EXAMEN D'UN ARRÊT DE LA COUR DE BRUXELLES DU 3 JUIN

La Cour de Bruxelles, par son arrêt du 3 juin 1869, a fait un étrange abus de la théorie précisée dans le § 1 er . Après avoir établi par le Concordat et le décret du 30 décembre 1809 , que le législateur avait investi les fabriques de la propriété des églises mises à leur disposition , elle continue :

(i) « Les fabriques, a dit M. Faider {Réquisitoire de 1851, note 46), « sont dans ce but propriétaires ; mais cette propriété n'est évidem- « ment pas celle d'un particulier libre d'en disposer , d'en changer « l'affectation, d'en dénaturer la forme; elles ont, comme les communes, « les hospices et les séminaires, une possession, un droit d'usage, un « droit d'usufruit (*) exclusif et inaliénable ; ce n'est pas une simple « affectation que l'on peut modifier arbitrairement ; c'est une pro- « priété bridée utilitatis causa; le domaine où l'État devrait indemni- « ser ou compenser, s'il disposait de ces possessions. »

(*) Les termes « un droit d'usage, un droit d'usufruit, » nous semblent inexacts.

« Attendu que cette affectation de ledifice à un ser- « vice public lui imprime le caractère d'une dépendance « du domaine public communal et entraîne , comme « conséquence nécessaire , le droit pour la ville de « Bruxelles de veiller à son entretien et à sa conserva- « tion , ainsi qu'au maintien de son affectation au ser- « vice religieux... qu'elle lui impose par contre , éven- « tuellement , certaines obligations ;

« Attendu en effet que si , comme propriétaire , l'inti- « mée (la fabrique) est tenue aux termes des art. 37 « n os 3 et 4, 43, 46 n° 4 et 49 du décret du 30 décembre » 1809 , d'entretenir l'édifice , d'y faire les réparations « locatives et même les grosses réparations et les re- « constructions ; de son côté , la ville de Bruxelles , « dont les besoins religieux sont desservis par la fa- « brique, est tenue, le cas échéant, de suppléer à l'in- « suffisance des ressources de celle-ci ;

« Qu'il s'en suit que la fabrique d'une part , à titre « de propriétaire , la ville de Bruxelles d'autre part , « à titre du domaine public communal, ont respecti- « vement sur l'église , objet du litige , des droits qui « n'ont rien de contradictoire entre eux et qui se con- « cilient parfaitement ;

« Qu'à la première , il appartient d'administrer tous « les fonds affectés à l'exercice du culte et d'assurer « cet exercice avec la dignité qui lui convient , aussi « bien dans l'église annexée que dans l'église princi- « pale ;

« Qu'à la seconde est réservé le droit de veiller à ce

« que la fabrique entretienne constamment l'église en bon « état de réparations et à ce qu'elle n'en fasse pas un « autre usage que celui auquel elle est destinée.... »

Ainsi, voilà les églises, propriétés des fabriques et en même temps dépendances du domaine public communal! Au simple énoncé de cette proposition, la contradiction apparaît. Le domaine public communal se compose de biens appartenant à la commune et destinés à un usage communal, tels que les hôtels de ville, les places, les rues ne faisant pas partie du domaine de l'Etat, etc. Mais s'il en est ainsi, comment les églises qui, d'après l'arrêt précité, sont la propriété des fabriques, dépendraient-elles en même temps du domaine public communal ?

L'art. 545 du Code civil indique les droits que l'on peut avoir sur les biens. Il porte : « On peut avoir sur « les biens ou un droit de propriété, ou un simple droit « de jouissance, ou seulement des services fonciers à « prétendre. » Or, les communes ne sont pas propriétaires des églises, l'arrêt le reconnaît; elles n'en ont pas non plus la jouissance, leurs partisans en conviennent eux-mêmes, et il est inutile d'ajouter qu'elles n'ont sur elles aucun droit de servitude. A quel titre donc les églises constitueraient-elles une dépendance du domaine public communal?

Hâtons-nous de le dire toutefois : l'arrêt a défini ce qu'il entendait par ces termes. Ils signifient, d'après lui, que les communes ont le droit de veiller, d'une part à l'entretien et à la conservation des églises, d'autre part

au maintien de leur affectation au service religieux, en même temps qu'elles ont l'obligation éventuelle de suppléer à l'insuffisance -des ressources des fabriques pour les réparations et les reconstructions.

Eh bien, admettons un instant que les communes aient sur les églises les droits que leur attribue la Cour de Bruxelles. Serait-il juste d'en conclure que celles-ci forment une dépendance du domaine public communal? Nous ne le pensons pas.

