EXAMEN

tion du Conseil d'état du 5 nivôse an VIII (26 décembre 1799) étendit ses pouvoirs : * Le Conseil d'État, dit « l'art. 11 de ce règlement , développe le sens des lois « sur le renvoi qui lui est fait par les Consuls des ques- « tions qui leur ont été présentées. »

Il en résulte que le Conseil d'État avait pour mission de faire des lois interprétatives. Seulement , ses avis , pour acquérir ce caractère, devaient revêtir trois conditions : 1° être approuvés par le chef du gouvernement ; 2° être publiés dans le Bulletin des lois ; 3° ne pas être déclarés inconstitutionnels par le Sénat dans un délai déterminé (î). En effet, ces trois conditions étaient requises pour les lois ordinaires ; à plus forte raison devaient-elles l'être pour des décisions émanées d'un corps qui n'avait pas été institué dans un but législatif et qui n'avait reçu cette extension de prérogatives que par une dérogation aux principes de la constitution en vigueur. Nulle part d'ailleurs, il n'y a de loi sans publication; c'est assez dire que les lois interprétatives, élaborées par le Conseil d'État, n'étaient obligatoires que sous l'accomplissement de cette prescription générale. C'est ce que reconnaissent du reste les auteurs et la jurisprudence (2).

(1) On sait en effet que d'aprè» l'art. 21 de la constitution de frimaire an VIII, le Sénat était chargé de maintenir ou d'annuler tous les actes qui lui étaient déférés comme inconstitutionnels par le Tribunat ou le gouvernement. Le délai était de dix jours (art. 37 de la même constitution).

(2) Bép. duJourn. du Pal., v° Conseil d'Etat, n° 209 : « Le Conseil d'Etat de la république et de l'empire, étant chargé par l'arrêté du 5 nivôse an VIII de développer le sens des lois , il en résultait que ses avis,

Trois objections sont formulées.

1° Première objection. Elle consiste à dire que l'insertion au Bulletin des lois n'a été exigée pour les décrets impériaux que par l'avis du Conseil d'État du 25 prairial au XIII (14 juin 1805), postérieur aux avis des 3 nivôse et 2 pluviôse de la même année.

C'est une erreur. La publication des lois au Bulletin des lois a été prescrite par la loi du 14 frimaire an II et par celle du 12 vendémiaire an IV (4 oct. 1795). Cette dernière disposait, art. 1 er : « Aussitôt qu'une loi * ou un acte du corps législatif sera revêtu des formes « de publication prescrites par la constitution , le m ministre de la justice, par ordre du Directoire exécutif, » le fera imprimer et publier sans retard dans un bulletin « officiel , à moins que l'envoi manuscrit n'en soit « ordonné par le Corps législatif... Ce bulletin sera inti- ■« tulé Bulletin des lois , et contiendra les lois et les ■« actes du Corps législatif, ainsi que les proclamations « et les arrêtés du Directoire exécutif pour assurer " l'exécution des lois. » L'art. 12 ajoutait : «... Les lois et

-quand ils avaient été approuvés par le chef du gouvernement et insérés au Bulletin des lois , devaient et doivent encore être considérés comme ayant force de loi. » Voir aussi, v° avis , n° 3.

Dqlloz , v° Lois, n° 63 : « Comme il est de maxime certaine qu'une loi quelconque n'est obligatoire qu'autant qu'elle est promulguée et que la promulgation résulte de l'insertion au Bulletin , il a été trèsbien jugé 1° que l'avis du Conseil d'Etat du 3 floréal an XIII n'a pas force obligatoire devant les tribunaux comme n'ayant pas été inséré au Bulletin des lois (Cass. fr. 12 déc. 1838)... »

Voir aussi un arrêt de la Cour de cass. de France du 12 juill. 1844 (Journ. du Pal., 1845, p. 19).

« actes du Corps législatif obligeront, dans letendue de « chaque département, du jour auquel le bulletin offi- « ciel où ils seront contenus sera distribué au chef-lieu « du département. »

Or, les avis du Conseil d'Etat des 3 nivôse et 2 pluviôse sont invoqués comme lois. Leur attribuer un caractère différent , c'est leur enlever toute la force qu'on veut v attacher.

L'avis du 25 prairial an XIII n'a pas eu pour but de prescrire la publication au Bulletin des décrets impériaux , mais de déterminer le jour à compter duquel ils devaient devenir obligatoires. L'art. 1 er du Code civil portait : « La promulgation faite par l'Empereur sera « réputée connue dans le département de la résidence « impériale un jour après celui cle la promulgation , et « dans chacun clés autres départements à l'expiration « du même délai augmenté d'autant de jours qu'il y « aura cle fois dix myriamètres entre la ville où la pro- « mulgation en aura été faite et. le chef-lieu de chaque « département. » Or, en l'an XIII, on observa que les décrets impériaux étaient rendus avec moins de solennité que les lois proprement dites , et qu'il y avait lieu par suite d'édicter des dispositions spéciales relativement à la date à partir de laquelle ils sortiraient leurs effets. De là l'avis du 25 prairial. Ses termes au surplus en fixent nettement la portée : « Le Conseil d'État, dit- « il, qui, d'après le renvoi fait par S. M. L, a entendu « le rapport de la section de législation sur celui du « grand juge ministre de la justice , tendant à faire

