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que l'Etat recoure à l'emprunt direct, ce dernier étant gagé, pour partie au moins, sur les péages actuellement perçus par les chambres de commerce.

IL est vrai que la perception directe des péages par l'Etat a soulevé bien des critiques. La commission des voies navigables de 1908 s'est ainsi exprimée à cel égard. « La commission ne pense pas que ce système puisse être proposé, parce qu'il soulève la question très grave du rétablissement des droits de navigation au profit de Etat. Il serait, à son avis, fâcheux de remettre en discussion, dans un intérêt assez secondaire, une question tranchée en 1880. La réouverture de cette discussion provoquerait, à juste titre, les plus vives réclamations, parce qu'elle tendrait à bouleverser les conditions du régime actuel de concurrence des transports par voie d’eau et par voie ferrée ».

Ces arguments nous sembleraient péremptoires s’il était entendu qu’une redevance, directement perçue par l'Etat sur les usagers d'un port ou d'une voie d'eau, devait perdre obligatoirement, par cela même, son caractère de péage. Ce qui est la justification du péage, en effet, ce qui fait que les usagers l’acceptent, c’est que cette contribution se traduit par une amélioration ou une extension de l'outil de transport. C’est ce que M. Pouyer-Quertier déclarait déjà en 1878 à l'une des séances du conseil supérieur des voies de navigation au nom des représentants des départements intéressés à l'amélioration de la Seine.

effondrement impossible à concevoir. Au contraire, lorsque ce sont les Compagnies, elles ne peuvent, malgré leur solidarité avec l'Etat, dépouiller entièrement leur personnalité. Il y a là une considération morale dont l'influence sur le public ne saurait s’effacer absolument. »

« Nous sommes tous prêts, disait-il, à payer des surcharges de taxes, mais à la condition d'arriver à l'achèvement complet du canal et de la voie navigable, Alors nous consentirons à faire des sacrifices, nous supporterons des taxes plus élevées, parce que ces taxes temporaires, quelque lourdes qu’elles puissent nous paraître, nous permettront d’avoir les travaux grâce auxquels nous pourrons lutter avec avantage et soutenir la concurrence. »

Les droits de navigation avaient un tout autre caractère : c'élaient des droits fiscaux payés par tous indistinctement et sur tous les cours d'eau du territoire, droits tombant dans la masse générale du Trésor, de même que tous les impôts. Non seulement la navigation qui les payait n’en tirerait aucun profit compensateur, elle aurait même pu en souffrir gravement si l'Etat avait entendu, un jour, s’en servir comme d'une sorte de barrière douanière pour empêcher l'introduction de marchandises étrangères (1).

On voit tout l'intérêt qui s’attache à la différenciation effective des péages et des droits de navigation. Mais nous ne concevons pas, a priori, pourquoi l'Etat, lorsqu'il perçoit des redevances sur les usagers, doit obligatoirement en faire des recettes non spécialisées. L'Etat ne pourraitil maintenir aux péages leurs conditions de perception et d'affectation actuelles ?

On comprend toute l'importance de la question, car si certaines méthodes permettent de la solutionner affirmativement, il deviendra ainsi possible de bénéficier, sans contre-partie, de tous les avantages de l'emprunt direct.

Il serait prématuré d'ouvrir cette discussion à ce point

(1) D'Hénouville, Rapport au Congrès international de navigation de Saint-Pétersbourg.

de notre étude; il importe tout d'abord d'examiner les divers procédés financiers qui permettent à l'Etat de réaliser sa quote-part contributive dans les dépenses d’établissement des travaux d'amélioration et d'extension de

l'outillage national.

& IV. — Fonds du Trésor.

Les fonds du Trésor affectés aux travaux des ports maritimes et des canaux proviennent actuellement des ressources ordinaires du budget. Nous avons rappelé, au début de ce chapitre, Les critiques auxquelles donnaient lieu ces errements. Il convient pour les discuter de rappeler les principes généraux de science financière applicables à la matière.

Ces principes peuvent se résumer en quelques mots (r).

« Aux dépenses normales et régulières les ressources ordinaires ; aux dépenses anormales et non permanentes les ressources extraordinaires. »

Deux questions se posent dès lors :

1° Comment différencier les travaux ordinaires et les travaux extraordinaires ?

> Cette différenciation étant faite, à quels procédés doit-on recourir en vue de l'exécution de ces catégories de travaux?

r° De la différenciation des travaux ordinaires et des travaux extraordinaires.

On doit faire rentrer dans la catégorie des dépenses normales toutes les dépenses ayant un caractère permanent,

(x) Voir à cet égard: M. Hitier, Cours de science financière.

toutes celles correspondantà des travaux qui sont, en quelque sorte, en perpétuel état de renouvellement. On doit citer tout d'abord à cet égard les travaux d'entretien, c'està-dire ceux ayant pour objet de maintenir l'outil en état de bon usage. Sur ce point, aucune discussion n’est possible ; mais, c’est ici que la difficulté commence, il faut, aussi, faire rentrer dans cette catégorie un certain nombre de travaux neufs.

S'agit-il d'un port maritime ou d'un canal, il est dans l'ordre naturel des choses que le développement du trafic nécessite l'exécution d'ouvrages appelés à faire face aux exigences commerciales croissantes. Y a-t-il là des travaux ordinaires ou des travaux extraordinaires ? Pour répondre à cette question, il importe de se reporter à la formule directrice que nous avons rappelée plus haut. La logique et l'équité commandent l’une et l’autre de rechercher si l’ouvrage dont on prévoit la construction est de ceux qui, produisant dès leur achèvement leur effet complet et immédiat, devront, à bref délai, être complétés à leur tour par d’autres ouvrages. Dans le premier cas, l'ouvrage rentre dans la catégorie destravaux extraordinaires ; dans le second cas, il constitue un travail ordinaire.

Qu'on imagine le programme d'amélioration d'un de nos grands ports à marée. Ce programme comporte,d’une part l'exécution successive, à la demande du trafic, de bassins ou de quais ; d'autre part l'exécution immédiate de l’écluse donnant accès à ces ouvrages, écluse qui doit recevoir les dimensions nécessaires pour assurer non seulement les besoins présents mais encore les besoins d'avenir.

On devra différencier nettement au point de vue de l’imputation financière les travaux de construction des quais et bassins et ceux de construction de l'écluse.

Les premiers, en effet, exécutés au fur et à mesure des nécessités commerciales, vont s’échelonner à la demande du trafic, de telle sorte qu’il est normal de faire supporter à chaque génération sa part contributive dans les dépenses de l’ouvrage général. Les autres, au contraire, « faites une fois pour toutes » (autant qu’une telle expression peut s'employer à l'égard d’un travail humain) sont, par essence, des travaux extraordinaires dont il serait contraire à l'équité, de ne pas faire supporter une partie des charges par les générations futures, celles-ci étant appelées à en tirer profit, tout autant, parfois plus, que les générations actuelles.

Veut-on une autre hypothèse ?