Et d'abord le mot domaine emporte une idée de propriété. Ouvrons le Dictionnaire de l'Académie, on y lit : « Le domaine public, le domaine de l'État, et absolu- « ment le domaine ou les domaines, — les biens qui « appartiennent à VÉtat et dont les revenus se versent « au trésor. » De même, le domaine public communal se dit des biens qui appartiennent à la commune, et dont les revenus se versent à la caisse communale.

C'est là aussi le sens juridique. Il suffit de lire les articles 538, 539 et 540 du Code civil pour s'en convaincre. L'article 538 est particulièrement remarquable à ce point de vue, car en désignant « les chemins, routes « et rues à la charge de l'État, les neuves et rivières « navigables et flottables, etc. « comme « des dépen- « dances du domaine public, » il entend dire que le domaine public est propriétaire de ces objets.

Donc, l'expression dont s'est servie la Cour est dans tous les cas inexacte. Fallût-il même concéder que les prémisses de son raisonnement fussent inattaquables, encore devrait-on se borner à en tirer cette conséquence,

que le droit de propriété dont les fabriques sont investies sur les églises et les presbytères, est limité par certaines restrictions, et qu'il appartient aux communes, en vertu d'une disposition de la loi, de veiller à ce que ces restrictions soient respectées.

Mais les prémisses ne sont pas fondées et nous allons le prouver.

Les communes, dit la Cour, ont le droit de veiller à l'entretien et à la conservation des églises ! Elle n'a pas remarqué que ce sont les fabriques et non les communes qui jouissent de ce droit. L'art. 76 de la loi de germinal an X, et les art. 1 et 37 4° du décret de 1809, le disent en termes formels : Art. 76 de la loi de germinal : « Il « sera établi des fabriques pour veiller à l'entretien et à « la conservation des temples » ; art. 1 er du décret de 1809 : « Les fabriques, dont l'art. 76 de la loi du 18 ger- « minai an X a ordonné l'établissement , sont char- « gées de veiller à l'entretien et à la conservation des « temples » ; art. 37 4° du même décret : « Les charges « de la fabrique, sont... 4° de veiller à l'entretien des « églises, presbytères et cimetières ; et, en cas d'insuf- « fisance des revenus de la fabrique, de faire toutes di- « ligences nécessaires pour qu'il soit pourvu aux répa- « rations et reconstructions, ainsi que le tout est réglé « au chap. ni. » Il est donc exact de dire que l'obligation de veiller à l'entretien des églises est à la charge des fabriques ; comme moyen d'exécution de cette obligation , celles-ci doivent réparer elles-mêmes, et, à défaut de ressources, recourir aux communes.

Les communes, ajoute l'arrêt, ont le droit de veiller au maintien de l'affectation des églises au service religieux! C'est encore une erreur.

Si les églises doivent rester affectées à l'exercice du culte, ce n'est pas aux communes, mais à l'Etat à y tenir la main. Car c'est l'État, qui a restitué, qui, dans cette hypothèse, aurait posé une condition à la restitution, et qui, par conséquent, aurait le droit d'exiger, en cas de violation, le respect de cette condition.

La seule chose vraie dans le raisonnement delà Cour, c'est que les communes sont tenues de l'obligation subsidiaire d'entretien, en vertu, non pas d'un droit qu'elles auraient sur les églises, mais d'une obligation qui leur a été imposée dans un intérêt public et comme conséquence des lois sur la main-mise nationale. -

La Cour a ajouté aux considérants ci-dessus reproduits, les paragraphes suivants : « Que l'une et l'autre « (la fabrique et la commune) ont également le droit « et le devoir de réprimer tous empiétements qui pour- « raient être commis ou tentés sur l'édifice ; — attendu « qu'il résulte de ces diverses considérations, que la « ville de Bruxelles ne pouvait être fondée à intervenir « au procès intenté à l'Etat par la fabrique intimée, « qu'à l'unique fin de se joindre à cette dernière pour « combattre les prétentions de l'Etat et faire consacrer « par justice les droits acquis à la dite intimée et à elle

« appelante » Ici, encore, l'erreur saute aux yeux.

Comment les communes auraient-elles le droit de se joindre aux fabriques, alors que l'art. 79 du décret du

30 déc. 1809 dispose que tous les procès doivent être intentés au nom de la fabrique ? Donner aux communes le droit de se joindre aux fabriques dans les actions relatives aux édifices du culte, ce serait leur en reconnaître la co-propriété.