« décider de quel jour les décrets impériaux sont obliga- « toires ; considérant que la proposition et la discussion « publique des lois ont permis de déterminer dans l'art. 1 er « du Code civil un délai après lequel leur promulga- « tion étant présumée connue dans chaque département,

* elles y deviennent successivement obligatoires ; que •' les décrets impériaux étant préparés et rendus avec « moins de publicité, ils ne peuvent pas être frappés de « la même présomption de connaissance , et qu'en effet « ils n'ont pas été compris dans la disposition de l'art. 1 er « du Code ; qu'il faut donc , pour qu'ils deviennent « obligatoires, une connaissance réelle qui résulte de « leur publication ou de tout autre acte ayant le même « effet, — Est d'avis que les décrets impériaux insérés " au Bulletin des lois , dans chaque département, sont « obligatoires du jour auquel le Bulletin a été distribué « au chef-lieu, conformément à ïart. 12 de la loi du » 12 vend, an IV; — et que quant à ceux qui ne sont point « insérés au Bulletin, ou qui n'y sont indiqués que par « leur titre , ils sont obligatoires du jour qu'il en est « donné connaissance aux personnes qu'ils concernent*. « par publication , affiche, notification ou signification , ou « envois faits ou ordonnés par les fonctionnaires publics

* chargés de l'exécution. »

Aussi, la Cour de cassation de France, dans son arrêt du 12 décembre 1838, a-t-elle refusé d'appliquer, comme non inséré au Bulletin, un avis du 3 floréal an XIII , bien que celui-ci fût antérieur au décret du 23 prairial de la même* année.

On insiste cependant et l'on prétend qu'avant ce dernier décret la publication des actes du pouvoir exécutif n'était prescrite par aucune loi.

C'est encore une erreur. Le second alinéa de l'art. 1 er de la loi du 12 vendémiaire an IV avait exigé l'insertion au Bulletin , à l'égal des lois, des arrêtés du Directoire exécutif pour assurer l'exécution des lois. Seulement, d'après l'art. 12, les lois n'étaient obligatoires que moyennant cette insertion , tandis que pour les arrêtés semblable prescription n'avait pas été édictée (i).

Mais qu'importe ! Ce qui est certain , c'est qu'il ne s'agit pas, dans le cas qui nous occupe, d'arrêtés du pouvoir exécutif pour assurer l'exécution des lois , mais de véritables lois, de lois interprétatives, ainsi que nous l'avons démontré.

2° Deuxième objection. Le décret du 25 prairial an XIII, dit-on, autorisait d'autres modes de publication que l'insertion au Bulletin des lois : « Quant à ceux, « porte sa disposition finale, qui ne sont pas insérés au « Bulletin , ils sont obligatoires du jour qu'il en est « donné connaissance aux personnes qu'ils concernent,

(i) Les Cours de Bruxelles et de Gand. ont très-nettement fait ressortir cette différence dans des arrêts des 7 mars 1832 et 15 mars 1842* (Pasicr.) : « Attendu , a dit la Cour de Gand dans ce dernier « arrêt, que si, aux termes du décret du 12 vend, an IV, le Bulletin: « était destiné à contenir non-seulement les lois et actes du corps « législatif, mais encore les arrêtés du pouvoir exécutif pour assurer c< l'exécution des lois , aucun article de ce décret ne faisait dépendre « la force obligatoire de ceux-ci , comme l'art. 12 faisait dépendre la « force obligatoire de ceux-là , de leur insertion au Bulletin , etc. »

« par publication , affiche , notification ou signification, <* ou envois faits ou ordonnés par les fonctionnaires « publics chargés de l'exécution. » Or , ajoute-t-on, les deux avis ont été insérés au Recueil officiel des circulaires du ministère de l'intérieur , créé en 1797 ( t. I, p. 449 ) ; ils ont -été transmis aux préfets chargés de l'exécution ; enfin ils ont été imprimés au Mémorial administratif de nos départements par les soins des préfets , ainsi que l'atteste le Mémorial de VOurthe, 7, n°241, p. 528 et 529.»

A cela deux réponses :

D'abord l'arrêté du 25 prairial est postérieur aux arrêtés des 3 nivôse et 2 pluviôse et ne saurait par conséquent les régir.

Ensuite les modes de publication autorisés par la disposition finale de cet arrêté , n'étaient pas applicables à tous les décrets , mais seulement aux décrets particuliers ne statuant que sur des intérêts individuels ; ils étaient étrangers aux décrets relatifs à la généralité des habitants ou à des intérêts d'ensemble. Cela résulte des termes même de l'avis: " Quant à ceux, dit-il, qui ne sont " pas insérés au Bulletin , ils sont obligatoires du jour « où il en est donné connaissance aux personnes qu'ils « concernent , * et c'est ce qu'a établi en 1843 , d'une manière irréfutable , M. l'avocat-général Dewandre , dont le sentiment a été adopté par la Cour de cassation.

Or, les avis des 3 nivôse et 2 pluviôse se rapportaient à toutes les églises de France où s'exerçait le culte paroissial ; ils étaient donc relatifs au service public du culte ;

ils renfermaient des dispositions générales, et à ce titre ils ne pouvaient être publiés autrement que par le Bulletin des lois.

3° Troisième objection. Enfin on prétend que l'avis du 3 nivôse an XIII a été publié per relationem par la mention qui en a été faite dans deux décrets , l'un du 26 mars 1806 , l'autre du 9 avril 1811 , lesquels ont été régulièrement publiés au Bulletin des lois.