Nous citerons le cas d'un port dont le programme d'amélioration, tracé suivant les règles que nous venons de définir, n’a pu, pour une raison ou une autre, recevoir, à une époque déterminée, l'extension qui devait normalement répondre au dévelopement du trafic. Il arrive un moment où les quais et les terre-pleins de cet établissement maritime deviennent d’une telle insuffisance, que ses bassins engorgés ne peuvent plus répondre aux exigences du trafic. Il faut, alors, que la génération actuelle, réparant la négligence de la génération d’hier ou les effets de la fatalité que celle-ci avait dû subir, se mette résolument à l’œuvre, accomplissant non seulement ce qui lui incombe, mais aussi ce qui devait incomber au passé. Serait-il juste, serait-il équitable que, seule, la génération d’aujourd’hui supporte les charges qui devaient être la contribution des années écoulées? Nous ne le croyons pas. Si la solidarité (cette solidarité dont nous avons montré au chapitre IT qu'elle était la condition essentielle de l'existence des nations), fait aux générations

successives le devoir de forger chacune leur maillon de l’œuvre commune, elle leur fait, aussi, l'obligation de réparer conjointement les retards accumulés par des années de désastres ou d'imprévoyance.

Dans ce cas donc, nous estimons que les travaux de quais ou de bassins, alors même qu'ils font partie de l'exécution d’un programme échelonné, rentrent dans la catégorie des travaux extraordinaires pour la ou qui correspond à la charge du passé.

Et, si des ports maritimes nous passons aux canaux, nous pouvons facilement préciser nos idées par un exemple. Nous supposerons la construction d’une voie d'eau nouvelle; cet ouvrage comporte l'exécution de terrassements, d’écluses ; ce sont là des travaux qui rentrent par nature dans la catégorie des travaux extraordinaires, les générations futures étant appelées, sans qu’il y ait à les modifier ou à les compléter, à en tirer un bénéfice au moins égal à celui des générations qui les entreprennent. Par contre, l’entreprise peut comporter la construction de quais d'embarquement ou de débarquement qui devront être développés, à la demande des besoins commerciaux ; ces travaux sont à proprement parler des travaux ordinaires, chaque génération devant entreprendre les ouvrages utiles pour maintenir l'ouvrage à la hauteur du nouveau trafic.

Ce sont d’ailleurs ces principes qu'a formulés la commission extra-parlementaire constituée par le ministre des travaux publics en vue d'étudier les combinaisons financières propres à assurer la rapide exécution des grands travaux de navigation intérieure ou maritime d’utilité reconnue.

Le numéro de novembre 1913 de la Ligue maritime

française résume les résultats actuels des délibérations de cetle commission. Entre autres décisions, cette commission a nettement différencié deux catégories de travaux :

1° Tous les travaux d'entretien ou d'amélioration à réaliser, au fur et à mesure des besoins, et d'une utilisation immédiate et complète dès leur achèvement.

2° Tous les travaux qui ont, au contraire, pour but de préparer l'avenir, de constituer le cadre dans lequel viendront se placer les améliorations successives, dont bénéficieront en somme les générations suivantes.

La différenciation ainsi faite entre les travaux ordinaires et les travaux extraordinaires doit nécessairement avoir sa répercussion sur le mode de réalisation financière de la quote-part de l'Etat dans leurs dépenses d'établissement.

» De la couverture des dépenses à la charge de l'Etat.

À. — De la couverture des dépenses des travaux ordinaires.

Les dépenses des travaux ordinaires doivent, en raison de leur caractère, être couvertes par les ressources normales du budget.

Les dépenses des travaux extraordinaires doivent être couvertes par voie d'emprunt, les intérêts et l'amortissement de ces emprunts étant payés sur les ressources annuelles budgétaires.

C'est à cette conclusion que s'est arrêtée récemment la commission extra-parlementaire des travaux publics ; c’est d’ailleurs la seule, le principe de la concession étant écarté, qui soit conforme aux principes d’une saine politique financière.

Que les dépenses des travaux ordinaires soient couvertes exclusivement par les ressources normales du budget,

c'est là un principe qui ne saurait être contesté, les Etats devant, comme les individus, proportionner leur train de vie à leurs ressources (1) et n'ayant pas le, droit moral de reporter sur des générations à venir les dépenses d'œuvres qui sont appelées à produire dans le présent leur plein effet.

B. — De la couverture des dépenses des travaux extraordinaires.

Mais la situation est tout autre en ce qui concerne les travaux extraordinaires.

a) Justification de l'emprunt.

Nous ne nous étendrons pas ici sur les discussions théoriques auxquelles a donné lieu le principe même du recours à l'emprunt : La vérité, on l’a écrit avec raison (2), n’est ni dans l'opinion de ceux qui, comme Colbert, Quesnay, Adam Smith, Hume ont prononcé une condamnation absolue de l'emprunt (3), ni dans les sophismes de ceux qui, voyant dans l'appel au crédit un moyen de créer artificiellement de la valeur (Berkley, Pinto) affirment que « la dette publique augmente la richesse publique d’une somme égale à son montant ». La vérité est autre, l'appréciation de l'emprunt dépend de sa destination.

Il en est du crédit public comme du crédit privé ; l’emprunt est bon ou mauvais suivant son affectation. Comme le dit à son cours M. le professeur Hitier, « il faut distin-

(x) V. Hitier, Cours de science financière.

(2) V. Hitier, Cours de science financière ; Boucard et Jèze, Eléments de la science des finances et de la législation financière française, p. 306, 1902.

(3) Toutes ces critiques ont été résumées par le philosophe anglais Hume : « Ou la nation détruira le crédit public, ou le crédit

public détruira la nation. »

guer entre le crédit fait à la production et le crédit fait à la consommation ; le premier est bon comme stimulant de richesses : le second est mauvais, car il comporte la destruction de la somme empruntée en pure perte ».

Or les dépenses de travaux publics étant éminemment productives, l'emprunt se justifie en pareille matière, car il peut être pour la nation la source de richesses considérables.

Les pays neufs l'ont compris, ils ont senti la puissante répercussion que l'appel au crédit pouvait avoir sur leurs destinées économiques. Ce n'est pas seulement à la science de nos ingénieurs et aux ressources de leur technique que les Républiques du nouveau monde ont fait appel; elles ont eu recours également au crédit des pays de vieille civilisation, et c’est grâce aux capitaux d'Europe que l'Argentine, le Brésil, l’'Uruguay..… ont vu se créer des chemins de fer et des ports qui ont ouvert leurs richesses naturelles au trafic international (1).

Il n’est d’ailleurs pas besoin de quitter l'Europe pour constater cet appel au crédit. Les pays Balkaniques et la Russie ne s’apprêtent-ils pas, à ce moment encore, à faire appel à l'épargne des nations occidentales pour mettre en valeur un sol insuffisamment exploité ?

Mais, si toutes ces entreprises nouvelles qui drainent nos capitaux vers les quatre coins du monde, sont l'exemple vivant des grandes choses que permet d’entreprendre l'emprunt, la question se pose de savoir s'il n’est pas, à l'intérieur de nos frontières, d'œuvres à entreprendre qui,justifiant un appel au crédit, permettront

(1) V. Albin Huart, Les poris de commerce français. Berger- Levrault, rgr1.

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pe

de trouver emploi à ces capitaux, qui s’en vont ailleurs créer de la richesse pour d’autres (1). Or, la construction de travaux publics extraordinaires doit précisément permettre de faire appel au crédit public, considérations d'équité et considérations d'opportunité s’unissant les unes et les autres pour justifier en la matière le recours à l'emprunt (2).

