C. — Application aux voies de navigation intérieure

Une tendance analogue se manifeste en matière de navigation intérieure. Nous avons déjà eu l'occasion de signaler à diverses reprises l'importance du rôle dévolu à l'Office national de la navigation. Or, cet Office doit être, suivant l'expression de M. le sénateur Trouillot (1), « l'instrument permettant de centraliser, en vue d’une affectation qui se justifie d'elle-même, le résultat des recettes fournies par l'exploitation des canaux ». Et M. Trouillot ajoute :

« Il est d’ailleurs rationnel d'établir une véritable soli-

(1) V. rapport de M. Trouillot, sénateur, sur le budget des travaux publics (exercice 1913).

darité entre l'ensemble de nos canaux et de nos rivières qui ne constituent, tout bien considéré, que les éléments d’un réseau unique. Il est équitable de mettre fin à la situation dont se plaignent les usagers des voies navigables, mécontents de constater que seules sont pourvues d’outillage les parties du réseau où l'intensité du trafic est considérable. Il sera,de plus, extrêmement avantageux de compléter l'outillage des voies les plus mal partagées, car les voies importantes profiteront largement du trafic supplémentaire qui leur sera apporté par les canaux affluents, une fois que ceux-ci auront été mis à même de rendre de réels services au commerce et à l'industrie.

« L'Office de la navigation sera particulièrement bien placé pour répartir entre les canaux munis de moyens d'exploitation insuffisants les excédents de recette fournis par les outillages de navigation. L'intervention du nouvel organisme permettra, au lieu de faire appel au budget, de chercher dans les produits de l'exploitation de l’ensemble du réseau navigable les ressources dont cette exploitation aura besoin pour se développer et s'améliorer ; en un mot, les recettes seront placées en face des dépenses. »

La loi de finances du 30 juillet 1913 a consacré une première application de ce principe en incorporant au budget de l'Office national de la navigation le produit de l’exploitation du touage dans les souterrains des canaux, en vue de l’affectation des excédents de recettes à l’amélioration de l'exploitation des voies navigables.

Mais ne conviendrait-il pas d'aller plus loin dans cette voie ? Nous estimons qu'il y aurait lieu de donner à l'Office national de la navigation, qui jouit d'ailleurs de la personnalité civile et de l'autonomie financière, les mêmes attributions financières qu'aux conseils d'administration des

ports autonomes. Comme ceux-ci, l'Office aurait la disposition des ressources ordinaires et extraordinaires des voies navigables; comme ceux-ci, il aurait qualité pour émettre les emprunts à effectuer en vue de’l'exécution des travaux ; comme ceux-ci, il établirait un budget ordinaire et un budget extraordinaire ainsi qu’un compte général des dépenses et des recettes.

L'Office national de la navigation pourrait notamment avoir la disposition des ressources suivantes : produits de l'outillage public, produits des péages locaux, produits des taxes dont la perceplion est régulièrement autorisée, produits divers du domaine public, revenus à provenir de la fourniture d’eau pour irrigation ou de la fourniture d'énergie hydraulique (1) (V. à cet égard loi italienne du 2 janvier 1910 examinée plus loin), contributions de plus-value en capital ou en annuités, subsides de particuliers, des établissements publics, des communes, des départements, produits des emprunts, subsides de l'Etat, ceux-ci consistant, en matière de travaux ordinaires dans leurs dotations budgétaires normales, en matière de travaux extraordinaires, dans les annuités de remboursement des emprunts contractés par l'Office à la charge de l'Etat.

Nous verrions à cette solution les plus grands avantages. Tout d’abord, en matière d'emprunt, l'Office de la

(x) I convient, toutes les fois que se pose l'aménagement d’un cours d’eau en vue de la navigation, de se préoccuper de la mise en valeur éventuelle de sa force motrice naturelle (Voir à cet égard le rapport présenté par M. Mahl, ingénieur au Congrès national des travaux publics français de 1912). Le gouvernement russe est entré dans cette voie; c’est ainsi que l’avant-projet d'amélioration des cataractes du Dniéper a été entièrement modifié de manière à permettre l'utilisation de la force motrice utilisable.

navigation, bénéficiant en tant qu’organisme d'Etat d’un crédit comparable à celui de l'Etat lui-même (1), il serait possible de réaliser les avantages de l'emprunt direct sans craindre d’émousser le crédit public par des appels incessants et directs à ce crédit.

D'autre part, le système des péages pourrait recevoir des modalités d'application plus conformes à l'intérêt général. Dans l’état actuel des choses, en effet, il n’est possible de recourir aux péages sous peine de leur faire perdre ce caractère que sur les voies d’eau nouvelles ou en transformation. On aboutit ainsi à une solution disparate, tel tronçon de la voie d’eau étant gratuit, tel autre frappé d'exploitation. Or, les voies d’eau existantes bénéficiant, elles aussi, de l'ouverture des voies nouvelles ou de la transformation des voies améliorées, il serait logique et équitable de répartir sur l’ensemble du réseau de navigation intérieure les taxes créées en vue des nouveaux travaux ; nous disons de répartir, car il ne saurait être question d'ouvrir une nouvelle source de revenus par une aggravation de charges préjudiciable à la navigation. L'Etat ne pourrait faire directement cette répartition, car, une taxe ainsi établie, tombant nécessairement dans les ressources générales du Trésor, prendrait aussitôt le caractère fiscal de l'ancien droit de navigation. L'Office de la navigation, au contraire, pourra faire ce que l'Etat ne peut effectuer lui-même.

(x) C’est ainsi que le taux effectif d'intérêt des obligations des chemins de fer de l'Etat est le même que celui de la rente 3 0/0 si l'on tient compte de ce fait que les premiers de ces titres sont soumis aux divers impôts (droit de transmission et taxes annuelles, impôt sur le revenu des valeurs mobilières, impôt du timbre).

Il ne faut pas oublier, en effet, que la création de cet organisme procède de cette idée fondamentale qu'il convient d'appliquer à la voie d’eau les procédés d’exploitation de la voie de fer dans la mesure où ces procédés sont compatibles avec la liberté de la navigation (1). Dès lors, n'est-il pas logique de spécialiser en quelque sorte le budget de la voie d'eau comme on spécialise le budget de la voie de fer en laissant à l'organisme autonome chargé de son exploitation, le droit, qu'a le réseau des chemins de fer d'Etat, de disposer dans leur intégralité des ressources de son exploitation.

Îl y aurait là, non seulement satisfaction donnée à un principe, mais des avantages réels, car le jour où taxe de péage et taxes d'usagers seront perçues par les mêmes mains, ce jour là, les bénéfices de l'outillage permettront de réduire, peut-être même de supprimer les péages afférant aux nouveaux travaux ; ce jour là, aussi, l'usager de la voie d’eau qui se verra frappé, tout comme l'usager actuel de la voie de fer, d’une taxe globale, comprenant la part de péage et les taxes d'outillage proprement dites, apercevra, plus nettement encore, en regard du sacrifice qui lui est imposé, le service immédiat et tangible rendu par l'outil qu’il utilise.

Tel est le rôle que l’Office national de la navigation est susceptible de jouer ; il est de première importance, car il peut conduire à la solution des questions financières que soulèvent la création et l'amélioration des voies de naviga-

tion intérieure.

(1) C’est là un principe que M. Bertolini, ministre des travaux publics, rappelait, lui aussi, au Parlement italien, lors de la discussion de la loi du 2 janvier 1910.

$ I — Aperçu général.

La loi de 1865 qui, seule, jusqu’à la loi récente, réglementait la navigation intérieure en Italie, mettait à la charge de l'Etat tous les travaux qui ont la navigation pour objet unique, mais elle déclarait que, seules, étaient considérées comme voies navigables, les voies ou parties de voies sur lesquelles la navigation était alors effectuée d’une façon constante.

Aucune disposition législative, donc, ne prévoyait la construction de nouvelles voies d’eau : il n'existait même aucun texte susceptible d'assurer utilement et pratiquement la bonne conservation des voies d’eau de l'Etat.