La Cour, du reste, en jugeant comme elle la fait, a suivi l'avis de M. l'avocat-général Simons. Il est nécessaire de rencontrer les passages fondamentaux du réquisitoire de ce magistrat, car il pose en termes plus absolus encore la théorie acceptée par la Cour. M. Simons a sans doute défendu la propriété des fabriques ; mais en même temps il a émis, par les motifs suivants, l'opinion que les églises étaient du domaine public communal (î) : « Les fabriques, a-t-ildit, ainsi que les communes, pos- « sèdent certains biens dont elles ont respectivement et « la jouissance et la propriété, qu'elles administrent, il « est vrai, d'après des règles particulières, mais qui « constituent, en quelque sorte, un domaine privé régi « administrativement, et dont la destination ne répugne " nullement à l'idée d'une aliénation, d'une vente, d'un « échange, d'une location. C'est à cette sorte de biens « que fait allusion le § 2 de l'art. 537 du Code civil, « lorsqu'il dit que les biens qui n'appartiennent pas à « des particuliers, sont administrés et ne peuvent être « aliénés que dans les formes et suivant les règles qui « leur sont particulières. — Mais il est d'autres biens « qui, par leur destination spéciale, sont insusceptibles

(i) Son réquisitoire est dans la Belgique judiciaire, 1869, p. 775.

« de propriété privée, qui, pour tomber dans le domaine « privé, doivent être, avant tout, dégagés de cette « affectation qui leur a donné, en quelque sorte, une « nature d'emprunt ; des biens, en un mot, qui sont hors " du commerce, et en ce sens n'appartiennent à per- « sonne, précisément parce que l'usage en appartient à « tout le monde. C'est ce que proclamait l'art. 5 , « sect. l re de la loi du 10-11 juin 1793, et c'est ce « qu'énonce aussi l'art. 538 du Code civil, disposant que « toutes les portions du territoire français sont considé- « rées comme des dépendances du domaine public. Et « la doctrine, ne faisant en cela que constater la réalité " des choses, a divisé les biens de cette nature en une « double catégorie. Si tous servent à l'usage de la « généralité, quelques-uns, néanmoins, servent plus par- » ticulièrement à l'usage des habitants d'une localité. De " là la classification des biens en domaine public géné- « rai et domaine public communal. » Partant de ces données, M. Simons ajoute que les églises, servant spécialement à l'usage de circonscriptions locales, doivent être envisagées comme étant du domaine public communal. Deux choses frappent tout d'abord dans les développements qui précèdent. La première, c'est que l'honorable magistrat les ait exposés , sans se préoccuper de la nécessité de rapporter un texte de loi précis rattachant les églises au domaine public communal : l'art. 538 du Code civil n'est pas ce texte-là, ainsi que nous allons l'établir. La seconde chose , c'est qu'il cite en note à l'appui de son opinion, Proudhon, Demolombe, Ducrocq,

etc., c'est-à-dire la doctrine française qui attribue la propriété des églises aux communes. Que ces auteurs aient enseigné comme conséquence de ce point de départ que les églises étaient du domaine public communal , on le conçoit aisément ; mais qu'un partisan de la propriété des fabriques arrive avec leur aide à la même conclusion , voilà ce qui ne peut s'expliquer.

Mais nous n'aurons pas de peine à montrer que la thèse tout entière de M. Simons doit être rejetée.

Il distingue trois espèces de biens : 1° les biens des particuliers (art. 537 § 1 er ); 2° les biens possédés par les communes , les fabriques et les autres établissements d'utilité publique à titre de domaine privé et qui sont susceptibles d'aliénation (art. 537 § 2), et 3° les biens de l'Etat , des communes et des établissements publics, insusceptibles de propriété privée, inaliénables , ayant une destination spéciale , et qui constituent dans leur ensemble le domaine public (art. 538), lequel lui-même peut être divisé en domaine public général , et domaine public communal, suivant l'usage auquel les dits biens sont destinés. Cette division , il la fonde , comme on vient de le voir , sur l'art. 537 dont nous avons déjà donné le texte , et sur l'art 538 ainsi conçu : « Les che- « mins, routes et rues à la charge de l'Etat, les neuves « et rivières navigables ou flottables , les rivages , lais « ou relais de la mer , les ports, les havres, les rades , « et généralement toutes les portions du territoire fran- « çais qui ne sont pas susceptibles d'une propriété privée « sont considérés comme des dépendances du domaine

