MOTION DB M. GARNIER-PAGÈS

ne peut porter atteinte ; Considérant que les grandes puissances de l'Europe, au Congrès d'avril 1856, ont déclaré dans un traité accepté par la presque unanimité des États, que la course était et demeurait abolie ; Considérant que les États n'ont pu se réserver pour eux cette faculté de vol à main armée, qu'ils ont si justement interdite à leurs nationaux ; que la propriété privée, base de toute société, doit être, pendant la guerre comme pendant la paix, sur mer comme sur terre, respectée par les gouvernements comme par les particuliers ; que l'échange des produits de l'industrie et de l'agriculture par le commerce est une source de richesses pour toutes les nations, et que la plus puissante et la plus productive est la plus intéressée à ce que cet échange ne soit jamais ni gêné ni interrompu ; Considérant que la solidarité existe de fait entre les peuples pour l'amélioration morale et matérielle de l'humanité, et que l'on ne peut appauvrir une nation sans préjudices et sans souffrances pour les autres ; la France déclare inscrire dans son code maritime les dispositions suivantes :

Art. 1. Sont abolies la capture et la prise par les bâtiments de l'État des bâtiments de commerce ennemis appartenant à des nations qui, avant la déclaration ou les faits de guerre, auront accepté ou accepteront la réciprocité.

Art. 2. Sont interdits tous blocus ou bombardements par les bâtiments de l'État des entrepôts, villes de commerce et villes ouvertes des nations qui auront accepté ou accepteront la réciprocité, l'attaque restant limitée aux ports et villes militaires.

Art. 3. Des conventions spéciales pour les mesures et règles de détail à établir seront faites do commun accord avec les nations qui auront accepté ou accepteront la réciprocité.

Art. 4. La réciprocité sera offerte à toutes les nations ; des négociations seront ouvertes avec elles à cet effet (1.)

L'urgence fut accordée à cette motion, qui parut favora-

(3) OffUneldn lOjuiUel iS70, p. 1214. Cf. de Laveleye, op. cit., p. 21- 22: M. de Laveleye place dans la séance du iTjuiUet le dépôt du pro jet de loi de M. Garnicr-Pagôs et le vote de l'urgence ; d'autres auteurs les placent dans ceUe du iO juillet : le fait est que ce dépôt et ce vole eurent lieu dans la séance du 9 juillet.

134 BSQUISSB HISTORIQUE

blement accueillie de toute part ; mais la marche précipitée des événements empêcha d^ donner suite.

On s'attendait généralement — et il semblait qu'on fût en droit de s'y attendre, — à voir la France répudier le droit de prise dans la guerre de 1870-1871. On sait que cette espérance a été déçue.

135. — Le 18 juillet 1870, le Roi de Prusse, au nom de la Confédération de l'Allemagne du Nord, rendit une ordonnance qui disposait que « les navires de commerce français ne seraient sujets ni à saisie ni à capture de la part de la marine de guerre de la Confédération » excepté « ceux qui seraient soumis à la capture, même s'ils étaient neutres. » Le 24 juillet 1870, une ordonnance royale organisa une marine volontaire ou auxiliaire, une Seeioehr volontaire (freiwillige Seewehr) : les navires en état de faire la guerre que les particuliers mettraient à la disposition du gouvernement pour attaquer la marine militaire ennemie, recevraient un officier de la marine militaire allemande, l'équipage pouvant, d'ailleurs, en être composé de volontaires (1). La constitution de cette marine auxiliaire était-elle compatible avec l'esprit de l'article 1 de la Déclaration de Paris ? Ne tournait-elle pas la prohibition des armements en course ? Le gouvernement français appela l'attention du gouvernement de la Grande-Bretagne sur ce point, et lui demanda quelles étaient ses vues sur la marine volontaire autorisée par l'ordonnance du 24 juillet (2). Le comte de Granville répondit que la création d'une marine volontaire ne lui paraissait pas contraire à la Déclaration de Paris (3). — 11 nous semble que le comte de Granville était dans le vrai, étant donné surtout que la propriété privée ennemie sur mer devait être respectée par cette marine volontaire comme par les bâtiments de guerre de l'État. Nous croyons même que cette idée d'une marine volontaire sévèrement disciplinée et militairement organisée contient en germe la solution

(i) Angeberg, Actes..,, relatifs à la guerre franco-allemande, I, n* 236, p. 258-359. Cf. Bluntschli, Mod. Volk., 1878, art. 665,note un,, p. 376.