Depuis une quinzaine d'années, un grand mouvement d'étude et de sympathies s'était dessiné en faveur de la réorganisation de la navigation intérieure nationale : tous étaient d'accord pour reconnaître qu’il fallait venir en aide aux exigences croissantes du trafic et associer l’action de l’eau à celle du rail. Ce mouvement s'était affirmé par la présentation au Parlement des volumineuses recherches des commissions royales présidées par M. Romanin Jacur, mais il sembla indispensable qu'une nouvelle loi vint donner une base financière et administrative aux initiatives qui devaient forcément surgir en Italie.

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S’associant à ce mouvement, M. Gianturco, ministre des travaux publics, présentait en 1906 un projet de loi dans lequel, sans tenir aucun compte de la condition de droit créée par la loi de 1865, qui avait entièrement mis à la charge de l'Etat l’entretien des voies navigables, on invitait les provinces, les villes, les chambres de commerce à contribuer dans une proportion très élevée, non seulement à la création de nouveaux travaux, mais encore à cet entretien, qui, ayant été négligé pendant de longues années, a aujourd'hui l'importance et le caractère d’une véritable œuvre de reconstitution.

L'opinion publique et les administrations locales protestèrent très vivement contre ce projet, qui finit par échouer.

Trois ans après, le 27 mars 1909, M. Bertolini, ministre des travaux publics, présentait avec l’appui de tous les partis politiques le projet (1) qui, voté à la Chambre des députés le 27 novembre r909 et au Sénat le 21 décembre 1909, est devenu la loi du 2 janvier 1910.

Nous allons en résumer les dispositions essentielles (2).

(x) Projet de loi sur la navigation intérieure présenté par le ministre des travaux publics (Bertolini) avec le concours du ministre du Trésor (Carcano), du ministre des finances (Lacava), du ministre de l’agriculture, de l’industrie et du commerce (Goco-Ortu) et du ministre de la marine (Mirabello).

(2) Nous nous sommes reporté comme documentation :

1° Aux documents et débats parlementaires qui nous ont été adressés par M. le marquis Capellani, vice-président de la Chambre des députés, que nous tenons à remercier de sa si parfaite obligeance.

2° Au rapport adressé par M. Antonio Castiglione et Mario Beretta à l’occasion du Congrès international de navigation de Philadelphie.

284 j CHAPITRE VI

$ II. — Résumé des dispositions essentielles.

Répartition des voies navigables en quatre classes. — La loi Bertolini répartit en quatre classes les fleuves, les canaux et les lacs aptes à la navigation.

Appartiennent à la première classe ceux dont la navigation présente un intérêt dominant de défense militaire ; à la seconde classe, ceux qui, seuls ou reliés entr'eux, forment des lignes principales de navigation aboutissant à des ports de mer et servant au trafic d’une partie étendue du territoire ; à la troisième classe, ceux qui, tout en ne satisfaisant pas aux conditions ci-dessus, desservent le mouvement commercial de centres habités importants par leur industrie et leurs produits agricoles ;à la quatrième classe tous les autres.

Classification des travaux (art. 3). — La loi classe les travaux en trois catégories :

1° Travaux de rétablissement.

2° Travaux d'entretien.

3° Travaux neufs.

Les travaux de rétablissement sont ceux qui ont pour but de rétablir dans les voies navigables et dans les ports les dimensions, formes et conditions primitives qu'ils peuvent avoir perdues par n'importe quelle cause ou accident.

Les travaux d'entretien sont ceux qui sont nécessaires : a) pour conserver dans les voies navigables l’état propre à l'exploitation de la navigation, en maintenant les dimensions et les formes des voies mêmes, ainsi que des ports et des quais, les édifices, les écluses, les ascenseurs, les plans inclinés et autres moyens similaires.

b) Pour rendre sûre la navigation en établissant des

signaux aux endroits dangereux, conformément aux dispositions qui seront établies par le règlement.

Les travaux neufs au contraire sont ceux qui ontun des buts suivants :

a) Améliorer, agrandir, modifier les voies navigables existantes ou leurs installations ;

b) Etendre la navigation à d’autres fleuves ou parties de fleuve, à d'autres lacs, à d’autres canaux ou parties de canaux ;

c) Construire de nouveaux canaux de navigation, de nouveaux ports et quais, ou des installations servant à la navigation, au chargement et au déchargement des marchandises.

Iniputation des dépenses (chap. IL, art. 4 à 15). — Pour les voies navigables de la première classe, tous les travaux sont à la charge de l'Etat.

Pour les voies navigables comprises dans la seconde classe, les travaux de rétablissement et d'entretien sont exclusivement à la charge de l'Etat ; les travaux neufs au contraire, tout en étant exécutés par l'Etat, sont pour les trois cinquièmes à sa charge et pour les deux autres cinquièmes à la charge des provinces et des communes intéressées, en proportion de leur intérêt respectif évalué selon des prescriptions que le règlement de la loi établira. Lorsqu'’au lieu de travaux de rétablissement, il est préférable d’avoir recours à des travaux neufs, on déduit des frais du travail neuf la somme qui aurait été nécessaire pour le travail de rétablissement, et cette somme reste exclusivement à la charge de l'Etat.

Pour les travaux de rétablissement, d'entretien et pour les travaux neufs des voies navigables de la troisième et de la quatrième classe, on a recours à des consortiums.

Pour les voies de la troisième classe, les consortiums sont obligatoires entre les provinces et les communes intéressées, l'Etat concourt pour les deux cinquièmes des frais aux travaux de toute nature, la surveillance des travaux est confiée au génie civil.

Pour les voies de la quatrième classe, les consortiums peuvent être constitués librement entre les provinces, communes et autres corps constitués, les sociétés commerciales,industrielles, agricoles et les simples particuliers qui s’y intéressent. L'Etat peut concourir aux dépenses soit pour les travaux neufs, soit pour les travaux de rétablissement, moyennant une contribution qui ne peut être inférieure à un cinquième, ni supérieure à deux cinquièmes.

Récupération des dépenses (art. 16, 17, 18). — La loi prévoit : a) la faculté d'imposer une contribution annuelle aux propriétaires limitrophes ou contigus à la voie navigable ainsi qu'aux commerçants et industriels en proportion du bénéfice direct qui dériverait pour eux de l'installation de la navigation.

Le règlement à intervenir en vue de l’application de la loi (1) déterminera l'importance et la durée de cette contribution,qui sera perçue dans les formes etavec les privilèges établis pour les impôts directs et qui constituera une charge réelle sur les immeubles qui en seront grevés. L'article 16 de la loi institue d’ailleurs le recours à la cinquième section du Conseil d'Etat contre les actes portant institution de contribution de plus-value.

b) l'établissement de droits pour l’amarrage et le stationnement, pour le halage mécanique et pour le service du passage aux écluses, des élévateurs, des plans inclinés

(x) Ge règlement n’est pas encore paru.

et autres installations similaires : ces droits seront établis et modifiés par des décrets royaux.

c) l'éventualité de revenus à retirer de la fourniture d’eau Pour irrigation ou de la fourniture d'énergie hydraulique.

Ces contributions, droits et revenus, serviront, d’une part, à rembourser les frais d'exploitation ; d’autre part, à récupérer la dépense d'entretien et à amortir le capital de premier établissement, le tout au prorata des contributions fournies par l'Etat, les provinces, communes et consortiums intéressés. Lorsque Le capital de premier établissement sera amorti, les contributions définies au paragraphe a) cesseront d'être perçues et les droits définis au paragraphe b) seront diminués proportionnellement aux charges. Le montant de ces droits réduits et des revenus c) servira, après paiement des dépenses d'exploitation, à couvrir les dépenses d'entretien. S'il y a des bénéfices, ils seront répartis entre l'Etat, les provinces, communes et consortiums intéressés au prorata de leurs quote-parts respectives dans les dépenses. Toutefois, au bout de 50 ans, l'intégralité des bénéfices fera retour à l'Etat.