Considérations d'équité! Il s’agit en effet de travaux qui, en raison même de leur nature ou de leur importance, doivent profiter aux générations futures, tout autant, souvent même plus largement qu’aux générations présentes, celles-ci, dans bien des cas, ne connaissant des entreprises que les sujétions toujours lourdes des chantiers, sans être assurées de pouvoir un jour bénéficier ellesmêmes de la mise en service de l’ouvrage,

N’est-il pas juste dès lors de répartir les charges des travaux entre les générations successives ? C’est précisément ce que permet l'emprunt, les générations subséquentes devant nécessairement payer sous forme d'impôts leur quote-part des charges d'emprunt.

Considérations d'opportunité ! Nous avons dit au début du présent chapitre toutes les critiques que suggérait le recours aux seules ressources normales du budget pour l'exécution de tous les travaux publics.

Tous les inconvénients signalés disparaissent par le recours à l'emprunt. Grâce à l'emprunt, l'Etat, sans qu'il ait à alourdir les charges budgétaires au delà des forces limi-

(rx) V. dans ce sens : Ch. Leboucq, député, Etudes économiques relatives à l’exécutlion et à la mise en œuvre des grandes entreprises.

(2) V. dans ce sens : Hitier, Cours de science financière ; Boucard et Jèze, Éléments de la science des finances et de la législation financière française. 1902, p. 306.

tées de l'exercice, dispose immédiatement des capitaux nécessaires pour mettre en œuvre de vastes programmes de travaux publics, poursuivre activement les entreprises en cours, réduire, ainsi, au minimum l’immobilisation des capitaux engagés dans des ouvrages qui ne deviennent productifs que le jour où ils sont terminés.

Il convient donc, pour tous ces motifs, de recourir à l'emprunt pour l'exécution des travaux extraordinaires. M. Théodore Reinach le rappelait fort spirituellement à la Chambre des députés à la séance du 27 novembre dernier.

« Je me rappelle, disait-il, qu’il y a quelques années, un homme qui était à la fois un économiste averti et un politique expérimenté, Henri Germain, a publié un mémoire remarquable où il développait cette thèse, que l'Etat moderne, dans l'aménagement de ses budgets, doit s'inspirer de plus en plus des méthodes qui existent dans le commerce ou dans l’industrie. [1 faisait observer que jamais on n’a vu un grand industriel construire et outiller une mine, jamais une société de crédit bâtir, meubler et aménager une banque sur les seules ressources de son exploitation annuelle. C’est seulement dans la Dame Blanche qu'on voit un lieutenant acheter un château sur ses économies.

« Eh bien ! quand l'Etat français se trouve en présence d'entreprises de ce genre, création d'outillage industriel, fondation d’une colonie, il commettrait une faute très lourde en grevant outre mesure la génération actuelle sans égard à la solidarité historique des générations successives, et cela surtout, dans un pays comme le nôtre qui, par la fatalité des circonstances, persiste à demander une beaucoup trop grande portion de l'impôt, non pas au superflu, mais au nécessaire. »

b) Aperçu historique du rôle joué par l'emprunt en matière de travaux publics depuis 1870.

Mais à quel mode d'emprunt recourir

Il convient de rappeler brièvement les méthodes suivies depuis une quarantaine d'années en la matière.

Pendant les premières années qui ont suivi les événements de 1870-1871, les crédits budgétaires avaient été considérablement réduits.

L'ensemble des ressources affectées sur les fonds du Trésor aux travaux neufs de navigation intérieure et des ports maritimes oscillait autour de 30 millions dans les dernières années de l'empire ; il était tombé à 15 millions,5 en 1871 et ne dépassa jamais 27 millions de 1871 à

On se borna tout d’abord à poursuivre les entreprises engagées sous le précédent régime. Puis, une fois les plus grosses difficultés surmontées, il apparut qu'on ne pouvait pas laisser plus longtemps en souffrance le développement normal de l'outillage national et l’on se remit résolument à l’œuvre.

Les premiers chantiers qui s’organisèrent furent ceux du canal de l'Est (65.000.000 fr.) et de la canalisation de la Saône (9.000.000 fr.), œuvre considérable décrétée par deux lois du 24 mars 1874 et destinée à rétablir la continuité des lignes interceptées par la nouvelle frontière. L'année suivante, on commençait les travaux nécessaires pour porter à 2 mètres le tirant d'eau des voies du Nord et du Pas-de-Calais (loi du 14 juillet 1875 ; dépense prévue 5.900.000 fr.) et l’achèvement du bassin National à Marseille (loi du 5 août 1874 ; dépense : 15.000.000 fr.).

Des études se poursuivaient en même temps sur un grand nombre de points et aboutissaient en 1876-1877 à

la présentation au Parlement de plusieurs projets de loi de première importance, parmi lesquels. nous mentionnerons par ordre de date les lois intervenues.

6 avril 1878 : Création d’un mouillage de 3 m. 20 sur la Seine entre Paris et Rouen (32.000.000 fr.).

15 mai 1878: Amélioration générale du Rhône entre Lyon et la mer (45.000.000 fr.)

15 juin 1878 : Création sur la Seine d'un mouillage de 2 mètres entre Paris et Montereau (3.500.000 2 À

15 juin 1878 : Création sur l'Yonne d’un mouillage de 2 mètres entre Montereau et Laroche (6.500.000 fr.).

15 juin 1878 : Amélioration du canal de Bourgogne (10.000.000 fr.). |

17 juin 1878 : Construction d’un port en eau profonde à Boulogne (17.000.000 fr.)

Une pareille masse de travaux (la dépense était évaluée à 207.000.000 de francs, rien que pour les travaux que nous avons énumérés et les fonds de concours promis dépassaient à peine 8.000.000 francs) ne pouvait évidemment être entreprise, ni surtout poussée avec toute l'activité désirable, à l’aide des seules ressources du Trésor. Aussi l'Etat se vit-il dans la nécessité de recourir au système des avances,

D'après ce système, la partie intéressée (ville, département, Chambre de commerce) était autorisée à contracter un emprunt à un taux déterminé en vue de faire avance à l'Etat de son montant. Cette avance était remboursée par l'Etat au moyen d’annuités comprenant l'intérêt à 4 0/0 et l'amortissement calculé en 12 ou 15 ans. L'Etat bénéficiait ainsi (et c'était là pour lui l'utilité de la combinaison) d’un taux d'intérêt inférieur à celui qu'auraient exigé des prêteurs ordinaires dans cette période de crise

sil

traversée par le crédit public (1). D'autre part, et par compensation, la perception d’un droit extraordinaire de péage était concédée à la partie intéressée pour couvrir la différence entre le taux effectif de son emprunt et celui de l'intérêt servi par l'Etat. Le montant total des avances consenties de 1871 à 1878 par les départements, syndicats

(1) Nous donnons ci-dessous un certain nombre d'exemples montrant l'application de ce système :

Montant | Taux Délai Lois 1 TRAVAUX de d’amortis-lautorisant les l'avance | d'intérêt | sement emprunts

selle entre Toul Pont-Saint-Vincent...| 2.100.000 fe août 1872. Amélioration dans le port de Honfleur.....| 3.900.000 26 juillet 1873.

Achèvement des écluses de la basse Mayenne.| 1.300.000 31 mars 1875. Amélioration dans le port de Calais..... .[15.000.000 £ 14 déc. 1875. Amélioration dans le port de Dunkerque..|12.600.000 Reconstruction des ports de Dunkerque et de Gravelines .900.000

Toutefois plusieurs modifications furent apportées à ces règles.

Tantôt le taux de l'intérêt a été de 4 1/2 0/0 (amélioration du port de Philippeville, loi du 17 décembre 1875 ; amélioration du port de Bordeaux, loi du 5 août 1875).