« public. » Il tire de ce dernier article la conséquence, que tous les biens qui ne sont pas susceptibles d'une propriété privée étant du domaine public, les églises restituées au culte par le Concordat appartiennent aussi à ce domaine. C'est là donner à l'art. 538 un sens qu'il ne comporte pas. L'énumération que cet article termine par une phrase générale et à laquelle il applique la qualification de dépendances du domaine public, ne comprend pas tous les biens autres que ceux des particuliers , c'est-àdire les biens de l'Etat , des communes et des établissements publics, mais uniquement les biens de l'Etat. Ce qui le démontre , c'est 1° que les objets qu'il cite sont tous la propriété de l'Etat ; 2° que les mots domaine public s'entendent , dans la langue française, des biens appartenant à l'Etat ; 3° que les art. 539 et 540 , énumérant des biens de l'Etat, disent qu'ils appartiennent au domaine public , qu'ils font partie du domaine public ; 4° que l'art. 542 définit les biens communaux , preuve que ceux-ci ne sont pas compris dans l'art. 538. — L'art. 538 signifie donc que les chemins , routes, etc., et généralement tous les autres biens du même genre, tous ceux qui, rentrant dans la même catégorie, ne sont par conséquent pas susceptibles d'une propriété privée, appartiennent à l'Etat : tels sont, indépendamment des objets énumérés, les ponts, les canaux , les chemins de fer, etc. (i)

(i) « On appelle domaine national ou domaine public, dit Touiller, « t. III n° 30, tous les Mens qui appartiennent à la nation ou à l'État » et Touiller cite immédiatement après, comme application de cette définition, l'art. 538.

Cette interprétation est confirmée par les travaux préparatoires du Code. L'article du projet qui est devenu l'art. 537 était ainsi conçu : « Les particuliers ont la « libre disposition des biens qui leur appartiennent , « sous les modifications établies par les lois. — Tous « les biens nationaux et ceux des communes sont " administrés et ne peuvent être aliénés que dans les « formes et suivant les règles qui leur sont particu- « lières. » C'est-à-dire , qu'abordant la section intitulée Des biens dans leur rapport avec ceux qui les possèdent, les auteurs du projet distinguaient trois catégories de propriétaires : 1° les particuliers, 2° l'État, 3° les communes ; pnis venaient les art. 538 à 541 s'occupant des biens de l'Etat (i) et l'art. 542 définissant les biens des communes. Telle était donc l'économie du projet, laquelle établit une fois de plus que l'art. 538 ne se rapportait qu'aux biens appartenant à l'Etat , et non à ceux des établissements publics, puisqu'il n'était pas question de ces derniers dans l'art. 537.

(i) Nous avons déjà cité les art. 537 et 538. Voici les art. 539, 540, 541 et 542:

« Art. 539. Tous les biens vacants et sans maître et ceux des perce sonnes qui décèdent sans héritiers, ou dont les successions sont aban- « données, appartiennent au domaine public;

« Art. 540. Les portes, murs, fossés, remparts des places de guerre et des forteresses, font aussi partie du domaine public ;

« Art. 541. Il en est de même des terrains des fortifications et « remparts des places qui ne sont plus places de guerre ; ils appar- « tiennent à l'Etat, s'ils n'ont été valablement aliénés, ou sila propriété « n'en a pas été prescrite contre lui ;

« Art. 542. Les biens communaux sont ceux à la propriété ou au

Or , qu'arriva-t-il au Conseil d'Etat ? C'est que M. Regnauld demanda que l'alinéa 2 de l'art. 537 fût étendu aux biens des établissements publics , et que M.Treilhard, pour faire droit à cette observation ou tout au moins réserver complètement ce qui pouvait se rapporter à cette catégorie de biens, présenta et fit adopter une rédaction nouvelle qui devint l'ai. 2 actuel de l'art. 537- Mais, tout en modifiant l'article du projet, on laissa subsister les art. 538 ou 542 (î), lesquels n'avaient en vue dans le principe que le domaine de l'Etat (art. 538 à 541) et le domaine communal (art. 542) et qui continuèrent ainsi à n'avoir pas d'autre objet. L'art. 538 peut d'autant moins se rapporter aux biens des établissements publics que sa rédaction était en harmonie avec la rédaction primitive de l'art. 537, laquelle excluait ces biens-là.

Aussi Marcadé, étudiant le chapitre du Code qui nous occupe, donne-t-il de la façon suivante la nomenclature des biens , par rapport à ceux qui les possèdent : « 1° Les « biens publics de l'Etat ou choses du domaine public « (art. 538 et 540) ; 2° les biens privés de l'État (art. 539 « et 541) ; 3° les biens publics des communes (art. 542) ; « 4° les biens privés des communes (ibid.) ; 5° les biens « des établissements publics ; 6° les biens de l'Etat ou des « particuliers, formant la dotation d'un majorât (2); « 7° les biens ordinaires des particuliers » (art. 537 (3).