La loi prévoit enfin l'établissement d’un droit temporaire de péage par tonne kilométrique de marchandises transportées, mais seulement pour la récupération des contributions financières fournies par les provinces et communes se trouvant dans les conditions précaires prévues par la loi des chemins de fer du 12 juillet 1908 {provinces ou communes dont la situation financière est telle que des charges nouvelles ne pourraient y être imposées aux contribuables).

Mais ce péage, qui n’a pas le caractère d’un droit fiscal, est essentiellement temporaire et cessera d'être perçu, lorsque, par le jeu de ce péage ajouté aux ressources définies par les paragraphes qui précèdent, les communes et

provinces auront amorti leurs dépenses de premier établissement.

Avances (chapitre IV, art. 20, 21, 22, 23). — La loi au-

torise la constitution de sociétés dans le but d’avancer soit

à l'Etat, soit aux consortiums de provinces et communes, les sommes nécessaires pour les travaux neufs ; ces sociétés sont constituées entre provinces, communes, chambres de commerce, sociétés commerciales, industrielles et agricoles et simples particuliers, et même seulement, entre corporations privées ou entre simples particuliers. Le contrat est passé entre l'Etat et la société pour les lignes navigables de la première et de la deuxième classes, entre la société et les consortiums pour les lignes de la troisième et de la quatrième classes.

Lorsque le contrat est conclu entre la société et l'Etat, le remboursement est fait par annuités (comprenant la quote-part d'amortissement et des intérêts) dont le nombre ne dépasse pas cinquante, à moins quil n’y ait une convention directe de la société avec les provinces et les communes qui participent à la contribution, pour leur part respective, si l'avance est faite pour des voies navigables de deuxième classe. Dans ce cas, l'obligation de l'Etat au remboursement est limitée à trois cinquièmes seulement, la créance que l'Etat a envers les provinces et les communes intéressées à la voie navigable pour laquelle il contracte l’avance, restant cédée, pour les deux autres cinquièmes, avec les privilèges relatifs mais sans garantie.

Lorsque le contrat est conclu entre la société et le consortium, l'obligation de la restitution incombe uniquement au consortium, il peut céder la créance dépendant du concours de l'Etat, mais l'Etat n’est obligé de

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payer que dans la mesure, selon les modes et dans les délais dépendant des engagements pris par lui avec le consortium. ;

Concession (chapitre 5, art. 24 à 29). — La loi prévoit l'octroi de concessions portant sur la construction, l’entretien et l'exploitation de la voie navigable, le concessionnaire ayant le droit de percevoir les divers revenus et droits admis par la loi, sauf les droits de péage (ces péages ne pouvant être perçus, comme on l’a dit plus haut, que pour l’amortissement des charges financières des provinces et communes placées dans une situation précaire). Dans le cas où le concessionnaire se refuserait à prendre à sa charge la totalité des dépenses de premier établissement, les subventions nécessaires devraient être réalisées par l'Etat, les provinces et communes intéressées, au prorata des charges qui leur sont imposées par la loi suivant la classe de la voie navigable.

Trente ans après la date où a commencé le recouvrement, même partiel des revenus et des taxes, ou après le délai minimum établi dans l'acte de concession, l'Etat a la faculté de rachat à n'importe quelle époque, aux conditions déjà en vigueur pour les chemins de fer.

Le concessionnaire a le droit de préemption pour les nouveaux travaux et installations que l'Etat jugerait opportun d'entreprendre sur la voie de navigation.

Il est tenu, sous peine de résiliation, d’exécuter dans les travaux ou dans les installations concédées les variations dépendant du développement du trafic, des changements survenus dans Le cours d’eau et en général de n'importe quelle cause, même fortuite et de force majeure.

La demande de concession doit être accompagnée :

a) Du projet d'exécution des travaux de rétablissement et des travaux neufs, avec l'indication des délais dans lesquels ils doivent être commencés et achevés ;

b) D'un rapport indiquant la nature des travaux d'entretien et la dépense moyenne annuelle présumée ;

c) D'un plan financier indiquant le devis des travaux de rétablissement et des travaux neufs, des frais moyens annuels d'entretien, ainsi que du montant approximatif des revenus et des taxes d'exploitation.

Le requérant doit en outre démontrer qu'il dispose des moyens financiers nécessaires pour l’entreprise et doit verser une caution.

Expropriation par one (art. 15). — Il convient enfin d’insister sur l’extension du droit d’expropriation reconnu par la loi. L’expropriation peut porter non seulement sur les terrains nécessaires à l'assiette dela voie navigable, mais aussi, de manière à éviter toute spéculation sur les terrains qu'il est nécessaire ou utile d'acquérir en vue d'une extension ultérieure du trafic et sur ceux qui, se trouvant à proximité immédiate de la voie d’eau, sont susceptibles de servir à l'installation de magasins et d établissements commerciaux ou industriels. L'indemnité à allouer à l'exproprié doit être calculée d'après la valeur actuelle de l'immeuble sans tenir compte des avantages spéciaux qui doivent résulter pour lui des travaux projetés.

Raccordement des voies ferrées et des voies d'eau. — Au cours de la discussion du projet de loi a été inséré un article spécial, devenu l’article 30, concernant le raccordement des voies d'eau avec les chemins de fer et tramways.

Cet article stipule que, lorsque la sécurité et la régularité de l'exploitation le permettent, sont obligatoires les

raccordements des quais des canaux, des lacs et des fleuves avec les voies ferrées et les voies de tramways les plus proches : |

a) Quand les exploitants des voies d’eau ou des voies de fer demandent à les exécuter à leurs propres frais.

b) Quand l'opportunité en a été déclarée par le ministre des travaux publics. Dans ce cas, les raccordements sont compris aux travaux neufs définis à l’article 3 ; les exploitanis des voies ferrées ou des voies d'eau raccordées ou embranchées et les exploitants des établissements qui jouissent des raccordements sont tenus de contribuer à la dépense en proportion de leurs avantages respectifs, dans la mesure et suivant la règle à fixer par le règlement d'administration publique.

$ II. — Examen critique de la loi.

La loi italienne comporte certaines dispositions dont il importe de souligner l'intérêt.

Différenciation des travaux suivant leur degré d'utilité générale et contribution des intéressés aux dépenses.

Le législateur italien a compris tout l'intérêt qu'il y avait à apprécier les degrés respectifs d'utilité générale et d'utilité locale des divers travaux. Suivant que l’une ou l’autre de ces utilités prédomine, l'autorité chargée d'exécuter les ouvrages, et l'imputation des dépenses varient; c’est là l’idée fondamentale et essentielle de la loi nouvelle. En vue de son application,le législateur a non seulement effectué la division des lignes de navigation en quatre classes, il a eu soin de différencier dans chaque classe trois natures de travaux (travaux d’entretien, travaux de rétablissement, travaux neufs), il s’est ingénié, autant

que peut le permettre le cadre rigide d’une loi, à adopter une classification assez souple pour différencier les divers cas d'espèce susceptibles de présenter des degrés différents d'utilité nationale.

Cette classification étant faite, le législateur a entendu laisser à l'Etat la direction des travaux de la première et de la deuxième classe, c’est-à-dire de ceux qui sont d’un intérêt général exclusif ou prédominant. Quant aux travaux de la troisième et de la quatrième classe, c’est-à-dire à ceux ayant un intérêt local prédominant, l'exécution en doit être assumée par des consortiums locaux ; une distinction toutefois existe entre ces deux classes de travaux ; les travaux de la troisième classe ayant pour l'Etat un intérêt d’un certain ordre, que ne présentent pas ceux de la quatrième classe, la surveillance doit en être obligatoirement confiée au corps du génie civil.

On voit déjà, par là, comment le législateur italien fait application des principes directeurs de l’économie nationale, que nous avons rappelés au cours du chapitre IT, comment, tout en donnant satisfaction, lorsque le caractère des intérêts desservis Le permet, aux idées de décentralisation, il a su résister aux tendances particularistes régionales, lorsqu'un intérêt national majeur est en jeu.