(2) Angeberg, I, n<> 352, p. 403-405 : Note du marquis de la Valette au comte de Granville, en date du 20 août i870.

(3) Angeberg, I, n<> 362, p. 417 : le comte de Granville au marquis 4e la Valette, 24 août 1870. Réponse à la Note du 20 août.

GUERRB FRAlfCO-ALLRlfANDE 186

du problème de la course. En dëpit de la Déclaration de Paris, beaucoup de bons esprits se demandent si, dans le cas d'une grande guerre maritime, on ne serait pas forcé de recourir à la course, et qui plus est, si cette manière d*agir ne serait pas légitime. Eh bien ! il nous paraît que le temps de la course est fini ; la guerre de la Sécession a montré combien la résurrection en serait fâcheuse. Mais rappel à toutes les forces vives de la nation est chose à la fois légitime et nécessaire. On pourrait admettre l'institution d'une marine volontaire, dont les vaisseaux seraient commandés par des officiers de la marine régulière et placés sous le contrôle direct de l'État. En tous cas, l'appel à la a Seewehr volontaire » , combiné avec le respect de la propriété ennemie à la mer, nous paraît, en principe, inattaquable. Nous y voyons même la solution de l'avenir : des flottilles à côté de la grande flotte, des steamers armés en guerre à côté des gigantesques cuirassés.

Cette tentative de la Prusse n'a pas été envisagée du même œil par tous les publicistes. Ce que dit M. Calvo à ce siget mérite d'arrêter quelques instants l'attention, a II faut tout d'abord remarquer, dit le savant publiciste, que les navires mis en réquisition étaient des navires privés^ qualifiés de navires frétés, dont la propriété par conséquent n'était pas transférée à l'État, mais restait au contraire à leurs armateurs ; en second lieu, une prime était acquise à l'équipage capteur. Ne sont-ce pas là deux points de ressemblance frappants avec les corsaires ? D'autre part, pour que ces navires pussent être considérés comme navires de guerre au point de vue du personnel, il eût fallu au moins qu'ils fussent commandés par des officiers de la flotte fédérale dûment commissionnés par leurs souverains. Or, aux termes de l'ordonnance, ces officiers ainsi que leurs équipages étaient engagés par les soins des armateurs. Il est vrai qu'ils recevaient des brevets et portaient l'uniforme ; mais ils n'appartenaient point à la marine fédérale, puis* qu'on leur ouvrait seulement la perspective d'y entrer plus tard, suivant leur désir et en cas de services exceptionnels. Les équipages formés par les armateurs ne devaient évidemment pas être soumis à d'autres règles que celles qui sont édictées par l'armement des navires de commerce, et