Tantôt le taux de l'intérêt a été de 3 1/2 0/0 (rectification de la route n° 103, loi du 27 novembre 1875).

Tantôt le délai d'amortissement a été porté à 20 ans (rétablissement des voies navigables interceptées par la nouvelle frontière).

Tantôt le délai d'amortissement a été réduit à 10 ans (amélioration des voies navigables du Nord et du Pas-de-Calais; il s'agissait de travaux à exécuter rapidement pour écarter des marchés du Nord les houilles anglaises et les diriger vers les côtes de l'Océan).

de département, villes ou chambres de commerce tant pour la continuation des entreprises avant 1871, que pour l’exécution des nouveaux travaux mis en chantier de 1871- 1878 s'est élevé au chiffre de 146 millions de francs pour les ports et voies navigables.

Ce système souleva bientôt de graves critiques.

Dès 1873 M. Caillaux, rapporteur du budget des travaux publics, exprimait la crainte que l'abus de ce procédé n’eût pour résultat d'engager par avance une trop grande partie des ressources des futurs budgets.

D'un autre côté (v. Le discours de Léon Say à la deuxième séance du conseil supérieur des voies de communication), le Trésor, obligé de recevoir les avances aux époques convenues, alors qu’elles n'étaient employées qu’au fur et à mesure de l'avancement des travaux, se trouvait forcé de servir un intérêt de 4, même parfois de4 1/20/0 pour les sommes qu'il se voyait obligé de verser à la Banque de France jusqu’au moment où il pourrait en faire emploi.

Enfin, et c’est là la critique essentielle, Le procédé des avances qui se justifiait, à une époque de crise financière où le crédit public était atteint, perdait toute son utilité et sa raison d’être du jour où le crédit public fut rétabli.

Dès lors, lorsqu'en 1878, confiant dans la situation financière du pays qui.s'était grandement améliorée depuis 1871, le gouvernement jugea le moment venu de dresser le programme de travaux qui devint le grand programme de Freycinet, il abandonna résolument le système des avances ei fit appel à un procédé financier tout différent.

Estimant que l'Etat, qui peut emprunter à un taux inférieur, a tout intérêt à faire lui-même sa dépense, le gou-

FORMULE FINANCIÈRE A ADOPTER 2b7

vernement décida de recourir à l'emprunt direct, et M. Léon Say, ministre des finances, créa dans ce but le type spécial de rente 3 o/o amortissable dont les caractères essentiels sont les suivants ; .

1° Amortissement obligatoire contractuel, le remboursement des titres s’effectuant par voie de tirage au sort et par séries.

2° Emission par le système du robinet, les titres étant écoulés aux guichets publics au fur et à mesure des be: soins.

Dans l'exposé des motifs de la loi du 11 juin 1878, M. Léon Say rappelait que la rente nouvelle « se rapprochaït autant que possible de celle qui a été en quelque sorte consacrée par les Compagnies de chemin de fer », il faisait ressortir que la forme d'émission admise pour les emprunts permettrait « de proportionner chaque année la création des ressources à l'importance des opérations qu'on avait en vue, de façon que le Parlement fût constamment maître de ralentir ou d'activer, selon les circonstances, l'exécution du programme développé sur une certaine suite d'années ».

M. Maurice Rouvier critiqua vivement le nouveau projet à la tribune de la Chambre des députés (1). Après avoir rappelé que ce n'est ni la volonté du ministre des finances, ni celle de la majorité des Chambres, mais la possibilité budgétaire seule qui domine l'amortissement, M. Rouvier critiqua le titre de rente proposé par M. Léon Say, ce titre ne lui semblait pas devoir être plus amorti qu'un titre de rente perpétuelle. « IL y a, disait il, un inconvénient plus grave, c’est que si, pendant la durée de l'opé-

(1) V. Officiel du 17 mars 1878, séance du 16 mars 1878. Han à |

ration, vous rencontrez uné année mauvaise : une année de crise, au lieu de diminuer votre dette, vous l'aurez augmentée. Vous serez obligé d'emprunter de l’argent à 5 1/2 ou 6 o/o peut-être cher, et cela pour rembourser de l'argent que vous aurez été prêté à 4 1/2 environ » (1).

La loi fut votée à la Chambre dans la séance du 17 mars 1878 par 314 voix contre 59; elle fut votée au Sénat le 28 mai 1878 par 182 voix contre 57.

En même temps, d'ailleurs, qu’il se décidait à recourir à l'emprunt direct, le gouvernement envisageait l'allocation par Les intéressés non plus d’avances remboursables, mais de subventions.

La question fut posée et discutée longuement au conseil supérieur des voies de navigation. Le conseil estima que le « meilleur moyen à employer pour assurer à l’exécution des grands travaux d'amélioration de nos ports le concours du commerce maritime local, est de donner aux chambres de commerce le droitde percevoir des taxes dont le montant sera affecté à l'intérêt et à l'amortissement des emprunts qui auront été gagés sur ces taxes et dont le montant sera versé au Trésor public, soit à titre d'avance, soit à titre de subvention suivant les conditions arrêtées entre le gouvernement et la chambre de commerce sous la sanction de la loi ».

Et, au cours de la discussion, Léon Say demanda en termes précis que l’on transformäât les systèmes des avances à bas intérêt faites par les chambres de commerce en un

(x) « C’est ce qui a eu lieu de 1883 à 1895 ; on n’a pas amorti réellement (sauf en 1893), puisque le total de la dette s’est accru » (V. Boucard et Jèze, Eléments de la science des finances el de la législation financière française).

système de subventions, En un mot, l'Etat se chargeait lui-même d'emprunter, les chambres de commerce apportant de leur côté un concours à l'Etat en se chargeant d’une portion de la dépense.

Mais, ainsi que nous avons déjà eu l'occasion de le rappeler, ces subventions, dont la détermination n’était subordonnée à aucune règle précise, n'étaient pas une condition obligatoire de l'exécution du travail public.

Dès la préparation du budget de 1879, les allocations budgétaires étaient déjà calculées de manière à donner à l'administration les moyens d'imprimer aux chantiers la plus grande activité. De 52.000.000 en 1879, elles furent portées à 103.000.000 au budget de 1880 et atteignirent 146.880.000 au budget de 1883.

Une troisième section fut ajoutée au budget sous le titre du budget extraordinaire sur ressources d'emprunt et tous les travaux neufs de navigation furent indistinctement reportés sur celte troisième section.

Les comptes des avances remboursables par annuités consenties de 1871 à 1878 furent arrêtés à la fin de 1880 et le remboursement en fut effectué au moyen d’un crédit spécial de 135.109.228 fr. 61 ouvert au ministre des travaux publics par une loi du 9 juillet 1887.

On était arrivé à 1882. Les travaux du programme avaient été déclarés d'utilité publique pour moitié environ des entreprises. Les estimations primitives avaient été revisées en exécution d’une circulaire du 10 octobre 188r. On se trouva en face d’une majoration d'environ 450 millions sur les chiffres de 1879. De plus, des besoins nouveaux s'étaient révélés ; on réclamait de tous côtés l’exécution de travaux qui n'avaient pas été compris dans la loi de classement, et la dépense devant en résulter atteignait

près de 350 millions. Bref, ce n'était plus 1.570 millions, mais bien 2 milliards 450 millions en chiffres ronds qu'il fallait compter pour mener à bonne fin le programme de

L'énormité de ces chiffres éveilla les craintes du gouvernement et des Chambres qui, dans le budget de 1883, reportèrent au budget ordinaire une partie des dépenses du programme.

