DU CARACTÈRE DE LA PROPRIÉTÉ DES FABRIQUES SUR LES CIMETIÈRES

que le décret de prairial eût la portée qu'on lui assigne parfois , il faudrait donc qu'il eût enlevé aux fabriques des cimetières restitués. Or, aucune de. ses dispositions n'autorise une conclusion aussi exorbitante. Il y a plus. L'art. 16 du décret parle , indépendamment des cimetières dès communes , des cimetières appartenant aux particuliers , et ce texte prouve à lui seul que l'existence de cimetières communaux n'excluait pas les autres dans la pensée du législateur.

En outre, lorsqu'on compare le projet présenté par la section de l'intérieur du Conseil d'Etat avec la disposition définitive qui a prévalu à l'assemblée générale de ce corps (1), tout doute disparaît. L'art. 21 du projet de la section portait : " Les lieux de sépulture demeurent à « la charge et sont la propriété des communes. Ils n'ap- « par tiendront exclusivement à aucun culte, et seront « soumis seulement à l'autorité, police et surveillance « de l'administration. » M. de Ségur commentait ainsi cet article dans son rapport au Conseil d'Etat : «< Elle « (la section) a cru qu'il fallait déclarer que les cime- « tières n'appartenaient à aucun culte exclusivement , « qu'ils étaient propriétés communales et soumis seule- « ment à la surveillance de l'administration. » La section de l'intérieur et M. de Ségur voulaient donc que tous les cimetières fussent réputés propriétés communales.

(1) Les divers textes que nous allons citer sont empruntés à un réquisitoire prononcé en 1868 devant le Conseil d'Etat' par M. Aucoc, commissaire du gouvernement {Recueil périodique de Dalloz, 1868, 3 e partie, p. 9).

Mais l'assemblée générale du Conseil d'État refusa de se rallier à cette manière de voir, renvoya l'article à la section , et adopta définitivement deux dispositions nouvelles , l'une , c'est l'art. 15 du décret de prairial, consacrant la division des cimetières par cultes, l'autre, c'est l'art. 16 , ainsi xonçu : « Les lieux de sépulture , « soit qu'ils appartiennent, aux communes , soit qu'ils « appartiennent aux particuliers (î), seront soumis à « l'autorité, police et surveillance des administrations « municipales. »

La question a donc été posée au Conseil d'Etat et si l'article 21 du projet qui la décidait en faveur des communes , a été modifié , ce n'est pas parce

qu'on pensait que les communes fussent devenues propriétaires des cimetières en vertu des dispositions antérieures, car il n'en existait aucune de ce genre, mais uniquement parce qu'on n'a pas voulu consacrer par un texte absolu et général, l'exclusion des lieux de sépulture particuliers. La volonté du législateur est donc certaine.

Sans doute , plusieurs des dispositions du décret de prairial présupposent que les cimetières appartiennent aux communes. Mais la raison en est qu'en France, on a toujours maintenu l'opinion, que les cimetières étaient autrefois la propriété des communes : « De tout « temps, dit une lettre ministérielle du 20 août 1838 (2),

(1) A Paris même existait dès l'an XII un cimetière appartenant à des particuliers, le cimetière de Picpus.

(2) Citée par M. Vuillefroy, p. 500, — Voir aussi Dalloz, v° Culte.

« les cimetières ont appartenu aux communes. » Il est manifeste que le décret a été rédigé sous l'influence de l'édit du 10 mars 1776 qui sert de base à l'opinion dont nous parlons et qui est même rappelé dans un de ses articles , l'art. 7.

Au surplus, le décret de prairial an XII n'a pas pour objet de trancher des questions de propriété, il ne peut donc à cet égard qu'être dispositif ou énonciatif , et non attributif de propriété , suivant la remarque judicieuse de la Cour de cassation en 1843. Son but , c'est de régler les sépultures, de façon à ce que les exigences de la salubrité et de l'ordre public soient respectées.

Le droit de propriété des fabriques sur les cimetières anciens demeure donc incontestable.

Il reste à déterminer le caractère de ce droit.

n° 784. — M. de Theux a constaté également ce point comme ministre de l'intérieur dans une dépêche à la députation permanente du Hainaut du 21 déc. 1835 (Bon, p. 230 et 232) : «Si dans son art. 11, a-t-il dit, « le décret porte, etc. c'est que le législateur se trouvait sous l'in- « fiuence de l'idée que les cimetières appartenaient aux communes. Il « raisonnait dans le sens de la législation française qui différait de la « législation de notre pays. » — Il en est de même de l'administration communale d'Ypres qui, dans une dépêche au Gouverneur de Bruges, signée Alph. Vandenpeereboom, endate du 3 mars 1852, s'est exprimée ainsi : « Nous ferons remarquer que si l'auteur du décret de l'an XII « parle des communes et ne fait pas mention des fabriques, c'est qu'il ce se trouvait sous l'influence de ce qui existait en France , où les « cimetières étaient propriétés communales et non pas de l'état des « choses existant en Belgique avant et surtout depuis l'édit de 1784. » M. Orts a dit de son côté à la Chambre le 15 janvier 1862 : « En « France, les cimetières sont tous propriétés communales, les anciens « comme les nouveaux. » M. de Naeyer s'est exprimé dans le même sens, quelques instants après.

