce ayant son siège dans la localité. Composée d'hommes ayant, par le fait même de leur profession, une compé-
(x) C’est ainsi que la loi du 29 décembre 1896 a autorisé la ville de Rouen à percevoir des péages pour la conversion d’un emprunt de 2.700.000 francs ; de même pour la Rochelle (lois des r9 octobre 1880 et 14 août 1888) ; Dunkerque (lois des 1% septembre 1894, 24 décembre 1903 et 3 février 1910). .
(2) Voir à cet égard la brochure du ministère du commerce déjà citée Notice et renseignements sur les ports marilimes de commerce de la France,
tence spéciale des choses maritimes et commerciales, ces chambres, dont les membres sont effectivement les représentants les plus justifiés des usagers futurs, ont toute qualité pour être, auprès des pouvoirs publics,les représentants des intéressés. Il conviendra toutefois de substituer à ces organismes les conseils d'administration créés par la loi du 5 janvier 1912 dans les ports où application sera faite de cette loi. |
En ce qui concerne les voies de navigation intérieure, la situation est plus complexe. Il n’entre dans l’idée de personne de vouloir mettre en doute la compétence des chambres de commerce territoriales, mais il importe de remarquer que les voies d’eau à construire ou à améliorer doivent s'étendre fréquemment sur la circonscription de plusieurs chambres. N’est-il pas à craindre que, devant une telle situation, aucune de ces Compagnies me veuille prendreles initiatives et les responsabilités nécessaires (x) ? N'y a-t-il pas lieu de concevoir un organisme nouveau servant à la liaison des chambres de commerce intérieures?
M. Yves Guyot, ministre des travaux publics, avait, dans ce but, présenté en 1890 un projet de loi sur la navigation intérieure comportant notamment la création de chambres de navigation.
L’exposé des motifs du projet faisait ressortir l'impossibilité d'aboutir à un résultat pratique par l'association syndicale des chambres de commerce.
« On n'arriverait, y est-il dit, à aucun résultat si l’on s’en remettait à l'esprit d'association et à une entente amiable à établir dans chaque cas, entre l'ensemble des
(x) Se reporter utilement au rapport dressé par la commission des voies navigables de 1908.
chambres de commerce intéressées. L'expérience montre combien il est difficile d'établir une entente, même sur une question qui ne comporte pas d actes successifs entre les assemblées délibérantes souvent disposées à attribuer aux autres une part plus grande que la leur dans les responsabilités communes...
« Les chambres de commerce prises isolément font donc défaut et il est impraticable de les syndiquer. »
C'est en raison de celte impossibilité manifeste que le ministre des travaux publics proposait, en 1890, de créer, par voie législative, des organismes nouveaux, investis de pouvoirs spéciaux et dénommés chambres de navigation.
Le rôle de chacune de ces chambres devait être triple :
1° Eclairer l'administration par ses avis sur les besoins de ceux qui font usage des voies de son réseau ;
2° Etablir et administrer, sur tout ou partie de son réseau au fur et à mesure des besoins constatés, un outillage public d'exploitation ;
30 Contribuer aux dépenses d'extension et d'amélioration de son réseau par des avances ou des subventions, en se remboursant au moyen des péages.
Ce projet ne reçut pas de suite.
La loi du 9 avril r8c8, qui est le texte fondamental régissant l'institution des chambres de commerce, a bien prévu dans son artiele 2 la pôssibililé pour ces Compagnies « de se concerter, en vue de créer, de subventionner ou d'entretenir des établissements, services ou travaux d'intérêt commun », mais le même article stipule dans son paragraphe 3 « que les décisions prises dans ces conférences ne sont exécutoires qu'après avoir été ratifiées par toutes les chambres de commerce intéressées ».
Le fonctionnement du syndicat serait rendu pratiquement impossible par l'application de ce paragraphe.
M. le député Aimond, rapporteur général du programme Baudin, l’a fait ressortir dans son rapport de 1907 (1) Aussi, tenant compte de ces critiques, le projet de loi élaboré par la commission de la Chambre des députés saisie du programme Baudin, prévoyait-il dans son article 5 la création d'établissements publics intitulés syndicats des voies navigables, auxquels il donnait une organisation et des attributions de même ordre que celles des chambres de navigation du projet Yves Guyot.
Ce texte fut voté par la Chambre des députés, mais le Sénat le retrancha de la loi, de même que toutes les mesures générales d'organisation proposées. La question fut à nouveau posée par M. le sénateur Audiffred qui, dans sa proposition de loi, envisagea la création de syndicats de chambres de commerce ; elle fut examinée en 1908 par la commission des voies navigables chargée de l'étude des questions posées par la lettre de M. Louis Barthou.
Après avoir rappelé les critiques auxquelles peuvent donner lieu les syndicats des chambres de commerce, la commission a estimé « qu'il y aurait utilité à reprendre la question par mesure d'ensemble et à soumettre de nouveau aux délibérations du Parlement la création, jusqu'ici ajournée, d'établissements publics tels que les chambres de navigation du projet de 1890, ou mieux encore, tels que les syndicats des voies navigables du projet de 1907 ».