Ce moyen ne s'applique, comme on voit, qu'à l'un des deux avis, le premier, et cette remarque a son importance , car nous établirons tout à l'heure que l'avis du 3 nivôse, eût-il même été publié , ne fournirait aucun appui sérieux à la thèse que nous combattons.

Mais enfin cet avis a-t-il été publié per relationem ?

Avant tout , posons les principes de la matière. Ces principes ont été très-nettement formulés par la Cour de cassation lors de l'examen du point de savoir si l'ordonnance de 1669 sur les eaux et forêts avait été publiée en Belgique par l'art. 609 du code rural du 3 brumaire an IV, ainsi conçu : « En attendant que les dispositions de « l'ordonnance des eaux et forêts de 1669 aient pu être « révisées , les tribunaux correctionnels appliqueront « aux délits qui sont de leur compétence , les peines « qu'elles prononcent. »

La question s'est posée devant la Cour en 1846 et en 1849 , et elle a été tranchée en sens inverse (i). Mais malgré cette variété de jurisprudence relativement à un

(i) Arrêts du 21 déc. 1846 (Pas., 1847, p. 341) et du 29 oct. 1849 (Pas., 1849, p. 453).

cas d'application , les principes posés par la Cour et par MM. Delebecque et Leclercq ont été les mêmes les deux fois. La première fois , M. Delebecque s'est exprimé ainsi : « Pour admettre ce système , au moins " faut-il que l'on ne puisse élever le moindre doute sur « la pensée , sur la volonté du législateur ; au moins " faut-il qu'il soit bien évident pour tous qu'en se dis- « pensant de cette impression nouvelle , l'auteur d'une « loi a voulu qu'une autre loi antérieure fût mise à exé- " cution ; au moins faut-il que cette intention , quoique « implicitement manifestée, ressorte de toutes les cir- « constances qui peuvent servir à démontrer cette « intention même ; » et plus loin : « Sans doute, la loi « peut rendre exécutoire sans publication une autre loi « antérieure en passant ainsi au-dessus d'un principe de « souveraine égalité , mais tant qu'une loi ne porte pas « cet ordre formel , la simple énonciation de la pensée « du législateur ne peut équivaloir à une volonté qu'il « doit clairement exprimer , en ce sens que, d'après les « circonstances , le doute sur cette volonté ne soit pas « permis. » La seconde fois , M. Leclercq , tout en admettant suivant les cas la publication per relationern, a émis l'avis que cette dérogation aux principes devait être « claire et expresse ; » et la Cour suprême , dans son arrêt de 1849 , a jugé « qu'il y avait eu publication par le renvoi exprès que le Code de brumaire a fait aux dispositions de l'ordonnance , c'est-à-dire à un document préexistant et notoire.... qu'il était au pouvoir du législateur de se référer à un acte public ou à un

monument législatif antérieur bien déterminé ; r> et elle constate que « l'art. 609 a ordonné impérativement aux » tribunaux correctionnels d'appliquer l'ordonnance de

Il suit de là, 1° que la publication per relationem est une dérogation aux règles ordinaires , devant par conséquent être renfermée dans des limites étroites ; 2° qu'il n'y a publication de ce genre que quand il est absolument certain que le législateur , en rappelant une loi antérieure , a voulu la rendre obligatoire et lui faire produire ses effets.

Appliquons ces principes au cas actuel.

a. Est-il exact d'abord que l'avis du 3 nivôse ait été publié per relationem par le décret du 26 mars 1806 , relatif à l'abandon aux communes- des halles appartenant à l'État ?

L'avis du 3 nivôse avait pour objet d'interpréter l'art. 91 de la loi du 24 août 1793 (2) et de déterminer ce qu'il fallait entendre dans cet article par objets destinés pour les établissements publics. Il contenait à cet effet une énumération sous plusieurs n os , et le n° 2 disposait :

(1) Un arrêt de la Cour de Bruxelles du 6 avril 1848 {Pas., 1849 r p. 120) pose aussi le principe « qu'il est admis en droit qu'un ancien règlement, une ancienne loi peuvent devenir obligatoires, par cela seul qu'ils sont rappelés et confirmés dans une loi postérieure , alors que telle a été l'intention du législateur. »

(2) Art. 91 : « Tout l'actif des communes pour le compte desquelles « la République se charge d'acquitter les dettes, excepté les bien» coince munaux dont le partage est décrété et les objets destinés pour le» « établissements publics, appartiennent dès ce jour à la nation, jusqu'à ce concurrence du montant des dites dettes. »

« Est d'avis.... 2° que les halles , les places et les mar- « chés et tous les emplacements publics quelconques « qui seront à la charge de tous, doivent être considérés « de la même manière que les biens communaux, lors « même que les communes jugeraient à propos de les « louer et de les affermer, conformément à la loi du « 11 frimaire an VII , et qu'ainsi ils ne peuvent être , « non plus que les biens communaux , réunis au « domaine. »

Or, en 1806, on jugea opportun de modifier relativement aux halles la partie précitée de l'avis du 3 nivôse ; en conséquence, le décret du 26 mars fut rendu, statuant dans les termes suivants : « Sur le rapport du 7ninistre « des finances contenant des observations sur l'avis du « Conseil d'État du 29 frimaire an XIII , approuvé le « 3 nivôse suivant , relatif aux halles , places et ma}"- « chés, — le Conseil d'Etat entendu , ■ — art. 1 er : Les " halles dont la régie des domaines est en possession « seront abandonnées aux communes d'après estima- « tion contradictoire de leur valeur ; art. 2 : Les « communes seront tenues de payer la rente à 5 pour « cent sans retenue du montant de l'estimation jusqu'à « ce qu'elles en aient soldé le principal. »