Et, si l’on passe à l'examen des dispositions de la loi qui concernent l'imputation de la dépense, on voit, aussi, comment le législateur a fait application de ces deux principes qui doivent être à la base de toute politique économique ; exiger un concours des intéressés toutes les fois que le travail projeté est pour eux la source des bénéfices spéciaux ; proportionner l’imporlance de ce concours à l'importance de ces bénéfices.

Nous avons, il est vrai, fait ressortir au chapitre précé-

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dent que les degrés respectifs d'utilité générale et d'utilité locale varient tellement d’une espèce à l'autre qu'il convient de ne pas fixer à l’avance la quotité du concours à réclamer des intéressés. Cela est exact,’ mais on doit reconnaître que le législateur italien s’est efforcé de donner à ces formules une élasticité qui leur permette de s'adapter aux variétés multiples des cas de la pratique.

Pour les voies de la première classe,la totalité des dépenses est mise à la charge de L'Etat. Pour celles de la deuxième classe, tous les travaux d'entretien et de rétablissement sont également à la charge de l'Etat, car, suivant les déclarations du ministre Bertolini, l'Etat, à l'égard de ces voies qui sont des voies nationales de navigation intérieure, a le devoir d'assurer la bonne conservation des ouvrages et aussi de remédier aux conséquences d’un entretien qui avaitété si défectueux pendant tant d'années. Quant aux travaux neufs de ces voies, le législateur italien a voulu que les sacrifices consentis par l'Etat aient pour garantie la valeur économique des nouvelles voies, et, tout en maintenant à la charge de l'Etat la majeure partie des dépenses, 3/5, il a entendu mettre à la charge des intéressés directs les 2/5 de la dépense. Pour les voies de la troisième classe, la proportion est inversée, les 3/5 à la charge des consortiums de provinces et communes, les 2/5 à la charge de l'Etat. Pour les voies de la quatrième classe, les travaux d'entretien et de rétablissement restent entièrement à la charge des intéressés, les travaux neufs pouvant être, de la part de l'Etat, l'objet de concours variant entre 1/5 et 2/5 de la dépense. On voit ainsi comment diminuent les charges financières de l'Etat et comment augmentent celles des intéressés suivant que l'intérêt général se réduit et que s'accroît l'intérêt local.

Il est, d’ailleurs, intéressant de se reporter à l'exposé des motifs du projet de loi et aux débats parlementaires pour voir toute l'importance qu'y ont attachée les ministres italiens. pe

L'exposé des motifs définit ainsi le rôle de l'Etat : « Le rôle de l'Etat est d'indiquer quelles doivent être les voies navigables à construire, d'étudier les raccordements pos: sibles avec les autres moyens de transport, d'élaborer les projets techniques, de recueillir tous les éléments nécessaires, de préparer une action rapide et efficace, mais il doit, dans la plupart des cas, laisser l'initiative de l’exécution aux administrations locales qui doivent en retirer des bénéfices et concourir aux frais. ,

« De cette façon seulement, on évite toute injustice et on pourra réaliser des entreprises utiles. »

On peut aussi se reporter au discours prononcé à la Chambre le 25 mai 1913 par M. Bertolini, ministre des travaux publics (1).

M. Bertolini rappela que la majorité des financiers, des économistes et des praticiens se montrent favorables au transport par voie d’eau des marchandises encombrantes, de peu de valeur, non sujettes au dépérissement, pouvant supporter de longs délais d'attente, pour lesquelles la rapidité et la régularité ne sont pas indispensables, car, en raison de leur peu de prix, les longs délais de transport n’entraïnent pas pour le commerce et l'industrie l'immobilisation d'un trop grand capital. Or, en Italie, la situation du pays est telle que le transport des matières pondéreuses est un transport à l'importation. Dès lors, puisqu'il est vrai, « que les rivières sont des chemins de fer qui mar-

(x) Actes parlementaires à la Chambre des députés, p. 44671 et 446.

chent » suivant l'expression de Pascal, la navigation, en charge, empruntant à la remonte les voies d’eau naturelles, doit lutter contre la force du courant,ce qui détermine une augmentation des dépenses de transport par la voie fluviale : l'existence des voies d’eau artificielles est donc un bénéfice direct pour les provinces qui en sont dotées ; c'est, dès lors, un devoir de justice de faire contribuer les régions privilégiées aux dépenses qu’entraîne la construction de cette voie.

Parlant du rendement économique des nouveaux travaux, le ministre ajoutait :

« Quelle garantie pouvais-je en trouver, plus sûre que l'initiative, la bonne volonté de concours des régions qui doivent ressentir le bénéfice premier, immédiat, tangible ( des travaux projetés ? Là d’ailleurs était le moyen de mettre la Chambre en mesure d'approuver rapidement le nouveau projet de loï,puisqu'un concours est ainsi ouvert entre tous les projets de travaux neufs de navigation intérieure, sur la base de la valeur économique que chacun d’eux peut présenter, sur la base des sacrifices volontaires que sont disposés à consentir ceux qui peuvent en retirer des avantages ; le gouvernement n'avait, dès lors, plus besoin de présenter un programme détaillé des travaux, ni, à plus forte raison, un classement échelonné pour leur exécution, ce qui aurait déterminé des dissentiments entre mes collègues, portés naturellement à défendre chacun les travaux de leur région. »

Considérations de justice et considérations d’opportunité furent donc exposées au Parlement italien pour justifier la contribution des intéressés dans les dépenses de travaux publics.

Imposition d’une contribution annuelle de plus-value. — Ge

qui caractérise tout d’abord sur ce point la loi italienne, c'est que la contribution de plus-value, au lieu d'être une contribution en capital versé, une fois pour toutes, est une contribution annuelle ayant le caractère d’un impôt direct et constituant une charge réelle sur les immeubles qui en sont grevés.

Nous avons eu l’occasion au chapitre IT, en examinant le projet de loi sur l’expropriation actuellement soumis au Parlement français, de montrer tous les inconvénients que présente la fixation des indemnités de plus-value en capital. L'imposition de contributions annuelles présente ce grand avantage que l’on peut suivre en quelque sorte les changements de valeur des immeubles et atteindre la plus-value dans sa qualité réelle, quelle qu’en soit la variabilité.

D'autre part, le législateur italien a compris que les principaux intéressés à l'ouverture des voies d’eau ne sont pas toujours les propriétaires des terrains limitrophes, il est même des cas (nous l'avons rappelé au chapitre II, p. 113) où les voies nouvelles sont pour les propriétés riveraines une source de moins-value. Il arrive, par contre, fréquemment, que des commerçants et des industriels des régions parfois très éloignées tirent un bénéfice considérable des nouveaux travaux, car ceux-ci augmentent et facilitent le débouché de leurs produits, la voie d'eau nouvelle abrégeant le parcours ou rendant plus économique le transport entre les centres de production et les centres de consommation.

Le législateur italien a, dès lors, stipulé que les contributions annuelles de plus-value pourraient être imposées aux commerçants ou industriels en raison des bénéfices qui dériveraient pour eux des installations nouvelles.

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Comme des critiques avaient été dirigées contre l’imprécision du texte, M. Bertolini fit remarquer qu'un texte de loi ne pouvait entrer dans le détail de l'extraordinaire variété des cas concrets ; il devait se borner à poser un principe général. Le ministre ajoutait même que le règlement à intervenir en vue de l'application de la loi devrait être sobre de dispositions. Le gouvernement a entendu sur ce point donner aux imposés toute garantie contre le danger d'une sanction injuste et arbitraire en stipulant à leur profit un recours devant la 5° section du Conseil d'Etat.

Affectation à la couverture financière de l'opération des revenus de la voie d'eau. Caractère temporaire et exceptionnel des péages. — Réduction des taxes perçues sur les usagers au chiffre minimum. — La loi italienne prévoit que les divers revenus de la voie d’eau seront affectés à la couverture des dépenses (remboursement des frais d'exploitation, récupération des dépenses d'entretien, amortissement du capital de premier établissement).

C'est là une mesure que nous avons justifiée au précédent chapitre. Nous voudrions seulement insister ici sur deux principes dont la loiitalienne a su faire application.