Mais les difficultés budgétaires continuèrent à s’accentuer en 1884 et le gouvernement se décida à ajourner l'exécution d’une partie des travaux et déclara qu'il n’inscrivait plus d'entreprises nouvelles au budget.

Une fraction importante du programme correspondant à une dépense d'environ un milliard fut ainsi abandonnée.

En même temps, les crédits budgétaires annuels qui de 1879 à 1883 s'étaient constamment tenus entre 52 millions et 146.000.000 francs (chiffre maximun de 1883) retombèrent brusquement en quatre ans aux environs de 30 millions. On ne pouvait plus, avec des ressources aussi restreintes songer à poursuivre à l'aide des seules ressources du Trésor, l'exécution de la partie conservée du programme. Il fallut donc revenir encore une fois au système des avances abandonnées en 1881: au plus fort de la période de prospérité.

Ces avances furent presque toutes contractées de 1884 à 1890. Elles s’élevèrent au chiffre de 114.368.333 francs.

À la différence des avances consenties au cours de la période précédente (1871-1878) la plupart des nouvelles avances étaient remboursables sans intérêts.

Grâce à ces avances, grâce surtout à la règle que l’administration s'était imposée de n’engager, hors le cas de

ru

nécessité urgente, aucune entreprise nouvelle et même de laisser de côté certaines sections non adjugées, on put réaliser sans trop de secousses la liquidation de l'œuvre considérable entamée en 1879.

Dès l'exercice 1888, les chapitres précédemment dotés à l’aide des fonds du budget sur ressources extraordinaires avaient disparu et les travaux neufs étaient payés sur les crédits ouverts à la deuxième section du budget (dépenses extraordinaires) et imputés sur les ressources normales annuelles de chaque exercice (1).

Telle est l’histoire des emprunts contractés par l'Etat en matière de navigation, soit directement, soit par l’intermédiaire d'établissements publics.

IL est vrai que le système des avances ou de l'emprunt direct a fait place à celui des subventions gratuites, recouvrables par voie de péage ; il est vrai que ces subventions constituent une nouvelle forme d'emprunt : l'emprunt effectué,aux lieu et place de l'Etat, par des établissements publics qui, en compensation de leur concours, reçoivent de l'autorité supérieure la délégation de percevoir des droits sur les usagers. Mais, à l'encontre de l'emprunt direct et du système des avances, le procédé nouveau n’exige aucun versement de l'Etat, le service des charges de l'emprunt étant assuré par les usagers eux-mêmes. C'est là certainement une conception qui peut séduire. Toutefois, le mon-

(1) « Les dépenses de travaux publics, ont été classées au budget sur ressources extraordinaires, tant qu’elles ont eu manifestement le caractère de dépenses de premier établissement transitoires, et non permanentes, exceptionnelles el non point normales. Aujourd'hui le reliquat des dépenses extraordinaires de travaux publics semble prendre un aspect nouveau » (Extrait du projet de budget rectifié présenté par M. Rouvier, ministre des finances, le 5 juillet 1887).

tant des emprunts couverts par péages ne saurait dépasser un certain quantum variable avec les espèces, sous peine d'imposer aux usagers des taxes qui prendraient, au delà d'une certaine limite, un caractère prohibitif. Or, la question qui se pose est précisément de savoir comment, en matière de travaux extraordinaires, il sera possible de réaliser la quote-part des dépenses restant à la charge de l'Etat, une fois arrêtée la quote-part contributive des intéressés recouvrable par péages.

c) Comparaison de l'emprunt direct et du système des avances.

Si l'on admet, comme nous croyons l'avoir établi, que le recours à l'emprunt est indispensable, il n’y a que deux procédés à envisager, le recours à l'emprunt direct, ou le recours au système des avances.

Chaque système a ses avantages et ses inconvénients.

Le recours à l'emprunt direct permet d'obtenir des préteurs un taux d'intérêt réduit, le crédit de l'Etat étant, sauf aux périodes exceptionnelles de crises financières, le meilleur des crédits ; nous l'avons montré plus haut (p. 241).

Ce procédé présente donc à ce point de vue un avantage sur le système des avances.

Il convient toutefois de remarquer que, les avances envisagées ici étant des avances remboursables par l'Etat, l'établissement public qui les consent doit bénéficier d’un taux d'intérêt assez réduit, car le service des charges financières de l'emprunt jouit réellement de la garantie de l'Etat puisqu'il l’assure effectivement.

Par contre, le recours à l'emprunt direct est moins souple et s'adapte moins aux circonstances. Il est, en effet, un principe fondamental de bonne politique financière, c'est que le crédit public doit être ménagé : il importe de

proscrire d'une manière absolue l’appel répété à l'épargne publique sous peine de porter atteinte au crédit lui-même, De même qu’un particulier qui emprunterait sans cesse verrait s'augmenter le taux de ses emprunts, de même un Etat qui entendrait ouvrir à jet continu le grand-livre de sa dette publique verrait peu à peu son crédit s’affaiblir (x). Le système des avances permet précisément, dans les divers cas d'espèce qui peuvent se présenter, de fournir à l'Etat des subsides extraordinaires, sans qu'il ait lui-même à mettre en jeu son propre crédit. Système moins satisfaisant au point de vue théorique, il présente au point de vue pratique des avantages dont on ne saurait nier l’importance.

En fait, le recours à l'emprunt direct et le système des avances nous semblent avoir l’un et l’autre leur domaine d'application.

S'agit-il de l'exécution d’un vaste programme de travaux publics comportant des dépenses considérables sur ressources extraordinaires, le recours à l’emprunt direct semble être le meilleur procédé, car ilest possible de procéder, une fois pour toutes, à un large emprunt appelé à couvrir les dépenses de l’ensemble des travaux.

S'agit-il au contraire d'entreprises conçues isolément, il ne saurait être question, à l’occasion de chacune d’entre

(x) V. Alfred Picard (Traité des chemins de fer, t. I, p. 524) : « Le marché de la Bourse n’est, après tout, qu’un marché commercial, obéissant à la loi de l'offre et de la demande ; plus une valeur est offerte, moins le prix de vente est élevé; plus les emprunts sont répétés, moins les titres sur lesquels ils portent sont enlevés par le public. Quand les capitalistes savent qu’à une émission succédera bientôt une émission semblable, ils se retireront au besoin sous la tente pour amener l'emprunteur à composition. »

elles de faire appel au crédit public ; il peut alors convenir de recourir au système des avances.

d) Des modalilés à admettre en cas d'avances.

Ces conclusions étant acquises, il nous reste à examiner les modalités à admettre pour les avances et les emprunts éventuels.

En matière d'avances, la question peut se poser de savoir s’il convient de recourir à des avances remboursables par l'Etat soit au taux d'intérêt effectif de l’emprunt réalisé par l’établissement public, soit à un taux d'intérêt réduit, soit même sans intérêt ?

Cette question avait une réelle importance, alors que les subventions gratuites, gagées sur péage et consenties par les chambres de commerce n'étaient pas de pratique courante ; l'imputation tout au moins partielle à la charge de ces Compagnies du service d'intérêt des avances consenties était un moyen d'obtenir d’elles une contribution financière.