A nos yeux , il est impossible de trouver là une publication per relationem de l'avis du 3 nivôse an XIII. D'abord , celui-ci n'est cité que dans le préambule , alors que c'est dans le dispositif que le législateur ordonne. Pourrait-on dire au moins, qu'en mentionnant l'avis cle cette façon , le décret de 1806 a eu

l'intention de le rendre obligatoire et de suppléer à l'absence de publication antérieure ? Incontestablement non , puisque le préambule se borne à constater qu'un rapport a été présenté sur l'avis du 3 nivôse. Il y a plus : l'objet du décret de 1806 est de déroger à cet avis. Comment donc aurait-il pu vouloir le publier et lui donner force de loi ? Enfin remarquons que l'avis contient une énumération reprise sous plusieurs n os , qu'il indique les églises dans le n° 3 , les halles , places et marchés dans le n° 2 et qu'il n'est mentionné dans le préambule du décret de 1806 que relativement aux halles , places et marchés : il n'aurait donc en toute hypothèse été publié que pour la partie relative à ces objets.

b. Y a-t-il eu davantage publication per relationem de lavis de nivôse par le décret du 9 avril 181 1 1

Ce décret porte concession gratuite aux départements , arrondissements et communes de la pleine propriété des édifices et bâtiments nationaux actuellement occupés pour le service de l'administration des cours et tribunaux et de l'instruction publique , et son préambule est conçu de la manière suivante :

« N.... sur le rapport de notre ministre des finances, « relatif aux bâtiments nationaux occupés par les corps « administratifs et judiciaires , duquel il résulte que « l'Etat ne reçoit aucun loyer de la plus grande partie « de ces bâtiments... Vu les lois.... l'avis de notre « Conseil d'État approuvé par nous le 3 nivôse an XIII, « etc.. »

Ainsi l'avis du 3 nivôse est simplement visé dans le préambule , sans qu'il soit ordonné de s'y soumettre ; il ne l'est du reste qu'en tant que se rapportant à des objets étrangers aux églises.

Le moyen tiré de la publication per relationem n'est donc pas plus fondé que les autres , et il reste établi que les avis de l'an XIII manquent d'une condition indispensable à leur force exécutoire.

B. Examen des avis.

1° Avis du 3 nivôse an XIII.

Nous avons déjà constaté que l'objet de cet avis était d'interpréter l'art. 91 de la loi du 24 août 1793. On lit en effet dans son préambule : « Considérant qu'il est « nécessaire de déterminer d'une manière claire et « précise et qui prévienne tous les doutes le sens de « l'art. 91 de là loi du 24 août 1793 , portant que tout « l'actif des communes pour le compte desquelles le « gouvernement se charge d'acquitter les dettes , " excepté les biens communaux dont le partage est « décrété et les objets destinés pour les établissements « publics , appartient dès ce jour à la nation jusqu'à « concurrence des dites dettes ; et d'expliquer l'exception « prononcée au dit article pour les objets destinés aux « établissements publics, — Est d'avis, etc. » Puis vient comme n° 3 de l'énumération la disposition suivante (î) : « 3° que les bâtiments , maisons et emplacements

(î) Le n° 1 indique les biens communaux frappés de la main-mise nationale; les n° 2 et 3 les exceptions.

« nécessaires au service public de la commune , qui « sont employés comme tels sans être loués ou affermés « pour produire une rente , comme les prisons , les « presbytères , les églises rendues au culte , etc. , ne « peuvent cesser d'appartenir aux communes. »

Ainsi le but de l'avis du 3 nivôse a été d'interpréter l'art. 91 de la loi du 24 août 1793. Or , cet article n'a jamais été publié en Belgique (î), et comme la loi interprétative s'identifie avec la loi interprétée et ne peut avoir plus de valeur qu'elle , il s'ensuit que l'avis du 3 nivôse ne saurait avoir de force obligatoire (2).

D'ailleurs cet avis fixe le sens d'une loi de 1793 ; il fait corps avec elle , il détermine l'interprétation qu'il fallait y donner dès 1793. Mais en l'an X et l'an XI sont intervenus le Concordat et l'arrêté du 7 thermidor qui , dans l'hypothèse où nous nous plaçons , auraient dérogé à la législation dont on argumente.

Enfin remarquons que l'objet de l'avis de nivôse n'a pas été de statuer sur la question de propriété des églises. L'attention du Conseil d'État n'a pas été spécialement appelée sur cet objet ; on lui a demandé de faire une nomenclature; il y a compris les églises, mais sans vouloir trancher le débat qui les concerne , et qui , semble-t-il, n'était pas né. Cela est si vrai qu'un mois après, une controverse sur la propriété des églises surgit entre

(1) La loi du 24 août 1793 a été partiellement publiée par arrêté du Directoire du 16 frimaire an V. Les art. 82 à 92 inclus n'ont jamais été publiés (arrêt de la Cour de Cass. du 14 août 1838).

(2) Arrêt de la Cour de Cass. du 20 juillet 1843.

le ministre de l'intérieur et le ministre des finances , et que, loin d'être envisagée comme résolue, elle fut portée devant le Conseil d'Etat, qui se prononça par l'avis du 2 pluviôse an XIII (i).