Un arrêt de la Cour de cassation belge du 27 février 1864 (i) qui , ainsi que nous le montrerons tout à l'heure, a fait en quelque sorte révolution dans la doctrine et la jurisprudence, a décidé que le prix des concessions dans les cimetières des fabriques appartenait aux communes , et cela par la raison qu'ils étaient destinés au service public des inhumations, que par là même ils étaient hors du commerce, qu'étant soumis quant à leur usage aux lois et règlements administratifs , cet usage appartenait aux administrations communales seules , et qu'ainsi la propriété des cimetières , tout en restant intacte , était vinculée dans l'exercice des droits privés qui en dérivent. Sur renvoi , la Cour de Bruxelles s'est prononcée dans le. même sens par arrêt du 27 juillet 1864 (2).

Nous répondrons deux choses : la première, c'est qu'il n'est nullement démontré que les cimetières des fabriques puissent être considérés en droit comme affectés au service public des inhumations ; la seconde , c'est qu'en fût-il même autrement, les conséquences énoncées n'en seraient pas moins inexactes.

Nous examinerons ensuite l'application que la Cour de cassation a faite de cette théorie aux sommes données pour concessions de terrains.

I. Et d'abord , est-il exact de dire que les cimetières des fabriques soient affectés au service public des inhumations ?

(i) Voir cet arrêt aux annexes.

{ï)Belg. jud., 1864, p. 1508.

Il est certain que l'autorité civile doit pourvoir à l'inhumation des habitants , sans distinction de culte ou de croyance , lorsque ceux-ci ne sont pas inhumés par les soins du clergé, et c'est pourquoi l'art. 19 du décret de prairial prévoyant le cas où les ministres du culte refuseraient leur concours , dit que « dans tous les cas l'autorité civile est chargée de faire porter , présenter , déposer et inhumer les corps. »

Mais la question est de savoir si, pour remplir cette obligation, les administrations communales ont le droit de se servir des cimetières des fabriques. Ceci nous conduit à l'examen de la législation du 23 prairial an XII.

Nous avons déjà constaté qu'en France , en l'an XII et depuis, on a toujours considéré les cimetières anciens comme ayant été avant la révolution les propriétés des communes, et comme n'ayant pas été compris par suite dans les restitutions faites aux fabriques par* les lois de restauration.

Cette opinion peut n'être pas fondée ; mais elle est dominante ; elle est implicitement consacrée par l'art. 7 du décret de prairial, que nous reproduisons ci-dessous, et toutes les autorités administratives et judiciaires l'ont toujours partagée (î).

Cela étant , on conçoit que quand les auteurs du décret de l'an XII , lesquels étaient tous français , se furent résolus à faire un règlement sur les sépultures , ils se soient inspirés de l'état de choses qui à leurs yeux

(i) M. Affre semble presque seul d'un avis différent.

avait toujours existé en France , sans se préoccuper de l'ancienne législation belge. Le décret du 23 prairial an XII procède donc de ce point de départ , généralement admis autour d'eux , inexact en Belgique , que les cimetières clés églises avaient autrefois appartenu et continuaient à appartenir aux communes. Aussi , quand on le lit attentivement, on acquiert bientôt la conviction que , dans la plus grande partie de ses dispositions , il n'a eu en vue que les cimetières des communes. Ce qui le prouve , c'est 1° l'art. 2 portant : « Il y aura hors de « chacune de ces villes ou bourgs, à la distance de

« 35 ou 40 mètres au moins de leur enceinte , des « terrains spécialement consacrés à l'inhumation des « morts » ; 2° les art. 7, 8 et 9 ainsi conçus : art. 7 : " Les communes qui seront obligées , en vertu des " art. 1 et 2 du titre I er , $ abandonner les cimetières « actuels et de s'en procurer de nouveaux hors de « l'enceinte de leurs habitations , pourront sans autre « autorisation que celle qui leur est accordée par la « déclaration du 10 mars 1776 , acquérir les terrains « qui leur seront nécessaires, en remplissant les forma- « lités voulues par l'arrêté du 7 germinal an IX » ; art. 8 : « Aussitôt que les nouveaux emplacements « seront disposés à recevoir des inhumations , les cime- « tières existants seront fermés et resteront dans l'état « où ils se trouveront , sans que l'on en puisse faire « usage pendant cinq ans » ; art. 9 : « A partir de cette « époque, les terrains servant maintenant de cimetières « pourront être affermés par les communes auxquelles

« ils appartiennent... » ; 3° l'art. 11 disposant : «Les con- « cessions ne seront néanmoins accordées qu'à ceux qui « offriront de faire des fondations en faveur des pauvres « et des hôpitaux indépendamment d'une somme qui « sera donnée à la commune... »

Seulement , arrivant aux dispositions relatives à la police, au maintien de l'hygiène et de l'ordre public, le décret, dans son article 16, parle pour la première fois des cimetières appartenant aux particuliers , parce que la police doit s'étendre à toutes les parties du territoire et que nulle part l'insalubrité ou les désordres ne sauraient être tolérés (î).

