TUTELLE DES ENFANTS ASSISTÉS

Le pupille, nous le verrons plus loin, est, dès son admission, mis en nourrice ou confié à des particuliers, le plus souvent des cultivateurs, où envoyé dans des écoles professionnelles où il puisera les enseignements relatifs au métier, à l'industrie ou à la profession qu'il exercera plus tard ; mais une fois placé sous la garde et sous la direction de personnes étrangères à l’administration, celle-c1 va-t-elle l’abandonner à son sort, et se désintéresser de ses besoins physiques, de son développement intellectuel, de son avenir ? Nullement! Elle le suivra dans tous les événements de sa vie, lui accordera aide et protection jusqu'à sa vingt-et-unième année, époque où elle estime qu'elle en a fait un homme, et qu'il est, comme tel, capable d'aborder la rude lutte pour l'existence, pour laquelle elle s’est efforcée de l’armer. Jusque-là, elle tiendra lieu de mère à ces déshérités, elle fera pour eux ce que les leurs eussent dû faire, et leur prêtera, dans les actes les plus importants de la vie civile, l'appui bienveillant de sa tutelle: c’est précisément à l’étude des circonstances multiples dans lesquelles cette tutelle

est appelée à se manifester, et des caractères juridiques qu'elle revêt, que nous allons consacrer les explications qui vont suivre.

Aucune ordonnance, dans l’ancien droit, ne réglait pour tout le royaume la question de la tutelle des enfants assistés : des édits fixaient seulement ce point pour les pupilles des hospices. C’est ainsi que des lettres patentes de François I*, du 25 février 1553, reconnaissaient aux recteurs de l'Hôtel-Dieu de Notre-Dame de la Pitté, à Lyon, le droit de tutelle sur les enfants qui y étaient reçus; de même, sur l'ordre de Louis XIV, le Parlement avait décidé que la tutelle des enfants recueillis par l'hôpital des enfants trouvés, à Paris, serait confiée à la commission directrice de l'hôpital lui-même, composée du premier président, du procureur général, et de quatre directeurs.

Pendant la Révolution, une loi du 27 frimaire an V plaça les enfants abandonnés, jusqu'à leur majorité où leur émancipalion, sous la tutelle du président de l'administration municipale dans l’arrondissement duquel avait été placé l’hospice dépositare. Les membres de l'administration constituaient le conseil de tutelle. Cependant un arrêté du 30 ventôse an V mit à la charge des commissions hospitalières, dont 1l réglait les attributions, une grande parte des obligations de la tutelle : placement des enfants à la campagne, transactions nécessaires pour la mise en apprentissage, surveillance de leur éducation morale, conjointement avee les membres de l'administration municipale. La tutelle des aban-

donnés était donc exercée en fait par des commis-

sions : la loi du 15 pluviôse an XIII allait bientôt la leur attribuer ex droit; c'est elle qui, aujourd’hui encore, régit cette matière (1).

Aux termes de l’art. 1° de cette loi « les enfants admis dans les hospices, à quelque ütre et sous quelque dénomination que ce soit, seront sous la tutelle des commissions administratives de ces maisons, lesquelles désigneront un de leurs membres pour exercer, le cas échéant, les fonctions de tuteur, et les autres formeront le conseil de tutelle ». Ainsi, d'après cette loi, la tutelle légale des commissions s'applique à toutes les catégories d'enfants admis dans les hospices. On en a douté ; on a voulu soulever une controverse sur ce point, et contester le texte, pourtant si clair, les énonciations si catégoriques de l’article en question. On s’est appuyé dans ce but sur l’article 15 du décret du 19 janvier 1811, lequel ne parle que des « enfants trouvés et abandonnés », et comme ce décret est, dit-on, postérieur à la loi de pluviôse, en reproduit généralement les termes et n'a été rendu que pour la confirmer, 1l faut en conséquence s’en tenir exclusivement à lui, et n’accorder la tutelle qu'aux enfants dont 1l s'occupe. C'est évidemment là un raisonnement trop absolu : pourquoi exclure des mesures de protection édictées par le législateur la classe si intéressante des orphelins pauvres ? Ces deux lois ne sontelles pas animées du même esprit charitable, des

(1) La loi de l'an XIII ne s'applique qu'aux assistés proprement dits, non aux moralement abandonnés. Nous avons étudié, à propos de la loi de 1889 sur la déchéance de la puissance paternelle, les cas d'ouverture et d'organisation de la tutelle instituée pour ces derniers.

mêmes intentions généreuses ? Aussi la jurisprudence est-elle venue, à maintes reprises, combler l’omission de l’art. 15 du décret de 1811 (1).