On le voit : l'avis du 3 nivôse, eût-il même été publié, n'aurait à aucun point de vue l'importance et la signification qu'on lui attribue.

2° Avis du 2 pluviôse an XIII.

Il est ainsi conçu : « Le Conseil d'État, qui, depuis le « renvoi fait par le gouvernement , a entendu les rap- « ports des sections de l'intérieur et des finances , ten- « dant à faire décider la question de savoir si les com- « mîmes sont devenues propriétaires des églises et * presbytères , qui leur ont été abandonnés en exécu- « tion de la loi du 18 germinal an X, — Est d'avis que « les dits églises et presbytères doivent être considérés « comme propriétés communales. »

Lorsqu'on examine les circonstances dans lesquelles cet avis a été rendu , on doit reconnaître qu'il est dépourvu même de valeur doctrinale.

Le rapport inédit qui a précédé l'avis , constate que la question avait été soumise au Conseil d'Etat dans les termes suivants : « Les églises et presbytères rendus « aux communes par la loi du 18 germinal an X , et « mi's à la disposition des évêques pour l'exercice du « culte sont-ils redevenus propriétés communales (2) ? »

(1) Voir sur ce point le réquisitoire de M. Ganser.

(2) Extraits du rapport inédit qui précéda Vavis du 2.pluviose an XIII :« Les églises et presbytères, j est-il dit, rendus aux communes

On peut se demander comment la question a été si mal posée au Conseil d'État, et comment celui-ci ne s'est pas aperça de l'inexactitude de son point de départ.

Cela s'explique par l'incertitude que les divers décrets de restauration avaient produite dans beaucoup d'esprits, relativement au caractère des fabriques. La loi du 18 germinal an X avait décrété l'établissement des fabriques ; l'arrêté du 9 floréal an XI , autorisé les évêques à faire des règlements organiques pour les fabriques , règlements qui instituèrent les fabriques intérieures ; l'arrêté du 7 thermidor an XI , rendu au culte ses anciens biens non-aliénés et créé , pour les administrer, des corps nouveaux, composés de trois marguilliers et qu'on appela fabriques extérieures. La création de ces dernières jeta la confusion dans les idées ; la mention que les biens restitués devaient être

« par la loi du 18 germinal an X et mis à la disposition des évêques pour

« l'exercice du culte, sont-ils redevenus propriétés communales? Telle

« est la question que S. M. l'empereur a cru devoir renvoyer à l'examen

« du Conseil d'Etat. Les sections croient que la législation nouvelle a

« rendu ces édifices propriétés communales, puisque l'Etat n'acquitte

« plus les charges qu'il s'était imposées en s'empai^ant de ces biens par

« les lois de 1790 et 1791 , qu'il ne serait pas juste de dépouiller les

« communes, lorsqu'il s'agit de vendre, du droit qu'on leur donne qu'il

« faut acquérir ... qu'une jouissance onéreuse et temporaire amènerait

« bientôt la dégradation et l'abandon de tous ces bâtiments, et qu'il est

« utile de conserver le droit de propriété des communes sur les édifices

« qui leur ont été rendus, afin de les encourager à les entretenir. »

(Cité dans la dissertation de M. Clérault : Belgique judiciaire, 1847, p. 1242.)

administrés dans la forme des biens communaux, l'augmenta , et beaucoup de marguilliers des fabriques extérieures se crurent officiers municipaux , chargés de gérer des biens communaux. C'est ce que raconte Portalis dans son rapport à l'empereur de juillet 1806 : « Quel- « ques marguilliers, dit-il, nommés en exécution de l'ar- « rêté du 7 thermidor, s'étaient persuadés qu'ils faisaient « corps avec la commune , et dans cette idée ils s'assi- « milaient aux officiers municipaux ; mais cette erreur « était trop évidente pour devenir contagieuse (i). » Malgré l'évidence de cette erreur, le ministre de l'intérieur la partageait. Portalis s'en aperçut , et. dans une lettre adressée le 17 avril 1806 à ce haut fonctionnaire (2) , il la réfuta par des arguments péremptoires. Voilà ce qui se passa en 1806. Mais à l'époque de l'avis du 2 pluviôse (22 janvier 1805) , Portalis n'avait pas encore eu l'occasion de discuter vis-à-vis de son collègue de l'intérieur l'opinion erronée que celui-ci avait adoptée sur le caractère des fabriques extérieures. Or, à ce moment, un conflit , auquel il ne fut pas mêlé, venait de surgir entre le ministre de l'intérieur et le ministre des finances , le premier soutenant que les églises appartenaient aux communes , le second prétendant qu'elles étaient à l'Etat. Les deux ministres résolurent de porter le conflit devant le Conseil d'État, et le ministre de l'intérieur se chargea de rédiger la question sur

(1) Dise., etc., p. 399.

(2) Id. p. 4 1 1 et suiv.

laquelle le Conseil allait être appelé à se prononcer. Il la formula dans les termes que nous avons reproduits plus haut , et qui préparaient une solution favorable à son opinion , et il entraîna ainsi le Conseil d'Etat à partager sa manière de voir (1).

Que résulte-t-il de tout cela ?