(i) La Haute-Cour des Pays-Bas, dans son arrêt du 20 janvier 1854, est partie de l'idée que le décret de prairial avait supposé les cimetières des églises, cimetières communaux. « Considérant, a-t-elle dit, que « quelle que aoit la supposition que le législateur ait admise , rela- « tivement à la propriété des communes, ceci est incontestable que « tout ce que ce décret peut contenir à cet égard, ne peut être consi- « déré que comme démonstratif ou explicatif, et en aucun cas, comme « attributif de propriété. »

La Cour de Bruxelles , dans son arrêt du 27 juillet 1864, a repoussé cette idée par le considérant suivant : « Attendu qu'on « alléguerait vainement que si la loi n'a attribué qu'aux communes « les sommes à provenir des concessions, c'est par la seule raison « qu'elle aurait supposé que ces communes avaient toujours été pro- « priétaires du sol des cimetières ; qu'en effet , semblable allégation « ne serait point admissible eu égard à l'état des choses existant dès ce 1789 en Belgique et même en France, témoin l'édit de Joseph II du c< 16 juin 1784 et les art. 3 et 4 du décret des 6-15 mai 1791. »

La Cour, en s'exprimant ainsi, a oublié qu'il ne s'agit pas de savoir si dans la réalité des choses les anciens cimetières appartenaient en France aux fabriques avant la révolution, mais si dans l'opinion généralement admise au moment où le décret de Van XII a été élaboré, ces cimetières n'étaient pas envisagés comme ayant toujours été la propriété

Quelles sont les conséquences qui découlent de là ?

Il y en a trois.

La première , c'est que le décret ne concerne que les cimetières des communes et qu'il est étranger aux cimetières des fabriques , sauf dans ceux de ses articles qui soumettent tous les lieux de sépulture à certaines règles de police.

La seconde , c'est que le service public des inhumations doit se faire dans les cimetières communaux et non dans les cimetières des fabriques , sans préjudice de la faculté qu'ont les particuliers d'user de ces derniers.

La troisième , c'est que les communes sont obligées d'avoir des cimetières où se fasse ce service. « L'établis- « sèment des cimetières , dit Dalloz (1) , conformément " au décret du 23 prairial an XII , doit être regardé « comme obligatoire pour les communes. » — « Il résulte « du décret du 23 prairial an XII , a dit à son tour « M. Tesch, le 15 janvier 1862, que les communes sont « obligées d'avoir des cimetières (2). »,

D'autres raisons corroborent ces conclusions.

Nous avons vu que les cimetières avaient été restitués aux fabriques soit comme dépendances des églises

des communes. Or , le doute n'est pas possible à cet égard , nous l'avons déjà démontré et d'ailleurs l'examen des dispositions du décret suffirait à le lever.

La même Cour au surplus avait dit dans son arrêt du 14 août 1851 « que l'ordonnance française du 10 mars 1776, non publiée en Belce gique, présumait que les cimetières auxquels elle s'appliquait étaient « la propriété des communes. »

(î) Dalloz, v° Culte n° 788.

(2) Ann.parl, 1861-1862 , p.432.

en vertu du Concordat (i) , soit tout au moins comme compris dans les biens faisant l'objet de l'arrêté du 7 thermidor an XI. Si l'on n'adopte que la seconde de ces deux bases, les fabriques ne sont pas tenues de conserver leur affectation aux cimetières qu'elles possèdent, aucune condition n'ayant été posée à la restitution ; si au contraire on s'appuie sur la première, les cimetières des fabriques doivent bien rester affectés aux sépultures , mais sans qu'ils soient assujettis au service public des inhumations. Les particuliers ont sans doute la faculté de faire enterrer leurs parents et leurs amis dans ces cimetières , mais ceux-ci ne sont légalement astreints , ni à recevoir les corps de tous les habitants de la commune , ni à pourvoir à un service public.

Aussi aucune loi ne prescrit aux fabriques , soit de posséder , soit d'acheter des cimetières , soit même de les consacrer au service public des inhumations. Elles ont le droit de s'abstenir ; si elles ne le font pas , elles allègent volontairement les communes d'une partie de leurs obligations , mais sans qu'on puisse rétorquer contre elle cette libéralité. Si le service public des inhumations pesait sur elles, l'acquisition des lieux de sépulture leur serait imposée, lorsqu'elles n'en possèdent pas ; on les contraindrait aussi , suivant les cas , d'agrandir leurs cimetières existants. Or, aucune de ces obligations ne les frappe : elles incombent aux communes.

Il demeure de cette façon établi en droit que les

(i) Au moins dans les communes rurales.

cimetières des fabriques ne sont pas affectés au service public des inhumations ; que par suite ils ne peuvent quant à leur usage être considérés comme choses du domaine public , et qu'en dernière analyse le décret du 23 prairial an XII ne saurait être invoqué pour fixer le caractère du droit dont leurs propriétaires sont investis.

Remarquons toutefois qu'en Belgique où la plupart des cimetières sont des cimetières anciens , ceux-ci sont en fait affectés au service général des inhumations, et que les communes en immense majorité ont cru pouvoir se dispenser d'en acquérir d'autres. Cet état de choses s'est maintenu , d'autant plus facilement que la population tout entière , à peu d'exceptions près, appartient à la religion catholique et que les canons de l'Eglise permettent de réserver, dans les cimetières consacrés, des parties pour les dissidents.