La question nous semble aujourd’hui avoir perdu une partie de son intérêt. Nous avons rappelé, en effet, au
(x) Voir le très remarquable rapport général déposé par M. Aimond. Annexe n° 2599, p. 965. S. O., r'° séance du 15 juillet rgor.
cours du chapitre LE, la création faite par la loi de finances de 1912, de l'Office national de la navigation intérieure. Cet organisme central, chargé de provoquer et de prendre toutes les mesures tendant à améliorer l’exploitation de voies navigables, nous semble particulièrement qualifié pour réaliser entre les organismes locaux les ententes et les accords nécessaires. Nous avons déjà eu l’occasion de citer les résultats obtenus par l'Office après r4 mois d’existence : il en est un qui est particulièrement typique (1).
H est question depuis fort longtemps de l'amélioration de la Sambre canalisée. Les travaux à effectuer sont évalués à 6 millions. L'exécution de ces travaux est tellement urgente que la Compagnie concessionnaire du canal de la Sambre à l'Oise consent à réduire de o fr. 4o les péages sur les houilles provenant de Charleroi, dès que ia Sambre sera améliorée.La chambre de commerce de Paris est disposée à fournir une subvention de 1.200.000 francs (qui serait de nature à faciliter notablement l'exécution des travaux), mais elle demande, d'une part, l'autorisation de percevoir un péage de o fr. ro pendant 40 ans sur les marchandises transportées sur la Sambre, d'autre part, une garantie montant au maximum à 22.000 francs par an, pour le cas où le produit du péage de o fr. ro ne suffirait pas à faire face aux annuités de l'emprunt contracté par la Chambre. L'Office de la navigation qui se propose d'organiser le remorquage des bateaux sur la Sambre, a étudié une combinaison financière qui lui permettra, grâce à l'exploitation de ce service, d'assurer à la chambre de commerce la garantie dontelle croît avoir besoin. Le dossier de l'affaire
(x) Voir rapport de M. Péchadre, député, sur le budget du ministère des travaux publics, exercice 1914.
va être prochainement soumis à l'enquête d’utilité publique ; il est donc permis d'espérer que, grâce à l’intervention de l'Office, on pourra enfin exécuter ces importants travaux dont l'étude a été poursuivie par une commission composée d'ingénieurs français après entente avec une commission belge, et que le gouvernement français a pris l'engagement moral de mener à bonne fin.
Cet exemple fait ressortir le rôle que l'Office national de la navigation intérieure est susceptible de jouer dans les accords à intervenir en vue de l'amélioration ou de l'extension des voies navigables. Organe de liaison entre les chambres de commerce intéressées à la construction ou à l'amélioration d’une même voie d'eau, il pourra utilement grouper toutes les initiatives, coordonner les concours, répartir les responsabilités et les charges.
d) De la perception directe des péages par l'Elat.
Nous venons de rappeler la part de plus en plus prépondérante que prennent dans les fonds de concours les subsides des chambres de commerce gagés sur péage. Nous voudrions maintenant examiner ces subventions en ellesmêmes et rechercher s’il convient d'en envisager la pratique.
IL importe de remarquer que ces subventions ne sont, en fait, que des emprunts indirects. Au lieu d'emprunter directement et de gager lui même ses emprunts sur les péages perçus, l'Etat s'adresse aux chambre de commerce el parfois aux villes. Il leur demande de réaliser un emprunt pour la couverture d’une quote-part des dépenses d'établissement et leur donne délégation pour frapper de taxes les usagers. Voilà le fait brutal.
Cette méthode prêle à une critique immédiate. Les
rasé
chambres de commerce empruntent à un taux plus élevé que l'Etat. C'est ainsi qu’à l’heure actuelle où l'Etat pourrait emprunter au taux effectif de 3 1/2 0/0, les chambres de commerce empruntent à des taux de 4,25, 4,30 o/o [Voir projet de loi déposé le 29 janvier dernier en vue de porter de 3,90 0/0 à 4,30 o/o le taux d'intérêt maximum de l'emprunt que la chambre de commerce de Brest avait été autorisé à contracter en vue de la construction d'un quai à grande profondeur (loi du 7 mars 1913). Aux termes de l'exposé des motifs, le Crédit Foncier a fait connaître à la chambre de commerce de Brest qu’en raison de la situation actuelle du marché financier, il ne lui était pas possible de lui consentir un taux inférieur à 4,30 0/0 : encore l’informait-il que ce taux ne lui était consenti qu’à titre exceptionnel et sous la réserve que la loi du 7 mars serait modifiée avant le 1° mars 1914. Voir dans le même ordre, décrets des 23 janvier et 5 février 1914 portant de 4 o/0 à 4,25 0/0 le taux d'intérêt maximum de divers emprunts que la chambre de commerce de Nantes avait été autorisée à contracter par décrets en date des 8 mars 1911 et 21 janvier 1913|. Peut-être certains établissements publics peuvent-ils, en recourant à des combinaisons spéciales obtenir des conditions d'emprunt plus avantageuses, mais quel que soit le procédé employé, le crédit de l'Etat, sauf aux périodes de crise, sera toujours le meilleur des crédits (1). Il semblerait donc plus logique
(x) Voir à cet égard: A. Picard, Trailé des chemins de fer, t. I, p. 208 et suiv. « Quand le gouvernement fait appel, à l'épargne, « il a derrière lui toute la France, toutes les forces vives de la patrie ; il offre les garanties les plus larges que puissent désirer les souscripteurs ; il donne en gage les ressources infinies de l’activité nationale. Pour qu'il manquât à ses engagements, il faudrait un