Aux termes de la loi, dès que les dépenses de premier établissement se trouvent amorties, les contributions annuelles de plus-value cessent d'être perçues. Quant aux taxes d'outillage, elles sont réduites au quantum strictement nécessaire pour couvrir les dépenses d’entretien et d'exploitation.

Le législateur italien, en effet, a compris que le véritable but d'une voie de transport est le développement de la richesse générale, que dès lors il importe d'écarter de son exploitation toute préoccupation de bénéfices et de réduire les taxes d'usage au quantum strictement nécessaire pour couvrir les dépenses.

Un autre caractère essentiel des dispositions admises par le législateur italien est la prépondérance donnée aux taxes d'exploitation proprement dites sur le péage.

Les revenus normaux sont en effet les contributions annuelles de plus-value, les droits perçus pour l’utilisation de l'outillage (halage mécanique, élévateurs, plans inclinés..….). les revenus à provenir de la fourniture d'eau pour irrigation ou de la fourniture d'énergie hydraulique (nous ne saurions trop, à cet égard, insister sur l’opportunité de se préoccuper, lorsqu'on étudie les projets de régularisation d’un fleuve, de l’utilisation de la force motrice disponible).

Mais le recours au péage n’est admis qu'à titre tout à fait exceptionnel et temporaire, pour la seule récupération des dépenses supportées par les provinces et les communes se trouvant dans une situation précaire.

Le ministre Bartolini justifia de la manière suivante les dispositions de la loi, dans le discours qu'il prononça à la Chambre le 25 novembre 1909 (1).

« Dans la préparation de ce projet de loi, l'institution de péages (bien entendu pour soutenir les frais occasionnés par de nouveaux travaux) a attiré mon attention. En lisant les actes du récent Congrès de navigation de Saint- Pétersbourg, j'y avais trouvé un rapport très convaincant sur l'opportunité d'instituer des péages dans ce but.

« Si ce qu'on appelle les droits de navigation, qui au fond correspondaient aux péages, avaient été abolis en France par une loi de 1880, par la suite un économiste d'une très grande valeur, Yves Guyot, avait, en qualité de ministre des travaux publics, présenté en 1890 un projet

(x) Voir débats parlementaires, p. 4465.

de loi, dans lequel ils étaient admis de nouveau, pour faire face aux frais de création et d'amélioration des voies navigables, et le projet de loi avait obtenu le suffrage unanime de la commission. Successivement une loi du 3 juillet 1900, autorisant la chambre de commerce de Saint-Dizier à contracter un emprunt de cinq millions pour un ouvrage de navigation, et une loi du 23 décembre 1903, autorisant celle de Douai à faire un emprunt de 30 millions pour le nouveau canal du Nord, leur accordaient la faculté d'imposer un péage, correspondant précisément aux annuités nécessaires pour le service des emprunts. Et j'avais été impressionné de ce fait que, tandis que l’article 54 de la Constitution de l'Empire allemand défend explicitement l'imposition de taxes sur les cours d’eau naturels, la loi de 1905 l'admet pour compenser les frais des travaux d'amélioration et d'entretien des voies navigables naturelles. Or, en présence de ces symptômes significatifs d’un changement d'opinion, j'avais eu l’idée de proposer une disposition semblable, mais je l'avais ensuite abandonnée, pensant que beaucoup de membres de cette assemblée auraient été les défenseurs de cette exemption absolue d'impôts qui avait été établie par la loi de 1865, J’ai dû cependant accorder une grande attention aux raisons exposées pendant la dernière discussion du budget des travaux publics par l'honorable Salvatore Orlando, raisons qui sont également chères à l'honorable Toscanelli, à l'honorable Queirolo et aux autres collègues toscans, qui craignent qu'étant donnée leur précaire situation financière, les communes et les provinces de leur région ne puissent en aucune façon assumer la charge des gros frais nécessaires à l'amélioration des voies de navigation.

« D'autre part, étant un vieux défenseur, dans cette

Chambre, du sort financier des communes et des provinces, je ne pouvais que me nuire en proposant pour elles de nouvelles charges sans leur donner des ressources correspondantes. Et voilà, honorables collègues, pourquoi je me suis résolu à proposer l'article additionnel que j'ai eu le plaisir de voir approuvé par la commission.

« L'article admet le péage, mais en établissant de telles conditions que la portée en est beaucoup atténuée ; c’està-dire en limitant la concession au recouvrement des frais résultant de travaux nouveaux, non au profit de l Etat, mais seulement au profit des communes et des provinces qui se trouveraiènt dans les conditions précaires prévues par la loi des chemins de fer du r2 juillet 1908.

« L'honorable Orlando a fait des vœux pour que les chalands de petit tonnage soient exemptés de péage ; et je ne puis pas ne pas être d'accord avec lui. Il est raisonnable que le péage, même dans une mesure minime, ne soit imposé qu'aux transports dépassant un certain tonnage ; autrement, il serait excessivement vexatoire, sans qu’à la vexation corresponde un revenu important. »

Ces déclarations font ressortir nettement que les droits nouveaux, droits exceptionnels et non temporaires, n'ont en rien le caractère des droits classiques de navigation, droits fiscaux payés par tous et tombant dans la caisse générale des travaux publics ; il s’agit exclusivement de droits de péage, rémunération d'un service rendu.

C’est ce que M. Bertolini précisa à nouveau au cours de la séance du 27 novembre où fut discuté l’article 19 du projet de loi. Üne discussion s'étant ouverte (1), M. Bar-

(x) Le député Moschini fit ressortir notamment que le marinier circulerait gratuitement sur certaines sections de canal, que sur

tolini rappela le mouvement qui semblait aujourd'hui se dessiner dans l'Europe entière « non pas pour rétablir le péage comme institution moyen-âgeuse, mais comme contribution des usagers de la voie de navigation dans les charges qu'’entraîne sa construction ».

Expropriation par zones. — L'article 22 de la loi de 1865 stipulait déjà que l'expropriation pouvait s'étendre non seulement aux terrains indispensables à l'exécution d'un travail public, mais encore aux propriétés y attenant, dans une zone délerminée et dont l'occupation tendait directement au but du travail.

La loi du 2 janvier r910 a affirmé ce même principe en stipulant que l'expropriation pourrait s’étendre aux terrains nécessaires ou utiles pour l'établissement des magasins et d'installations commerciales ou industrielles.

Nous avons déjà fait ressortir au chapitre IL, à l’occasion de l'examen du projet de loi soumis au Parlement français, toute l'importance de ces dispositions.

Nous nous bornerons à signaler ici l'interprétation très large donnée par le gouvernement italien à cet article au cours de la discussion. Nous avons ditau chapitre IL tout l'intérêt qu'il y a pour les industriels voisins des voies d'eau à pouvoir disposer, en dehors même des ports publics, d'installations de transhbordement directement reliées à leurs établissements.

C'est pour ces raisons que le Comité de Milan pour la

d’autres sections il devrait au contraire payer des taxes. Les députés Arginente, Salvatore et Toscanelli insistèrent sur la nécessité d'accorder la faculté du péage à certaines régions qui ne disposant pas de richesses hydrauliques abondantes, ne pourraient sans le péage, trouver les ressources nécessaires à l’amélioration de leurs

voies.

navigation intérieure avait demandé l'extension de la faculté d'expropriation aux terrains nécessaires à la jonction avec les canaux et les fleuves de centres industriels parfois éloignés, de façon à permettre non seulement la créa tion de quais de transbordement, mais aussi l’exécution des organes de transport reliant ces quais aux usines (chemins de fer, tramways, voies funiculaires, aériennes, voies d’eau formant embranchement).

Le gouvernement ne crut pas devoir adopter à cet égard un article spécial,analogue à l’article 15 de la loi prussienne du 1° avril 1905 (cité au chapitre IT); mais il promit, au cours de la discussion parlementaire, de donner une interprétation large aux dispositions de la loi.

Avances. — La loi italienne a institué tout un système d’avances en vue de la réalisation financière des dépenses d'établissement à la charge des diverses personnes morales, les articles correspondants furent adoptés sans débat. Nous nous bornerons à remarquer que ces avances sont des avances intégralement remboursables en capital et en intérêt (1).