La loi de pluviôse an XIII conférait, comme on le voit, la tutelle légale aux commissions administratives; mais elle ne disait rien de leur tutelle morale. Sans doute, en fait, ces commissions s’en chargeaient, mais le nombre des enfants dont chacun de leurs membres avait à s'occuper était tel qu'ils ne pouvaient les surveiller tous à la fois; des abus intolérables se produisaient: tantôt c’étaient des disparitions d'enfants (2), tantôt des subsütutions; ici des enfants qui s’évadaient, et dont l'administration continuait pourtant à payer la pension; là des jeunes filles qui se livraient à la prostitution, ou des garçons qui, comme dans la Dordogne et dans l'Aveyron, étaient employés à mendier |

Il fallait à tout prix remédier à une telle situation. Des tentatives diverses furent faites en ce sens: Déjà, en 1848, M. Dufaure avait proposé la création de comités cantonaux et départementaux, et de-

(1) Voir notamment jugement du tribunal du Puy, du 29 juillet 1861 affaire Péala (D., 62-3-14), qui déclare que les intérêts matériels de ces enfants, quand ils ont des ascendants, sont directement, et de plein droit, placés sous la tutelle des commissions administratives. De plus, la commission a la puissance tuttlaire sur l'enfant assisté, même lorsque cet enfant a encore ses père et mére: cela résulte des termes généraux et absolus de l’art. 1er de la loi de pluviôse an XIII. Il a été jugé à cet égard qu'une action civile est régulièrement intentée, dans l'intérêt de cet enfant, bien que ses parents soient encore vivants, par un tuteur pris parmi les membres de la commission (V. Pandectes françaises, v. assistance publique, n° 768).

(2) A Espalion, 22 enfants furent perdus en 1828; à Lorient, 62 en 1834 (V. sur ces abus rapport Roussel, p. 529 ; Remacle : Des hospices d'enfants trouvés, p. 311 et s.).

mandé lappui de personnes charitables auxquelles on pourrail, avec sécurité, confier les enfants ; puis une circulaire ministérielle de 1856, enjoignant aux préfets de ramener les commissions à une observation plus stricte des règlements, permettait même à celles-ci de partager, concurremment avec les inspecteurs départementaux, les attributions diverses de la tutelle: les circulaires du 3 août 1869 et du 31 juillet 1870 vinrent sanctionner la distinction que celle de 1856 avait introduite dans la délégaüon des pouvoirs tutélaires, en consacrant dans leur principe ceux des commissions, mais en réservant aux inspecteurs les plus importants: de telle sorte qu'à partir de cette date, deux tutelles allaient se juxtaposer: l’une, légale, créée par la loi de l'an XIL, et exercée nominalement par les commissions, l’autre, administrative, exercée en fait par des fonctionnaires ; l’une, la prenuère, s'appliquant aux actes les plus graves de la vie civile de l'enfant, ou à ses biens, la seconde aux différents événements qui le touchent de plus près (mise en nourrice, placement, apprentissage, etc.) (1).

(1) Voici le passage le plus important de la circulaire du 3 août 1869 destinée à régler l'application de la loi du 5 mai 1869, qui réorganisait le régime des dépenses occasionnées par les services d'assistance : « Bien que la loi ait statué surtout en matière financière, ses dispositions sont destinées à réagir sur le fond même du service, et, en en concentrant mieux les rouages entre vos mains, elles exerceront une influence facile à prévoir sur le développement des secours temporaires, el l'application plus générale des pla cements à la campagne. La tutelle demeure confiée, quant à présent, aux commissions administratives ; mais par cela même que la loi n'impose plus de sacrifice aux hospices dépositaires, que les frais d'inspection et une portion mème de la dépense intérieure deviennent une charge de l'État, l'inspecteur devra être plus strictement associé

Cette distinction nouvelle, pour pratique, efficace et excellente qu’elle soit, n’en reste pas moins 1llégale, puisqu'elle résulte de simples décisions ministérielles, qui ne peuvent évidemment abroger un texte de loi; sans doute, elle a pour les pupilles les plus heureuses conséquences à raison de la surveillance étroite dont ils sont l’objet; nous ne connaissons plus, de nos jours, le spectacle du lamentable laisser-faire que certains enfants nous ont donné sous l'empire des règlements antérieurs, et dont nous avons révélé quelques déplorables échantillons. Elle entraîne néanmoins de sérieux inconvénients : de ce dualisme entre commissions et inspecteurs résulte nécessairement ou bien une inaction, une inertie regrettable des premières qui se reposent sur les seconds du soin de la gestion des intérêts pupillares, ou bien des conflits sur la détermination juridique des attributions qui rentrent dans la sphère respective des uns et des autres (1).