il pouvait s'ensuivre que la majorité des équipages, et, dans certains cas, les officiers fussent étrangers, les puissances qui se sont fondues dans la Confédération de rAllemagne du Nord n'imposant pour la plupart aucune condition à la composition des équipages. Bien plus, cet appel à l'initiative privée constituait un encouragement à l'achat en pays étrangers de navires susceptibles d'être ensuite convertis avec plus ou moins de facilité en bâtiments propres à l'attaque, suivant la pensée de l'ordonnance. Cette conséquence était d'autant plus grave que Ton a parlé d'achats faits en Angleterre et aux États-Unis de navires neutres dans un but hostile. » Il est vrai que la Prusse avait proclamé au début des hostilités le respect de la propriété privée sur mer ; mais il n'était pas question seulement dans l'ordonnance de bâtiments de guerre pris ou détruits, et pour lesquels une prime était promise : l'ordonnance parlait aussi de navires à hélice ; « or la force des choses, les entraînements de la guerre ne pouvaient-ils pas porter cette marine auxiliaire, quand même le but de son institution eût été autre, à attaquer des navires marchands ? » La conclusion de M. Calvo est que « les navires armés dans les conditions de l'ordonnance du 24 juillet pouvaient être considérés comme de véritables corsaires, avec cette aggravation qu'on ne leur avait imposé aucune des garanties que tous les États admettant la course exigeaient de leurs corsaires, notamment le cautionnement et la durée limitée des lettres de marque. » En fait, ajoute M. Calvo, on n'a pas entendu parler que la Prusse ait réussi à mettre en mer aucun bâtiment de cette espèce. — Sans méconnaître la gravité des considérations présentées par M. Calvo, nous trouvons son jugement un peu sévère. Nous ne nions pas, comme nous le déclarons ailleurs (V. infr.^ IP Part., ch. I, II), que ce premier essai de création d'une marine volontaire ne fût bien imparfait, défectueux môme à beaucoup d'égards : nous persistons à croire, malgré tout, que l'ordonnance du 24 juillet 1870, combinée avec celle du 18 juillet abolitive de la capture, contient en germe la solution de l'avenir, et que la constitution d'une marine volontaire, mais organisée et disciplinée militairement, n'est pas incompatible avec Tabolition de la course (1).

(0 Calvo, Droit int., 3« éd., lU, 4880, § 2086, p. 301-302.

QUBRRB FRANGO-ALLEBfANDË 137

136. — Le 21 juillet 1870, le gouvernement français faisait savoir qu'il se conformerait exactement à la Déclaration du 16 avril 1856 : c'était se réserver le droit de capture. Et, en effet, les Instructions du ministre de la marine, en date du 25 juillet 1870, prescrivaient de « courir sus à tous les bâtiments de commerce ennemis » et de « les capturer ainsi que leurs cargaisons (1). » Conformément au § 4 de la déclaration du 21 juillet, ces Instructions portaient qu'un dëlai de trente jours était accordé « aux bâtiments de commerce ennemis pour sortir des ports français, soit qu'ils s'y trouvent en ce moment, ou qu'ils y entrent ultérieurement dans l'ignorance de l'état de guerre, et ces bâtiments seront pourvus de saufs-conduits. En outre les bâtiments de commerce ennemis qui auront pris des cargaisons à destination de France et pour compte français antérieurement à la déclaration de guerre, ne seront pas sujets à capture, pourront librement débarquer leurs chargements dans les ports français, et recevront des sauf-conduits pour retourner dans leurs ports d'attache. »

137. — Le droit de la guerre maritime, tel qu'il a été pratiqué jusqu'ici sauf dans la guerre de 1866, autorise nonseulement à saisir les navires marchands et leurs cargaisons, mais encore à faire prisonniers leurs équipages. En vertu de cette coutume constante, des capitaines de navires de commerce allemands et leurs équipages furent internés en France. Le gouvernement allemand ayant réclamé le 4 octobre 1870 contre ce procédé, il s'ensuivit un débat diplomatique et un échange de Notes entre lui et le gouvernement français. Dans la Note du 28 octobre, M. de Chaudordy, après avoir exposé l'usage universel des puissances maritimes et allégué les raisons qui peuvent le justifier, faisait cet aveu. « Les principes que le gouvernement prussien met en avant et voudrait faire prévaloir seraient peut-être plus en rapport que les anciennes coutumes avec l'état actuel de la civilisation, et il est possible que la marche des idées amène un jour les puissances à conclure des conventions ayant pour objet de tempérer les maux de la guerre, comme cela a eu lieu en 1856. La France serait la première à s'associer à un pareil accord ; mais, tant que ces conventions n'auront pas été généralement adoptées, nous sommes en