Concession. — Ceux qui suivent le mouvement économique et politique italien, ne peuvent s'empêcher de reconnaître que le gouvernement italien a été fort hardi de réserver dans la loi nouvelle la faculté d'enlever à l'Etat, par le système de la concession, des voies de navigation qui ont essentiellement Le caractère de voies nationales.

Si l’on se reporte au discours prononcé à la Chambre

(x) Ges avances diffèrent donc des avances consenties en France depuis 1870 celles-ci comportant, comme nous l'avons dit, une réduction de la charge d'intérêts, au profit de l'Etat, voire même la suppression de toute charge d'intérêts.

par le ministre des travaux publics italien, on voit que le but du gouvernement, en permettant l'institution des concessions était « de remédier (1) à la négligence soit de l'Etat, soit des provinces et des communes intéressées, au cas où des particuliers ou des sociétés privées seraient disposés à substituer leur activité propre à l’inertie des pouvoirs publics ». é

La loi comporte, en matière de concession, certaines dispositions intéressantes,

Tout d'abord le gouvernement a eu l'idée d'identifier dans toute la mesure possible l'exploitation des voies fluviales à l'exploitation des voies ferrées, nous disons l’exploitation des voies fluviales et non l'exploitation de la navigation, car il est entendu neltement que la navigation reste libre et permise à tous. Ce qui fait l’objet de la concession, c’est non pas l'exercice de la navigation, mais l'usage des ouvrages d'infrastructure et des moyens d’outillage ; c'est ainsi qu'on accorde au concessionnaire le monopole de la traction mécanique sur les canaux. M. Bertolini déclarait dans son discours qu’en poursuivant cette assimilation, il avait entendu faire bénéficier la voie d'eau de l'expérience administrative et législative qu'avait pu donner la pratique des concessions de chemins de fer.

Toutefois, faisant du péage une institution d'un caractère exceptionnel et temporaire, la loi italienne {à l'encontre de ce qui se passe en matière de concessions de chemins de fer) a entendu ne consentir dans aucun cas aux concessionnaires le droit d’en faire application, les seuls revenus qu'il perçoit sont les revenus des taxes d’outillage, les contributions de plus-value, les produits de la vente de l'énergie hydraulique.

(x) Discours prononcé à la séance du 25 novembre 1905, p. 4466.

On a fait souvent à la concession le reproche de paralyser dans leur état actuel des moyens de transport qui ont besoin, pourtant, de se développer parallèlement aux progrès de la technique et aux nécessités commerciales ; on craint, en effet, que le concessionnaire, en se désintéressant du reffdement ultérieur de l'outil qui va lui être repris, n’ait qu'un but, celui d'en retirer le maximum de recettes sans se préoccuper de l’avenir.

Dans ce but, la loi italienne implique l'obligation pour le concessionnaire d'exécuter, sous peine de déchéance, les améliorations qui sont considérées comme indispensables au progrès du trafic ; il convient de remarquer que le texte primitif était plus complet, il comprenait l'obligation pour le concessionnaire d'exécuter les améliorations commandées par les nouvelles découvertes de la science.

Certains députés ayant émis la crainte que ces prescriptions ne soient de nature à écarter des concessionnaires, le ministre Bertolini consentit à supprimer ces mots, mais en insistant sur la nécessité de maintenir à la charge du concessionnaire les améliorations commandées par le développement du trafic. Et, après avoir rappelé que les obligations similaires imposées aux concessionnaires des voies ferrées n'ont pas empêché la multitude des demandes, M. Bertolini ajoutait: « Les obligations imposées aux concessionnaires par l’article 26 ont comme contre-partie les droits définis à l’article r8, ce dernier stipulant que les produits et revenus accordés aux concessionnaires servent à assurer non seulement l’amortissement des dépenses de premier établissement, mais encore celui des travaux complémentaires. » :

Toutes réserves étant faites, pour les raisons que nous avons exposées sur l'application du système de la conces-

sion, nous devons reconnaître que la loi italienne contient un ensemble de mesures qui sont particulièrement satisfaisantes. Répartition des voies suivant leurs degrés respectifs d'utilité générale et d'utilité locale, répartition des dépenses entre l'Etat et les intéressés au prorata de l'importance des intérêts en jeu, large extension de l'expropriation à tous les terrains nécessaires à l'établissement des installations industrielles ou commerciales, substitution à des indemnités de plus-value en capital de contributions annuelles frappant non seulement les terrains limitrophes mais encore tous les bénéficiaires du nouvel ouvrage, affectation à la couverture financière de l’opération de tous les revenus des nouvelles voies, réduction des taxes d'usage aux chiffres strictement nécessaires pour couvrir les dépenses, institution d'avances remboursables pour faciliter la constitution du capital d'établissement, obligation pour le concessionnaire, sous peine de déchéance, d'exécuter tous les travaux exigés par le développement du trafic ou les changements survenus à la voie d'eau ; ce sont là des dispositions fort heureuses qui doivent retenir l'attention des pouvoirs publics.

Nous nous sommes efforcé, au cours des pages qui précèdent, de résumer les principes d'ordre économique, administratif et financier, qui doivent servir de base à l'exécution des travaux publics entrepris en matière de ports maritimes ou de voies de navigation intérieure.

L'Etat qui a pour lui la perpétuité doit, plus encore que l'individu, savoir s'imposer des sacrifices momentanés pour provoquer la création de forces productives qui détermineront dans l'avenir un accroissement de la richesse générale ; il doit coordonner ces forces et éviter qu’elles ne s’affaiblissent mutuellement par des rivalités hostiles ; il doit assurer la conservation des résultats acquis en défendant l’unité de la nation, garantie de son indépendance, contre Les forces qui tendraient à la dissocier : tendances particularistes régionales excessives, résistances de l’individualisme privé, forces d'attraction vers le dehors menaçant de détruire entre certaines régions du territoire la cohésion nécessaire, forces de pénétration étrangère tendant à détruire l'autonomie de la nation ellemême.

Ge sont là des principes directeurs que Frédéric List et M. Cauwès ont su mettre en évidence et qu’il importe de

retenir lorsqu'on veut apprécier l'utilité d’un travail public.

l ne suffit pas de rechercher si telle œuvre doit être immédiatement productive en elle-même, il importe d'examiner quelle doit être sa répercussion sur l’économie nationale tout entière ; nous nous sommes efforcé de le montrer au cours des chapitres IT et II ; nous avons établi combien il est impossible d'établir par avance des formules mathématiques rigoureuses qui, procédant d’un exclusivisme étroit, aboutiraient à une politique de stagnation, et par là même, dans une humanité, où tout arrêt n’est qu'un recul, nous ménageraient dans l’ordre économique les plus douloureux réveils.

La construction d’un ouvrage étant décidée, nous avons brièvement rappelé quels en sont les modes d’exécution possibles. Nous avons montré que l’entreprise et la régie avaient l’une et l’autre leur champ d'application. Quant à la concession, en dehors des considérations de tout ordre, économiques, politiques, ou sociales qui peuvent conduire l'Etat à exploiter une voie de transport sans se préoccuper de la couverture financière de l’entreprise, l'Etat, dans les cas mêmes où il entend rentrer dans les dépenses d’établissement par les perceptions de péages, peut consentir au public des taxes plus réduites qu’un concessionnaire, car ses prélèvements fiscaux lui permettent de tirer de l'accroissement de production provoqué par la voie nouvelle un bénéfice spécial. C’est là un avantage réel de l’exploitation directe sur le système de la concession, le public usager devant retirer de la voie nouvelle un bénéfice d’autant plus grand que les taxes d'usage sont plus réduites.

Nous avons montré toutefois qu'il est des cas où la con-

cession peut se justifier : concessions aux unités adminis-

tratives, les départements et les communes disposant de moyens fiscaux peut-être plus efficaces et plus immédiats

que l'Etat pour atteindre les créations de richesses — concessions aux chambres ou autres personnes morales publiques, — parfois même, mais, exceptionnellement, concessions à des particuliers.