D'une part , que le Conseil n'a eu à vider le litige qu'entre les communes et l'Etat , les fabriques n'étant pas en cause ; d'autre' part, que, pour se prononcer en faveur des communes, il a versé dans une erreur manifeste inspirée par le ministre de l'intérieur.

C'est assez dire que l'avis est sans valeur à l'égard des fabriques , et qu'il ne saurait même avoir aucune autorité doctrinale.

En dernière analyse , et fallût-il admettre la force obligatoire de l'avis du 2 pluviôse an XIII , encore serait-il vrai de dire qu'il aurait été abrogé par l'ensemble des dispositions postérieures , et notamment par les décrets des 30 mai 1806 et 17 mars 1809, ce dernier fixant très-nettement , comme nous l'avons montré , le sens des art. 72 et 75 de la loi de germinal. Dans le même ordre d'idées , nous invoquons un arrêté du roi Guillaume , pris le 2 janvier 1824 en Conseil d'Etat , et décidant que les anciens presbytères appartiennent aux fabriques (2).

(1) Voir la dissertation de M. Clérault.

(2) Bon , p. 193. Cet arrêté n'a pas reçu de publication officielle mais l'avis du 2 pluviôse est dans le même cas.

Execution du Concordai et de la loi organique.

Cette exécution , à entendre les partisans des communes , a été tout entière conforme à la pensée que les églises restituées au culte appartenaient aux communes et non aux fabriques.

Il va de soi d'abord qu'une telle exécution ne pourrait prévaloir contre la loi ; mais nous allons voir qu'on lui assigne une portée qu'elle n'a pas. Hâtons-nous de le dire pourtant. Les lois, décrets et avis rendus depuis le Concordat et qui composent le vaste arsenal législatif concernant le temporel religieux, forment un véritable labyrinthe, et il ne faudrait pas s'étonner d'y rencontrer quelques disparates. Aux époques de restauration comme aux époques de démolition, les hésitations et les incertitudes ne sont pas rares , et il arrive fréquemment que les fonctionnaires, imbus des principes de la législation ancienne , prennent des mesures en désaccord avec la législation nouvelle ; ces déviations ont surtout dû se produire, après l'an X, en France où l'exécution du Concordat était confiée aux hommes de la révolution. D'ailleurs l'organisation du culte et de la gestion de ses biens ne s'est faite que successivement ; les ressources de beaucoup de fabriques étaient dans les commencements nulles ou extrêmement minimes ; de là la nécessité de dispositions transitoires. L'important, c'est donc de ne pas perdre le fil conducteur, et de s'attacher aux

grandes lignes de la législation ; le reste peut être négligé.

Après ces réflexions préliminaires , voyons les faits d'exécution auxquels les adversaires des fabriques font allusion.

1° Premier fait. « L'Etat exige l'exécution immédiate de l'arrêté du 7 ventôse an XI , ainsi que l'atteste une circulaire aux préfets du 20 ventôse suivant ; en conséquence plusieurs lois autorisent les communes , de l'an XI à l'an XIII, à acheter des églises et des presbytères. "

On n'aperçoit pas ce que cette circulaire et ces lois ont de commun avec les anciennes églises et les anciens presbytères , à l'égard desquels avaient disposé les art. 72 et 75 de la loi de germinal. Elles se rapportent aux localités où les églises et les presbytères avaient été vendus. Si , dans ces localités-là , on exige des communes l'acquisition de temples et de presbytères, c'est que les fabriques étaient seulement en voie de réorganisation (î) et d'ailleurs sans ressources. Il est vrai que l'arrêté du 7 thermidor an XI leur restitua leurs biens non aliénés ; mais, dans une grande partie de la France , toutes les anciennes propriétés des fabriques avaient été vendues : " Dans les nombreux départements, « dit Portalis (2) , ou il ne reste aucune trace des

(1) C'est ainsi que le règlement de l'archevêque de Malines pour l'organisation des fabriques de son diocèse , porte la date du 1 er nivôse an XII [Recueil de Huyghe, Empire, t. II, p. 439.)

(2) Disc, etc., p. 392.

-« anciennes propriétés des fabriques , la plupart des « préfets n'ont donné aucune suite à l'arrêté du 7 ther- « midor, qu'ils ont ajuste titre regardé comme étranger « à ces départements. »

Et ailleurs : « Il est notoire que les biens possédés « par les fabriques avant la révolution ayant été réunis " et presque tous aliénés, ceux qui, restant disponibles, « ont été rendus par le décret du 7 thermidor an XI , « n'offrent que très-peu de ressources à un petit nom- « bre de paroisses (1). »

2° Deuxième fait. « Divers arrêtés de l'an X à l'an » XIII autorisent les communes à accepter des dona- « tions d'églises et de presbytères (2) ; plusieurs de ces « donations sont même faites par des prêtres. »>

De ce qu'il a convenu à des particuliers, même à des prêtres, agissant dans la plénitude de leur liberté, de donner aux communes les églises qu'ils avaient régulièrement acquises et dont ils étaient légitimement propriétaires, il ne suit nullement que les églises restées aux mains de l'Etat aient été abandonnées aux communes.

Il ne faut pas oublier d'ailleurs que l'organisation des fabriques n'a commencé que vers la fin de l'an XI et s'est continuée pendant plusieurs mois. Il n'est pas étonnant que durant cette période de transition, leur existence ait paru incertaine ou ait même pu être ignorée de

(1) Rapport sur l'organisation des fabriques d'églises (Belg. jud. 1870, p. 594).