« produit desquels les habitants d'une ou plusieurs communes ont un « droit acquis. »

Les art. 538 et 540 se rapportent au domaine public de l'Etat , les art. 539 et 541 à son domaine privé.

(i) Voir sur tout cela, Demolombe, édit. belge, t. V n° 453 et suiv.

(2) Ces biens n'existent pas en Belgique. — (3) T. II, n° 593.

Il reste donc acquis que les biens des établissements publics ne font pas partie du domaine public dans le sens où le Code a employé ce mot (1).

Un auteur estimé , M. Zachariae, a présenté une autre classification (2). Il divise tous les biens en deux catégories, ceux appartenant à l'Etat et ceux appartenant aux particuliers , et il justifie cette division de la manière suivante : « Les choses appartenant à « l'Etat, sont de deux espèces : les biens de l'Etat pro- « prement dits et les biens des départements, des com-

(1) M. Simons a développé son système d'une autre manière encore : « Les églises, a-t-il dit, dont nous venons de parler sont à la disposi- « tion de tout le monde; quiconque veut y pénétrer aux heures régiece mentaires en a le droit ; ni la fabrique , ni l'autorité ecclésiastique « n'a le droit d'en bannir n'importe qui ; de quelque pays qu'il vienne « et quel que soit son culte, qu'il reconnaisse un culte ou qu'il n'en ait « aucun , croyant ou incrédule , tous ont libre accès à l'église, sauf le « respect dû au caractère religieux de l'édifice. C'est ce que proclame « aussi la loi, conforme à une pratique journalière ; l'art. I er du décret du ce 18 mai 1806 est ainsi conçu : ce Les églises sont ouvertes gratuitece ment au public ; en conséquence il est expressément défendu de rien ce percevoir dans les églises , à leur entrée , de plus que le prix des ce chaises , sous quelque prétexte que ce soit. «Donc, ce n'est pas la ce fabrique qui met l'église à la disposition de ses paroissiens ; c'est le ce public quel qu'il soit qui a droit à la jouissance du temple. En ce ce sens donc, les églises officiellement érigées sont du domaine public. »

Les considérations déduites par M. Simons dans ce passage seraientelles absolument exactes , qu'il en résulterait, non que les églises font partie du domaine public , mais seulement qu'elles appartiennent aux fabriques sous certaines conditions tracées par la loi. Mais nous croyons que les restrictions indiquées par l'honorable magistrat doivent être tout au moins notablement atténuées; elles s'inspiraient d'une législation que l'indépendance reconnue à l'Église par la constitution et la liberté de cultes ont profondément modifiée.

(2) § 174, Cours de droit civil.

« mimes et des établissements publics. Les premiers « appartiennent réellement à l'État. Il n'en est pas de « même des seconds, qui ne sont censés lui appartenir " que d'une manière indirecte, et parce que les départi tements, les communes ou les établissements qui en « ont la jouissance, tiennent de VÉtat seul la qualité de « personnes juridiques , et par conséquent la capacité » d'acquérir des biens » (1).

Cette définition du domaine public sensu lato n'est guère dangereuse, car si M. Zachariae y fait rentrer les biens des établissements publics, ce n'est pas parce que l'État aurait sur eux un droit de propriété, mais uniquement parce que ces établissements tiennent de l'État leur personnification juridique. La définition laisse donc subsister la distinction entre les biens du domaine public de l'Etat sensu stricto (art. 538 à 541) et ceux des provinces, des communes et des établissements publics. Toutefois nous craignons les confusions qu'un tel mot peut entraîner, et nous croyons qu'il vaut mieux en éviter l'emploi.

Nous avons la confiance que les erreurs de la Cour

(1) Après cette division générale , M. Zachariae passe aux biens de l'Etat sensu stricto. Il les range en quatre classes, dont aucune ne comprend, cela va de soi, les biens des établissements publics, et il définit ainsi la première classe : « La première classe comprend les choses « destinées à l'usage commun des citoyens et que l'Etat doit entrete- « nir dans ce but. De ce nombre sont : les routes, les rues et canaux « dont l'entretien est à la charge de l'Etat ; les fleuves ou rivières « navigable* et flottables ; les rivages de la mer; les ports , les havres « et les rades. Art. 538. » M. Zachariae entend donc comme nous ce dernier article.

de Bruxelles et de M. Simons ne feront pas jurisprudence. Elles constituent un système nouveau, dépourvu de tout fondement légal, et il nous paraît incontestable qu'à ce point de vue la Cour de cassation ne pourrait y donner sa sanction.