Mais, aujourd’hui que ces subventions sont devenues une règle générale, la question est tout autre. Les chambres de commerce, en effet, n’ont en matière d'exécution

de travaux publics, d'autres ressources effectives que les

droits de péage. Dès lors, si, outre une subvention gratuite déjà gagée sur péages, on vient demander à ces établissements publics de supporter la charge ou une partie des charges du service d'intérêt des avances consenties à l'Etat; ces établissements publics seront tenus de faire appel aux droits de péage pour assurer le service de cette nouvelle contribution financière. Dès lors cela revient effectivement à réclamer d'eux une augmentation de leur quote-part contributive.

Qu'on la réclame par voie d'augmentation directe de leur subvention gratuite, ou par mise à leur charge du service d’avances, le résultat effectif est le même ; il s'agit dans les deux cas, comme le faisait remarquer Léon Say au conseil supérieur des voies de communication, de subsides financiers gagés sur péage.

Ce sont, dès lors, des considérations d'espèce qui peuvent conduire à préférer une formule à l’autre.

Si, par exemple, au cours d'une entreprise ayant donné lieu à une répartition antérieure des dépenses entre | Etat et des organismes locaux, l'Etat est amené, par suite de l'insuffisance de ses dotations budgétaires, à demander à une chambre de commerce de lui consentir des avances, si, d'autre part, les péages que perçoit cette Compagnie en vue de couvrir les charges de sa subvention primitive sont d'un rendement suffisant pour lui permettre d'assumer en outre de ses charges actuelles, le service d'intérêt des avances, il est alors tout indiqué de maintenir les péages dans leur quantum actuel et de demander à la chambre de commerce, au lieu d'une augmentation de sa part contributive primitive, d'assumer le service d'intérêt de ses avances.

Cette première question étant résolue, en matière d’avances, il est intéressant de rechercher par qui devront être faites ces avances.

Lorsqu'au chapitre suivant nous étudierons la loi du 2 janvier 1910 sur la navigation intérieure en Italie, nous verrons que cette loi prévoit la constitution de sociétés entre provinces, communes, chambres de commerce, s0ciélés commerciales, industrielles et agricoles et simples particuliers, voire même seulement entre corporations pri-

vées ou entre simples particuliers, dans le but d’avancer les sommes nécessaires pour de nouveaux travaux de navigation.

Nous ne pensons pas qu'il soit nécessaire de recourir en France à une telle institution.

Dans les cas où il a été fait appel à des avances depuis 1870, ces avances étaient faites par les départements, les syndicats de départements, les villes, mais surtout les chambres de commerce. Il n’y a qu'à maintenir cette méthode tout en ajoutant, toutefois, à ces établissements publics ou unités administratives : d’une part, en matière de travaux maritimes, les conseils d'administration des ports où application sera faite de Ja loi du 5 janvier 1912 ; d’autre part, en matière de navigation intérieure, l'Office national de la navigation (x).

Aucune raison n'existe de recourir à des particuliers pour la constitution d’avances. Des avances de cette nature ont été faites autrefois. Deux lois des 5 août 1821 et 14 août 1822 avaient autorisé le gouvernement à traiter avec des soumissionnaires pour se procurer les fonds nécessaires à l'exécution d’un ensemble de canaux conformes au programme qu'il s'était tracé, mais ce procédé n’aboutit qu'au déficit (2), et le gouvernement de la Restauration dut

(x) I convient de rappeler que l'Office national de la navigation intérieure est investi de la -personnalité civile et de l'autonomie financière. De même, aux termes de l’article 5 de la loi du 5 janvier 1912, un port soumis à cette loi est un établissement public investi de la personnalité civile. |

(2) « Les avances faites par les soumissionnaires étaient payables en un certain nombre d’annuités. L'intérêt des sommes prêtées était calculé d’après un taux variable, plus une prime oscillant entre 1 et 2 0/0 à partir de l'achèvement des travaux. Cette prime s’augmentait, d’ailleurs, en cas d’inachèvement des travaux dans les délais déterminés par la loi d'emprunt. L'Etat s’engageait en

emprunter aux ressources mêmes du budget les suppléments nécessaires à la continuation des travaux.

e) Des modalités à admettre en cas d'emprunt direct.

De la nécessilé de l'amortissement. — Nous plaçant maintenant dans l'hypothèse de l'emprunt, examinons brièvement les modalités à admettre pour cette opération.

Dans le discours rappelé aux pages précédentes qu'il prononçait à la tribune de la Chambre le 16 mars 1878, M. Maurice Rouvier critiqua non seulement le titre de rente émis par Léon Say, mais il faisait aussi la critique générale de l'amortissement en matière d'emprunts de travaux publics ; il ne concevait pas que l'on pût vouloir amortir un outil qui, au lieu de se déprécier, était appelé à augmenter de valeur.

« On comprend à la rigueur, dit-il, qu’il soit nécessaire d’amortir la partie de la dette qui provient des emprunts

outre, à prélever, sur les revenus que les nouvelles voies navigables produiraient après leur ouverture, l'intérêt et l'amortissement des capitaux employés et à abandonner, une fois l'emprunt amorti et pendant un certain nombre d'années, aux Compagnies créancières, la moitié des revenus de ces voies navigables. Bien. que l'Etat administrât les canaux, il devait en partager les produits nets avec les Compagnies soumissionnaires et en pouvait modifier les tarifs qui avaient servi de base aux traités. Enfin, les sommes prètées devaient être versées entre les mains du Trésor pour être exclusivement consacrées aux travaux mentionnés dans les lois d'emprunt. Elles ne pouvaient, en aucun cas, être détournées de cet emploi spécial. Au cas où l'évaluation primitive ne serait pas atteinte, l'excédent des sommes empruntées ne devait pas être appelé, mais en cas d’insuffisanee du montant de l'emprunt, le gouvernement devait suppléer au déficit » (Dictionnaire des finances, voir Canal). Extrait de l’Essai sur le régime des canaux, par A. Carpentier (op. cil.).

de guerre, de cette partie de la dette qui représente ce qu'on appelle en économie politique des capitaux anéantis.

« Mais ici de quoi s’agit-il ? Il s’agit d'emprunter pour constituer une valeur active, un capital. Vous allez, d'une part, emprunter 366 millions et qui vaudront davantage dans dix ans, davantage encore dans vingt, quarante ou cinquante ans. Quelle est donc la nécessité d'amortir ? Est-ce que dans les règles de la comptabilité la plus ordinaire, un industriel a jamais pensé à amortir le sol sur lequel repose son usine ? »

Le Parlement, approuvant Les propositions de Léon Say, se montra favorable à la doctrine de l'amortissement. Nous pourrions ajouter que cette doctrine n’à fait depuis lors que voir s’accroître le nombre de ses partisans. Si des discussions peuvent s'élever entre les partisans de l’amortissement contractuel et ceux de l'amortissement unilatéral, tous semblent d'accord sur la nécessité pour 1 Etat d'amortir sa dette. C'est que depuis 1878, un fait nouveau s'est produit. M. Rouvier pouvait alors déclarer que « l'Etat trouve dans la perpétuité qui lui est propre et le distingue des simples particuliers le moyen de se libérer par la diminution successive de l'intérêt de sa dette ».

Mais, outre que le procédé de la conversion ne peut servir qu’à atténuer les charges de la dette, et non à l’éteindre, il cesse de devenir possible à une époque, comme la nôtre, où la hausse du taux de l’intérêt est venue déjouer tous les calculs des économistes et des hommes d'Etat. L'amortissement reprend donc de plus en plus d’actualité,

Mais, sil en est ainsi, en matière d'emprunt en général, combien cela est plus vrai en malière d'emprunt consacré à des travaux publics !