Il importe, d’ailleurs, toutes les fois qu'on recourt à la concession, d'apporter un soin tout particulier à la rédaction du cahier des charges ; nous avons fait notamment ressortir la nécessité d’y prescrire soit la limitation soit le partage des bénéfices ; nous avons dit aussi la nécessité d'imposer au concessionnaire l'obligation d'exécuter tous les travaux de transformation et d'amélioration nécessaires pour maintenir l'ouvrage au niveau des exigences du trafic et de la technique la plus moderne, étant entendu d'ailleurs, que les cahiers des charges devront nettement définir le régime financier spécial applicable aux travaux complémentaires exécutés en fin de concession.

Puis, abordant l'étude des questions financières, nous avons rappelé toutes les critiques auxquelles a donné lieu la méthode qui consiste à faire appel aux seules ressources ordinaires du Trésor pour la réalisation de la part financière de l'Etat.

Le recours à la concession, lorsqu il est possible et que les principes d'ordre social, économique ou politique n'y font pas obstacle, apporte une solution satisfaisante du problème financier, mais il est d'autres méthodes qui, sans engager l'Etat pour l'avenir de l'exploitation, permettent à la fois la réalisation rapide des fonds nécessaires à l'exécution des travaux et la répartition des charges entre les générations appelées à en bénéficier.

Après avoir rappelé que la solidarité et l'équité font à l'Etat le devoir d'intervenir dans les dépenses des travaux intéressant l’économie nationale, nous avons montré que

PEUR nc :

les considérations les plus élémentaires de justice font à ceux qui doivent retirer des travaux publics un bénéfice spécial l'obligation d'y apporter une contribution spéciale. Particuliers dont les établissements sont appelés à tirer du nouvel ouvrage une notable plus-value, villes, départements, chambres de commerce (celles-ci servant en quelque sorte à la réalisation de la contribution financière des usagers) doivent apporter à l'œuvre nouvelle leur quotepart contributive, quote-part variable suivant les espèces, car, d'un travail à l’autre varient les degrés respectifs d’utilité générale et d'utilité spéciale.

Mais, cette quote-part des intéressés réalisée, il reste à constituer la part de l'Etat.

Le procédé de réalisation des fonds du Trésor doit varier suivant la nature même des travaux. S'agit-il de travaux ordinaires, c'est-à dire de ceux qui doivent être réalisés au fur et à mesure des besoins et sont d’une utilisation immédiate et complète dès leur achèvement, il convient de les payer directement sur les ressources annuelles du budget.

S'agit-il de travaux extraordinaires, de ceux qui ont pour but de préparer l'avenir, de constituer le cadre dans lequel viendront se placer les améliorations successives de l'œuvre, nous avons montré que les considérations d'équité se joignent aux considérations d'opportunité pour justifier à l'égard de ces travaux le recours à l'emprunt.

Emprunt direct ou avances faites par des établissements publics et remboursables par annuités, tels sont les deux systèmes auxquels il est alors possible d'avoir recours. Nous avons rappelé les circonstances qui, au cours de ces quarante dernières années, avaient provoqué le recours à . l’un ou l’autre de ces procédés ; nous avons comparé leurs

avantages et leurs inconvénients respectifs, et nous avons sommairement examiné les modalités d'application de l'une ou l’autre de ces méthodes.

L’emprunt direct (le crédit de l'Etat élant le meilleur des crédits) convient au cas d’un vaste programme d’ensemble, car il estalors possible de procéder à l'émission d’un large emprunt appelé à couvrir les dépenses de la masse de travaux. S'agit-il, au contraire, d’entreprises conçues isolément, il ne saurait être question, à l'occasion de chacune d’entre elles, de faire appel au crédit public; on peut, alors, recourir au système plus simple des avances, celles-ci pouvant être consenties par les départements, par les communes, par les chambres de commerce, par les conseils d'administration des ports autonomes (loi du 5 janvier r9r2) et par l'Office national de la navigation.

Nous voudrions, ces principes généraux rappelés, indiquer brièvement comment application peut en être faite aujourd’hui à l'amélioration de notre outillage national dans l’état actuel de nos ports maritimes et de nos voies de navigation intérieures.

S'agit-il des ports maritimes, nous avons eu l’occasion de rappeler que, tout en ne se désintéressant pas de la situation des ports de moyenne ou de minime importance à l'amélioration desquels la solidarité lui fait l'obligation de contribuer, l'Etat a le devoir d'assurer tout spécialement le développement des établissements maritimes de première catégorie qui sont les points de raccordement des grandes voies maritimes et terrestres. Nous avons dit, à cet égard, comment la progression surprenante des tonnages des navires devait nécessairement entraîner la transformation des ouvrages maritimes, ceux-ci étant faits pour la navigation et non la navigation pour eux.

Aménager sur chaque mer un ou plusieurs ports susceptibles, le moment venu, de recevoir, autant que possible à toute heure, des navires de 335 mètres de longueur, 33 m. 5o de largeur, 12 m. oo de tirant d'eau, telles sont les bases du programme d'amélioration qui concerne les établissements de première catégorie ; nous disons, le moment venu, car, autant il serait de déplorable politique de faire des ouvrages qui ne soient pas susceptibles d’extension et que l'accroissement progressif des tonnages des navires obligerait fatalement à démolir lorsqu'ils sont devenus insuffisants, autant il serait peu conforme aux principes d’une bonne pratique financière de réaliser intégralement, dès aujourd'hui, des ouvrages conçus en vue de tonnages de navires qui ne seront atteints que dans 25 ou 30 ans. Ge qu'il importe, c’est de prévoir l'avenir, d'exécuter immédiatement dans leur teneur définitive les ouvrages qui ne sont pas susceptibles de modification, de modifier, au contraire, progressivement et suivant les besoins les ouvrages qui peuvent faire l’objet de réalisations échelonnées.

Or, si l’on se reporte aux projets les plus récents en cours d'exécution dans les ports maritimes français, on constate que ces projets, établis suivant des programmes d'ensemble (1), conçus non seulement en vue des besoins présents,mais aussi,des besoins d’avenir, seront de nature à porter notre outilage maritime à la hauteur des exigences commerciales. Que l'œuvre soit terminée, ce serait

(1) V. par exemple : loi du 15 juillet rgro prenant en considération le programme général d'amélioration et d'extension du port de Bordeaux et de ses accès, loi du 26 août 1915 homologuant le programme général d'amélioration et d'extension du port de Rouen et de ses accès.

enfantin que de le prétendre, ce serait oublier que les développements de trafic et les transformations de la navigation amènent sans cesse à modifier les organismes d’échanges. Mais il importe de reconnaître l'effort accompli au cours de ces dernières années ; il importe aussi de souligner l'importance des résultats qu'on est en droit d'attendre de la loi du 5 janvier 1912 sur le régime des ports de commerce, loi qui permettra, non de réaliser une autonomie absolue, inadmissible, mais, tout en sauvegardant les intérêts généraux de l'Etat, de hâter la solution de certaines affaires par la décentralisation des décisions, la simplification de procédure et la plus complète unification des services du port

En matière de ports maritimes une question doit spécialement retenir l'attention, c’est le mode de réalisation des fonds du Trésor dans le cas de travaux extraordinaires. Le choix est ouvert entre l'emprunt direct ou les avances. Or, si l’on se reporte (1) aux listes dressées par l’administration des travaux publics par application des conclusions de la commission extraparlementaire, on voit que le montant total des travaux en cours ou prévus, à exécuter dans les ports maritimes au moyen d'emprunts remboursables par annuités, serait de 178.000.000 de francs. Etant donné le quantum relativement faible de ce chiffre (part de l'Etat), étant donné, d'autre part, qu'il se répartit entre un certain nombre d'établissements maritimes dotés d'organismes locaux jouissant du crédit nécessaire, la solution la plus simple consisterait, pour les travaux extraordinaires des ports maritimes en voie d’exécu-

(1) V. Ligue maritime française, numéro de novembre 1913.

sit

tion, à recourir, en cas de besoin, à des avances faites soit par les chambres de commerce, soit, en cas d'application de la loi du 5 janvier 1912, par les conseils d'administration des ports autonomes.