(2) Le texte complet d'un de ces arrêtés (11 vend, an XI) est donné dans le Recueil de Huyghe, t. X, p. 125.

plusieurs donateurs, qui, ne voulant pas retarder la restitution au culte des églises qu'ils détenaient , n'ont cru pouvoir mieux faire que de les remettre aux communes.

En outre , et nous avons déjà exposé ce point , une opinion assez généralement répandue regardait les fabriques comme des corps communaux représentant les communes et administrant des biens communaux. On comprend dès lors que divers bienfaiteurs aient cru devoir faire leurs libéralités aux communes.

3° Troisième fait. « Un rapport de Portalis du 3 nivôse an XI (23 déc. 1802), relatif à une demande du préfet d'Indre-et-Loire ayant pour objet d'autoriser par une décision d'ensemble les préfets à disposer des parties de presbytères qu'ils jugeraient inutiles aux curés et aux desservants, émet l'avis qu'une mesure générale aurait des inconvénients ; mais que les demandes de ce genre peuvent être faites au gouvernement clans des cas particuliers par délibération clés conseils généraux des communes, accompagnée de l'avis des préfets ainsi que de celui des évêques. Ce rapport a été approuvé le lendemain par le premier consul (î) . »

Le rapport, pris à la lettre, prouverait en faveur, non des communes, mais de l'Etat, puisqu'il a pour but , suivant les cas et moyennant les formes qu'il trace , de faire autoriser par le gouvernement les préfets et peut-être aussi les communes (2) à disposer des parties de presbytères inutiles.

(1) Bon, n° 80.

(2) Le rapport ne s'explique pas clairement à cet égard.

Mais il doit être expliqué autrement. Les presbytères avaient bien été rendus au culte par l'art. 72 de la loi du 18 germinal an X, mais il n'existait pas encore, le 3 nivôse an XI, d'autorité pour les administrer : les fabriques ne furent rétablies que par les deux arrêtés du 9 floréal an XI (29 avril 1803) et du 7 thermidor an XI (26 juillet 1803). Il fallait bien que dans cette période transitoire , ces biens fussent administrés par quelqu'un, et Portalis a cru ne pouvoir mieux faire que de recourir à l'intervention des trois autorités, communale, préfectorale et religieuse.

Ajoutons que ni le rapport de Portalis ni l'approbation de l'empereur n'ont été insérés au Bulletin des lois.

4° Quatrième fait. « En l'an XIII , Portalis proposa d'abandonner aux communes les églises et les presbytères supprimés. Le Conseil d'Etat trouva la mesure trop radicale , et , sans méconnaître le droit des communes , il proposa dé procéder par mesures individuelles à la demande des communes. Son avis dans ce sens est du 24 prairial an XIII (13 juin 1805) ; il a été approuvé par l'empereur le 9 messidor (28 juin 1805) et transmis aux préfets par circulaire du9thermidor (9 juillet 1805). (i)«

L'avis dont on se prévaut est ainsi conçu : « Le Con- « seil d'Etat, qui , depuis le renvoi fait par le gouverne- « ment , a entendu le rapport de la section des finances « sur celui du ministère de ce département , relatif à la « proposition faite par le ministère des cultes d'aban-

(*) Bon, n° 112 bis et 116.

« donner aux communes les églises et presbytères sup- « primés , pour en affecter les produits à la réparation « des églises et presbytères conservés ; considérant que " cette mesure , ainsi généralisée , pourrait devenir un « principe de discorde pour les habitants des campagnes « qui ont conservé un respect religieux pour leurs tem- « pies , et les verraient démolir avec regret , pour en « appliquer le produit à d'autres communes ; considé- « rant d'ailleurs qu'elle ôterait au gouvernement la faci- « lité d'établir de nouvelles succursales , ou de changer « la situation de celles existantes, si l'utilité en était " reconnue par quelques cantons ; — Est d'avis qu'il <• vaut mieux se borner à des opérations partielles, et « n'accorder les concessions sollicitées que sur la « demande des préfets et évêques , qui en démontreraient « la nécessité, et constateraient que les communes aux- •' quelles elles seraient accordées , n'ont point d'autre * moyen de pourvoir à la réparation des églises et « presbytères consacrés. »

Ce qui frappe d'abord dans cet avis , c'est qu'il est étranger aux églises et aux presbytères conservés , et qu'il ne s'applique qu'aux églises et presbytères supprimés.

Quant à ces derniers, on pouvait se demander en l'an XIII à qui ils appartenaient. Il résulte de fart. 2 de l'arrêté du 7 thermidor an XI « que les biens des fabriques » des églises supprimées avaient été réunis à ceux des « églises conservées. » Toutefois la question n'avait pas été résolue in terminis en ce qui concerne les temples et

les presbytères supprimés. En l'an XIII , il semble qu'on ne les considérait pas comme appartenant aux fabriques , au moins d'une manière exclusive ; mais le décret du 30 mai 1806 revint à une interprétation plus saine en décidant que les églises et presbytères supprimés faisaient partie de la restitution et pouvaient être échangés , loués ou aliénés au profit des églises et des presbytères des chefs-lieux.

D'ailleurs, l'avis du 24 prairial an XIII ne prouve rien en faveur des communes. Une reconnaît pas à celles-ci un droit préexistant sur les églises et les presbytères supprimés ; il estime seulement qu'il y a lieu , dans certains cas , de les leur abandonner, de leur accorder les concessions sollicitées , ce qui conduit à supposer que l'Etat en était resté possesseur.