Les travaux publics, en effet, ne sont pas construits pour

une durée de temps indéfinie, ils doivent être, en raison même de la variabilité d'importance et de nature des besoins à desservir, soumis à des renouvellements incessants ; la pratique de tous Les jours est là pour l’établir.

D'autre part, ces travaux sont, par nature, des travaux productifs; l'accroissement qu'ils déterminent dans la richesse nationale doit permettre de récupérer progressivement les dépenses consacrées à leur établissement. Dès lors, s'il est vrai (et nul ne songerait à le contester) que le véritable, le seul amortissement, est celui qui s'effectue avec des excédents de recettes ; n'est il pas de bonne politique d’affecter Les ressources nouvelles créées par les nouveaux ouvrages à l'amortissement des emprunts contractés en vue de leur exécution? L'Etat pourra ainsi, le jour où ces derniers, devenus insuffisants, devront à leur tour être complétés ou améliorés, faire un nouvel appel à l'épargne sans porter atteinte à son crédit.

L'emprunt en matière de travaux publics doit donc comporter un amortissement.

Cette obligation d'amortissement doit-elle être contractuelle, comme elle le fut dans le type de rente créé en 1878 par Léon Say, ou bien doit-elle reposer tout entière sur le bonne volonté de l'Etat, celui ci s'imposant d'amortir la dette dans un délai déterminé mais n'étant comptable de cette obligation que vis-à-vis de lui-même et non plus vis-à-vis du prêteur ?

C’est là une question de technique financière qui sortirait du cadre de cette étude ; elle ne saurait d’ailleurs, à notre sens, comporter une solution générale et absolue (1).

(1) On peut à cet égard lire les débats fort intéressants auxquels a donné lieu la question d'amortissement, au cours de la discussion

Les faits économiques sont tellement variables, la situation du marché financier est tellement changeante qu'il importe, dans chaque cas, d'entreprendre une étude spéciale en s'entourant des éléments d'information utiles.

Ce qu'il importe, quelle que soit la formule admise, c’est de réaliser effectivement un amortissement de l'emprunt contracté.

3° De l'affectation à la couverture financière des travaux des recettes qu'ils procurent.

La tendance se manifeste de plus en plus de rapprocher des dépenses des travaux publics les recettes diverses que procure leur exploitation. On veut pouvoir établir les bilans annuels de l'opération, on veut industrialiser les services de construction et d'exploitation des ports maritimes et des canaux comme on a industrialisé les services des postes et télégraphes, les chemins de fer de l'Etat.

du projet d'emprunt déposé par M. Charles Dumont, ministre des finances (V. Journal officiel, séances des 27, 28 novembre et 1° décembre 19138). Interventions de MM. Landry, Théodore Reinach, André Lefèvre, J. Caïllaux, Charles Dumont.

En faveur de l'emprunt en perpétuel avec l'amortissement unilatéral par rachat en bourse, on a indiqué que le 3 o/o perpétuel a un marché plus large que l’amortissable, qu’il est plus apprécié des capitalistes (l'écart des cours entre les deux titres étant de 2 à 3 francs alors qu’il devrait être mathématiquement de 5 à 6 francs) ; que le procédé de l'amortissement par le rachat en bourse est le plus économique et a, en outre, l'avantage de soutenir les cours ; que le système proposé permettrait après complet amortissement du nouvel emprunt de poursuivre l'amortissement du 3 6/0 perpétuel restant en circulation.

En faveur de l'amortissement contractuel, on a fait valoir que seul il était efficace, qu’à aucune époque de notre histoire, sauf pendant 5 années de la Restauration, l'amortissement unilatéral n’avait donné de résultats sérieux.

FORMULE FINANCIÈRE A ADOPTER 2/8 à

À. — Des inconvénients el des avantages de la spécialisalion,

Ces tendances appellent une réserve de principe.

La spécialisation des budgets ne saurait s’accommoder du système d'universalité qui prévaut dans le budget ordinaire (1). Généraliser ce système conduirait nécessairement à détruire l’unité budgétaire. Or, cette unité a le grand avantage de concentrer les ressources pour faire face aux besoins là où ils se produisent. Supprimer cette unité pourrait conduire à engager parfois des dépenses somptluaires dans les services qui réalisent d'importants bénéfices, alors que des services, tout aussi indispensables que les premiers, mais improductifs par eux-mêmes, ne disposeraient que de dotations insuffisantes.

Supprimer l'unité budgétaire pourrait conduire à méconnaître les principes de solidarité nationale que nous avons rappelés au chapitre IT et qui sont la garantie nécessaire de la conservation de l'unité nationale.

Outre cette réserve de principe, la spécialisation des budgets en matière de travaux publics donne lieu à une réserve de fait. Si l'on voulait établir le bilan exact de l'opération, il conviendrait de faire état de toutes les dépenses et de toutes les recettes. Pour les dépenses, il n’y a pas de difficultés, en principe ; mais pour les recettes, il en est tout autrement. Les revenus que procure un travail public ne sont pas seulement, en effet, les produits des taxes ou des droits divers d'exploitation, les revenus des domaines, etc..., il faut, aussi, tenir compte des bénéfices indirects que procure la mise en service de ces travaux, il faut, au point de vue financier strict, faire entrer en recettes au compte de l'Etat les produits des impôts qui frap-

(1) V. Stourm, Le budget, p. 244.

pent l'accroissement de richesse nationale Or, si, dans bien des cas, cet accroissement de richesse présente une telle importance que les suppléments de revenus fiscaux suffiraient à eux seuls pour assurer la couverture financière de l'opération (V. chap. Let chap. IT), il n’en est pas moins certain que les méthodes en usage ne permettent pas de calculer de façon précise la quote-part d'un travail déterminé dans les accroissements de recettes fiscales. On ne saurait donc parler, en matière de travaux publics, d'une spécialisation complète et effective des budgets.

Ces réserves de principe et de fait étant formulées, nous reconnaissons volontiers qu’il peut être intéressant de réaliser dans une certaine mesure l'affectation des revenus de l'exploitation à la couverture des dépenses d'établissement, d'entretien et d'exploitation; ce procédé présente certains avantages en matière de travaux publics.

Tout d'abord, nous rappelons {ce qui est d'évidence) que l'intérêt du public, usager d’une voie de transport, commande de réduire au minimum les taxes d'usage, le bénéfice que l'usager retire de l'ouvrage étant d'autant plus grand que les taxes perçues sont plus réduites. Dès lors, s'il peut être équitable de frapper les usagers de taxes qui permettent de couvrir les dépenses, il convient, pour une bonne utilisation de la voie, de réduire, voire même de supprimer ces taxes, lorsque la couverture des dépenses est assurée. C’est là une prescription qui est imposée aux chambres de commerce; ces établissements publics sont tenus de réduire les péages perçus à leur profit autant que le permet le service financier des charges qui leur incombent. Ce qui s'applique aux chambres de commerce devrait s'appliquer à l'Etat, et cela, dans l'intérêt général,

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car l'intérêt général est conforme (V. chap. IV) à celui du public usager. Or l'Etat perçoit dans les ports des droits qui, s'ils ont le caractère de véritables impôts (r), sont, en fait, des taxes perçues sur les usagers à raison même de l'usage qu'ils font d’un travail payé intégralement ou en partie par l'Etat; il peut, dès lors, sembler logique de faire application à ces droits de règles appliquées aux péages des chambres de commerce ; mais, pour savoir si les revenus de ces droits sont suffisants pour assurer la couverture des dépenses (d'établissement ou autres...) supportées par l'Etat, il est nécessaire de faire sortir ces dépenses du budget général de l'Etat pour les inscrire au budget particulier du port.