188 BSQUI88B mSTORIQUB

droit de nous en tenir, dans nos opérations sur mer, aux coutumes établies par Tusage constant de toutes les puissances maritimes. » En réponse à cette Note, M. de Bismark (Note du 16 novembre 1870) émettait Tidée que « Temprisonnement de capitaines et d'équipages des navires de commerce capturés est en opposition avec les principes auxquels on aurait pu croire que la France aurait adhéré par avance. » « Si la France, ajoutait M. de Bismark, a dédaigné dans cette guerre, d'imiter l'exemple de l'Allemagne et de respecter la propriété privée sur mer, au moins aurait-on dû s'attendre à ce qu'elle respectât la personne de paisibles citoyens qui, en aucun sens, ne peuvent être considérés comme faisant partie de la force armée. » La Note concluait ainsi : « Je dois donc réserver à mon gouvernement de procéder aux représailles qui s'offrent à nous, si le gouvernement de la Défense nationale devait continuer à mettre en pratique les principes posés par lui. » La solution du débat, que M. de Bismark laissait entrevoir, ne se fit pas attendre : en novembre et en décembre 1870, le gouvernement allemand, en représailles de l'internement de capitaines de la marine marchande de l'Allemagne du Nord, fit arrêter et conduire en Allemagne quarante personnes notables des villes de Gray, Vesoul et Dijon (1).

138. — L'Allemagne n'avait pas fait dépendre de la réciprocité l'immunité des vaisseaux français et de leurs cargaisons. Cependant le gouvernement allemand s'apercevant, dit M. Bluntschli, que la mesure prise par lui profitait au commerce français et au commerce neutre, au détriment du commerce allemand, déclara aux puissances neutres par la Note du 12 janvier 1871 que les procédés de la France à l'égard de la marine marchande allemande le forçaient à rapporter l'ordonnance publiée au début de la guerre, et par laquelle il avait renoncé à poursuivre et à capturer les navires de commerce français. Un délai était imparti avant

(1) Parmi les otages de la ville de Dijon, se trouvait, si nous sommes bien renseigné, un membre de la Faculté de Droit, qui enseigne aujourd'hui le droit international dans une autre Faculté. — Barbouxt Jurisprudence du Conseil des Prises ^ 1872, p. 27-35 ; WoUheim da Fonseca, Der deutscke Seehandel und die Fi^anzosischen Prisen-Gerichte^ Berl^ iS74, p. 37-4i.

GUBRRB FRANCO-ALLEMANDE 139

la mise en vigueur de cette disposition (1): la sunrenance de rannistice, puis de la paix, ât qu'aucun bâtiment de commerce français ne fut condamné par une Ck)ur de prises allemande. Mais « Teffroi causé au commerce maritime de la France parle navire de guerre allemand Augusta^ dit encore M. Bluntscbli, généralisa le sentiment et l'opinion que la na* vigation marchande ne sera sûre que si tous les États renoncent aux prises maritimes (2). »

139. — De son côté, la France ne fit pas grand mal au commerce allemand. Malgré les blocus et les croisières, 75 bâtiments de commerce seulement ont été déclarés de bonne prise. La valeur de ces vaisseaux et de leurs chargements a été fixée à 17 millions et demi par les armateurs allemands ; mais cela a paru exagéré, même en Allemagne : cette valeur ne dépasse pas six millions (3).

De la sorte, si Tespoir exprimé par M. Fisch, secrétaire d'État de l'Union, dans sa Note du 22 juillet 1870, « que le peuple des États-Unis aurait prochainement la satisfaction de voir le principe de l'abolition des prises maritimes reconnu universellement (4) », la propriété privée à la mer avait été rarement traitée d'une manière plus anodine : tel est le résultat, quelles qu'en soient les causes (5).

(1) « Ckmsidôrant, ajoutait la Note du i2 janvier, que des propriétés neutres pourraient être chargées sur ces navires par suite de notre renonciation...» Ce délai ^tait de quatre semaines. — L*ordonnance de révocation fut rendue le i9 jaiîvier. Martens, N. R., X[X, p. 590.