Mais de ce qu'e^ fait il en est ainsi , il ne suit nullement qu'on puisse en droit considérer les cimetières des fabriques comme affectés au service public des inhumations. La Cour de cassation et la Cour de Bruxelles (1), pour prétendre le contraire, se sont dispensées de rapporter aucun motif. Elles se bornent à une affirmation ; or , cette affirmation repose sur une erreur.

(i) « Attendu, dit la Cour de Bruxelles, dans son arrêt du 27 juil- « let 1864, que d'après le décret du 23 prairial an XII, combiné avec « l'art. 9 du décret des 6-15 mai 1791, il est certain que pendant « tout le temps qu'ils conservent leur destination, les cimetières sont « affectés au service public des sépultures et mis hors du commerce. » Or, c'est précisément cela qu'il fallait démontrer en ce qui concerne les cimetières des fabriques.

II. Supposons même que les cimetières des fabriques soient assujettis au service public des inhumations. En résulterait-il, comme le dit la Cour de cassation, que la propriété de ces cimetières, tout en restant intacte , fût vinculée dans l'exercice des droits privés qui en dérivent et que l'usage en appartînt aux communes seules ?

Nous répondrons négativement. D'après nous, la propriété est limitée par les restrictions qu'édictent les lois, mais chaque fois qu'aucune restriction n'apparaît , la propriété produit ses conséquences naturelles.

L'art. 514 du Code civil porte : « La propriété est le « droit de jouir et disposer des choses de la manière la « plus absolue , pourvu qu'on n'en fasse pas un usage « prohibé par les lois ou par les règlements. »

Cet article prouve que les lois ont pu circonscrire l'exercice du droit de propriété des fabriques sur les cimetières dans les limites qu'elles ont cru nécessaires ; mais que les manifestations de ce droit auxquelles aucune entrave formelle n'a été apportée , doivent subsister en leur entier.

La théorie de la Cour de cassation, au contraire, aboutit à supprimer complètement non-seulement le droit de disposer, mais encore le droit de jouir ; ce n'est plus là la propriété , c'en est la négation .

Or , quelles sont les restrictions que posent les lois à la propriété des fabriques sur les cimetières qui leur appartiennent ?

Dans l'ordre d'idées subsidiaire où nous sommes placé

en ce moment , la première de ces restrictions con-

xo.

siste dans le maintien de l'affectation de ces cimetières au service public des inhumations ;

La seconde est relative à la disposition des fosses (art. 4 et 5 du décret de prairial an XII).

La troisième interdit de renouveler les fosses avant cinq années (art. 6) ;

La quatrième impose certaines conditions à ceux qui réclament des concessions (art. 11) (i) ;

La cinquième réside dans la division clés cimetières par cultes (art. 15);

La sixième soumet les cimetières à l'autorité, police et surveillance des administrations municipales (a. 16 et 17).

Voilà les restrictions formulées par la loi. La conséquence qui s'en déduit, c'est qu'en dehors d'elles, le droit de jouir réapparaît pleinement , notamment en ce qui concerne les concessions , sur lesquelles du reste nous reviendrons tout à l'heure.

Il est si incontestable que l'usage des cimetières n'appartient pas entièrement aux communes , que l'art. 36 du décret du 30 décembre 1809 porte : « Les revenus « de chaque fabrique se forment 1° du produit des biens « et rentes restitués aux fabriques... » Or, les cimetières ayant été restitués aux fabriques par les lois de restauration , le produit qu'elles peuvent en retirer leur appartient en vertu de l'article précité. La Cour de cassation passe sous silence ce texte décisif.

(l) A moins que l'on ne prétende que, dans tous les systèmes, l'art. 1 1 ne se rapporte qu'aux cimetières des communes, ce qui nous paraît aussi conforme à son texte qu'à son esprit.

L'art. 36 ajoute que les revenus des fabriques se composent... « 4° Du produit spontané des terrains ser- <« vant de cimetières. » Il est vrai que cette disposition setend aux cimetières des communes comme aux cimetières des fabriques , mais au moins prouve-t-elle que l'usage des lieux de sépulture n'est pas concédé aux communes d'une manière absolue.

Enfin l'art. 37 du même décret met à la charge des fabriques l'entretien des cimetières , et l'on se demande comment pareille charge aurait pu leur- être imposée, si on avait eu l'intention de leur en refuser la jouissance. Sans doute, encore une fois, cet article s'applique à tous les cimetières sans distinction. Mais si, en échange de l'obligation d'entretien , le législateur a cru devoir concéder aux fabriques le produit spontané même des cimetières qui ne leur appartiennent pas, à plus forte raison a-t-il dû vouloir leur laisser l'intégralité des avantages naissant de la jouissance de leurs propres cimetières.

Nous invoquons donc contre la théorie de la Cour de cassation le principe général que la propriété subsiste en dépit des restrictions qui la limitent, et qu'elle assure à ceux qui en sont investis tous les bénéfices que la loi ne leur refuse pas formellement. La Cour , elle , a fait de l'exception la règle ; elle s'est emparée des restrictions , et elle les a substituées à la propriété. C'est là , d'après nous , renverser l'ordre naturel des choses.