I nous reste à examiner le cas des voies de navigation intérieure. En pareille matière, la question se pose de remanier entièrement l'exploitation des voies existantes, de coordonner les services qui aujourd'hui s'ignorent, de doter nos canaux et nos fleuves d’un outillage moderne et puissant ; elle se pose, aussi. de savoir s’il n’y aurait pas lieu d'améliorer certains de nos fleuves, d'élargir et de transformer certains de nos canaux, de compléter notre réseau de navigation intérieure par la création de voies nouvelles (1). On ne saurait trop. à cet égard, insister sur l'importance de l’heureuse initiative prise par les pouvoirs publics en proposant la création de l'Office national de la navigation intérieure.

Cet Office, créé par l’article 67 de la loi de finances du 27 février 1912. permettra de grouper entre eux tous les services des voies d'eau, de les concentrer sous une direction unique, autant que peuvent le permettre la liberté et l'indépendance accordées aux usagers des voies navigables ; il permettra, par la collaboration de tous, d'améliorer l'outillage, de substituer à des procédés archaïques de halage des moyens de traction modernes, il assurera un meilleur rendement du matériel de la batellerie en poursuivant la réglementation des délais de chargement

(1) Voir à cet égard la note remise par M. Charles Dumont, ministre des travaux publics, à M. Caïllaux, ministre des finances, le 11 Mars 1911 et reproduite dans le rapport de M. le sénateur Aimond sur le projet de budget du ministère des travaux publics.

et de déchargement, l'établissement de graphiques de marche ; il s’efforcera de résoudre ce problème, d’une importance essentielle, qu'est le raccordement des voies d’eau et des voies de fer. Mais, nous estimons que là ne doit pas se borner le rôle de l'Office national de la navigation; la création de cet organisme est susceptible, nous l'avons montré, d'apporter une solution heureuse aux problèmes financiers que soulève l'exécution des travaux d'amélioration du réseau de navigation intérieure. Ce qui fait, en effet, la complexité de ces problèmes, c’est la multiplicité des organismes locaux intéressés à la création des voies nouvelles ou à la transformation des voies existantes. L'Office de la navigation doit précisément, et d'accord avec eux (car il ne saurait se passer de leur collaboration), permettre de réaliser entre ces organismes la cohésion néccessaire. Doté de la personnalité civile et de l’autonomie financière, pourquoi l'Office ne jouerait-il pas au point de vue financier un rôle analogue à celui des conseils d'administration des ports maritimes institués par la loi du 5 janvier 1912?

Qu'on lui donne comme à ces conseils la disposition des ressources diverses de la voie d’eau : produits de l’outillage public, produits des péages locaux destinés à payer les dépenses de transformation ou de création des voies (car nous avons montré que si les droits fiscaux de navigation avaient soulevé des critiques, les péages étaient admis par les intéressés eux-mêmes), produits des taxes dont la perception est régulièrement autorisée, produits du domaine public (et à cet égard nous pourrions citer, comme dans la loi italienne du 2 janvier 1910, les revenus à provenir de la fourniture d’eau pour irrigations ou de la fourniture d'énergie hydraulique), produits des çontri-

butions de plus-value, subsides des particuliers, des établissements publics,des communes,des départements,subsides de l'Etat.

En matière de travaux ordinaires les subsides de l'Etat consisteraient dans les dotations budgétaires normales de ces travaux. En matière de travaux extraordinaires nécessitant le recours à l'emprunt, la solution la meilleure serait de faire procéder aux emprunts par l'Office de la navigation lui-même ; cedernier bénéficianten tant qu'organisme d'Etat d'un crédit comparable à celui de l'Etat lui-même, on réaliserait ainsi les avantages de l'emprunt direct sans avoir à redouter d'atteindre le crédit public par des appels incessants à ce crédit ; Les subsides de l'Etat à l'égard des travaux extraordinaires consisteraient dès lors dans les annuités (y compris amortissement et intérêts) des emprunts contractés par l'Office à la charge de l'Etat.

Telle est la méthode financière à laquelle il nous semble qu’on pourrait utilement avoir recours.

Nous voudrions, en terminant, rappelertoutl’intérêt que présente la loi italienne du 2 janvier 1910 sur la navigation intérieure.

Qu'une loi semblable s'impose en France, nous ne le croyons pas, car étant donné le développement de notre réseau de voies navigables, les grands travaux restant à entreprendre constituent des cas d'espèce trop peu nombreux pour qu’il semble opportun et utile d'en subordonner l’exécution au cadre rigide d'une réglementation générale. Il convient d'examiner les divers projets, au fur et à mesure qu’ils se préparent, tout en s'inspirant dans chaque cas des principes qu'a su codifier le législateur italien. Nous voudrions notamment retenir de la loi ita-

lienne l'extension du droit d'expropriation, la modalité et l'extension des contributions de plus-value.

La plupart des nations reconnaissent aujourd'hui la nécessité, si l’on veut faire œuvre utile, d'étendre l'expropriation à tous les terrains nécessaires pour l'établissement des installations publiques nécessaires à la bonne exploitation des ouvrages projetés.

Quant aux contributions de plus-value imposées à ceuxlà mêmes qui retirent des nouveaux ouvrages un bénéfice spécial et notable, elles se justifient d’elles-mêmes par des considérations d'équité ; le législateur italien, toutefois, a compris que cette même équité conduit à frapper, non seulement, les propriétaires des terrains limitrophes, mais aussi les commerçants et les industriels, que l’éloignernent de leurs établissements n'empêche pas de tirer des ouvrages nouveaux des plus-values souvent considérables ; il a, d'autre part, pensé que si l’on veut éviter l'arbitraire et aboutir à des indemnités effectives, il faut proscrire nettement la fixation de l'indemnité en capital fixée d'avance ; il a, dès lors, adopté le système de contributions annuelles analogues à des impôts directs.

C’est là le meilleur moyen d'atteindre la plus-value dans ses fluctuations variables, c'est le seul pour l'atteindre effeclivement.

S'il nous était permis, en terminant, de formuler un vœu, ce serait que le législateur français, appelé à se prononcer sur le projet de loi portant modification de la loi de 1841 sur l’expropriation, fasse application de ces principes. Le projet voté par la Chambre le 30 juillet dernier et actuellement en instance devant le Sénat, contient, au

(1) Voir à cet égard, Rapport au Sénat de M. le sénateur Trouillet sur le budget des travaux publics de 19x13.

ap hé r f'hras

point de vue de l'expropriation par zone, les prescriptions les plus heureuses ; mais, en ce qui concerne l'application de la plus-value, les dispositions de ce projet, d ailleurs disjointes par la Chambre, tendent à proposer à titre principal la fixation, par le jury et d'avance, des indemnités de plus-value. Nous craignons que ce système ne puisse aboutir à des résultats effectifs, le jury étant nécessairement conduit à faire bénéficier le riverain de l'indétermination qui pèse sur la quotité de plus-values à venir. Nous préférerions soit le retour au texte primitif déposé par le gouvernement (expropriation pour plus-value non plus à titre subsidiaire mais à titre principal), soit, mieux encore, l'adoption d'un texte analogue au texte ilalien, texte qui. d’une part, fait application de l'indemnité de plusvalue, non seulement aux propriétaires riverains, mais aussi à tous ceux qui retirent des travaux un bénéfice spécial ; texte qui, d'autre part, institue le recouvrement de l'indemnité de plus-value sous forme de contributions

annuelles.

Nous arrêterons là ces quelques considérations ; nous n’avons pu avoir la prétention, dans un cadre aussi restreint, d'examiner, dans tous leurs détails, les questions multiples et complexes que soulève, dans l'ordre économique, administratif et financier, l'exécution des travaux des ports maritimes et canaux; nous avons seulement voulu formuler et coordonner quelques idées qui nous ont semblé de nature à faciliter l'examen de problèmes dont la solution est aujourd’hui d'une particulière actua-

lité.

Let