(2) Bluntscbli, Mod, Volk,, 1878, p. 376, en note sous l'art. 66^, — Beuterechty p. 98, M. Bluntscbli s'exprime ainsi : « Dieser Entscbluss rief in der franzosiscben Handelswelt nunmehr auch ernste Besorgnisse wach und noch vor dem Abschluss des Waffenstillstands und des Priedens, wurde klar, dass dièse Furcht wobl begrûndet war. »

(3) Barbouz, op, cit,^ p. 22; Wollheim da Fonseca, op, cit., p. 49 et la note; p. 50. 51 . H est & peine besoin de faire re^iarquer que les pertes subies par la propriété privée sur terre, malgré son inviolabilité, sont infiniment supérieures à ces six millions. La France n'a pas fait suf mer plus de 250 prisonniers de guerre. Barboux, op. cit.y p. 35.

(4) Bluntscbli, Beutereckt, p. 98.

(5) La guerre franco-allemande suggère & M. Jobnstone (sa conviction bien tranchée est que la France et TAngleterre, en signant la Déclaration de Parii, et surtout Tart. 2 de cette Déclaration, qui consacre l'inviolabilité du pavillon neutre, ont signé leur arrêt do mort) les réflexions suivantes, qui ont bien le mérite de Foriginalité : € On commence maintenant à voir assez clairement que la France n'aurait jamais été écrasée dans la dernière guerre par le seul poids

140. — Le traité de Francfort du 10 mai 1871 stipulait dans son article 13 la restitution des navires de commerce non encore condamnés à la date du 2 mars 1871. Le texte de cet article mérite d'être rapporté : le rédacteur avait sans doute sous les yeux ou présent à la pensée l'art. 13 du traité du 30 octobre 1864. « Les bâtiments allemands qui étaient condamnés par les conseils de prises avant le 2 mars 1871 seront considérés comme condamnés définitivement. Ceux qui n'auraient pas été condamnés à la date sus-indiquée seront rendus avec la cargaison, en tant qu'elle existe encore. Si la restitution des bâtiments et de la cargaison n'est plus possible, leur valeur fixée d'après le prix de la vente sera rendue à leurs propriétaires (1). »

Nous avons dit que pendant la guerre de 1870-1871, 75 condamnations furent prononcées. Nous passerons en revue quelques-unes des décisions rendues tout d'abord par le Conseil des Prises qui siégea à Paris, puis parle Conseil provisoire qui fonctionna successivement à Tours et à Bordeaux,

pur et simple de la puissance militaire de rAllemagne, si elle n'avait pas quelque quatorze années auparavant résigné négligemment sa puissance maritime. Le Zollverein a, par an, 40.(K)0.000 Lstr. à la mer. La France eût-elle saisi cette propriété au premier coup de canon tiré contre elle, et frappé d'interdit le commerce allemand sur rOcéan, TAUemagne n'aurait jamais supporté les frais de la guerre pendant six mois. Bien plus, la guerre n'aurait pas éclaté, car TAllemagne du Sud sur laquelle la perte fût principalement tombée, n*aurait Jamais accepté, à un tel prix, Thégémonie militaire de la Prusse. Par suite de son adhésion & la Déclaration de Paris, la France dut co&battre l'Allemagne avec une main attachée derrière le dos. La main de fer de son adversaire a été plus lourde que celle qui restait libre à la France, mais celle-ci n'aurait pas trouvé son égale si elle eût pu user de sa force dans les deux directions. La Providence en a fait, par la configuration géographique et par le caractère de sa population, une nation maritime aussi bien que militaire, mais elle a rejeté de propos délibéré une moitié de ses avantages, et la capitulation de Paris de lS7i a été le premier fruit et la conséquence naturelle de la Déclaration de Paris de 1856. » Johnstone, Handbook of Maritime Bights, p. 423-124. — M. Johnstone^ qui fait si bon marché des droits des puissances neutres, devrait pourtant songer que le temps n'est plus où celles-ci toléraient patiemment tous les abus des beUigérants : si la Grande-Bretagne est disposée à acheter, selon l'expression de Sir Vemon Harcourt, an prix de sacrifices subis en temps de neutralité, le droit d'invoquer un jour comme belligérant le Consulat de la Mer, les États-Unis ne sont pas d'humeur à le supporter.

(0 De Glercq, Recutilf X, p. 477.—- 13 navires furent restitués.