Le seul texte qui soit invoqué à l'appui de ce système nouveau , c'est l'art. 16 du décret de prairial disposant que « les lieux de sépulture , soit qu'ils appartiennent

« aux communes , soit qu'ils appartiennent aux parti- » culiers , seront soumis à V autorité , police et surveil- «< lance des administrations municipales. r> La Cour suprême conclut de cette attribution que les communes ont seules le droit de régler l'usage des cimetières , et par conséquent d'accorder des concessions de terrains. Cette conclusion serait exacte que nous dirions encore que le prix des concessions , n'étant nulle part formellement refusé aux fabriques , devrait être versé entre leurs mains. Mais elle ne l'est point ; on donne à l'art. 16 un sens qu'évidemment il n'a pas.

Le mot autorité absorbe-t-il tout % Signifie-t-il que les communes ont la maîtrise des cimetières, qu'elles y ont seules le droit de commander et cle faire , alors même qu'ils appartiennent aux fabriques ? A nos yeux , c'est impossible. Si le législateur avait voulu accorder aux communes l'administration et la jouissance de tous les cimetières, il l'eût dit clairement; et d'ailleurs, du moment où l'on assigne au mot autorité une portée aussi étendue, les mots police et surveillance qui y sont accolés, deviennent superflus.

Les mots autorité , police et surveillance doivent donc s'interpréter les uns par les autres. Ils signifient que les administrations locales n'ont pas seulement le droit d'exercer la police matérielle dans les cimetières , mais qu'elles sont investies du pouvoir de faire à ce sujet clés règlements obligatoires , pour défendre, par exemple, laliberté des cultes, empêcher les agressions et les dégradations contraires aux lois , ou réprimer les

atteintes à l'ordre public. Cela est si 'vrai que l'art. 16 se trouve clans le titre IV ayant pour seul en-tête : " De la police des lieux de sépulture. » Du reste, l'art. 17 explique l'art. 16 en fixant la mission des administrations communales de la façon suivante : « Les auto- « rites locales sont spécialement chargées de mainte- « nir l'exécution des lois et règlements qui prohibent « les exhumations non autorisées , et d'empêcher qu'il « ne se commette dans les lieux de sépulture aucun « désordre , ou qu'on s'y permette aucun acte con- « traire au respect dû à la mémoire des morts (î). »

Enfin le décret du 14 thermidor an XIII (23 juillet 1803) achève de réduire le mot autorité de l'art. 16 à sa véritable valeur. Il vise d'abord cet article , et il décide « qu'il est défendu à tous maires, adjoints et « membres d'administrations municipales , de souffrir « le transport , présentation , dépôt, inhumation des « corps, ni l'ouverture des lieux de sépulture ; à toutes « fabriques d'églises et consistoires ou autres ayant

(i) Citons à l'appui de cette interprétation rationnelle deux jugements, l'un du tribunal de Hasselt, du 7 juin 1846 (Belg. jud., t. VI, p. 1025), l'autre du tribunal de Verviers, du 24 décembre 1860 {Belg. jud., t. XIX, p. 261) : « .L'autorité, dit le premier, confiée aux admi- « nistrations communales dans un but d'ordre, de salubrité publique, « de conservation du respect dû à la mémoire des morts doit évidem- « ment, quoiqu'elle ne soit pas circonscrite, être restreinte dans les « limites de son autorité, sans qu'elle puisse, dans aucun cas, absorber « jusqu'à la propriété des lieux de sépulture. » — « Il résulte, dit le « second, de l'art. 16 du décret de prairial, que le conseil communal a « qualité pour régler ce qui concerne la police des cimetières, sauf en « toutes choses le droit de propriété de la fabrique et tout ce qui « découle nécessairement de ce droit. »

« droit de faire les fournitures requises pour les funé- « railles , de livrer les dites fournitures ; à tous curés , « desservants et pasteurs , d'aller lever aucuns corps « ou de les accompagner hors des églises et temples , « quil ne leur apparaisse de l'autorisation donnée- par " l'officier de VEtat civil pour l'inhumation. » Ce décret impose donc aux personnes qu'il- désigne l'obligation de se munir pour inhumer d'une autorisation de l'officier de l'Etat civil. Il s'ensuit que les autorités locales n'ont pas la maîtrise absolue des cimetières , car sans cela les enterrements se feraient par leurs propres soins ; ce n'est qu'à autrui qu'on délivre des autorisations; on ne s'en donne -pas à soi-même.

Ajoutons que le mot autorité dans l'art. 16 du décret de prairial a peut-être une autre portée encore que celle qui vient d'être fixée. A défaut de ce mot , il eût été permis de croire que le Concordat, ayant donné aux évêques et aux curés la direction du culte , le bourgmestre n'était dans les cimetières que le délégué du curé ; c'est ce que le législateur n'a pas voulu ; il a voulu que le bourgmestre fût investi du droit de police et de surveillance des lieux de sépulture de par la loi et non par délégation de l'autorité ecclésiastique.

C'est donc faire abus de l'art. 16 que de lui donner un autre sens , et il est regrettable que la Cour de cassation ne l'ait pas compris.

DU PRIX DES CONCESSIONS. — RÉFUTATION D UN ARRÊT DE LA COUR DE CASSATION DU 27 FÉVRIER 1864.

Faisons l'application des principes que nous venons d'exposer aux prix des concessions dans les cimetières des fabriques.