Au surplus, l'avis a une portée complexe. Il n'autorise l'abandon aux communes de certaines églises et presbytères supprimés qu'à V effet de pourvoir à la réparation des églises et des presbytères consacrés et il exige pour cet abandon la demande des préfets et des évêques. Ces dispositions paraissent indiquer que, pour les auteurs de l'avis , le culte avait des droits sur ces églises et ces presbytères.

Enfin remarquons que l'avis du 24 prairial n'a pas été inséré au Bulletin des lois , qu'il a été implicitement abrogé le 30 mai 1806 , et qu'il constitue un document isolé au milieu du grand nombre d'autres documents que nous avons cités antérieurement et qui tous ont pour objet de doter les fabriques d'église des res-

sources qui leur faisaient défaut sans se préoccuper aucunement de l'intérêt ni de l'intervention des communes.

5° Cinquième fait. « Les évêques font en exécution de l'arrêté du 9 floréal an XI des règlements pour les fabriques. Ces règlements ne parlent pas, même par voie de simple allusion, de la propriété des églises et des presbytères affectés au culte. »

Rien ne se conçoit mieux. La propriété des temples et des presbytères était réglée par la loi. Les évêques n'avaient pas à s'en occuper ; ils n'avaient que des mesures administratives à prendre (î).

6° Sixième fait. « Dans un rapport du 17 juin 1807, Portalis entretient l'Empereur du mauvais état des presbytères et des églises , et il rappelle que les lois soumettent expressément les communes à fournir ces sortes d'édifices. De là sort la loi du 15 septembre 1807, art. 22. »

Cet article est ainsi conçu : « Il sera fait un prélève- « ment de 10 pour cent sur le revenu de toutes les pro-

* priétés foncières des communes , telles que maisons,

* bois et biens ruraux , pour former un fonds commun « de subvention : 1° pour les acquisitions , reconstruc- « tions , ou réparations d'églises ou d'édifices pour les " cultes ; 2° pour acquisitions, reconstructions ou répa-

(i) Le règlement de l'archevêque de Malines {Recueil de Huyghe , Empire, t. II, p. 439) renferme l'article suivant : « Le conseil de la « fabrique est chargé des frais du culte et des réparations ordinaires « des temples ; les grosses réparations étant à la charge des communes, « il en avertira au besoin le maire de lacommune. »I1 y a là une erreur évidente : les grosses réparations étaient en ordre principal à la charge des fabriques.

« rations des séminaires et maisons, pour loger les » curés ou desservants et les ministres protestants. »

L'article se trouve dans la loi relative au budget de l'État, et cette seule observation démontre qu'il est suppositif et non dispositif en ce qui concerne la propriété des églises et des presbytères.

Il implique , il est vrai , l'obligation pour les communes de faire des acquisitions d'églises. Mais cette disposition est étrangère aux anciennes églises à l'égard desquelles avait statué l'art. 75 de la loi de germinal, et elle s'explique par la pauvreté des fabriques qui n'avaient pas les ressources suffisantes pour faire des acquisitions de ce genre. Quant aux reconstructions et aux réparations , les communes ont aussi à y pourvoir, d'après la loi de 1807. Mais cette charge n'est que subsidiaire , ainsi que nous l'avons expliqué en traitant de l'arrêté du 7 ventôse an XI et du décret clu 30 décembre 1809.

7° Septième fait. « Le ministre des cultes , par circulaire du 25 mai 1809, invite les évêques à l'informer des occasions où les communes pourraient acquérir des presbytères dans les paroisses où ils manquent. »

Cette circulaire est étrangère aux anciennes églises et aux anciens presbytères. Si l'acquisition des presbytères, là où il n'y en a pas, est imposée aux communes, c'est par les raisons que nous avons déjà plusieurs fois indiquées.

8° Huitième fait . « Une loi du 20 mars 1813, ayant pourobjet de céder à la caisse d'amortissement les biens ruraux, maisons et usines possédés par les communes

(art. 1 er ) , excepte de la cession « les bois... les églises, « les casernes, etc. (art. 2). »

La loi dont il s'agit est une loi concernant les finances. Elle n'a donc pu avoir pour but de trancher la question de propriété des anciennes églises.

D'ailleurs personne ne méconnaît qu'un certain nombre d'églises, en 1813 et aujourd'hui encore, appartiennent aux communes. Ce sont : 1° les églises bâties ou acquises par elles en vertu de l'arrêté du 7 ventôse an XI et de la loi du 15 septembre 1807 ; 2° celles qui leur avaient été données par les propriétaires après la restauration du culte.

Tels sont les faits d'exécution dont se prévalent les partisans des communes. Nous les avons réduits à leur véritable valeur, et en démontrant l'inanité de toutes les objections qu'on en déduit, nous avons justifié, par une seconde démonstration, une démonstration indirecte, la propriété des fabriques.

Jetons maintenant un coup-d'œil sur la doctrine et la jurisprudence des pays soumis à la législation que nous avons étudiée.

Jurisprudence et doctrine.

La question de la propriété des anciennes églises, des anciens presbytères et des anciens cimetières est discutée et a été jugée maintes fois en Belgique , en France et dans la Prusse rhénane. Elle a été aussi, quoique plus rarement, soulevée en Hollande. Nous exposerons brièvement les solutions qu'elle a reçues dans ces divers pays.