Aussi quelques départements ont-ils résisté aux injonciions des circulaires ministérielles : il en est ainsi dans la Seine où le conseil général maintient

à l'exercice de la tutelle ; et les Préfets, après délibération du Conseil général, auront tout pouvoir pour régler les conditions du séjour des enfants à la maison dépositaire, et généralement les relations du département avec l’hospice tuteur. Le personnel de l'inspection devra prendre, plus activement encore que par le passé, la direction du service. C’est à lui que seront confiées la préparation et la signature des contrats d'apprentissage, la réalisation des placements de fonds à la caisse d'épargne; il devra enfin ne demeurer étranger à aucun des détails de la tutelle administrative, et vous l'y associerez étroitement dans les termes et aux conditions réglés par l'instruction du 80 avril 1856 » (Circulaire du Ministre de l’intérieur aux Préfets).

(1) Voir sur ces conflits Monod : Actes du Conseil supérieur de l'assistance publique, fascicule n° 48, t. I, p. A9et ss.

la tutelle au directeur de l'assistance publique, qui l'exerce par l'intermédiaire d'agents proposés par lui, et nommés par le préfet de la Seine. Nous devons toutefois reconnaître qu'il existe une loi spéciale pour Paris, celle du 10 janvier 1849, dont l’art. 3 délègue au directeur seul, et sans l'assistance d’un conseil de famille (1), la tutelle des enfants trouvés, abandonnés et orphelins.

Le projet de loi de 1892 s’est, d'aileurs, préoccupé de cette question de la dévolution de la tutelle, dans son art. Ÿ, aux termes duquel la tutelle est exercée à Paris par le directeur de l'assistance publique, et, dans les départements, par le préfet ou son délégué: en fait, ce délégué sera toujours l'inspecteur départemental, mieux à même de connaître la situation des pupilles. L'adoption de cet article par le Parlement aurait donc pour effet de mettre fin aux conflits que nous avons signalés, et qui divisent actuellement les commissions, — lesquelles s'appuient sur la loi de l'an XIII, — et les inspecteurs qui invoquent en leur faveur les circulaires à eux adressées par leurs chefs hiérarchiques. Cette délégation aux inspecteurs ne serait d’ailleurs pas tout à fait une innovation, puisque la loi du 24 juillet 1889, dans son art. 24, leur attribue l'exercice des pouvoirs du tuteur, en qualité de représentants de l'assistance publique qui, elle, en a toujours la jouissance.

Avant d'aborder l'étude des caractères de la tutelle, nous remarquerons que si la loi de l'an XIII

(1) Toutefois le Conseil de surveillance de l'assistance publique de la Seine doit donner son avis sur les aliénations de biens pupillaires au-dessus de 500 fr. (art. 8, loi du 27 février 1880).

institue la tutelle, elle ne parle pas des subrogéstuteurs; elle n'avait pas à le faire: le rôle du subrogé-tuteur est, en effet, aux termes de l’art. 420 du code civil, de représenter le mineur quand ses intérêts sont en opposition avec ceux du tuteur: or, comment concevoir ici un pareil conflit? la commission ne pourra-t-elle pas substituer comme tuteur un de ses membres à un autre ? si la tutelle incombe en principe à la pluralité des membres de la commission, elle n’est cependant, en fait, exercée que par l’un d'eux, et rien n'empêche celle-c1 de changer à son gré son représentant. M. Magnin, dans son traité des minorités, tutelles et curatelles (t. IT, p. 400), a d’ailleurs fait remarquer, et non sans raison, que, dans l’économie de la loi du 15 pluviôse an XIII, les membres des commissions administratives et les receveurs des hospices sont les véritables contradicteurs des tuteurs des pupilles, et, par conséquent, les subrogés-tuteurs naturels de ce genre de tutelle.