M. Tielemans a défini les concessions de la manière suivante (1) : « Les concessions de terrains peuvent- « elles bien être envisagées comme des actes daliéna- « tion ou de location % Nous ne le pensons pas. D'abord « les concessions à perpétuité n'emportent pas trans- « lation de propriété en faveur de ceux qui les obtiennent.^ « Les terrains concédés continuent à faire partie du « cimetière ; ils en sont . inséparables ; ils restent « soumis à l'autorité, à la surveillance et à la police de « l'administration communale, et les concessionnaires « ne peuvent en disposer ni en jouir que conformément « à leur destination. Ce n'est donc pas un terrain pro- « prement dit, ce n'est pas une partie du cimetière » qu'on leur cède, mais seulement la jouissance d'une " place distincte et séparée pour y fonder leur sépid- « ture. » Ainsi, par les concessions, une partie de la jouissance des cimetières est accordée à des tiers sous des conditions déterminées. Mais la jouissance étant

(i) Ré])., y° Cimetières.

l'un des éléments du droit de propriété, il s'ensuit que l'aliénation de cette jouissance, sous forme cle concession perpétuelle et temporaire, ne peut être faite que par le propriétaire, et doit lui profiter, à moins qu'une loi n'en ait disposé autrement. Cette loi existe-t-elle? On n'en invoque aucune. Donc, encore une fois, le principe de propriété reprend ici son empire, à défaut de restriction expresse.

Quelles sont cependant les objections de la Cour de cassation? Ces objections tombent d'elles-mêmes, si l'on adopte la première 'des deux thèses que nous avons développées dans le paragraphe précédent. Nous n'avons donc à les rencontrer que si la seconde devait prévaloir.

Nous n'avons plus rien à dire cle l'objection qui argumente de l'affectation des cimetières au service public des inhumations. Examinons les autres.

« Les concessions, dit la Cour, sont des actes purement administratifs qui n'ont aucun rapport- avec l'exercice du droit de propriété ; les sépultures particulières dans les terrains concédés, ne constituent pas plus que les inhumations dans toute autre partie du cimetière , un démembrement de la propriété du sol : cette propriété reste intacte. »

Nous avouons ne pas saisir ce raisonnement. Sans cloute, la Cour ajoute que, du moment où le cimetière est légalement supprimé, le droit du concessionnaire disparaît et que la propriété du cimetière cesse d'être vinculée. Mais il n'en est pas moins vrai que dans le présent, la concession est une aliénation momentanée de

la jouissance du cimetière. Or, la jouissance est un des éléments du droit de propriété. Donc les concessions se rattachent directement à l'exercice de ce droit.

«< Les concessions, ajoute la Cour, ne transférant à ceux qui les obtiennent aucun droit de propriété ou de jouissance proprement dite , il en résulte qu'une fabrique ne peut rien réclamer à ce titre. »

Il est certain, au contraire, que le concessionnaire obtient la jouissance de la place concédée pour y faire une ou plusieurs inhumations. Quelle est la nature de ce droit de jouissance? Elle est fixée par les lois sur la matière. M. le procureur-général Leclercq a cherché, dans l'avis qui a précédé l'arrêt, à établir que le droit de jouissance comprenait le droit d'usufruit, le droit d'usage, le droit d'habitation, les droits d'usage dans les forêts, les droits de superficie et d'emphytéose, mais pas le droit de concession, et il s'est fondé sur ce que le Code, civil ne parle que des premiers et pas du dernier.

Nous répondons que le droit de jouissance comprend le droit de concession , en ce qui concerne les cimetières , et cela parce que le décret de l'an XII en a disposé ainsi.

Troisième objection. « Les prétentions des fabriques ne pourraient être accueillies que si un texte exprès leur accordait une somme quelconque du chef des concessions de terrains. »

C'est le contraire. Du moment où les fabriques sont propriétaires , il faudrait un texte précis pour les pri-

ver des avantages résultant de la jouissance des cimetières.

Quatrième objection. « L'art. 11 du décret (1) qui détermine les obligations mises à la charge du concessionnaire , ne lui en impose aucune envers la fabrique. D'après cet article, les concessions ne sont accordées qu'à ceux qui offrent de faire des fondations ou donations en faveur des pauvres et des hôpitaux , indépendamment d'une somme qui sera donnée à la commune. Les termes de cet article comme la nature des prestations qui y sont énumérées écartent toute idée d'un acte se rattachant à l'exercice du droit de propriété. »

La disposition de l'article 1 1 perd toute sa valeur d'objection si on ne l'applique qu'aux cimetières des communes.

Nous avons déjà établi par l'esprit du décret et le texte même de l'article qu'il ne saurait en être autrement.

Si l'art. 11 avait voulu créer au profit des communes une redevance sur tous les cimetières sans exception , c est-à-dire leur attribuer un droit aussi nouveau qu'extraordinaire , il ne l'eût point fait par une phrase incidente , mais d'une manière explicite.