Nous nous empressons d’ajouter que c’est là une raison plus théorique que pratique. Quel que soit le rendement des divers droits perçus par l'Etat dans les ports, nous doutons fort qu'il existe des établissements maritimes où les revenus de ces droits atteignent un chiffre suffisant pour couvrir les dépenses d'établissement, d'entretien et d'exploitation à la charge de l'Etat. M. Bourgougnon, ingénieur en chef des ponts et chaussées, l’a fait ressortir dans le rapport que nous avons déjà cité à diverses reprises ; il a montré qu'il sera toujours nécessaire pour assurer l'amélioration et l’extension des ports maritimes de recourir aux ressources prélevées par l'Etat sur le produit des impôts généraux (2).

(x) Ce sont les droits de quai, la taxe sanitaire qui sont des droits de tonnage, le droit de congé ou le passeport pour les navires en partance, le permis ou certificat pour les cargaisons embarquées ou débarquées, les redevances perçues pour occupation du domaine

(2) Cette intervention financière de l'Etat n’a d’ailleurs rien que Pi-= 48

Mais il est un autre avantage, réel celui-là, que la spécialisation des recettes d'exploitation des travaux publics permet de réaliser.

Nous avons déjà eu l’occasion de rappeler à diverses reprises que les usagers acceptent généralement les taxes d'usage dont ils savent les produits appliqués à la voie de transport ; ils sont, au contraire, hostiles aux taxes ayant le caractère d'impôts, dont les produits sont versés, comme tels, aux ressources générales du Trésor.

On dira peut-être que ces tendances ne procèdent pas d'une conception morale très élevée, les principes de solidarité nationale devant avoir assez .de prise sur les esprits pour que les imposés supportent les taxes purement fiscales au même titre que les taxes dont ils bénéficient directement. Soit! mais il faut, dans la pratique, tenir compte de ce qui est. Or le fait que nous rappelons est incontestable ; l'histoire des droits de navigation sur les canaux est là pour l’établir.

La loi du 30 floréai an X instituait les droits de navigation sur les voies navigables en stipulant que Les produits de ces droits seraient affectés au balisage, à l'entretien des chemins de halage, à celui des pertuis, écluses, barrages et autres ouvrages d’art établis pour l'avantage de la navi-

de très légitime. D'une part, en effet, les travaux exécutés dans les ports n’intéressent pas seulement les ports et les usagers de ces ports, ils intéressent le pays tout entier, car les ports sont le point de raccordement des voies terrestres et des voies maritimes, ils sont des centres par lesquels le pays prend contact avec des courants d'échange internationaux. D’autre part, les travaux d'amélioration

et d'extension des ports maritimes déterminent un accroissement

de la richesse générale; l'Etat qui bénéficie de cet accroissement par le jeu des impôts doit, en équité, apporter de ce fait une contribution financière spéciale à l'exécution des travaux.

gation. Mais ce principe de spécialité fut détruit par la loi de finances du 23 septembre 1814. .

En perdant leur spécialité (1) les droits de navigation avaient perdu le caractère de rémunération d'un service rendu pour se transformer en un véritable impôt. Les bateliers se plaignirent, dès lors, très vivement des charges fiscales ; leurs réclamations devinrent encore plus vives, quand la loi du 26 mai 1878 eut déchargé le chemin de fer de l'impôt de 5 0/0 sur la petite vitesse ; un article inséré à la loi des finances du 21 décembre 1879 décida la suppression des droits de navigation à dater du r°* septembre 1880, une loi du 19 février 1880 en ordonna la suppression immédiate.

Mais, si l’on rapproche de ces faits les déclarations faites en 1878 au conseil supérieur des voies de communication (2) et les décisions prises par le conseil (3), on voit que les critiques allaient non pas au prélèvement luimême, mais au caractère fiscal de ce prélèvement.

Il est vrai que, lorsque la chambre de commerce de Saint-Dizier eut institué, pour couvrir les intérêts et l’amortissement de sa subvention aux nouvaux travaux, une taxe de péage sur les usagers du canal de la Marne à la

(x) V. Alfred Picard, Traité des eaux, t. HI.

(2) V. déclaration de M. Pouyer-Quertier, président de la chambre de commerce de Rouen, p. 243.

(3)-Nous reproduisons ci-dessous les conclusions du conseil :

« Le principe d’une taxe sur les marchandises circulant sur les rivières et les canaux ne paraît pas de nature, dans les circonstances actuelles, à être contesté ; l’entretien et l’amélioration des voies navigables sont certainement une charge qui incombe à l'Etat, mais cette charge ne saurait être supportée sans une légitime compensation représentée sous la forme d'une taxe. »

Saône (1), les mariniers firent d’abord grève contre les nouvelles taxes et manifestèrent leur mécontentement en faisant le tour par Epinal, mais « un certain nombre d’entre eux ayant gagné un retard de quelques mois, à cette villégiature, l'incident prit fin rapidement et il n’en est plus question depuis quelques années ». Depuis lors le système des péages, qui a le grand avantage d’intéresser l'Etat et les chambres de commerce au développement du trafic, a gagné de jour en jour du terrain. Dans la discussion de la loi du 2 janvier 1910 sur la navigation intérieure en Italie, le ministre des travaux publics le reconnaissait, bien qu'étant partisan lui-même de la gratuité de la navigation.

Or, le rapprochement des recettes et des dépenses d’une voie de transport, l'affectation de divers droits et taxes d'usage à la couverture des dépenses ont pour résultat de faire perdre au prélèvement effectué sur les usagers le caractère fiscal qui provoque les oppositions et de donner à ces prélèvements le caractère de rémunération directe d’un service rendu. L'avantage véritable de la méthode est donc de faciliter, voire même de permettre Ja création de certaines ressources, c'est là le point essentiel.

B. — Applicalion aux ports maritimes.

Le législateur est entré dans cette voie à l'égard des ports maritimes ; les articles 8 et g de la loi du 5 janvier 1912 stipulent que le conseil d'administration a la disposition des ressources ordinaires et extraordinaires du port.

Au titre de ressources ordinaires sont inscrits : les droits

(1) V. Rapport de M. Jacquinot, ingénieur des ponts et chaussées, au Congrès national de navigation intérieure de 1911.

EC

de quai, les produits de l'exploitation de l'outillage public, et éventuellement de l’exploitation des voies ferrées, les produits des péages locaux destinés à payer les dépenses relatives aux services qu'il organise ou subventionne en vue d'assurer les sauvetages, la sécurité, la propreté, la police et la surveillance des quais, les produits des taxes de toute nature dont la perception aurait été régulièrement autorisée, les produits du domaine public.

Au titre de ressources extraordinaires figurent : les subsides de l'Etat, du département, des communes, des établissements publics et particuliers pour les travaux d’amélioration et d'extension du port et de ses accès,les produits des péages locaux établis par application des lois sur la marine marchande, les produits des emprunts autorisés, les dons et legs et toutes autres recettes accidentelles. L'article 10 impose au conseil d'administration l'obligation d'établir chaque année un budget ordinaire et un budget extraordinaire ainsi qu'un compte général des dépenses.