En outre , on sait que plusieurs dispositions légales

(i) Art- 11. « Les concessions ne seront néanmoins accordées qu'à « ceux qui offriront de faire des fondations ou donations en faveur des « pauvres et des hôpitaux, indépendamment d'une somme qui sera donce née à la commune, et lorsque ces fondations ou donations auront été « autorisées par le gouvernement dans les formes accoutumées , sur « l'avis des conseils municipaux et la proposition des préfets. »

obligent les communes à venir en aide aux fabriques , lorsque les ressources de ces dernières sont insuffisantes. Comment donc expliquer que la loi aurait en même temps assuré des ressources aux communes sur les revenus des fabriques ? Une telle interprétation de l'art. 11 est en désaccord avec toute la législation sur la matière.

Mais, objecte-t-on , ce que le législateur a voulu avant tout , c'est que le droit à une sépulture distincte et séparée ne pût s'obtenir que sous la condition d'ceuvres de bienfaisance. Or , si l'on restreint l'art. 11 aux cimetières communaux , les concessions dans les cimetières des fabriques pourront s'obtenir , sans que les concessionnaires soient tenus à aucune libéralité envers les pauvres.

Cela est possible : mais c'est précisément cette obligation de faire des donations en faveur des pauvres et des hôpitaux , qui prouve que l'article ne se rapporte qu'aux cimetières des communes. En effet, » à l'époque « où ce décret fut porté, dit Mgr Malou (i), les fabriques " se composaient, comme nous l'avons rappelé ailleurs, « de deux sections , dont l'une appelée bureau de cha- « rite s'occupait des pauvres de la paroisse , dont « l'autre qui composait la fabrique proprement dite « gérait les intérêts de l'église. De cette combinaison , « il résultait que les pauvres avaient une part dans le « prix des concessions de terrain obtenues dans les « cimetières des fabriques, parce que les deux sections

(i) De l'adm. des cimet. cath., p. 99,

de cette administration n'avaient qu'une seule caisse; tandis qu'ils n'obtenaient rien , dans les concessions faites par les communes , parce que la caisse des hôpitaux et des bureaux de bienfaisance était distincte de celle des municipalités. Il fallait donc une disposition spéciale pour les concessions de terrain accordées dans les cimetières communaux. » Veut-on même que l'art. 11 doive s'étendre aux concessions dans les cimetières des fabriques ? La disposition qu'il édicté n'est nullement incompatible avec la fixation par les fabriques d'un prix à leur payer pour la concession accordée. Il ne défend pas à ces administrations de stipuler ce prix , et il n'avait pas à leur en reconnaître le droit , parce que ce droit appartient naturellement au propriétaire. Et quand l'arrêt ajoute que si telle avait été l'intention du législateur , il s'en serait expliqué comme il l'a fait dans l'art. 36 du décret de 1809 attribuant aux fabriques le produit spontané des terrains servant de cimetières , il oublie que cette dernière disposition s'applique à tous les cimetières et que, si elle n'avait pas été portée , le produit spontané des cimetières communaux serait resté aux communes.

Ajoutons que l'allocation d'une somme à la commune peut à la rigueur se justifier dans toutes les hypothèses par la circonstance même que relève la Cour. Du moment où Ton admet avec elle que les cimetières des fabriques doivent demeurer affectés au service public des inhumations , les communes ont un intérêt évident

à ce qu'il y soit fait le moins de concessions possible Plus les concessions sont nombreuses et plus 1 époque se trouve rapprochée où les communes doivent établir des lieux de sépulture ; de là l'espèce d'indemnité que leur accorderait l'art. 11.

— Nous avons dit que la théorie de la Cour de cassation était nouvelle. Tous les jurisconsultes avaient en effet considéré jusque-là , en France comme en Belgique, le prix des concessions comme appartenant de plein droit aux propriétaires * et ce point n'avait jamais été contesté devant les tribunaux. Citons quelques

autorités.

1° En France:

Dalloz (i) : « La commune étant propriétaire des cimetières , c'est à l'administration municipale que devront être adressées les demandes en concession de terrain ; mais il ne lui sera rien dû pour les sépultures particulières ou celles qui ont lieu dans les dépendances des congrégations religieuses ou des hospices , encore bien qu'il faille l'autorisation du maire, car ici la commune n'a à exercer aucun droit de propriété. »

Gaudry (2) : « Celui qui a la "propriété d'un terrain peut seul y faire des concessions ; car c'est un démembrement et un produit de la propriété. Supposer la fabrique propriétaire et accorder à la commune la faculté de disposer , c'est admettre les idées les plus inconciliables. »

(1) V° Culte, n° 800.

(2) Tr. de lalégisl. des cultes, t. II, p. 537.

Les auteurs du Répertoire du Journal du Palais (1) : « Si, par exception , la commune n'était pas propriétaire du cimetière , sans doute l'autorisation serait toujours nécessaire au point de vue de la police municipale pour obtenir un lieu de sépulture particulier , mais ce n'est point évidemment à la commune non propriétaire que devrait revenir le prix de la concession. » 2° En Belgique :

M. Tielemans (2) : « Le prix de ces concessions , à qui reviendra-t-il ? De droit, il appartient au propriétaire du cimetière où la concession a lieu , à moins que la loi n'en dispose autrement. »

M. l'avocat-général Faider (3) : « Il est sensible que les cimetières transférés aux frais des communes appartiendront à ces communes , et que le produit des concessions leur sera remis ; mais cela implique-t-il au profit des communes le droit de percevoir le produit des concessions dans les nombreux cimetières qui incontestablement dans notre pays appartiennent aujourd'hui aux fabriques ? Voilà la question , et nous croyons pouvoir la résoudre négativement. Tel est l'esprit du décret de l'an XII ; il règle la police des cimetières , cette police est générale et s'étend sur tous les cimetières sans distinction ; il laisse intacte la question de propriété. » M. l'avocat-général Cloquette (4) : « Il y a cependant

(1) V° Cimet., n° 98.

(2) Rép., v° Cimet., p. 32.

(3) Belg. jucl., 1851, p. 1415, § 17.

(4) Réquisitoire du 14 février 1862. {Belg. jud., 1862, p. 1481.)

des immunités et des charges , présentant un caractère d'actualité , qui dérivent de la propriété des cimetières et par lesquels les droits de propriété d'une commune ou d'une fabrique sur un cimetière se manifestent publiquement. C'est ainsi que selon l'art. 11 du décret du 23 prairial an XII , les sommes à payer à l'effet d'obtenir des concessions de terrains pour des sépultures distinctes , appartiennent aux communes propriétaires des cimetières , ce qui implique qu'elles doivent également appartenir aux fabriques , lorsque celles-ci sont propriétaires. »

A ces témoignages (i) , ajoutons celui d'une des voix les plus autorisées du parti libéral , M. Orts, qui le 15 janvier 1862 s'est exprimé à la chambre-dans les termes suivants : «Le produit des concessions dans les cimetières revient pour une part aux fabriques d église , et contribue à augmenter leurs revenus. » Personne n'a contredit cette déclaration , pas même M. Tesch , ministre de la justice , qui a pris deux fois la parole dans la discussion.

Et chose remarquable , toutes les autorités qui se sont expliquées sur la question , ont cru pouvoir exprimer leur opinion d'une façon sommaire , tant elle leur parraissait incontestable. C'est aussi notre avis, et nous

(i) On peut ajouter ces parties de M. l'avocat-général Corbisier : « Les fabriques d'église possèdent, gèrent et administrent les biens « qui leur sont attribués dans les formes et suivant les règles qui leur « sont particulières (art. 537 du Code civ.). Mais sous tous autres « rapports , les biens qui leur appartiennent sont régis par les lois « commîmes aux liens des particuliers. » {Belg. jud., 1867, p. 229.)

ne croyons pas qu'une théorie , née après soixante années de pratique différente , et qui jusque-là n'avait pas même été soupçonnée par les hommes les plus compétents , puisse être conforme à la législation dont elle prétend faire ressortir le véritable caractère.

Les notions qui ont été développées clans les deux paragraphes du chapitre actuel , ne s'appliquent pas seulement aux cimetières anciens des fabriques , mais aussi aux cimetières qu'elles ont acquis depuis Tan XII, ainsi qu'aux parties de terrains qu'elles ont été autorisées à acheter pour agrandir les cimetières restitués en l'an X et en l'an XL

La capacité des fabriques d'acquérir des lieux de sépulture nouveaux ou d'agrandir les lieux de sépulture existants leur a toujours été reconnue par le gouvernement hollandais et le gouvernement belge jusqu'au premier ministère de M. Tesch. En 1851, par dépêche du 25 octobre, ce dernier se refusa à autoriser les fabriques des paroisses de la ville d'Ypres à agrandir leurs cimetières. Elles obtinrent cette autorisation de M. Nothomb le 30 août 1855. Mais après 1857 , la jurisprudence administrative de 1851 fut remise en vigueur , et dans une discussion qui eut lieu à la chambre le 15 janvier 1862 , M. Tesch déclara que les communes seules pouvaient acheter des cimetières.

Cette opinion nous paraît insoutenable. Aucune loi no frappe les fabriques d'incapacité à cet égard, bien au contraire. L'arrêté du 7 thermidor an XI ayant restitué aux fabriques leurs anciens cimetières , les a par

là même investies de la capacité d'acquérir des cimetières nouveaux ; on ne comprendrait pas comment il leur aurait été interdit de se procurer dans l'avenir ce qu'elles étaient admises à posséder dans le présent. D'ailleurs les cimetières sont des lieux religieux , des dépendances des églises , et comme la propriété des églises peut légalement reposer sur la tête des fabriques, il doit en être de même des cimetières ; l'accessoire suit le principal. Enfin , les diverses lois que nous avons citées reconnaissent aux fabriques la capacité générale de posséder des immeubles ; nulle part elles n'introduisent d'exception pour les cimetières.

En vain objecte-t-on que les fabriques étant des corps moraux ne sont aptes à faire que ce que la loi leur permet. Sans doute ; mais les textes que nous avons relevés établissent suffisamment leur capacité au point de vue que nous traitons. M. Tielemans a donc été fondé à écrire que « des lieux de sépulture pouvaient , avec « l'autorisation du gouvernement, être établis par dès » particuliers , des fabriques d'églises ou des commu- « nautés religieuses (1). «

Nous estimons donc que l'ancienne jurisprudence administrative est la seule conforme à la législation , et, qu'en la remettant en honneur , on retournerait à ses, véritables principes.

(1) Réf. v° Cimet., chap. vin. — Il est vrai qu'au n 13 du chap. m, M. Tielemans penche pour la négative. Mais il constate que ce sentiment est en opposition avec la jurisprudence administrative.